Wstęp | Część I - Streszczenie | Część I - Pełny tekst | Część II - Streszczenie | Część II - Pełny tekst

Część II Sprawozdania z działalności RIO
i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2002 roku

<< | >>

4.      Gospodarka finansowa i zamówienia publiczne jednostek samorządu terytorialnego w wynikach kontroli regionalnych izb obrachunkowych

4.1.          Kontrola gospodarki finansowej i zamówień publicznych jednostek samorządu terytorialnego

4.1.1.   Informacje ogólne

4.1.2.  Rodzaje stwierdzonych nieprawidłowości

4.1.3.  Wyniki kontroli zamówień publicznych

4.1.4.  Działania pokontrolne

4.1.5.  Podsumowanie

4.1.1.    Informacje ogólne

            W 2002 roku regionalne izby obrachunkowe przeprowadziły 1 415 kontroli, tj. o 99 więcej niż w 2001 roku. Tematyka będąca przedmiotem badań kontrolnych obejmowała bardzo szeroki zakres zagadnień związanych z prowadzeniem gospodarki finansowej i udzielaniem zamówień publicznych przez podmioty objęte kontrolą. Analizie poddano procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem, w szczególności pobieranie i gromadzenie dochodów, wydatkowanie środków publicznych, zaciąganie zobowiązań, zarządzanie środkami publicznymi oraz kwestie związane z gospodarowaniem majątkiem.

            Wiele uwagi w działalności kontrolnej regionalnych izb obrachunkowych w 2002 roku, poświęcono badaniu zagadnień przestrzegania zasad i procedur udzielania zamówień publicznych, określonych ustawą z dnia 10 czerwca 1994 roku o zamówieniach publicznych. Ustawa ta ma zapewnić wydatkowanie środków publicznych, po przeprowadzeniu jawnego postępowania, gwarantującego zachowanie reguł uczciwej konkurencji oraz wybór najkorzystniejszej oferty. Ze względu na wagę problematyki zamówień publicznych oraz obserwowane w tym obszarze przejawy zjawisk o charakterze patologicznym, w ramach prezentowania wyników kontroli omówione zostały rezultaty czynności kontrolnych odnoszących się do tej tematyki. W kolejnych częściach opracowania omówiono tematykę realizowaną w ramach tzw. kontroli koordynowanych (zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego, realizacja dochodów z tytułu opłaty planistycznej i opłaty adiacenckiej).

            Przekładając działalność kontrolną regionalnych izb obrachunkowych, w 2002 roku, na pewne dane o charakterze statystycznym wskazać należy, że w wyniku przeprowadzonych 1 415 kontroli ujawniono łącznie 24 218 przypadków nieprawidłowości. Nieprawidłowości dotyczyły różnorodnych sfer związanych z prowadzeniem gospodarki finansowej i udzielaniem zamówień publicznych. Stwierdzone uchybienia i naruszenia prawa miały różną wagę gatunkową. Podkreślić należy jednakże, że część z nich wpływała bezpośrednio lub pośrednio na poziom realizowanych dochodów oraz wartość posiadanego majątku. Z drugiej strony wielokrotnie przedmiotem wystąpień pokontrolnych były sytuacje, w których doszło do bezpodstawnego poniesienia wydatków, co oznaczało uszczuplenie środków publicznych.

            Najwięcej uchybień ujawniono w gminnych jednostkach samorządu terytorialnego (17 392 przypadki), co wynikało z podmiotowej struktury zrealizowanych kontroli. W powiatach ziemskich stwierdzono 4 666 przypadków nieprawidłowości, w województwach samorządowych 103 przypadki (w 2001 roku - 152), w pozostałych podmiotach objętych kontrolą 2 057 uchybień.

4.1.2.  Rodzaje stwierdzonych nieprawidłowości

            Stwierdzone w wyniku przeprowadzonych kontroli nieprawidłowości izby rejestrowały według określonych kategorii tematycznych, dotyczących:

-         spraw organizacyjnych i unormowań wewnętrznych,

-         księgowości i sprawozdawczości budżetowej,

-         gospodarki pieniężnej i rozrachunków,

-         wykonania budżetu,

-         gospodarowania mieniem komunalnym,

-         zadań zleconych i realizowanych w ramach porozumień,

-         rozliczeń finansowych jednostek samorządu terytorialnego z jej jednostkami organizacyjnymi.

            Najwięcej przypadków uchybień, wykazanych w rezultacie dokonanych czynności kontrolnych, wystąpiło w zakresie spraw związanych z księgowością oraz sprawozdawczością budżetową (łącznie 6 831 nieprawidłowości). 4 035 uchybień stwierdzono przy realizacji dochodów i przychodów, a 3 143 w zakresie wydatków i rozchodów. W odniesieniu do udzielania zamówień publicznych wykazano 2 769 nieprawidłowości. Wskazać należy, że w ramach kontroli tematyki planowania i wykonywania budżetu badaniu kontrolnemu podlegał cały szereg różnorodnych zagadnień, obejmujących między innymi kwestie: prawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej dochodów i wydatków, dokonywania wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków, przestrzegania unormowań określających zasady zaciągania zobowiązań, wykorzystania otrzymanych dotacji zgodnie z przeznaczeniem, przestrzegania zasad ustalania wynagrodzeń dla pracowników i rozliczania kosztów podróży służbowych, czy wreszcie udzielania i rozliczania dotacji na rzecz podmiotów nie zaliczonych do sektora finansów publicznych. Liczbę nieprawidłowości - w układzie wszystkich podmiotów objętych kontrolami regionalnych izb obrachunkowych w 2002 roku - przedstawia poniższe zestawienie. 

Liczba nieprawidłowości występujących w jednostkach objętych kontrolami w 2002 roku

W rozbiciu na poszczególne podmioty, objęte kontrolami regionalnych izb obrachunkowych, struktura - stwierdzonych w 2002 roku - przypadków nieprawidłowości (w %) - przedstawia się następująco:

Struktura nieprawidłowości stwierdzonych w 2002 roku (w %)

4.1.3.   Wyniki kontroli zamówień publicznych [48]

Informacje wstępne

            W 2002 roku regionalne izby obrachunkowe badały prawidłowość udzielania zamówień publicznych zarówno w ramach kontroli o charakterze kompleksowym, jak również problemowym i doraźnym. Prezentowane dane oparto na wynikach 778 kontroli kompleksowych, 67 kontroli problemowych oraz 99 kontroli doraźnych - przeprowadzonych w jednostkach samorządu terytorialnego oraz ich jednostkach organizacyjnych.

            W ramach wymienionych kontroli regionalne izby zbadały 4 543 postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w tym 1 279 (28,15%) postępowań dotyczących zamówień o wartości powyżej 30 000 EURO oraz 3 264 (71,85%) postępowania dotyczące zamówień o wartości do 30 000 EURO.

            Kwota wydatków (brutto - z uwzględnieniem podatku VAT) poniesionych przez zamawiających, po przeprowadzeniu kontrolowanych przez rio procedur, wyniosła około 1 602 380 262 zł, w tym w postępowaniach dotyczących zamówień o wartości powyżej 30 000 EURO - około 1 491 956 723 zł oraz w postępowaniach dotyczących zamówień o wartości do 30 000 EURO - około 110 423 539 zł.

            W rezultacie prowadzonych czynności kontrolnych ujawniono szereg naruszeń i uchybień. Łącznie w 2002 roku regionalne izby obrachunkowe zarejestrowały 2 769 przypadków naruszenia przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych. Część z tych naruszeń, kwalifikowanych jako naruszenie zasady, formy lub trybu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, stanowiło przypadki naruszenia dyscypliny finansów publicznych, określone w art.138 ust.1 pkt 12 ustawy o finansach publicznych. Ze wszystkich zbadanych postępowań dotyczyło to 414 przypadków, z tego - 201 postępowań dotyczyło zamówień o wartości powyżej 30 000 EURO, a 213 - zamówień o wartości nie przekraczającej 30 000 EURO. Wysokość wydatków poniesionych przez zamawiających w ramach postępowań, co do których stwierdzono naruszenie dyscypliny finansów publicznych, wyniosła około 196 137 333 zł, z tego około 186 841 809 zł przypadło na postępowania dotyczące zamówień o wartości przekraczającej 30 000 EURO, a około 9 295 524 zł na postępowania o wartości do 30 000 EURO.

            Przekładając podane wyżej dane ilościowe na wskaźniki procentowe wskazać należy, że postępowania, w odniesieniu do których stwierdzono naruszenie dyscypliny finansów publicznych, stanowiły 9,1% wszystkich skontrolowanych postępowań (414 na 4543). Co do postępowań o udzielenie zamówienia o wartości powyżej 30 000 EURO wskaźnik ten wynosił 15,7% (201 na 1 279), przy zamówieniach o wartości do 30 000 EURO - 6,5% (213 na 3 264). Wysokość wydatków poniesionych po przeprowadzeniu ww. postępowań stanowiła 12,2% ogółu skontrolowanych wydatków (196 137 333 zł na 1 602 380 262 zł). Przy wydatkach dokonanych po realizacji procedur dotyczących zamówień powyżej 30 000 EURO wskaźnik ten wyniósł 12,5% (186 841 809 zł na 1 491 956 723 zł), a przy wydatkach dokonanych po przeprowadzeniu procedur uproszczonych 8,41% (9 295 524 zł na 110 423 539 zł).

            W oparciu o wyniki kontroli regionalne izby obrachunkowe skierowały trzy informacje do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych oraz 17 zawiadomień do prokuratury i policji o prawdopodobieństwie popełnienia przestępstw.

            Do wniosków pokontrolnych sformułowanych przez izby w zakresie zamówień publicznych kontrolowane jednostki zgłosiły 31 zastrzeżeń, z których uwzględniono 5.

            Wskazane wyżej dane statystyczne uzasadniają wniosek o stosunkowo dużej liczbie nieprawidłowości stwierdzanych w sferze zamówień publicznych udzielanych przez jednostki samorządu terytorialnego i ich jednostki organizacyjne, nie dając jednocześnie podstaw do wskazania, że - mimo wszystko - jakość działań zamawiających, w porównaniu z latami minionymi, uległa poprawie. Konstatacje te uznane być muszą za niepokojące, jeżeli uwzględni się fakt, że 2002 rok był siódmym rokiem stosowania procedur udzielania zamówień publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego (uchwały o wcześniejszym stosowaniu ustawy podjęły nieliczne organy stanowiące jednostek samorządowych). Działania jednostek samorządowych w omawianej materii są przedmiotem systematycznej kontroli ze strony zarówno regionalnych izb obrachunkowych, jak również Najwyższej Izby Kontroli. Na podstawie art. 9 ust.2 pkt 2 ustawy o zamówieniach publicznych, czynności kontrolne wobec zamawiających z sektora samorządowego podejmowane są również przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Powszechnie dostępne są publikacje dotyczące zamówień publicznych, a oferta szkoleniowa poświęcona zamówieniom publicznym jest niezwykle szeroka i urozmaicona. Mimo powyższego, ocena stanu przestrzegania prawa w omawianym zakresie nie może być pozytywna. W tej sytuacji niezwykle istotna wydaje się próba wskazania źródeł takiej sytuacji. Wyniki kontroli regionalnych izb obrachunkowych nie dają możliwości pełnej analizy i diagnozy w tej materii, pozwalają jednak wyszczególnić okoliczności, które mają znaczenie w omawianym aspekcie. Należy tutaj wskazać, przede wszystkim, na:

-         brak kwalifikacji osób zajmujących się udzielaniem zamówień publicznych,

-         niewłaściwa organizacja systemu udzielania zamówień publicznych,

-         częste zmiany przepisów normujących udzielanie zamówień publicznych,

-         niejasność i niespójność przepisów ustawy o zamówieniach publicznych,

-         świadome działania naruszające unormowania w zakresie udzielania zamówień publicznych.

            Stwierdzone w czasie kontroli prowadzonych w 2002 r., jak już wskazano wyżej, 2 769 przypadków naruszeń ustawy o zamówieniach publicznych i aktów wykonawczych do niej dotyczyło:

1.       Nie przestrzegania zasady powszechności stosowania ustawy

W 2002 roku ujawniono 93 przypadki (3,4% ogółu naruszeń) udzielenia zamówienia z pominięciem procedur określonych w ustawie o zamówieniach publicznych. W części dotyczyło to sytuacji, w których zamawiający podkreślali swoje przekonanie o braku obowiązku stosowania ustawy. Dotyczyło to, przykładowo, świadczenia usług prawnych, zaciągania pożyczek i kredytów, zakupu bonów towarowych z funduszu świadczeń socjalnych. Jednocześnie stwierdzono także przypadki zaniechania stosowania ustawy przy dokonywaniu zamówień na roboty budowlane lub dostawy o wartości przekraczającej kwotę 30 000 EURO. W niektórych sytuacjach ustalony stan faktyczny wskazywał na fikcyjność prowadzonych procedur, potwierdzających wybór wykonawcy lub dostawcy, który rozpoczął roboty budowlane lub dostarczył przedmiot dostawy, jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania.

Doświadczenia kontrolne regionalnych izb obrachunkowych wskazują na słuszność proponowanej zmiany art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy o zamówieniach publicznych, stosownie do którego ustawy nie stosuje się do zamówień publicznych, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 3 000 EURO i podniesienie progu do kwoty 6 000 EURO. Podniesienie progu nie będzie oznaczać jednocześnie zdjęcia wszelkich rygorów wydatkowania środków publicznych. Ustawa o finansach publicznych obliguje bowiem jednostki sektora finansów publicznych do wydatkowania środków w sposób celowy i oszczędny, a kierownika takiej jednostki do ustalenia procedur wewnętrznej kontroli finansowej, obejmujących także kwestie celowości zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków (art. 28a, art. 35a, art. 92 pkt 3 ustawy o finansach publicznych).

Podczas kontroli w Zakładzie Gospodarki Komunalnej w Ł. stwierdzono udzielenie zamówienia na dostawę 5 524 ton kruszywa dla potrzeb dokonywanych remontów dróg, o wartości 86 872,31 zł, z pominięciem procedur przewidzianych w ustawie o zamówieniach publicznych.

Kontrola Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w P. wykazała, że zamawiający wydatkował znaczne kwoty bez zastosowania procedur przewidzianych w ustawie o zamówieniach publicznych. Dotyczyło to, między innymi, robót remontowych w pawilonie pulmonologicznym (163 747,51 zł), zakupu oleju opałowego (53 987,44 zł), zakupu środków czystości (80 070,22 zł w 2001 roku i 59 430,17 zł w 2002 roku).

Kontrola przeprowadzona w Mieście i Gminie W. wykazała zawarcie, w 2000 roku, umowy zlecenia na doręczanie przesyłek pocztowych z pominięciem procedur określonych w ustawie o zamówieniach publicznych. Z kolei w przypadku kontroli przeprowadzonej w Zakładzie Gospodarki Komunalnej w C. stwierdzono udzielenie w 2000 roku - z pominięciem przepisów ww. ustawy - zamówienia na dostawę 259,66 ton węgla kamiennego o wartości 84 256,64 zł brutto.

W Mieście i Gminie J. udzielono zamówienia na ułożenie kostki brukowej przy dworcu PKS z pominięciem procedur ustawy o zamówieniach publicznych (42 511,23 zł). Dodatkowo po zakończeniu robót zamawiający sporządził dokumenty mające potwierdzać przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (dokumentacja podstawowych czynności, umowa).

2.       Nie przestrzegania zakazu dzielenia zamówienia na części w celu uniknięcia stosowania ustawy lub określonych nią procedur

Naruszenie zakazu podziału zamówienia stwierdzono w 70 przypadkach, co stanowi 2,5% ogólnej liczby naruszeń. Podkreślić należy, że z uwagi na konieczność wykazania umyślności w działaniach zamawiającego (działanie w celu uniknięcia stosowania ustawy lub uniknięcia procedur) w wielu przypadkach postawienie zarzutu naruszenia art. 3 ust. 2 ustawy o zamówieniach publicznych jest bardzo trudne. Pozycja zamawiających względem organów kontroli jest tutaj zawsze uprzywilejowana, a pomysłowość w powoływaniu względów finansowych, technicznych, organizacyjnych, technologicznych uzasadniających podział zamówienia przeogromna. Dlatego też za pożądane uznać należy wprowadzenie nowego uregulowania sposobu obliczania wartości zamówienia publicznego z uwzględnieniem charakteru zamówienia i czasu na jaki ma być zawarta umowa.

            Zarzut podziału zamówienia częściej stawiany był w odniesieniu do zamówień poniżej 30 000 EURO, w wielu jednak wypadkach na zagadnienie podziału zamówienia nakładały się kwestie określenia, przez zamawiającego, przedmiotu zamówienia. Nie ma bowiem istotnych argumentów zabraniających zamawiającemu uznanie, że papier ksero jest odrębnym przedmiotem zamówienia od kalendarzy biurowych, a materiały biurowe są kategorią grupującą szereg odrębnych zamówień.

W Powiecie G. stwierdzono w wyniku kontroli, że zamawiający zaniżył wartość zamówienia publicznego na wykonanie wycinki mechanicznej drzew przy drogach powiatowych, ustalonej zgodnie z kosztorysem inwestorskim na kwotę 172 843,02 zł, o planowany dochód z tytułu sprzedaży drewna. Dochód ten oszacowano na kwotę 147 399,65 zł. W związku z powyższym zamówienia udzielono w trybie przetargu nieograniczonego, prowadzonego w procedurze uproszczonej (art. 15 ust.1 ustawy o zamówieniach publicznych).

W Gminie K. stwierdzono, że zamawiający dokonał nieuzasadnionego podziału zamówienia na dostawę oleju opałowego. Zamówienia dokonano w trybie zapytanie o cenę (24 353,67 zł) i w trybie zamówienia z wolnej ręki (2 500 zł).

W wyniku kontroli przeprowadzonej w Komunikacyjnym Związku Komunalnym w K. stwierdzono naruszenie zakazu podziału zamówienia - w związku z wykonywaniem prac remontowych korytarzy pomieszczeń zajmowanych przez Związek. Zamawiający udzielił zamówień na prace remontowe na podstawie pięciu umów, zawartych z tym samym wykonawcą, w okresie od 31 sierpnia 2000 roku do 11 października 2000 roku. Łączna wartość robót budowlanych objętych zakresem wskazanych umów wynosiła 57 210 zł netto. Udzielając kolejnych zamówień zamawiający nie określał przedmiotu zamówienia, jego wartości, a także nie zawarł umowy na piśmie.

3.      Nieprawidłowego określenia przedmiotu zamówienia

W wyniku czynności kontrolnych stwierdzono 94 przypadki naruszenia art. 17 ustawy o zamówieniach publicznych (3,4% ogólnej liczby naruszeń). Dotyczyły one - przede wszystkim - nieprawidłowego określenia przedmiotu zamówienia w stosunku do robót budowlanych, co wiązało się z brakiem posiadania przez zamawiającego dokumentacji projektowej lub specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót. Naruszenia te pojawiały się często w związku z wadliwą kwalifikacją przedmiotu zamówienia jako usługi, a nie roboty budowlanej, co miało miejsce, w szczególności, przy zamówieniach dotyczących utrzymania dróg (równanie, profilowanie, wałowanie, wbudowanie kamienia, tłucznia).

            W oparciu o wyniki kontroli izb zwrócić należy uwagę, że wadliwe określenie przedmiotu zamówienia charakteryzuje postępowania o wartości przedmiotu zamówienia do 30 000 EURO. Sformułowania art. 30 pkt 2 ustawy o zamówieniach publicznych w porównaniu z treścią art. 35 ust. 1 pkt 4 tej ustawy mogą sugerować, że ustawodawca pozwala na zróżnicowany sposób określenia przedmiotu zamówienia w postępowaniach prowadzonych w procedurze pełnej i uproszczonej. Wniosek ten, do którego doszło wielu zmawiających, jest błędny. Materiały zgromadzone w rezultacie działań kontrolnych dają podstawę do sformułowania tezy o potrzebie wprowadzenia co do ww. postępowań obowiązku przygotowania, przez zamawiających, uproszczonej formy specyfikacji istotnych warunków zamówienia (przynajmniej w trybach przetargowych), która zawierałaby niektóre elementy wymienione w art. 35 ust. 1 ustawy o zamówieniach publicznych.

W Gminie M. kontrola stwierdziła, że zamawiający nieprawidłowo określił przedmiot zamówienia publicznego na świadczenie usług transportowych. W ogłoszeniu o przetargu nieograniczonym wskazał bowiem, że przedmiotem postępowania jest dostawa kruszywa, podczas gdy faktycznie przetarg dotyczył także dostawy innych asortymentów materiałowych.

W Gminie P. stwierdzono, że określając przedmiot zamówienia w postępowaniu na dowóz dzieci do szkół, zamawiający wskazał, że dowóz powinien odbywać się samochodem marki „Autosan”, co stanowiło naruszenie zasady, że przedmiotu i warunków zamówienia nie można określać w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję.

4.       Niewłaściwego zastosowania trybu innego niż przetarg nieograniczony

Stwierdzono 115 przypadków naruszenia art. 14 ust. 2 ustawy o zamówieniach publicznych, zgodnie z którym zamawiający może udzielić zamówienia w innym trybie niż przetarg nieograniczony wyłącznie w okolicznościach określonych w tej ustawie (4,2% ogólnej liczby naruszeń). Nieprawidłowości te związane były z udzielaniem zamówień publicznych w trybie negocjacji z zachowaniem konkurencji, trybie zapytanie o cenę i trybie zamówienia z wolnej ręki. Ich przyczyną było w wielu wypadkach bardzo późne podejmowanie decyzji o udzieleniu zamówienia (np. wskutek uzyskania dodatkowych środków dotacyjnych), co uniemożliwiało zachowanie terminów obowiązujących w postępowaniach przetargowych. Gros stwierdzonych przypadków udzielenia zamówienia w wadliwie wybranym trybie przypadał na postępowania o wartości do 30 000 EURO. Wciąż w tym zakresie ujawniane były nieprawidłowości świadczące o niewielkiej znajomości przepisów przez zamawiających, do których należy zaliczyć udzielanie zamówień na roboty budowlane w trybie zapytania o cenę. Wiele uchybień dotyczyło udzielenia tzw. zamówienia dodatkowego (w trybie zamówienia z wolnej ręki). W obowiązującym obecnie stanie prawnym udzielenie zamówienia dodatkowego wydaje się dużo trudniejsze z uwagi na wprowadzenie przesłanki wskazującej, że wykonanie zamówień dodatkowych stało się konieczne na skutek sytuacji, których nie można było wcześniej przewidzieć. Tymczasem zamawiający w wielu wypadkach powoływali się na omówioną podstawę zastosowania trybu zamówienia z wolnej ręki w sytuacji potrzeby wykonania określonych prac, ale potrzeby jak najbardziej przewidywalnej (np. pomalowanie kolejnych pomieszczeń, rozbiórka komórek znajdujących się na placu budowy).

W Gminie R. stwierdzono w rezultacie kontroli procedur udzielenia zamówienia publicznego na wykonanie modernizacji kotłowni w budynku Ochotniczej Straży Pożarnej (wartość 117 747,08 zł), że zamówienia udzielono w nieprawidłowo wybranym trybie zapytania o cenę. Interesującym elementem było również to, że umowę podpisał w imieniu Gminy Prezes Ochotniczej Straży Pożarnej.

W trybie zapytania o cenę udzielono także zamówienia na wykonanie gazyfikacji miejscowości Z. w Gminie G. Wartość szacunkowa zamówienia na przedmiotowe roboty budowlane przekraczała kwotę 100 000 EURO.

W Mieście i Gminie S. stwierdzono udzielenie zamówienia publicznego na prace związane z rozbudową Szkoły Podstawowej (roboty wodno - kanalizacyjne i CO), w trybie negocjacji z zachowaniem konkurencji, mimo braku spełnienia powołanej przez zamawiającego przesłanki, to jest pilnej potrzeby udzielenia zamówienia, w sytuacji, której nie można było przewidzieć, nie wynikającej z winy zamawiającego.

5.       Nie odrzucenia oferty i nie wykluczenia dostawcy lub wykonawcy z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego

Rozpatrywanie ofert złożonych przez oferentów podlegających wykluczeniu, nie odrzucanie ofert mimo zaistnienia ustawowych przesłanek podjęcia takiej decyzji, to rodzaj naruszeń najczęściej stwierdzonych w rezultacie przeprowadzonych w 2002 roku kontroli. Łącznie ujawniono 267 przypadków omawianych nieprawidłowości (9,6% ogólnej liczby naruszeń). Przyczyną wielu uchybień było formułowanie przez zamawiających licznych warunków w postępowaniach o wartości przedmiotu zamówienia do 30 000 EURO, zupełnie nieadekwatnych do przedmiotu zamówienia. Okoliczność ta stawała się oczywista dopiero na etapie oceny spełnienia przez dostawców lub wykonawców warunków, co prowadziło zamawiającego do decyzji o rezygnacji z uprzednio ustalonych wymogów. Podkreślić należy, że ustawa o zamówieniach publicznych cechuje się daleko idącym rygoryzmem i nawet drobne, zupełnie nieistotne dla treści oferty, elementy przesądzają o konieczności jej odrzucenia (wykluczenia oferenta). Nie zawsze ta świadomość towarzyszyła zamawiającym, którzy nie brali pod uwagę „niewielkich” - ich zdaniem - niedostatków w złożonych ofertach. Co do części stwierdzonych w przedmiotowym zakresie nieprawidłowości wyrazić należy jednakże obawę, że ich przyczyną nie były pomyłki czy też nieuwaga zamawiających. Dotyczyło to, w szczególności, sytuacji gdy te same, stwierdzone przez zamawiającego, uchybienia skutkowały odrzuceniem niektórych tylko ofert, a pozostałe podlegały rozpoznawaniu. Ujawniono także przypadki, gdzie w ofertach znajdowały się dokumenty opatrzone datą późniejszą niż termin złożenia ofert, jak również przypadki odrzucenia oferty mimo braku zaistnienia przesłanek uzasadniających taką decyzję. Najczęściej obowiązek odrzucenia oferty (wykluczenia oferenta) związany był z nie przedłożeniem aktualnego odpisu z właściwego rejestru albo aktualnego zaświadczenia z ewidencji działalności gospodarczej, nie przedłożeniem zaświadczeń dotyczących wywiązywania się z uiszczania podatków i opłat lokalnych, nie przedłożeniem informacji z Krajowego Rejestru Karnego (wcześniej Centralnego Rejestru Skazanych), nie przedłożeniem dokumentów potwierdzających sytuację finansową oferenta czy też potwierdzających, posiadaną wiedzę i doświadczenie oraz potencjał ekonomiczny i techniczny.

W Gminie Ł. w wyniku kontroli zamówienia publicznego udzielonego na wykonanie sieci kanalizacji sanitarnej stwierdzono, że zamawiający nie odrzucił oferty, której złożenie stanowiło czyn nieuczciwej konkurencji. Jeden z oferentów zastosował upust w cenie w wysokości 7%, co oznaczało, że zrezygnował z zysku - 5% i pomniejszył koszty ogólne o 2%. Zastosowana cena była ceną dumpingową, co naruszało art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Ponadto oferta ta podlegała odrzuceniu także z uwagi na brak spełnienia wszystkich warunków określonych w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Oferent ten nie złożył także oświadczenia co do pozostawania w stosunku zależności lub dominacji. Mimo powyższego omawiana oferta uznana została za najkorzystniejszą.

W Mieście i Gminie S. w związku z kontrolą udzielenia zamówienia publicznego, w trybie przetargu nieograniczonego, na wykonanie rozbudowy ujęcia wodnego w miejscowości Lubstów stwierdzono, że zamawiający nie odrzucił 5 złożonych ofert - mimo istnienia ku temu przesłanek. Oferty nie zawierały przykładowo informacji (w bankowej opinii o firmie) o kwocie, do której bank jest gotowy udzielić kredytu, wykazu surowców i produktów krajowych przewidzianych do użycia przy wykonaniu zamówienia, jedna z ofert nie została podpisana przez oferenta. Odrzucenie ofert prowadziłoby do unieważnienia postępowania.

W wyniku kontroli przeprowadzonej w Gminie B. stwierdzono w odniesieniu do udzielenia zamówienia publicznego na wykonanie rozbudowy komunalnej oczyszczalni ścieków oraz budowę kanalizacji sanitarnej (2000 rok), że w przetargu nieograniczonym zamawiający otrzymał 9 ofert. Pięć z tych ofert zostało odrzuconych. Dwóch uczestników postępowania wykluczono na podstawie art. 22 ust. 7 ustawy o zamówieniach publicznych. W stosunku do jednego z tych oferentów brak było podstaw do podjęcia takiej decyzji. Oferent złożył bowiem oświadczenie o pozostawaniu w stosunku dominacji z innym uczestnikiem postępowania, co zgodnie z przepisami nie skutkuje wykluczeniem uczestnika z postępowania (skutek taki ma pozostawanie w stosunku zależności). Bezpodstawnie wykluczony oferent, spośród uczestników przetargu, zaoferował jedną z najniższych cen oraz był wykonawcą o zdecydowanie najwyższym potencjale ekonomicznym i technicznym, a także charakteryzował się największym doświadczeniem w realizacji robót będących przedmiotem postępowania. Jednocześnie kontrola wykazała, że dwie dopuszczone do oceny oferty nie spełniały wymogów specyfikacji istotnych warunków zamówienia (np. brak potwierdzenia doświadczenia w realizacji robót objętych zamówieniem). Za najkorzystniejszą uznana została oferta z najwyższą ceną 6 256 097,08 zł brutto. Oferta ta była droższa od jedynej oferty, która powinna być uznana za ważną (ww. oferta złożona przez bezpodstawnie wykluczonego uczestnika) o kwotę 2 818 864,08 zł.

W Gminie Ś. kontrola wykazała, że żadna z dwóch ofert złożonych w przetargu nieograniczonym na wykonanie nawierzchni asfaltowej boiska nie spełniała wymogów zamawiającego podanych w warunkach postępowania. Mimo tego zamawiający rozpoznał oferty argumentując, że był to już trzeci przetarg na przedmiotowe zadanie - w pierwszym wpłynęła jedna oferta, w drugim żadna - i komisja mając dwie oferty nie chciała doprowadzić do kolejnego jego unieważnienia.

Kontrola przeprowadzona w Komunikacyjnym Związku Komunalnym w K. ujawniła przypadek nie odrzucenia oferty złożonej w przetargu nieograniczonym na świadczenie usług przewozu pasażerów, pomimo faktu, że wymagane przez zamawiającego wadium wniesione zostało w formie nie przewidzianej w przepisach (obligacje).

6.       Nie unieważnienia postępowania w przypadkach przewidzianych ustawą

Ujawniono 88 przypadków, w których zamawiający naruszył wynikający z ustawy o zamówieniach publicznych obowiązek unieważnienia postępowania - mimo zaistnienia przesłanek określonych w art. 27b tej ustawy (3,2% ogólnej liczby uchybień). Nieprawidłowość ta najczęściej stwierdzana była w przypadkach, w których zamawiający nie odrzucił ofert lub nie wykluczył oferenta z postępowania. Podjęcie takiej decyzji prowadziłoby, w omawianych sytuacjach, do unieważnienia postępowania z uwagi na wpływ mniej niż dwóch ofert nie podlegających odrzuceniu lub mniej niż dwóch wniosków o dopuszczenie do udziału w przetargu ograniczonym (art. 27b ust. 1 pkt 1 ustawy o zamówieniach publicznych).

            Pewne wątpliwości, wśród przesłanek unieważnienia postępowania, budzi okoliczność wymieniona w art. 27b ust. 1 pkt 2 ustawy o zamówieniach publicznych (cena najkorzystniejszej oferty przewyższa kwotę, którą zamawiający może przeznaczyć na finansowanie zamówienia). W przypadku jednostek samorządowych, gdyby przyjąć rygorystyczne założenie, że kwota, którą zamawiający może przeznaczyć na finansowanie zamówienia to kwota wydatków ujęta w planie finansowym, w momencie rozstrzygania postępowania, liczba unieważnionych postępowań musiałaby gwałtownie wzrosnąć. Uwzględnić tutaj należy specyfikę finansowania jednostek samorządowych, które częstokroć dopiero w trakcie roku budżetowego uzyskiwały pewność co do możliwości uzyskania dotacji, czy też preferencyjnej pożyczki (kredytu).

7.       Naruszenia zasady równego traktowania dostawców lub wykonawców oraz zasady uczciwej konkurencji

Zachowaniu wymienionych zasad służy cały szereg przepisów ustawy o zamówieniach publicznych (np. art. 24 ust. 1, art. 27d ust. 3, art. 36 ust. 2, art. 44 ust. 2 ustawy). Dlatego też uchybienie zasadom równości i uczciwej konkurencji towarzyszyło najczęściej naruszeniom obowiązków zamawiającego wynikających z tych przepisów. Jako naruszenie art. 16 ustawy o zamówieniach publicznych regionalne izby obrachunkowe, przykładowo, kwalifikowały przypadki nie odrzucenia oferty mimo zaistnienia przesłanek określonych w art. 27a ust. 1 ustawy o zamówieniach publicznych, nie wykluczenia oferenta mimo zaistnienia przesłanek określonych w art. 19 ust. 1 ustawy, odrzucenia oferty w sytuacji spełnienia przez oferenta warunków ustalonych w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, stosowania innych kryteriów oceny oferty niż wymienionych w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, przypadki: zaproszenia do udziału w postępowaniu albo zaproszenia do składania ofert, nieuzasadnionego różnicowania ilości przyznawanych punktów w ramach danego kryterium oceny ofert (np. ten sam okres gwarancji i różne ilości punktów), odstępowania przez zamawiających od wymagań określonych w specyfikacji, wprowadzania wymagań nie pozostających w związku z przedmiotem zamówienia (nieadekwatnych do tego przedmiotu) oraz udostępniania niektórym oferentom kosztorysu inwestorskiego.

            W 2002 roku izby stwierdziły naruszenie art. 16 ustawy o zamówieniach publicznych w 104 przypadkach (3,8% ogólnej liczby uchybień).

W Powiecie P. kontrola wykazała, że zamawiający prowadząc postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na modernizację kotłowni centralnego ogrzewania w budynku Zespołu Szkół przyjął jako jedno z kryteriów oceny oferty termin wykonania - 15%. Umowa w sprawie udzielenia zamówienia publicznego zawarta została w dniu 11 lipca 2000 roku, a już w dniu 19 lipca 2000 roku podpisany został aneks przesuwający termin wykonania prac z dnia 24 sierpnia 2000 roku na dzień 18 listopada 2000 roku.

W Gminie G. wykazano, że prowadząc postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na wykonanie drogi dojazdowej do pól zamawiający przyjął jako kryterium oceny ofert - warunki płatności. Mimo, że tylko jeden z oferentów złożył w tym zakresie propozycję, punkty w ramach przedmiotowego kryterium otrzymał każdy z wykonawców.

W Mieście Z. kontrola wykazała, że w postępowaniu, prowadzonym w trybie przetargu nieograniczonego, przy wartości zamówienia powyżej 30 000 EURO, na utrzymanie zieleni miejskiej, zamawiający w dwóch przypadkach (w zamówieniu wyodrębniono osiem zadań) nie dokonał wyboru oferty najkorzystniejszej, dokonując oceny niezgodnie z regułami określonymi w specyfikacji istotnych warunków zamówienia i zasadami uczciwej konkurencji. Zamówienia na utrzymanie zieleni w Parku Miejskim udzielono oferentowi nr 1, który zaoferował cenę wyższą o 103 400 zł od ceny oferty nr 2 - mimo, że przygotowanie zawodowe personelu i potencjał techniczny firm były zbliżone oferent nr 1 otrzymał dwukrotnie więcej punktów. Zamówienia na utrzymanie rabat kwiatowych na skrzyżowaniu dróg udzielono oferentowi, którego oferta była droższa o 55 135 zł od ceny podanej przez oferenta, który wykazał większy potencjał techniczny, a przygotowanie zawodowe i doświadczenie było porównywalne. Mimo tego nie uzyskał on w ramach tych kryteriów większej (czy chociażby równej) liczby punktów. 

W Gminie St. K. ustalono, że przetarg nieograniczony ogłoszony na wykonanie modernizacji dróg wygrał podmiot, który przedstawił kosztorysy ofertowe równe do drugiego miejsca po przecinku kosztom poszczególnych zadań, wyliczonym w kosztorysach inwestorskich, co wzbudziło wątpliwości dotyczące prowadzenia przez zamawiającego postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. W tej także Gminie ujawniono, że oferty zgłoszone przez uczestników przetargu na opracowanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oceniane były nie przez członków powołanej komisji przetargowej, lecz przez podinspektora ds. inwestycji i rozwoju gminy.

W Mieście P. Z. kontrola stwierdziła, że zamawiający w przetargu nieograniczonym na wybór wykonawcy odbudowy i modernizacji oczyszczalni ścieków ustalił w specyfikacji nieprecyzyjne zasady oceny ofert w ramach kryterium doświadczenie zawodowe, uznając, że za „dobre referencje” oferent otrzyma 2 punkty, a za „dużo dobrych referencji” 3 punkty. Brak wyjaśnienia jaka ilość referencji oznacza już ich dużą liczbę nie gwarantował w minimalnym stopniu obiektywnej oceny złożonych ofert. W trakcie postępowania zamawiający odrzucił trzy spośród dziewięciu otrzymanych ofert, jako nie spełniających warunków specyfikacji istotnych warunków zamówienia, natomiast co do trzech kolejnych nie podjął takiej decyzji - mimo, że zawierały one tożsame braki.

8.       Niewłaściwego ustalenia specyfikacji istotnych warunków zamówienia

Naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy o zamówieniach publicznych określającego treść specyfikacji istotnych warunków zamówienia stwierdzono w 183 przypadkach (6,6% ogólnej liczby uchybień). Waga i charakter ujawnionych naruszeń miały bardzo zróżnicowany charakter. Naruszenia o niewielkim ciężarze gatunkowym dotyczyły braku zamieszczenia informacji o pracownikach zamawiającego uprawnionych do kontaktowania się z dostawcami lub wykonawcami czy też braku oświadczenia co do zamiaru zwołania, przez zamawiającego, zebrania dostawców i wykonawców. Zupełnie inny wymiar miały uchybienia związane z zaniechaniem zamieszczenia opisu sposobu dokonywania oceny spełnienia warunków wymaganych od dostawców i wykonawców, jak również brakiem opisu wszelkich innych niż cena kryteriów, którymi zamawiający będzie się kierował przy wyborze oferty. Niewątpliwie informacje te mają zasadnicze znaczenie dla zapewnienia prawidłowego przebiegu dwóch tak istotnych czynności zamawiającego jak - ocena spełnienia warunków i ocena ofert. Nieprawidłowe ustalenie specyfikacji we wskazanym zakresie w wielu wypadkach prowadziło do szeregu kolejnych naruszeń ustawy o zamówieniach publicznych, w szczególności, art. 27 a i art. 27d ust. 1 ustawy.

            Zauważyć należy, że ustalenie warunków i kryteriów oceny ofert powinno nastąpić z dołożeniem maksymalnej staranności, po wszechstronnym rozważeniu specyfiki przedmiotu zamówienia i wynikających z niej dla zamawiającego konsekwencji. Automatyczne powielanie treści dotychczasowych specyfikacji, w wielu wypadkach, było źródłem istotnych kłopotów zamawiającego w związku z prowadzonym postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego. Przykładowo, za mało uzasadnione należy uznać przyjmowanie jako kryterium oceny ofert terminu wykonania dla zamówień nieskomplikowanych, wykonywanych, standardowo, w okresie kilku tygodni. Termin wykonania, czy też okres gwarancji, w sposób optymalny mogą być ustalone jako warunki stawiane przez zamawiającego, a nie jako kryteria oceny ofert. W wielu wypadkach zamawiający nie byli w stanie wykorzystać specyfikacji dla realizacji założonych celów związanych z udzieleniem określonego zamówienia publicznego. W tej sytuacji pomocne byłoby dla zamawiających skorzystanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z upoważnienia zawartego w art. 35 ust. 4 ustawy o zamówie­niach publicznych, w oparciu o które możliwe jest określenie, w drodze rozporządzenia, dla poszczególnych rodzajów zamówień wzorów formularzy specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz dodatkowych informacji, które muszą zawierać te formularze.

            W literaturze oraz dyskusjach poświęconych zamówieniom publicznym pojawia się bardzo często pogląd o powszechnym zjawisku pisania specyfikacji pod konkretnego oferenta. Kontrole przeprowadzane przez regionalne izby obrachunkowe nie potwierdzają jednak tego zjawiska. Pozwalają natomiast na wniosek, że zamawiający w o wiele większym stopniu wykorzystują te elementy specyfikacji, w których określone informacje nie zostały podane, lub zrobiono to w sposób ogólny, czy też fragmentaryczny. Prowadzi to do sytuacji, w której zamawiający uzyskuje tzw. „luz decyzyjny”, czyli możliwość podejmowania decyzji o charakterze dowolnym i nieweryfikowalnym. Uwaga ta dotyczy, przede wszystkim, zapisów odnoszących się do kryteriów oceny ofert, co zostanie szczegółowo omówione w punkcie 10.

W specyfikacji istotnych warunków zamówienia opracowanej na wykonanie modernizacji drogi gminnej w Gminie S. zamawiający nie opisał przyjętych kryteriów oceny ofert, nie opisał sposobu obliczania wartości ofert według tych kryteriów oraz określił sposób punktowania nie gwarantujący traktowania oferentów na równych prawach.

W wyniku kontroli przeprowadzonej w Mieście L. stwierdzono, że zamawiający jako kryteria wyboru ofert, w przetargu nieograniczonym, na modernizację kotłowni c.o. w Szkole Podstawowej Nr 1 w L., ustalił: cenę - 60%, termin wykonania - 30% i subiektywne przekonanie członków komisji co do złożonych ofert (!!) - 10%. Oferta uznana za najkorzystniejszą, w oparciu o wskazane kryteria, była ofertą droższą od oferty z najniższą ceną o kwotę 11 789,19 zł. O wyborze zdecydował krótszy o 9 dni termin wykonania zamówienia.

9.       Nieprawidłowości związanych z określeniem kryteriów oceny ofert

Naruszenie to, związane, w szczególności, z wprowadzonym zakazem ustalania kryteriów o charakterze podmiotowym, stwierdzono w 13 przypadkach (0,5% ogólnej liczby naruszeń).

W Mieście i Gminie K. stwierdzono, że zamawiający nie ustalił w ogóle jako kryterium oceny ofert - ceny. Zamawiający żądał od oferentów, w postępowaniach dotyczących udzielenia zamówień publicznych na budowę sali gimnastycznej, podania jak największego zakresu robót, które zostaną wykonane w ramach wskazanego przez zamawiającego wynagrodzenia. Dodatkowo zamawiający przekazał Urzędowi Zamówień Publicznych nieprawdziwe informacje w zakresie stosowanych przez siebie kryteriów oceny ofert.

Kontrola przeprowadzona w Gminie M. stwierdziła, że zamawiający rozpoczynając postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na budowę gimnazjum ogłosił w Biuletynie Zamówień Publicznych kryteria oceny ofert: cena (55%), termin wykonania (25%), warunki gwarancji (5%), warunki płatności (5%) i organizacja budowy (10%). W specyfikacji dokonano zmian w porównaniu z treścią ogłoszenia w zakresie ustalonych kryteriów oceny i ich znaczenia, przyjmując następujące kryteria: cena (60%), warunki płatności i aranżacja finansowania (25%), termin wykonania (10%) oraz organizacja budowy (5%).

W Gminie S. zamawiający udzielając zamówienia publicznego w trybie zapytania o cenę na dostawę oleju ustalił drugie obok ceny kryterium oceny ofert, którym były warunki płatności (cena - 90%, warunki płatności - 10%). 

10.   Stosowania kryteriów oceny ofert niezgodnie z postanowieniami specyfikacji, zaproszenia do udziału w postępowaniu, zaproszenia do składania ofert. Naruszenie zasady wyboru najkorzystniejszej oferty

W przeprowadzanych kontrolach obejmujących problematykę zamówień publicznych izby szczególną uwagę zwracały na czynności zamawiającego związane z oceną ofert. W tym fragmencie postępowania koncentrowały się bowiem nieprawidłowości i naruszenia wskazujące na możliwość zaistnienia sytuacji, w której zamawiający, mimo prowadzenia postępowania, dokonał już wyboru oferenta poza procedurami ustalonymi przez ustawę o zamówieniach publicznych. Odpowiednie ustalenie kryteriów oceny ofert lub zaniechanie ich opisu daje szerokie możliwości podejmowania rozstrzygnięć arbitralnych i nie dających się zweryfikować przez organy kontroli. W wielu, stwierdzonych w trakcie kontroli, stanach faktycznych zamawiający, który określił przesłanki i sposób oceny ofert w ramach przyjętych kryteriów, dokonywał oceny w sposób zupełnie odmienny, powołując argumenty nie wskazane w specyfikacji lub zaproszeniu do udziału w postępowaniu. Istotną trudnością z jaką spotykali się kontrolujący były liczne sytuacje braku sporządzenia uzasadnienia sformułowanej oceny ofert, przez członków komisji przetargowej, jak również braku sporządzenia uzasadnienia dokonanego wyboru. Uzasadnienie to w wielu wypadkach sprowadzało się do formuły, że wybrano ofertę, która uzyskała najwyższą liczbę punktów, czy też, że w oparciu o przyjęte kryteria oferta uznana została za najkorzystniejszą[49]. W kilkudziesięciu przypadkach inspektorzy rio, w oparciu o zapisy specyfikacji istotnych warunków zamówienia, czy też zaproszenia do udziału w postępowaniu (do składania ofert) stwierdzili, że przy prawidłowym stosowaniu postanowień tych dokumentów wybrana przez zamawiającego oferta nie może być uznana za najkorzystniejszą. W 2002 roku izby ujawniły 125 przypadków omawianych naruszeń (4,5% ogólnej liczby uchybień).

W Mieście i Gminie S. w związku z kontrolą udzielenia zamówienia publicznego, w trybie przetargu nieograniczonego, na wykonanie rozbudowy ujęcia wodnego w miejscowości Lubstów stwierdzono, że członkowie komisji przetargowej oceniając oferty według kryterium doświadczenie zawodowe i przygotowanie fachowe przyznali punkty w oderwaniu od treści złożonych ofert. Wszyscy oceniani oferenci złożyli, wymagane przez specyfikację istotnych warunków zamówienia, wykazy robót zrealizowanych w okresie 3 ubiegłych lat o charakterze i złożoności porównywalnej z zakresem zamówienia wraz z referencjami. Oceniający oferty członkowie Zarządu Miejskiego uzasadnili swą punktację okolicznością, że - w ramach przedmiotowego kryterium - oceny ofert dokonano w oparciu o wizje lokalne (oględziny) przeprowadzone na obiektach wybudowanych przez oferentów.  

W Gminie D. w związku z kontrolą udzielenia zamówienia publicznego, w trybie przetargu nieograniczonego, o wartości zamówienia powyżej 30 000 EURO, na wykonanie sieci wodociągowej wraz z przyłączami do działek w miejscowościach Ś. - K. L. stwierdzono, że oferty zostały ocenione przez członków komisji przetargowej w sposób sprzeczny z kryteriami oceny zawartymi w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Ponieważ wszyscy oceniani oferenci zrealizowali w ciągu ostatnich trzech lat dwa obiekty o podobnym charakterze jak przedmiotowe zamówienie, powinni otrzymać - za kryterium przygotowanie fachowe (techniczne) oferenta - maksymalną liczbę punktów, zgodnie z postanowieniami specyfikacji. Członkowie komisji zaniżyli punktację w stosunku do dwóch ofert, powodując tym samym zniekształcenie wyników postępowania. Przy zastosowaniu prawidłowego sposobu oceny ofert - zgodnego z zasadami określonymi w specyfikacji istotnych warunków zamówienia - najwyższą ilość punktów powinna otrzymać inna oferta (posiadająca jednocześnie najniższą cenę), niż wybrana przez zamawiającego.

W Gminie K. stwierdzono dokonanie oceny ofert złożonych w przetargu na wykonanie modernizacji drogi w miejscowości Nietulisko w sposób naruszający zasady uczciwej konkurencji. W ramach kilku kryteriów oceny ofert punktacja członków komisji była zupełnie dowolna i nie powiązana z treścią ofert. Przykładowo, co do kryterium terminu realizacji - mimo podania przez oferentów różnych okresów wykonania prac - każdy otrzymał taką samą liczbę punktów. Symulacja sporządzona przez kontrolujących wykazała, że oceniając zgodnie z regułami specyfikacji i zasadami uczciwej konkurencji zamawiający powinien wybrać inną ofertę, jako najkorzystniejszą, niż tego dokonał. Wybrana przez zamawiającego oferta była droższa o 17 658,42 zł.

W Gminie I. ustalono, że udzielając zamówienia publicznego na budowę sali gimnastycznej w miejscowości S. zamawiający nie określił w specyfikacji istotnych warunków zamówienia sposobu dokonywania oceny ofert w ramach kryteriów: wiarygodność ekonomiczna i doświadczenie oferenta oraz doświadczenie zawodowe, ograniczając się wyłącznie do wskazania liczby możliwych do uzyskania punktów. Kontrola wykazała, że zamawiający dokonał wyboru oferty z najwyższą ceną, o czym zdecydowała punktacja w oparciu o wymienione kryteria. Weryfikacja ocen komisji przetargowej była w istotny sposób utrudniona ze względu na brak podania, przez członków komisji, na kartach indywidualnej oceny, jakiegokolwiek uzasadnienia sformułowanych ocen.

W wyniku kontroli przeprowadzonej w Miejskiej Dyrekcji Inwestycji i Komunikacji w S. stwierdzono, że w postępowaniu na wybór wykonawcy modernizacji drogi krajowej Nr 8 zamawiający wybrał ofertę o 624 748 zł droższą, a decydujące znaczenie dla tego wyboru miało kryterium wiarygodności techniczno - ekonomicznej oferenta - 30%. W specyfikacji istotnych warunków zamówienia wskazano, że w ramach tego kryterium punkty miały być przyznawane w podziale na trzy podkryteria: wiarygodność techniczna, wiarygodność ekonomiczna oraz metodologia wykonania i harmonogram robót. Jednocześnie zamawiający bardzo ogólnikowo wskazał w oparciu o jakie przesłanki, dokumenty i informacje zawarte w ofercie dokonywać będzie ocen przy danych podkryteriach. Przykładowo w odniesieniu do wiarygodności ekonomicznej wyjaśnił, że znaczenie będzie miał dostęp do środków finansowych i rentowność. Tak określony sposób oceny ofert pozwalał członkom komisji przetargowej na dużą dowolność w stosowaniu podkryteriów. Dla wyboru najkorzystniejszej oferty decydujące znaczenie miało wymienione podkryterium - wiarygodność ekonomiczna. Kontrola wykazała, że członkowie komisji przetargowej odnieśli się w swojej ocenie tylko do elementu rentowności, pomijając okoliczność dostępu do środków finansowych. Punktacja przyznana oferentom nie miała powiązania z treścią złożonych ofert. Oferent, który otrzymał niższą liczbę punktów wykazał nadwyżkę przychodów nad kosztami, mając przy tym aktywa o 10-krotnie większej wartości od drugiego uczestnika postępowania. Mimo tego otrzymał 15 punktów, podczas gdy drugi z ocenianych oferentów 30.

W Mieście P. Z. zamawiający udzielając, w trybie przetargu nieograniczonego, zamówienia publicznego na odbudowę i modernizację oczyszczalni ścieków ustalił w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, że ocena ofert pod względem technologicznym i technicznym dokonana zostanie w oparciu o opinie powołanych ekspertów. Opracowana przez nich opinia miała stanowić standard w zakresie przyznawania punktów w ramach wskazanego kryterium. Jednak członkowie komisji przetargowej wyżej ocenili inną ofertę niż wynikało to z opinii ekspertów. Miało to decydujący wpływ na wybór tej oferty jako najkorzystniejszej. Ocena ofert dokonana zgodnie z postanowieniami specyfikacji prowadziłaby do wyboru oferty z ceną niższą o kwotę 575 338 zł.

W Mieście Ł. w związku z kontrolą udzielenia zamówienia na wykonywanie remontów dróg gruntowych stwierdzono, że zamawiający żądał w specyfikacji istotnych warunków zamówienia podania przez oferentów ceny za wykonanie całości zamówienia, a także wskazania cen za poszczególne rodzaje prac - równanie drogi, wałowanie, wbudowanie szlaki oraz wbudowanie tłucznia. Dwóch oferentów podało w swoich ofertach trzy ceny za jeden z zakresów prac - wbudowanie tłucznia kamiennego. Oferenci ci podali odrębne ceny za wbudowanie tłucznia kamiennego, wapiennego i kamiennego niesortowanego. Komisja przetargowa dokonując oceny ofert przyjęła w powyższym zakresie cenę uśrednioną. Działanie takie naruszało postanowienia specyfikacji istotnych warunków zamówienia, w której zamawiający nie żądał podania cen za trzy rodzaje materiału i nie wskazywał, że przedmiotem porównania będzie cena uśredniona. Pozostali oferenci podali cenę za tłuczeń kamienny. Ceny tłucznia kamiennego niesortowanego i wapiennego są niższe. Uśrednienie ceny w dwóch ofertach czyniło je nieporównywalnymi z pozostałymi. Uśrednienie skutkowało jednak tym, że w omawianym zakresie oferowana przez opisanych oferentów cena była najniższa.

11.   Nie żądania od oferentów potwierdzenia spełnienia warunków

Zaniechanie spełnienia tego obowiązku stwierdzono w 99 przypadkach (3,6% ogólnej liczby postępowań). W kilku przypadkach powołana nieprawidłowość związana była z błędnym przekonaniem zamawiających co do tego, że żądanie potwierdzenia spełnienia warunków jest obowiązkiem przypisanym wyłącznie do trybów przetargowych i nie jest aktualne w pozostałych trybach.

W Mieście Z. przeprowadzona kontrola wykazała, że zamawiający udzielając zamówień publicznych, o wartości powyżej 30 000 EURO, w trybie zapytania o cenę, na dostawę materiałów i urządzeń c.o. (296 880 zł) oraz na dostawę materiałów i urządzeń wodno - kanalizacyjnych i gazowych (197 364 zł), nie żądał od oferentów przedłożenia dokumentów potwierdzających spełnienie warunków, o których mowa w art. 22 ust. 2 ustawy o zamówieniach publicznych. Ponadto zamawiający nie wezwał oferentów do złożenia oświadczeń co do pozostawania w stosunku zależności lub dominacji oraz nie sporządził protokołów z postępowania - poprzestając na notatkach służbowych.

12.         Braku kosztorysu inwestorskiego w przypadku zlecenia robót budowlanych

Kontrole ujawniły 38 sytuacji braku kosztorysu inwestorskiego przy określaniu wartości szacunkowej zamówień na roboty budowlane (1,4% ogólnej liczby uchybień). W pewnej liczbie przypadków wynikało to z nieprawidłowej kwalifikacji zamówienia jako usługi, a nie roboty budowlanej, jak również z błędnej interpretacji, że kosztorysy opracowywane są wyłącznie dla zamówień udzielanych w trybach przetargowych. Nie zawsze również przedkładane kontrolującym kosztorysy spełniały wymogi wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 lutego 1999 roku w sprawie metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego[50].

W Gminie D. stwierdzono, że w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, o wartości powyżej 30 000 EURO, na budowę kanalizacji sanitarnej w miejscowościach: B. D., B. (II etap), która to inwestycja realizowana była z udziałem środków z Funduszu PHARE - STRUDER 2, zamawiający posługiwał się kosztorysami inwestorskimi, które w części nie dotyczyły robót będących przedmiotem przetargu.

W Mieście i Gminie S. zamawiający udzielił zamówienia dodatkowego na kwotę 102 613 zł - w trybie zamówienia z wolnej ręki - w związku z realizacją remontu i modernizacji sali gimnastycznej, nie posiadając kosztorysu inwestorskiego w zakresie zleconych robót budowlanych. Zamawiający wyjaśnił, że wartość robót ustalono na podstawie kosztorysu ofertowego.

13.         Nieprawidłowości związanych z wnoszeniem i zwrotem wadium

Unormowania dotyczące wnoszenia i zwrotu wadium zawarte zostały w art. 41 i art. 42 ustawy o zamówieniach publicznych. Obowiązek wpłaty wadium dotyczy postępowań o wartości przedmiotu zamówienia powyżej 30 000 EURO, prowadzonych w trybie przetargu nieograniczonego, ograniczonego i dwustopniowego (do drugiego etapu). Nowelizacja ustawy o zamówieniach publicznych z dnia 26 lipca 2001 roku dopuściła także możliwość żądania wadium w przetargach o wartości nie przekraczającej 30 000 EURO. Kontrole przeprowadzone przez rio wykazały 54 przypadki uchybień w omawianym zakresie (2% ogólnej liczby uchybień). Nieprawidłowości dotyczyły pobrania wadium w wysokości niższej niż wymagana, zaniechania żądania wadium, ograniczenia przez zamawiającego form wnoszenia wadium tylko do formy pieniężnej, zwrotu wadium wniesionego w pieniądzu bez odsetek wynikających z umowy rachunku bankowego, na którym było ono przechowywane.

W Gminie M. ujawniono w rezultacie czynności kontrolnych dotyczących udzielenia zamówienia publicznego na budowę gimnazjum, że zamawiający przedłużył okres związania ofertą o 45 dni i pomimo utraty ważności wniesionych przez oferentów wadiów w postaci gwarancji bankowych nie wystąpił o przedłużenie ich ważności lub wniesienie wadiów w innej formie.

14.   Nieprawidłowości związanych z pobraniem i zwrotem zabezpieczenia należytego wykonania umowy

W porównaniu z nieprawidłowościami dotyczącymi wadium, zdecydowanie częściej stwierdzano naruszenia uregulowań odnoszących się do zabezpieczenia należytego wykonania umowy. Żądanie wniesienia zabezpieczenia miało co do zasady charakter fakultatywny (art. 75 ust. 1 ustawy o zamówieniach publicznych). Sytuacje, w których zamawiający zobowiązany był do żądania zabezpieczenia określone zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 roku w sprawie ustalenia wartości robót budowlanych, co do których konieczne jest zabezpieczenie należytego wykonania umowy, oraz form tego zabezpieczenia[51], a następnie w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 lipca 2002 roku w sprawie zabezpieczenia należytego wykonania umowy[52]. Z uwagi na funkcje jakie spełnić ma zabezpieczenie należytego wykonania umowy niepokojąca jest liczba przypadków, w których zamawiający zaniechali żądania zabezpieczenia. W wyniku kontroli przeprowadzonych w 2002 roku izby stwierdziły 63 takie sytuacje (2,3% ogólnej liczby uchybień).

            Ponadto kontrole wykazały cały szereg innych naruszeń w zakresie unormowań dotyczących wnoszenia i zwrotu zabezpieczenia należytego wykonania umowy, obejmujących bardzo różnorodne stany faktyczne. Z najważniejszych wymienić należy ograniczenie przez zamawiającego dopuszczalnych form wniesienia zabezpieczenia, pobranie zabezpieczenia w wysokości niższej niż wynikająca z przepisów i postanowień umownych, wniesienie zabezpieczenia po zawarciu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego.

Łącznie ujawniono w powyższym zakresie 140 przypadków naruszeń (5,1% ogólnej liczby uchybień).

W Gminie G. kontrola zamówienia dotyczącego wykonania gazyfikacji w miejscowości Ząbrowo wykazała, że zamawiający zaniechał żądania od wykonawcy wniesienia zabezpieczenia należytego wykonania umowy, mimo, że wartość robót budowlanych przekraczała kwotę 20 000 EURO (w 2000 roku). Cena wybranej oferty wynosiła 199 529 zł netto.

W Gminie W. stwierdzono, że zamawiający dwukrotnie zaniechał pobrania zabezpieczenia należytego wykonania umowy - przy udzieleniu zamówień na budowę łącznika wraz z adaptacją pomieszczeń na sale lekcyjne w gimnazjum (kwota 30 000 zł) oraz na modernizację kotłowni i termomodernizację zespołu budynków szkolnych (kwota 146 623 zł).

15.   Nieprawidłowego sporządzenia protokołu postępowania lub dokumentacji podstawowych czynności związanych z postępowaniem

Izby ujawniły podczas przeprowadzonych w 2002 roku kontroli 130 przypadków nieprawidłowości związanych z prowadzeniem protokołu postępowania lub dokumentacji podstawowych czynności związanych z postępowaniem (4,7% ogólnej liczby uchybień). Część naruszeń związana była z zaniechaniem sporządzenia dokumentacji podstawowych czynności przy udzielaniu zamówień w trybie zamówienia z wolnej ręki - na podstawie art. 71 ust.1 pkt 7 ustawy o zamówieniach publicznych (zamówienia do 3 000 EURO). Szczególnie charakterystyczne były przypadki braku podania powodów zastosowania trybu dokonywania zamówienia innego niż przetarg nieograniczony oraz braku uzasadnienia dokonanego wyboru. Podanie powodów odstąpienia od trybu przetargu nieograniczonego zastępowano często wskazaniem wyłącznie przepisu zawierającego przesłankę stosowania określonego trybu. Za niewystarczające inspektorzy rio uznawali także ogólnikowe formuły mające uzasadnić wybór oferty, odwołujące się do faktu, że uzyskała ona najwyższą liczbę punktów, czy też przedstawia najkorzystniejszy bilans ceny i pozostałych ustalonych kryteriów. W szeregu przypadków stwierdzono, że dane zawarte w protokole nie były zgodne ze stanem faktycznym, co dotyczyło, między innymi, okoliczności wniesienia protestów.

W Mieście K. w dokumentacjach podstawowych czynności związanych z udzieleniem zamówień publicznych - w trybie zamówień z wolnej ręki - na prace dodatkowe związane z modernizacją sieci dróg miejskich, zamawiający jako powód zastosowania innego trybu udzielenia zamówienia niż przetarg nieograniczony podawał „protokół Zarządu Miasta z posiedzenia w dniu ...., zamówienie z art. 71 ust. 1a ustawy o zamówieniach publicznych z wolnej ręki”.

16.   Nie przestrzegania terminu zawarcia umowy

Stwierdzono 44 takie przypadki (1,6% ogólnej liczby uchybień), które dotyczyły:

-         zawarcia umowy przed upływem 7 dni od dnia ogłoszenia o wynikach postępowania,

-         zawarcia umowy po upływie terminu związania ofertą,

-         zawarcia umowy mimo wniesienia protestu - przed jego ostatecznym rozstrzygnięciem.

17.   Zawarcia umowy niezgodnej z treścią oferty wybranej w postępowaniu. Naruszenia zakazu zmiany umowy

Zawarcie umowy na warunkach niezgodnych z wybraną ofertą w zasadzie neguje sens całej uprzedniej procedury udzielenia zamówienia publicznego. Izby stwierdziły 48 takich przypadków (1,7% ogólnej liczby uchybień), w których dokonane zmiany dotyczyły ceny, terminu wykonania, warunków gwarancji, czy też warunków płatności. W większości przypadków elementy te były wcześniej oceniane w ramach ustalonych przez zamawiającego kryteriów oceny ofert. Naruszenia te mają charakter rażący i mogą świadczyć, w konkretnym przypadku, o zjawiskach o charakterze korupcjogennym (np. istniejących uprzednio porozumieniach między oferentem a zamawiającym co do ostatecznych warunków umowy - niezależnie od treści złożonej oferty). Większe problemy z oceną zaistniałego stanu faktycznego pojawiają się przy kwestiach związanych ze zmianą zawartej już umowy. Zmiany umów, szczególnie tych zawieranych na okresy wieloletnie, są zjawiskiem powszechnym. Nie w każdym też przypadku, bez pomocy opinii rzeczoznawców, możliwe jest kwalifikowanie wprowadzonych do umowy zmian jako nielegalnych (niekorzystnych dla zamawiającego, w sytuacji gdy konieczność wprowadzenia zmian nie wynika z okoliczności, których nie można było przewidzieć).

            W wyniku kontroli rio ujawniły 68 przypadków niezgodnej z przepisami zmiany umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego (2,5% ogólnej liczby uchybień). Prawdopodobieństwo zaistnienia nieprawidłowości w omawianym zakresie pojawia się szczególnie w odniesieniu do umów na dostawy zawieranych na dłuższe okresy (olej napędowy, węgiel, koks itp.). Zaoferowanie przez oferenta stałej ceny na cały okres obowiązywania umowy musi doprowadzić albo do rozwiązania umowy albo do jej zmiany (nie dotyczy to sytuacji, gdy już w warunkach postępowania zamawiający przewidział pewne mechanizmy waloryzacyjne). Przy zamówieniach na roboty budowlane stwierdzono przypadki „fabrykowania” dokumentów mających uzasadnić konieczność wykonania dodatkowych prac, co nie znajdowało odzwierciedlenia w prowadzonych dziennikach budowy, czy też sporządzonych kosztorysach powykonawczych.

            Podkreślić należy także występowanie problemu zmian zawieranych umów, które to zmiany nigdy nie są wyrażane i sprecyzowane na piśmie. Rozmiarów tego zjawiska można się jedynie domyślać, obawa, że są one bardzo znaczne ma jednakże swoje uzasadnienie. Zamawiający w większości przypadków mają świadomość, że „tani” oferent wykonuje zlecone roboty w trochę innym zakresie, przy użyciu innych materiałów i technologii - niż wskazane w ofercie. Związane to jest w istotnej mierze z faktem występowania bardzo silnej presji środowisk lokalnych na organy jednostek samorządu terytorialnego, co do realizacji szerokiego zakresu zadań inwestycyjnych i remontowych. Przy ograniczonej wysokości posiadanych środków prowadzi to do wyborów między ilością a jakością wykonywanych zadań inwestycyjnych. Nie jest to z pewnością zagadnienie do rozwiązania na gruncie przepisów o zamówieniach publicznych, jednakże i tutaj rozważyć można wprowadzenie pewnych rozwiązań przeciwdziałających opisanemu zjawisku (np. w pewnych wypadkach obowiązek przedłożenia przez wykonawcę robót budowlanych kosztorysu powykonawczego).

W wyniku kontroli przeprowadzonej w Domu Dziecka w G. stwierdzono naruszenie art. 76 ustawy o zamówieniach publicznych, w związku z dokonaniem szeregu zmian w umowie dotyczącej dostawy opału do kotłowni Domu Dziecka. Kontrolujący ustalili, że w trakcie realizacji umowy dokonano kilkakrotnego podwyższenia ceny za jedną tonę dostarczanego koksu - na podstawie pięciu aneksów zawartych w okresie luty 2000 rok - luty 2001 rok. W wyniku powyższego ustalona cena wzrosła z kwoty 370 zł za tonę do kwoty 530 zł za tonę.

Wprowadzenie do umów zawartych na dostawę opału mechanizmów waloryzacji, mimo braku odpowiednich postanowień w warunkach przeprowadzonych postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, skutkowało wyższą zapłatą wynagrodzenia, przez Gminę St. K. o kwotę 7 376 zł.

W Powiecie K. stwierdzono, że w dniu 25 lipca 2001 roku zamawiający (Zarząd Dróg Powiatowych) zawarł umowę na wykonanie powierzchniowego pokrycia emulsją i grysami dróg powiatowych. W dniu podpisania umowy sporządzony został protokół konieczności wykonania robót dodatkowych o wartości 26 603,45 zł brutto. Nastąpiło to jeszcze przed rozpoczęciem realizacji zadania, co według zapisów w dzienniku budowy nastąpiło w dniu 13 sierpnia 2001 roku. W oparciu o wskazany protokół konieczności strony podpisały w dniu 13 sierpnia 2001 roku aneks do umowy zwiększając ustalone dla wykonawcy wynagrodzenie.

W Gminie Rz. stwierdzono, że w oparciu o „dorabiane” dokumenty, potwierdzające konieczność wykonania dodatkowych prac w związku ze zleconymi modernizacjami dróg, wypłacono wykonawcy, na podstawie sporządzonych aneksów, kwotę 40.023 zł. Dodatkowe prace nie zostały nigdy wykonane, co potwierdzały wpisy do dziennika budowy oraz sporządzone kosztorysy powykonawcze.

18.   Inne naruszenia ustawy o zamówieniach publicznych i przepisów wykonawczych

Wśród szerokiej gamy różnorodnych naruszeń, poza już omówionymi, wymienić można następujące:

-         nie powołanie komisji przetargowej w postępowaniach o udzielenie zamówienia o wartości powyżej 30 000 EURO (art. 20a ust.1 ustawy) - 3 przypadki (0,1% ogólnej liczby naruszeń,

-         powołanie członków komisji przetargowej spośród osób nie będących pracownikami zamawiającego (art. 20a ust. 2 ustawy) - 5 przypadków (0,2%),

-         nie złożenie oświadczeń o braku lub istnieniu okoliczności powodującej wykluczenie osoby występującej po stronie zamawiającego z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (art. 20 ust. 2 ustawy) - 40 przypadków (1,4%),

-         naruszenie zasady jawności postępowania - 10 przypadków (0,4%),

-         brak specyfikacji istotnych warunków zamówienia (art. 35 ust. 1 ustawy) - 5 przypadków (0,2%),

-         zmiana kryteriów oceny spełnienia warunków wymaganych od uczestników w toku postępowania (art. 24 ust. 1 ustawy) - 23 przypadki (0,8%),

-         prowadzenie negocjacji z oferentem po złożeniu oferty oraz dokonywanie zmian w treści oferty (w tym ceny - art. 44 ust. 2 ustawy) - 8 przypadków (0,3%),

-         brak pisemnego powiadomienia uczestników postępowania o wyborze najkorzystniejszej oferty - (art. 50 ust. 1 ustawy) - 50 przypadków (1,8%),

-         nie przekazanie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji informacji cenowych z postępowania i kopii oferty najkorzystniejszej (art. 25 ust. 4 ustawy) - 115 przypadków (4,2%),

-         nie zawarcie umowy w formie pisemnej (art. 74 ustawy) - 59 przypadków (2,1%),

-         zawarcie umowy na okres powyżej lat trzech bez zgody Prezesa UZP lub zawarcie umowy na czas nieoznaczony (art. 73 ustawy) - 70 przypadków (2,5%),

-         brak powiadomienia pozostałych oferentów o wniesionym proteście (art. 83 ust. 1 ustawy) - 2 przypadki (0,1%),

-         nie przestrzeganie zasady pisemności postępowania (art. 21 ustawy) - 62 przypadki (2,2%),

-         inne naruszenia (np. wybór uproszczonej formy postępowania mimo wartości zamówienia przekraczającej kwotę 30 000 EURO, brak umieszczenia ogłoszenia o przetargu w Biuletynie Zamówień Publicznych, niepełna treść ogłoszenia o przetargu, żądanie podania ceny w ofercie wstępnej w przetargu dwustopniowym (art. 53 ustawy), udzielenie zamówienia w trybie zamówienia z wolnej ręki mimo braku zatwierdzenia tego trybu przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, pobieranie zbyt wysokich opłat za specyfikację istotnych warunków zamówienia, otwarcie ofert w innym dniu niż dzień, w którym upływał termin złożenia ofert, naruszenie przepisów dotyczących obowiązku stosowania preferencji krajowych, niezastosowanie się do postanowień wyroku arbitrów) - 481 przypadków (17,4% ogólnej liczby uchybień).

            Wśród wymienionych nieprawidłowości zwrócić należy uwagę na prowadzenie, przez zamawiającego, postępowań w procedurze uproszczonej, mimo wartości zamówienia przekraczającej 30 000 EURO. W wielu wypadkach istnieje duża trudność z oceną badanych stanów faktycznych z uwagi na brak wyraźnego wskazania w ustawie o zamówieniach publicznych, który moment jest momentem ustalenia wartości szacunkowej zamówienia, przesądzającym o konieczności wyboru pełnego lub uproszczonego modelu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

W Gminie D. stwierdzono w stosunku do udzielenia zamówienia publicznego na remont drogi we wsi H. D., że postępowanie prowadzone było przez zamawiającego w trybie przetargu nieograniczonego z zastosowaniem procedury uproszczonej, obowiązującej przy udzielaniu zamówień, których wartość - stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy o zamówieniach publicznych - nie przekracza kwoty 30 000 EURO. Kontrolujący stwierdzili jednakże, że wartość szacunkowa zamówienia ustalona - stosownie do art. 35 ust. 2a przedmiotowej ustawy - na podstawie kosztorysu inwestorskiego wynosiła 194 444,54 zł, tzn. przekraczała kwotę 30 000 EURO. W ten sposób udzielenie zamówienia nastąpiło z naruszeniem szeregu przepisów ustawy o zamówieniach publicznych, poprzez zaniechanie ich stosowania, w tym dotyczących obowiązku zamieszczenia w Biuletynie Zamówień Publicznych ogłoszenia o przetargu (art. 29 ust. 1 ustawy).

W Gminie P. stwierdzono, że zamawiający wybrał w trybie zapytania o cenę na świadczenie usług obsługi prawnej ofertę, która nie zawierała najniższej ceny. Umowę z oferentem zawarto z wynagrodzeniem niższym niż w ofercie, z uwagi na wynegocjowanie jego obniżenia.

W Gminie G. stwierdzono w związku z kontrolą udzielenia zamówienia publicznego, w trybie przetargu nieograniczonego, na wykonanie sieci wodociągowej w miejscowościach K. - W., o wartości przekraczającej 30 000 EURO, że zamawiający nie opublikował ogłoszenia o przetargu w Biuletynie Zamówień Publicznych.

W Mieście Ł. ustalono w odniesieniu do udzielenia zamówienia publicznego, w trybie przetargu nieograniczonego, na wykonanie oświetlenia parku, że spółka L. - inwestor zastępczy - nie posiadała kosztorysów inwestorskich, określających wartość przedmiotu zamówienia, na dzień ogłoszenia przetargu - tj. na dzień 2 sierpnia 2000 roku. Kontrola wykazała, że pierwszą wersję kosztorysu inwestorskiego sporządzono w dniu 2 czerwca 2000 roku. Na naradzie koordynacyjnej w dniu 21 czerwca 2000 roku podjęto decyzję co do zmian w przedmiocie zamówienia. Kosztorys inwestorski uwzględniający powyższe zmiany sporządzony został dopiero w dniu 9 sierpnia 2000 roku, tj. po dacie ogłoszenia przetargu. Wartość przedmiotu zamówienia według kosztorysu inwestorskiego z dnia 2 czerwca 2000 roku nie przekraczała równowartości kwoty 30 000 EURO. Wartość ta została jednak przekroczona według kosztorysu z sierpnia 2000 roku, opracowanego dla poszerzonego zakresu prac. Inwestor zastępczy - nie czekając na opracowanie aktualnego kosztorysu (adekwatnego do zakresu zleconych robót) - zastosował do wyboru wykonawcy robót oświetleniowych procedurę uproszczoną przetargu nieograniczonego, w oparciu o art. 15 ust. 1 ustawy o zamówieniach publicznych.

W Mieście i Gminie Śr. Wlkp. zamawiający w związku z budową pływalni przy Zasadniczej Szkole Zawodowej w miejscowości Środa Wlkp. udzielił zamówień dodatkowych na łączną kwotę 771 096,97 zł. Wartość zamówień udzielonych na podstawie siedmiu, z 11 zawartych umów, przekraczała kwotę 20 000 EURO. Zamawiający wystąpił do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o zatwierdzenie trybu zamówienia z wolnej ręki już po zawarciu umów. Prezes UZP odmówił zatwierdzenia ww. trybu na roboty o łącznej wartości 444 948,47 zł.

W Gminie I. kontrola stwierdziła, przy realizacji zadania inwestycyjnego budowy sali gimnastycznej, udzielenie zamówienia dodatkowego w trybie zamówienia z wolnej ręki, na kwotę 143 021 zł. Udzielając przedmiotowego zamówienia zamawiający nie uzyskał zatwierdzenia trybu zamówienia z wolnej ręki przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych - mimo, że wartość zamówienia przekraczała kwotę 20 000 EURO.

Wnioski z kontroli zamówień publicznych

            Ustalenia z przeprowadzonych przez regionalne izby obrachunkowe kontroli (nie tylko w 2002 roku) dają podstawę do sformułowania pewnych wniosków i postulatów, które powinny przyczynić się do pozytywnych zmian w stanie przestrzegania unormowań dotyczących udzielania zamówień publicznych. W szczególności wskazać należy na:

1.       Konieczność usunięcia licznych niejasności i niespójności istniejących w ustawie o zamówieniach publicznych.

2.       Konieczność położenia większego nacisku w realizowanych programach szkoleniowych na wyjaśnienie ekonomicznej treści ustawy, jej celów i założeń, a także pokazanie powiązania wprowadzonych ustawą mechanizmów z możliwością dokonywania korzystnych dla zamawiającego wyborów.

3.       W odniesieniu do obowiązującego stanu prawnego wydaje się uzasadnione:

-      wprowadzenie przepisów precyzyjnie określających moment ustalenia wartości szacunkowej zamówienia,

-      wprowadzenie do ustawy uproszczonej formy specyfikacji istotnych warunków zamówienia dla przetargów dotyczących zamówień o wartości do 30 000 EURO (do rozważenia pozostaje ewentualny zakres stosowania tego dokumentu, np. tylko w odniesieniu do robót budowlanych),

-      wprowadzenie do ustawy unormowań rozszerzających obowiązki zamawiającego w zakresie uzasadnienia wyboru oferty (np. poprzez wskazanie minimalnych wymogów co do takiego uzasadnienia - zarówno jeżeli chodzi o indywidualną ocenę członków komisji przetargowej, jak również uzasadnienie wyboru najkorzystniejszej oferty podane w protokole postępowania),

-      skorzystanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z delegacji zawartej w art. 35 ust. 4 ustawy o zamówieniach publicznych (określenie dla poszczególnych rodzajów zamówień wzorów formularzy specyfikacji istotnych warunków zamówienia),

-      wydłużenie okresu przez jaki zamawiający ma obowiązek przechowywania ofert i protokołu (dokumentacji) postępowania - minimum do 4 lat.

4.1.4.  Działania pokontrolne

            Realizując ustawowe obowiązki, w oparciu o wyniki kontroli, regionalne izby obrachunkowe przekazywały kontrolowanym jednostkom wystąpienia pokontrolne, wskazując w nich stwierdzone nieprawidłowości, ich źródła, przyczyny, rozmiary oraz osoby odpowiedzialne, a także zamieszczając wnioski pokontrolne mające na celu usunięcie ujawnionych naruszeń oraz zapobieżenie ich powstawaniu w przyszłości.

            Zgodnie z przepisami ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym właściwym organom kontrolowanych jednostek przysługuje prawo zgłoszenia zastrzeżeń do kolegium regionalnej izby obrachunkowej. Podstawą zastrzeżenia może być zarzut naruszenia prawa, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zgłoszone zastrzeżenia stanowiły 1,04% ogólnej liczby sformułowanych przez izby wniosków pokontrolnych (17 151). Dane dotyczące zgłoszonych zastrzeżeń w 2002 roku przedstawia poniższa tabela.

Zastrzeżenia do wniosków pokontrolnych zgłoszone przez kontrolowane jednostki w 2002 roku

            W związku z ustaleniami przeprowadzonych kontroli regionalne izby obrachunkowe przekazały szereg wniosków, zawiadomień, informacji i sygnalizacji organom administracji rządowej, organom policji i prokuratury, organom kontroli państwowej, posłom i senatorom. Dane w tym zakresie obrazuje poniższa tabela.

Dane dotyczące przekazanych przez RIO, w związku z prowadzonymi kontrolami, wniosków, informacji, sygnalizacji i zawiadomień

Do Ministerstwa Finansów przekazywano informacje o nieprawidłowo wykazywanych, w sporządzanych przez gminy sprawozdaniach budżetowych, danych o skutkach wynikających ze stosowanych ulg, zwolnień, odroczeń i umorzeń podatków, co ma znaczenie dla ustalenia wysokości subwencji wyrównawczej.

Kontrola prawidłowości sporządzania sprawozdania o podstawowych dochodach podatkowych za I półrocze 2002 roku przeprowadzona w Gminie B. K. wykazała w sprawozdaniu Rb-PDP zaniżenie skutków udzielonych ulg, odroczeń, umorzeń i zwolnień o kwotę 44 341 zł.

Sygnalizacje przekazywane wojewodom związane były, w przeważającej mierze, z ujawnionymi przypadkami niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania otrzymanych przez jednostki samorządowe dotacji.

Gmina M. na mocy umowy zawartej z Wojewodą Świętokrzyskim zobowiązana była przeznaczyć dotację celową w wysokości 100 000 zł na dofinansowanie budowy gimnazjum. Otrzymaną kwotę wykorzystała natomiast na zaległe zobowiązania wobec wykonawców innych zadań inwestycyjnych. Wójt ww. Gminy w sprawozdaniu z wykorzystania dotacji przedstawił faktury dotyczące budowy szkoły podstawowej w miejscowości Ch., czym potwierdził nieprawdę, naruszając tym art. 271 § 1 kodeksu karnego. Kontrola RIO wykazała, że po dzień dzisiejszy nie podjęto jakichkolwiek działań zmierzających do budowy wspomnianego gimnazjum. Zobowiązano Wójta Gminy do zwrotu 100 000 zł z uwagi na wykorzystanie środków w sposób niezgodny z przeznaczeniem.

            Do organów skarbowych kierowano, w szczególności, zawiadomienia dotyczące przypadków naruszenia przez podmioty kontrolowane obowiązków związanych z terminowym odprowadzeniem podatku dochodowego od wypłaconych wynagrodzeń.

            W sytuacji stwierdzenia naruszeń i nieprawidłowości dających podstawę do przyjęcia istnienia prawdopodobieństwa popełnienia przestępstwa regionalne izby obrachunkowe przekazywały stosowne zawiadomienia prokuraturze i policji. Dotyczyło to między innymi sytuacji: zaniechania prowadzenia ksiąg rachunkowych w kontrolowanej jednostce, poświadczenia nieprawdy we wnioskach o przyznanie dotacji celowych, poświadczenia nieprawdy w dokumentach dotyczących odbioru realizowanych robót budowlanych, bezpodstawnego umarzania zaległości podatkowych, przywłaszczenia środków publicznych przez pracowników jednostki, realizacji robót budowlanych bez stosownych pozwoleń wymaganych przez przepisy prawa budowlanego, bezpodstawnego wypłacania świadczeń pieniężnych, zaniechania realizacji dochodów jednostki.

W wyniku przeprowadzonej kontroli kompleksowej w gminie miejsko-wiejskiej w miejscowości J. stwierdzono popełnienie czynów noszących znamiona zagarnięcia mienia oraz fałszowania dokumentów. W latach 2000-2001 wypłacono pracownikom księgowości nagrody uznaniowe na podstawie wniosków zawierających technicznie naniesiony (przy pomocy kserokopiarki lub skanera) podpis ówczesnego burmistrza. Na podstawie sfałszowanych dokumentów wypłacono m.in.: skarbnikowi - 24 200 zł, pracownikowi księgowości - 23 068 zł, kasjerce - 22 500 zł oraz innym pracownikom działu księgowości kwoty od 6 900 do 10 500 zł.

W związku z kontrolą w Gminie P. - RIO powiadomiła prokuraturę o popełnieniu przez Zarząd Gminy czynu noszącego znamiona przestępstwa z art. 231 § 1 kodeksu karnego. Zarząd sprzedał nieruchomość zabudowaną za cenę niższą niż od wskazanej przez rzeczoznawcę. Ponadto zastosował bonifikatę w wysokości 35% ceny budynku, do czego nie posiadał umocowania.

Burmistrz Miasta N. wraz ze swoim Zastępcą zaniżyli wpływy dochodów środka specjalnego o kwotę 156 676,70 zł. Zarząd wydzierżawił pas drogowy na cele nie związane z budową lub utrzymaniem dróg, zamiast wydać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i naliczyć właściwe opłaty.

Podczas czynności kontrolnych przeprowadzanych przez inspektorów RIO w Mieście i Gminie M. stwierdzono nabywanie nieruchomości przez obywateli niemieckich z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 24 marca 1920 roku o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, za pośrednictwem osoby podstawionej. Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa sprzedała w drodze przetargu osobie fizycznej gospodarstwo rolne (były PGR) o powierzchni ponad 573 ha oraz zespół pałacowo-parkowy za kwotę 2 088 769,60 zł. Nabywca ww. nieruchomości nigdy nie zamieszkiwał i nie zamieszkuje w Polsce. Ponadto będąc podatnikiem łącznego zobowiązania pieniężnego pieniężnego z tytułu posiadania nieruchomości zalegał z płatnościami gminie za lata 1996-2002 w kwocie 71 886,50 zł. Próby windykacji powyższych zaległości skończyły się niepowodzeniem ze względu na brak możliwości doręczenia pism procesowych pod wskazany przez podatnika adres.

            W wyniku zrealizowanych kontroli regionalne izby obrachunkowe stwierdziły liczne przypadki naruszenia dyscypliny finansów publicznych, co skutkowało skierowaniem 469 zawiadomień i wniosków o ukaranie do rzeczników dyscypliny finansów publicznych oraz do przewodniczących komisji orzekających w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W analogicznym okresie roku ubiegłego skierowano o 91 zawiadomień i wniosków więcej, tj. 560. Do najczęściej stwierdzonych przypadków naruszenia dyscypliny finansów publicznych należały: naruszenie zasad, form lub trybu postępowania przy udzielaniu zamówień publicznych, dokonywanie wydatków z przekroczeniem granic kwot określonych w planie finansowym, zaniechanie przeprowadzenia lub rozliczenia inwentaryzacji, a także wykazanie w sprawozdaniach budżetowych danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej.

4.1.5.  Podsumowanie

1.       Działalność kontrolna regionalnych izb obrachunkowych, w 2002 roku, realizowana była - przede wszystkim - poprzez kontrole kompleksowe (838 kontroli na ogólną liczbę 1 415, co stanowiło 59,2% przeprowadzonych kontroli). Wynikało to z wypełniania przez izby ustawowego obowiązku przeprowadzenia kompleksowej kontroli gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego nie rzadziej niż raz na cztery lata. W ramach kontroli o charakterze kompleksowym regionalne izby obrachunkowe obejmowały badaniem występujące w jednostce procesy związane z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych, zaciąganiem zobowiązań, udzielaniem zamówień publicznych, gospodarowaniem majątkiem, funkcjonowaniem mechanizmów kontroli wewnętrznej, zarządzaniem środkami publicznymi - składające się na obraz gospodarki finansowej danego podmiotu.

2.       Wyniki kontroli dotyczące udzielania zamówień publicznych wskazują na istnienie szeregu negatywnych zjawisk w tej sferze. Potwierdzają również potrzebę dokonania zmian w obowiązujacym stanie prawnym. Działania kontrolne w tym zakresie w dalszym ciągu muszą być bardzo intensywne.

3.       Stwierdzone duże tempo zwiększania się zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego, każe w kolejnych latach zwrócić szczególną uwagę na przestrzeganie przez te jednostki wskaźników zadłużenia określonych w ustawie o finansach publicznych, jak również na kwestie terminowej spłaty zaciągniętych zobowiązań. W gminach o wysokim, chociaż prawnie dopuszczalnym, wskaźniku zadłużenia, istotnie wzrasta ryzyko nieterminowego regulowania płatności wobec dostawców i wykonawców oraz składek na ubezpieczenie społeczne. Przeprowadzone kontrole wskazały także na istnienie zjawiska zadłużania się jednostek samorządowych poprzez zaciąganie zobowiązań nie zaliczonych do długu publicznego (np. długoterminowe zobowiązania wobec dostawców lub wykonawców).

4.       Przeprowadzone kontrole dotyczące realizacji dochodów z tytułu opłat adiacenckich i renty planistycznej wskazują, że gminy nie podejmują wszystkich niezbędnych czynności pozwalających na uzyskanie dochodów z wymienionych źródeł. Szczególnie niepokojąca jest powszechna praktyka rezygnacji gmin z dochodów z tytułu renty planistycznej, wynikająca z ustalania zerowej stawki tej opłaty lub nie ustalenia stawki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Znaczna była także liczba przypadków zaniechania dochodzenia przedmiotowej należności w sytuacji ustalenia stawki przez radę gminy.

5.       Źródłem pozytywnych zmian w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej przez, objęte kontrolą izb, jednostki sektora finansów publicznych powinno być wprowadzenie skutecznych mechanizmów kontroli wewnętrznej. W ramach przeprowadzonych w 2002 roku kontroli regionalne izby obrachunkowe zwracały wnikliwą uwagę na określone w jednostkach procedury kontroli wewnętrznej i stopień ich przestrzegania. Z dniem 1 stycznia 2002 roku ustawodawca, poprzez zmiany wprowadzone do ustawy o finansach publicznych, rozszerzył obowiązki podmiotów sektora publicznego w omawianym zakresie. Czynnościom kontrolnym towarzyszyła działalność informacyjna i szkoleniowa izb, mająca na celu uświadomienie osobom odpowiedzialnym za wdrożenie mechanizmów kontrolnych ich znaczenia dla prawidłowego funkcjonowania systemu zarządzania gospodarką finansową (z punktu widzenia legalności, celowości, gospodarności, jawności).

6.       W 2002 roku izby kontynuowały kontrole publicznych samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej. Kontrolą objęto zagadnienia dotyczące organizacji, uregulowań wewnętrznych, funkcjonowania kontroli wewnętrznej, rachunkowości, operacji pieniężnych, wykonania planów finansowych i udzielania zamówień publicznych. Wyniki kontroli potwierdziły trudną sytuację finansową zakładów i wzrost kosztów wynikających z nieterminowego regulowania zobowiązań. Jednocześnie stwierdzono, że kontrolowane zakłady nie podejmowały wszystkich działań, które mogłyby prowadzić do ograniczenia zadłużenia. Ujawniono zaniechanie dochodzenia przez zakłady należnych im kwot z tytułu nieterminowego regulowania zobowiązań przez kontrahentów oraz przypadki dokonywania wydatków w sposób nieefektywny i nieoszczędny. Stwierdzono także inne nieprawidłowości, np. zapłatę za niewykonane roboty, wykorzystywanie sprzętu medycznego poza zakładem opieki zdrowotnej.

7.       Na podkreślenie zasługuje fakt, że prowadzone kontrole miały bezpośredni wpływ na zwiększenie poziomu realizowanych, przez jednostki samorządu terytorialnego, dochodów budżetowych. W przekazywanych wystąpieniach pokontrolnych izby wielokrotnie zobowiązywały jednostki do podjęcia działań mających na celu wyegzekwowanie należnych im kwot. W największej mierze dotyczyło to zobowiązań podatkowych, w wielu gminach system kontroli terminowości regulowania zobowiązań podatkowych i prowadzenia postępowania windykacyjnego wymaga istotnej poprawy. Działania kontrolne regionalnych izb obrachunkowych spowodowały również zaniechanie dokonywania, przez kontrolowane jednostki, szeregu wydatków - nie mających oparcia w obowiązujących przepisach.

<< | >>

• 1.       Uchwalanie budżetu i jego zmiany •
• 2.1.    Budżety jednostek samorządu terytorialnego w 2002 roku •
• 2.2.    Wykonanie budżetów przez gminy •
• 2.3.    Wykonanie budżetu Warszawy w 2002 roku •
• 2.4.    Wykonanie budżetów przez miasta na prawach powiatu •
• 2.5.    Wykonanie budżetów przez powiaty •
• 2.6.    Wykonanie budżetów przez województwa samorządowe •
• 3.       Związki międzygminne •
• 4.1.    Kontrola gospodarki finansowej i zamówień publicznych jednostek samorządu terytorialnego •
• 4.2.    Kontrola długu publicznego jednostek samorządu terytorialnego •
• 4.3.    Kontrola realizacji dochodów z tytułu opłaty planistycznej •
• 4.4.    Kontrola realizacji dochodów z tytułu opłaty adiacenckiej •

Wstęp | Część I - Streszczenie | Część I - Pełny tekst | Część II - Streszczenie | Część II - Pełny tekst