Wstęp | Część I - Streszczenie | Część I - Pełny tekst | Część II - Streszczenie | Część II - Pełny tekst

Część II Sprawozdania z działalności RIO
i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2002 roku

>>

1.      Uchwalanie budżetu i jego zmiany

1.1.     Przygotowanie budżetu jednostek samorządu terytorialnego

1.2.     Uprawnienia jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania budżetu i jego zmian

1.3.     Zmiany w uchwałach budżetowych w 2002 roku

1.4.     Poprawność dokonywanych zmian

1.5.     Podsumowanie

1.1.           Przygotowanie budżetu jednostek samorządu terytorialnego

            Zasady opracowywania i uchwalania budżetu jst zawarte są w rozdziale 2 działu IV ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z zapisem art. 121 ustawy projekt uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami oraz informacją o stanie mienia komunalnego zarząd jst przedstawia regionalnej izbie obrachunkowej celem zaopiniowania i organowi stanowiącemu jst najpóźniej do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy. Analizując terminy przedłożonych do regionalnych izb obrachunkowych projektów budżetów na rok 2002 zauważa się poprawę w stosunku do roku 2001. W 2000 roku 60% projektów budżetów wpłynęło po ustawowym terminie, w roku 2001 - 50,4%. Również w tym roku większe zdyscyplinowanie w terminowym przekazywaniu materiałów wykazały miasta na prawach powiatu - 81,5% (2000 - 74%) oraz samorządy województw - 81,3% (2000 - 70%). Terminowość przedkładania projektów budżetu na rok 2002 przedstawia poniższe zestawienie.

Terminy przedkładania do rio projektów budżetów na 2002 rok

       *W tym miasto stołeczne Warszawa

            Regionalne izby obrachunkowe, zgodnie z art. 13 pkt 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, wydają opinie do przedłożonych projektów budżetów. Ogółem izby wydały 2 961 opinii do projektów budżetu na rok 2002, z czego 1 594 to opinie pozytywne, 1 358 opinie pozytywne z uwagami, 9 opinii negatywnych. Zauważa się nieznaczny spadek opinii pozytywnych z uwagami na rzecz opinii pozytywnych. Opinie negatywne dotyczyły 8 gmin i 1 związku międzygminnego. Dane dotyczące opinii do projektów budżetów na rok 2002 przedstawiono poniżej.

Liczba i rodzaje wydanych opinii do projektów budżetu na 2002 rok

* W stosunku do jednego projektu budżetu związku międzygminnego skład orzekający odstąpił od wydania opinii, ponieważ w tym samym czasie wpłynęła uchwała budżetowa i kolegium przyjęło ją bez uwag.

            Występujące w projektach budżetu nieprawidłowości wiążą się głównie z niedostosowaniem się jst do zapisu art. 124 ustawy o finansach publicznych. Szczegółowe omówienie nieprawidłowości przedstawiono w części I pkt 4.2. Sprawozdania.... .

            Zapis z art. 122 ustawy o finansach publicznych obliguje organ stanowiący jst do uchwalenia budżetu przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - nie później niż do dnia 31 marca roku budżetowego. Wskaźnik jst, które uchwaliły budżety do końca roku poprzedzającego rok budżetowy, czyli do 31 grudnia 2001 r., utrzymał się na poziomie roku 2000 i wyniósł 55,1%. Regionalne izby obrachunkowe w wyniku nie dotrzymania przez samorządy ustawowego terminu uchwalenia budżetu, zgodnie zapisem art. 123 ust. 3 ustawy finansach publicznych, ustaliły 7 budżetów (dla 5 gmin i 2 powiatów), co stanowi 0,2% ogólnej liczby jst. W roku 2001 sytuacja taka miała miejsce w 3 przypadkach, izby ustaliły budżety dla 1 gminy, 1 powiatu i 1 związku międzygminnego. Terminy uchwalania budżetów jst na 2002 r. prezentuje poniższe zestawienie.

Terminy uchwalania budżetów na 2002 rok

1.2.     Uprawnienia jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania budżetu i jego zmian

                Uchwalanie budżetu zgodnie z zapisami ustawy o samorządzie gminnym, powiatowym i województw należy do wyłącznej kompetencji odpowiednio rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa. Wykonywanie budżetu jest zadaniem zarządu powiatu lub województwa. W gminach, po nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym, kompetencje te przejął wójt, burmistrz, prezydent. W ciągu roku budżetowego jst dokonują zmiany w uchwałach budżetowych. Dokonywanie zmian w zakresie przenoszenia wydatków między działami klasyfikacji budżetowej, zmiany budżetu w wyniku angażowania nadwyżki budżetowej, kredytów, pożyczek oraz wprowadzanie do budżetu środków ze źródeł pozabudżetowych należy do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego. Zakres uprawnień zarządu jst do dokonywania zmian w budżecie określa art. 128 ustawy o finansach publicznych. Jednostki w szczególności korzystają z upoważnienia umożliwiającego zarządowi dokonywanie zmian w planie dochodów i wydatków związanych z wprowadzeniem w trakcie roku budżetowego zmian kwot dotacji celowych przekazywanych z budżetu państwa oraz budżetów innych jst. Większość, bo 92,7% (98,5% w roku 2001) organów stanowiących jst upoważniła zarząd do dokonywania zmian w planie wydatków, z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami. W mniejszym zakresie stosowano upoważnienie do przekazywania niektórych uprawnień do dokonywania przeniesień planowanych wydatków innym jednostkom organizacyjnym - 35,0% (40% w 2001 r.). Ponad połowa (50,6%) organów stanowiących udzieliła zarządowi upoważnienia do lokowania wolnych środków na rachunkach w innych bankach (65% w roku 2001).

            Obowiązujące uregulowania prawne umożliwiają również organom stanowiącym wprowadzenie do uchwały budżetowej zwiększonych uprawnień dla zarządu do prowadzenia gospodarki finansowej. Z uprawnień tych w roku 2002 skorzystało 85,6% organów stanowiących. Najczęściej stosowanymi dodatkowymi upoważnieniami dla zarządu w roku 2002 były upoważnienia do:

-         zaciągania długu i spłaty zobowiązań,

-         udzielania pożyczek i poręczeń,

-         samodzielnego zaciągania zobowiązań w zakresie remontów i inwestycji,

-         zaciągania przez zarząd zobowiązań na wydatki określone wieloletnim programem inwestycyjnym.

            Zmianę budżetu stanowią takie zmiany w uchwale budżetowej, które skutkują zmniejszeniem lub zwiększeniem kwoty uchwalonego budżetu. Wymienić tu należy przede wszystkim zmiany w planach dochodów i wydatków, subwencji oraz dotacji celowych. Zmiany dokonywane w budżecie to przeniesienia wydatków pomiędzy podziałkami klasyfikacji budżetowej, dysponowanie rezerwami oraz inne nie mające wpływu na ogólną wielkość ustalonych dochodów i wydatków. Dokonywanie zmian budżetu i w budżecie jest efektem zarówno działań zewnętrznych polegających na wprowadzeniu kwot dotacji celowych, subwencji ogólnej, środków otrzymanych ze źródeł pozabudżetowych czy też wprowadzeniu do budżetu wydatków finansowanych z zaciągniętych kredytów, pożyczek oraz emisji obligacji, jak i wewnętrznych wynikających z konieczności prawidłowej realizacji budżetu i uniknięcia naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Polega to przede wszystkim na przenoszeniu środków finansowych między zadaniami w paragrafach, rozdziałach i działach klasyfikacji budżetowej. Są to najczęściej dokonywane zmiany w budżetach jst.

1.3.     Zmiany w uchwałach budżetowych w 2002 roku

            Jst w bardzo szerokim zakresie korzystają z prawa dokonywania zmian budżetu i w budżecie. W roku 2002 liczba uchwał zmieniających budżet podjętych przez organy samorządowe łącznie wynosiła 60 621, tj. więcej niż w roku 2001 o 9,3%. Najwięcej zmian dokonano w budżetach gmin, bo 46 310, tj. 76,4% ogółem podjętych uchwał zmieniających, co wynika z liczby tych jednostek. Budżety powiatów zmieniano 9 250 uchwałami, co stanowi 15,3% wszystkich uchwał. Samorządy województw zmieniały budżety 848 razy, to jest 1,4% ogółu uchwał zmieniających. Uchwały zmieniające budżet w większości, bo w 60,5% podejmowane są przez organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego. Wskaźnik ten zmniejszył się w stosunku do roku 2001, w którym to wynosił około 63%.

            Analizując rodzaje zmian dokonanych w budżetach dostrzega się tendencję z lat ubiegłych. Oznacza to, że również w roku 2002 najczęściej wprowadzane były korekty dotyczące zmian związanych z wielkością przyznawanych kwot dotacji celowych. W mniejszym stopniu zmiany dotyczyły dochodów własnych, tj. z tytułu podatków i opłat lokalnych lub dochodów z majątku gminy.

            Planowane dochody we wszystkich jst ogółem w roku 2002 wzrosły o 7,6%. Podobnie, jak w roku 2001, najwyższy wzrost dochodów odnotowano w dotacjach celowych. Świadczy to o niedoszacowaniu zadań finansowanych z dotacji celowych na etapie uchwalania budżetu przez dysponentów środków. Również fakt, że w dalszym ciągu głównymi źródłami finansowania zadań powiatów i samorządów województw są dotacje, ma wpływ na tak duży wzrost (o 24%) dochodów z tego tytułu. Potwierdzeniem, iż niewiele zmian wprowadzono w dochodach własnych jest ich wzrost w ciągu roku budżetowego o 4,8%. Oznacza to, iż dochody własne są planowane w uchwałach budżetowych realnie. Również w roku 2002 budżety jst zamknęły się per saldo ujemnym wynikiem. Planowany deficyt na etapie uchwalania budżetu wyniósł 4 962 720 tys. zł, w ciągu roku budżetowego wzrósł o 30,4%.

            Samorządy znacznie częściej dokonują zmian po stronie wydatków. Spowodowane jest to koniecznością dostosowania planów do potrzeb wynikających z realizacji budżetu. Zmiany te w głównej mierze dotyczą przenoszenia planu wydatków między rozdziałami, paragrafami w ramach działu i nie powodują zmian wielkości budżetu. W 2002 roku plan wydatków wzrósł o 8,9%. Podobnie, jak w roku 2001, częściej zmieniano plan wydatków majątkowych, który wzrósł w skali roku o 19,2%. Biorąc pod uwagę wzrost deficytu budżetowego na przestrzeni roku o 30,4%, zwiększone wydatki majątkowe finansowane były głównie przychodami z tytułu pożyczek i kredytów oraz emisji obligacji komunalnych. Wydatki bieżące wzrosły o 6,8%, co potwierdza, iż w wydatkach częściej dokonywane są przesunięcia planowanych wydatków między zadaniami. Zauważa się również, iż coraz częściej samorządy pokrywają wydatki bieżące przychodami zwrotnymi. Zmiany budżetów jst w 2002 roku prezentuje tabela.

Zmiany budżetów jst w 2002 roku

            Organy stanowiące jst mogą podejmować uchwały w sprawie wydatków niewygasających. Możliwość taką dopuszcza art. 130 ustawy o finansach publicznych. Łącznie z wykazem wydatków, które nie wygasają z upływem roku budżetowego, organ stanowiący ustala plan finansowy tych wydatków w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji wydatków z wyodrębnieniem wydatków majątkowych oraz określa ostateczny termin dokonania każdego wydatku ujętego w wykazie. W roku 2002 samorządy podjęły łącznie 682 takie uchwały. Porównanie z rokiem 2001, kiedy to podjęto ich 281 wskazuje, że ta forma zabezpieczenia środków na realizację zadań jest coraz częściej stosowana. Niewygasające wydatki obejmowały głównie zadania inwestycyjne w zakresie transportu, ochrony środowiska, oświaty. Były też zabezpieczane środki na zadania bieżące zwłaszcza związane z realizacją programu rozwiązywania problemów alkoholowych, opracowaniem strategii rozwoju miasta lub opracowaniem planu zagospodarowania przestrzennego. Środki finansowe na wydatki niewygasające z chwilą podjęcia uchwały przekazywane są na subkonto rachunku dochodów. Po upływie terminu realizacji zadania określonego w uchwale, niewykorzystane środki zostają zwrócone na rachunek dochodów.

            Artykuł 131 ustawy o finansach publicznych upoważnia zarząd jst do podjęcia decyzji o blokowaniu planowanych wydatków. W omawianym okresie, w 15 przypadkach zarządy korzystały z tego prawa (w roku 2001 - 9). Blokowanie wydatków dotyczyło przede wszystkim zadań inwestycyjnych, wydatków w zakresie rolnictwa, transportu, oświaty, opieki społecznej. W roku 2002, podobnie jak w roku ubiegłym, nie wystąpiły przypadki przeniesienia przez zarząd zablokowanej kwoty wydatków do rezerwy celowej.

1.4.     Poprawność dokonywanych zmian

            Regionalne izby obrachunkowe sprawują nadzór nad działalnością jst w zakresie spraw finansowych. Art. 11 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych stanowi, że izba bada uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jst w sprawach budżetu i jego zmian. W porównaniu do roku 2001 zauważa się dalszy wzrost uchwał podjętych bez naruszenia prawa oraz spadek uchwał podjętych z naruszeniem prawa. Uchwał budżetowych bez naruszenia prawa w roku 2002 było 86,5% (83,8% w roku 2001), z naruszeniem prawa 13,5% (16,2% w roku 2001). Uchwał zmieniających budżet bez naruszenia prawa podjęto w roku 2002 - 98,2% (97,5% w 2001r.), z naruszeniem prawa zaś 1,8% (2,3% w roku 2001). Nieprawidłowości występujące w uchwałach budżetowych i zmieniających budżet nie odbiegają swoim zakresem od tych z lat poprzednich. Szczegółowy opis występujących nieprawidłowości przedstawiono w części I. pkt 2.2. Sprawozdania... .

1.5.     Podsumowanie

1. W roku 2001 jst wykazały się większym zdyscyplinowaniem w zakresie przedkładania do regionalnych izb obrachunkowych projektów budżetów na 2002 rok. Do 15 listopada 2001 roku wpłynęło 49,6% projektów budżetów na rok 2002 (w 2000 r. - 40%).

2. Izby wydały ogółem 2 961 opinii do projektów budżetu na 2002 rok, z czego 1594 to opinie pozytywne (53,8%), 1 358 opinie pozytywne z uwagami (45,9%) i 9 opinii negatywnych (0,3%). Odnotowano nieznaczny spadek opinii pozytywnych z uwagami (47,7% w roku 2001) na rzecz opinii pozytywnych (52,0% w roku 2001). Liczba opinii negatywnych pozostała na niezmienionym poziomie.

3. Termin uchwalenia budżetu do 31 grudnia poprzedzającego rok budżetowy został dotrzymany, podobnie jak przy budżetach na rok 2001, przez około 55% jst. Oznacza to, że taki procent jst prowadziło od stycznia 2002 roku gospodarkę finansową w oparciu o uchwalony budżet. Wzrosła liczba budżetów ustalonych przez izby na podstawie art. 123 ust. 3 ustawy o finansach publicznych z 3 w roku 2001 do 7 w roku 2002 (5 gmin i 2 powiaty).

4. Organy stanowiące jst, korzystając z obowiązującego prawa, przekazywały swoje uprawnienia organom wykonawczym do dokonywania zmian w budżetach oraz upoważniały zarządy do innych działań związanych z prowadzeniem gospodarki finansowej. Jednak w stosunku do roku 2001 zauważa się nieznaczny spadek ilości udzielonych upoważnień.

5. W roku 2002 wzrosła liczba uchwał zmieniających budżet w stosunku do roku 2001 o 9,3%. Najwyższy wzrost planu dochodów odnotowano w zakresie dotacji celowych, bo aż o 24,6%. Wskazuje to na niedoszacowanie środków na zadania finansowane z dotacji celowych przez ich dysponentów na początku roku budżetowego. Sytuacja ta zmusza jst do dokonywania częstych zmian budżetów w trakcie roku budżetowego oraz ogranicza możliwości planowania zadań finansowanych dotacjami. W znacznie mniejszym zakresie, bo tylko o 4,8%, wzrosły planowane kwoty dochodów własnych, co świadczy o ich realnym planowaniu na etapie uchwalania budżetu.

6. W zakresie zmian w wydatkach w dalszym ciągu częściej dokonywane są zmiany planu wydatków majątkowych, który wzrósł w toku wykonywania budżetu o 19,2%. Podobnie, jak w roku 2001, wynikało to z niedostosowania planów do faktycznych potrzeb. W trakcie roku budżetowego wprowadzano do budżetu środki na zadania inwestycyjne pozyskane przez jednostki z tytułu dotacji, kredytów czy pożyczek.

7. W roku 2002 znacznie wzrosła liczba uchwał w sprawie wydatków niewygasających, bo aż o 142,7%. Powyższe wskazuje, iż ta forma zabezpieczenia środków na realizację zadań, które z różnych powodów nie mogły być zakończone w danym roku budżetowym, jest coraz częściej stosowana przez jst.

[ Początek strony ]

>>

• 1.       Uchwalanie budżetu i jego zmiany •
• 2.1.    Budżety jednostek samorządu terytorialnego w 2002 roku •
• 2.2.    Wykonanie budżetów przez gminy •
• 2.3.    Wykonanie budżetu Warszawy w 2002 roku •
• 2.4.    Wykonanie budżetów przez miasta na prawach powiatu •
• 2.5.    Wykonanie budżetów przez powiaty •
• 2.6.    Wykonanie budżetów przez województwa samorządowe •
• 3.       Związki międzygminne •
• 4.1.    Kontrola gospodarki finansowej i zamówień publicznych jednostek samorządu terytorialnego •
• 4.2.    Kontrola długu publicznego jednostek samorządu terytorialnego •
• 4.3.    Kontrola realizacji dochodów z tytułu opłaty planistycznej •
• 4.4.    Kontrola realizacji dochodów z tytułu opłaty adiacenckiej •

Wstęp | Część I - Streszczenie | Część I - Pełny tekst | Część II - Streszczenie | Część II - Pełny tekst