Wstęp | Część I - Streszczenie | Część I - Pełny tekst | Część II - Streszczenie | Część II - Pełny tekst

Część II Sprawozdania z działalności RIO
i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2002 roku

<< | >>

2.5.    Wykonanie budżetów przez powiaty

2.5.1.  Dochody

        Wykonanie planu dochodów

        Dynamika i struktura dochodów

        Dochody w przeliczeniu na jednego mieszkańca

2.5.2.  Wydatki

        Wykonanie planu wydatków

        Dynamika i struktura wydatków

        Wydatki w przeliczeniu na jednego mieszkańca

2.5.3.  Wyniki budżetów oraz zobowiązania powiatów

        Wyniki budżetów

        Przychody powiatów

        Rozchody powiatów

        Zobowiązania powiatów

2.5.4.  Podsumowanie

            Począwszy od dnia 1 stycznia 2002 roku zostało utworzonych siedem nowych powiatów[32]. Przez większą część roku (do dnia 26 października) funkcjonowało 315 powiatów (wobec 308 powiatów istniejących do końca roku 2001). W trakcie roku 2002 zniesiony został powiat warszawski[33]. Na skutek dokonanych przekształceń ostateczna liczba powiatów od dnia 27 października 2002 wynosi 314.

            Niniejsza część sprawozdania obrazująca wykonanie budżetów przez powiaty została opracowana w oparciu o dane obejmujące 314 powiatów. Dane dotyczące powiatu warszawskiego - zniesionego z dniem 27 października 2002 r. - zostały uwzględnione w rozdziale 2.3. części II Sprawozdania…, co jest konsekwencją utworzenia miasta stołecznego Warszawy jako gminy mającej status miasta na prawach powiatu i następstwa prawnego wynikającego z nowej ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy[34].

            Rok 2002 wiąże się ze zwiększeniem zakresu zadań realizowanych przez powiaty. W szczególności należy tu wskazać mającą wpływ na strukturę budżetów powiatów konieczność wyodrębniania w budżetach powiatów środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli, w tym organizację systemu doradztwa zawodowego nauczycieli szkół, dla których powiaty są organami prowadzącymi, w wysokości 1% planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli[35], a także obowiązek zwrotu pracodawcom, którzy zatrudnili absolwentów, kosztów składek na ubezpieczenie rentowe oraz wypadkowe przez okres 12 miesięcy od dnia nawiązania stosunku pracy[36]. Ponadto warto wskazać zadania w zakresie przeznaczania gruntów rolnych do zalesiania, w tym w szczególności dokonywanie przez starostów wypłaty ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej[37]. Z drugiej strony należy mieć na uwadze, iż z dniem 1 stycznia 2002 r. nastąpiło wyłączenie z zespolonej administracji powiatowej inspekcji sanitarnej[38].

            Pomimo powyższych zmian powiaty korzystają z tych samych źródeł finansowania: dochody powiatów wynikają z art. 56 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 8 - 10 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 - 2002[39]. Również rodzaj i charakter dochodów budżetów powiatowych nie uległ modyfikacjom w stosunku do roku 2001.

2.5.1.  Dochody

Wykonanie planu dochodów

            W roku 2002 w porównaniu z rokiem 2001 pod względem wykonania przez powiaty planu dochodów budżetowych ogółem odnotowano wzrost o 0,5 punktu procentowego. Wprawdzie zaistniała różnica nie jest znacząca, jednak podkreślenia wymaga, iż rok 2002 był kolejnym rokiem wzrostu wskaźnika wykonania dochodów ogółem, który osiągając poziom 99,6% zbliża się do pełnej realizacji strony dochodowej planu budżetowego. W przypadku powiatów, nadal utrzymuje się zasadnicze uzależnienie stopnia realizacji dochodów od dopływu środków będących w gestii państwa. W efekcie, wobec małego zróżnicowania źródeł dochodów, w 2002 roku powiaty odczuły kwotowy spadek wielkości dochodów budżetowych wyraźnie - o kwotę 1 229 731 tys. zł - w stosunku do roku 2001. Ostatecznie dochody ogółem wyniosły 12 252 713 tys. zł.

            W układzie województw procent wykonania dochodów ogółem mieścił się w przedziale od 98,9% do 100,2% (tabela 2.5.1.). Najniższe wykonanie dochodów ogółem odnotowano w powiatach województw dolnośląskiego i warmińsko-mazurskiego, a najwyższe w powia­tach województw kujawsko - pomorskiego, opolskiego i wielkopolskiego. Zarazem aż w 14 województwach powiaty zamknęły rok budżetowy wykonaniem planu dochodów na poziomie wyższym niż 99,0%.

            W przypadku dochodów własnych odnotowano wykonanie jedynie nieznacznie przewyższające plan (100,6%). Sytuacja ta ma miejsce już drugi rok z rzędu, bowiem również w roku 2001 plan dochodów własnych zrealizowano w podobnym stopniu (100,3%). Powyższe pozwala na stwierdzenie, że samorządy powiatowe opanowały umiejętność trafnego konstruowania strony dochodowej budżetu (w tym poprzez wykorzystywanie instrumentów prawnych pozwalających na bieżącą aktualizację planu) oraz skutecznej realizacji zaplanowanych dochodów i nie zatraciły jej w warunkach pogłębiających się trudności gospodarczych kraju.

            W zakresie dotacji celowych plan został w roku 2002 zrealizowany w 99,0%. Oznacza to minimalny (o 0,3 punktu procentowego) wzrost stopnia realizacji tych dochodów w stosunku do roku 2001 r. Występująca pomiędzy planem a wykonaniem różnica wynika w dużej mierze z charakteru tych dochodów jako ściśle oznaczonych co do sposobu wykorzystania i oznacza, że część dotacji nie została przekazana z budżetu państwa lub została do niego zwrócona ze względu na niewykorzystanie lub niewłaściwe wykorzystanie.

            Subwencja ogólna w 2002 roku została wykonana przez powiaty w 100%. Stuprocentowe wykonanie subwencji miało miejsce również w roku 2001, a zatem stan ten można uznać za ustabilizowany.

Dochody budżetowe powiatów w latach 2001 i 2002

Dynamika i struktura dochodów

            Dochody budżetowe powiatów za rok 2002 uległy zmniejszeniu w skali całego kraju w bardzo wyraźnym stopniu - aż o 9,1%. Negatywną dynamikę potęguje uwzględnienie wskaźnika inflacji, która choć rekordowo niska (1,9%) dodatkowo wpłynęła na obniżenie realnego poziomu dochodów. Skalę spadku dochodów uzyskanych przez powiaty w 2002 roku, zarówno w ujęciu nominalnym, jak i realnym prezentuje tabela 2.5.2. Nominalnie powiaty uzyskały dochody wynoszące zaledwie 90,9% dochodów z roku poprzedniego, a realna wielkość dochodów ukształtowała się ostatecznie na poziomie 89,0%. Dane te wyglądają szczególnie niekorzystnie na tle istotnego, bo przeszło 10% wzrostu dochodów, jaki odnotowano w roku 2001.

            W układzie województw dynamika nominalna dochodów ogółem kształtuje się w przedziale od 89,0% do 94,8%. Realnie dynamika ta wyniosła odpowiednio od 87,1% do 92,9%. Najwyższa dynamika dochodów (zarówno w ujęciu nominalnym, jak i realnym) wystąpiła w województwie śląskim, a najniższa w podkarpackim. Niepokojącym jest, iż realnie aż w 12 województwach powiaty nie osiągnęły nawet poziomu 90% dochodów roku poprzedniego.

            Na tym tle szczególnie pozytywnie uwidacznia się istotny wzrost dynamiki dochodów własnych. Pomimo tendencji spadkowej dochodów ogółem, powiaty zdołały osiągnąć w 2002 roku dochody własne na poziomie o 15% wyższym niż w roku poprzednim. Powyższe, zwłaszcza wobec ustabilizowanego charakteru tego zjawiska (również w roku 2001 wystąpił znaczący wzrost tej grupy dochodów), świadczy o umiejętnym generowaniu przez powiaty tych dochodów, których wielkość zależy w dużej mierze od działań podejmowanych przez samorządy powiatowe i ich inwencji w tym zakresie. Postawioną tezę potwierdza fakt, iż do tak dobrej - zwłaszcza w świetle dynamiki dochodów ogółem - dynamiki dochodów własnych nie przyczyniły się dochody z tytułu udziału w podatku dochodowym. Wzrosły dochody majątkowe (o 13,9%) i pozostałe dochody własne (o 18,3%), czyli m.in. wpływy z usług świadczonych przez jednostki organizacyjne, wpływy z opłaty komunikacyjnej i dochody o charakterze odsetkowym. Natomiast w przypadku dochodów z tytułu udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych wystąpił spadek; wpływy z tego tytułu wyniosły zaledwie 97,4% wpływów z roku 2001. Wprawdzie w układzie województw dynamika tych dochodów jest mocno zróżnicowana, jednak zaledwie w czterech województwach odnotowano ich nominalny wzrost i podobnie jak w roku poprzednim tylko województwo mazowieckie osiągnęło dynamikę z tego tytułu przewyższającą próg inflacji. Można to wiązać z najniższą w skali kraju stopą bezrobocia w tym województwie.

            W pozostałych grupach dochodów powiatów, obejmujących dotacje celowe i subwencję ogólną, które są zarazem najbardziej istotnymi z punktu widzenia budżetów tych jednostek samorządu terytorialnego, dostrzec można dynamikę nie tylko nie tak korzystną jak w przypadku dochodów własnych, ale przeciwnie - odnotowano wyraźne pogorszenie tego wskaźnika. W szczególności dochody z subwencji ogólnej stanowią zaledwie 92,2% dochodów powiatów uzyskanych z tego tytułu w roku 2001. Jeszcze mniej korzystnie sytuacja ukształtowała się odnośnie dotacji celowych: tu spadek wyniósł aż 14,8%. W tym ostatnim przypadku pewien wpływ na wskazane zjawisko miało niewątpliwie wyłączenie z zespolonej administracji powiatowej inspekcji sanitarnej.

            W układzie województw w ujęciu nominalnym dynamikę dochodów powiatów z tytułu dotacji celowych cechuje malejąca wartość wskaźnika, który mieści się przedziale 81,2% - 94,4%. Podane skrajne wartości wskaźnika dynamiki wystąpiły odpowiednio w województwie dolnośląskim i śląskim.

            Rok 2002 był kolejnym rokiem zmiany struktury dochodów budżetowych powiatów polegającej na zwiększeniu udziału dochodów własnych w dochodach ogółem (tabela 2.5.3.). Nastąpiło to kosztem dotacji celowych, przy prawie niezmienionym udziale subwencji ogólnej.

            W porównaniu do roku 2001 udział dochodów własnych wzrósł z 8,3 % do 10,5%, na co złożył się wzrost dochodów pozostałych (z 6,0% do 7,9%) oraz dochodów z majątku (z 1,2% do 1,5%). Na niezmienionym poziomie pozostał udział dochodów z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych (1,1%). Powyższe dane wskazują, że - podobnie jak w poprzednim roku - o zwiększeniu udziału dochodów własnych w dochodach ogółem zadecydowała wielkość dochodów pozostałych.

            W wewnętrznej strukturze dochodów własnych wpływy z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych obniżyły się o 1,9 punktu procentowego (z 12,7% do 10,8%), nieznacznie - o 0,1 punktu procentowego - obniżył się udział dochodów z majątku (do 14,3%), natomiast wzrósł udział dochodów pozostałych (o 2,1 punktu procentowego do poziomu 74,9%).

            Warto zwrócić uwagę, iż w skali kraju udział dochodów własnych w dochodach ogółem kształtował się w poszczególnych powiatach w przedziale od 4,2% do 23,0%, przy czym w przypadku połowy powiatów udział ten nie przekroczył 10,0%.

            Udział dotacji celowych w dochodach ogółem zmniejszył się o 2,9 punktu procentowego (do 42,7%). Na zaistniałej zmianie zaważyła przede wszystkim istotna, bo aż o 3,9 punktu procentowego, obniżka udziału dotacji na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Dotacje te nie tylko zachowały pozycję grupy dominującej w wewnętrznej strukturze dotacji celowych, ale również miały decydujący wpływ na spadek udziału dotacji celowych ogółem w dochodach ogółem. Skali tego zmniejszenia nie zdołały zrekompensować niewielkie wzrosty udziałów dotacji celowych na zadania własne (o 0,7 punktu procentowego) i na zadania realizowane na podstawie porozumień między jst (o 0,3 punktu procentowego). Jeszcze mniejszą zmianę udziału w dochodach ogółem odnotowano w przypadku dotacji celowych otrzymanych z funduszy celowych (wzrost o 0,1 punktu procentowego).

            W ramach poszczególnych rodzajów dotacji wyróżnienia wymagają dotacje przeznaczone na inwestycje. W tym zakresie można mówić o ogólnym spadku udziału dotacji w dochodach ogółem, z czego najbardziej widoczny jest spadek dotacji inwestycyjnych przeznaczonych na zadania własne (z 3,7% dochodów ogółem w roku 2001 do 2,5% w roku 2002). Nadal aktualne pozostaje stwierdzenie, iż powiaty otrzymują znikomą ilość środków finansowych na inwestycje wykonywane w ramach dotacji, na zadania realizowane na podstawie porozumień z organami administracji rządowej. Odmiennie kształtuje się sytuacja odnośnie charakteru dotacji z funduszy celowych: w 2002 roku blisko 70% tych środków miało charakter ściśle inwestycyjny, choć ich udział w dochodach ogółem wyniósł zaledwie 0,3%.

            Udział subwencji ogólnej w strukturze dochodów ogółem wzrósł w roku 2002 o 0,7 punktu procentowego do poziomu 46,8%. Ta nieznaczna zmiana była skutkiem niewielkich wzrostów udziałów każdej z części subwencji ogólnej, z czego udział części oświatowej zwiększył się do poziomu 35,5% (zmiana zaledwie o 0,1 punktu procentowego), udział części drogowej wyniósł 8,5% (wzrost o 0,4 punktu procentowego), a udział części wyrównawczej wzrósł do 2,8% (wobec 2,6% w roku 2001).

            Odnotowane zmiany w strukturze dochodów ogółem wystąpiły pomimo, iż kwotowo wartość subwencji uległa istotnemu zmniejszeniu z 6 221 048 tys. w 2001 roku do 5 734 440 tys. w roku 2002. Zaistniały, pomimo tego, niewielki wzrost udziału subwencji w dochodach ogółem był następstwem jeszcze większego kwotowego zmniejszenia dotacji celowej (o 910 878 tys. zł), która to grupa dochodów ma udział w dochodach ogółem zbliżony do udziału subwencji ogólnej.

Dochody w przeliczeniu na jednego mieszkańca

            Dochody budżetowe powiatów w przeliczeniu na jednego mieszkańca - w przeciwieństwie do roku 2001 - uległy znacznemu zmniejszeniu. W skali kraju obniżka ta wyniosła 48 zł, a średni poziom dochodów wyniósł ostatecznie 479 zł (tabela 2.5.4.). Powyżej tego poziomu uplasowało się 187 spośród 314 istniejących powiatów. Odnotowano zróżnicowany stopień zmian dochodów z poszczególnych źródeł: od spadku o 35 zł do wzrostu o 6 zł.

            Największy spadek wystąpił w przypadku dotacji celowych, które osiągnęły kwotę 205 zł wobec 240 zł w roku 2001. Mniejsza obniżka (o 19 zł) nastąpiła w zakresie subwencji ogólnej - ogółem kwota subwencji ogólnej wyniosła w 2002 roku 224 zł, co spowodowało, iż właśnie ta grupa dochodów w przeliczeniu na jednego mieszkańca była najwyższa. Pomimo, że zarówno w przypadku dotacji celowych, jak i subwencji ogólnej zbliżony odsetek powiatów uzyskał dochody powyżej poziomu średniego (odpowiednio 56,4% i 58,9%), to jednak na uwagę zasługuje bardzo duża rozpiętość przedmiotowych wskaźników w poszczególnych powiatach. W szczególności wielkość dotacji celowych wyniosła w powiatach wykazujących wartości skrajne od 25 zł do 563 zł (w tym przeznaczonych na inwestycje od 0 zł do 370 zł) w przeliczeniu na jednego mieszkańca. Dochody z tytułu subwencji ogólnej ukształtowały się w przedziale od 81 zł do 384 zł.

            Zwiększenie się omawianego wskaźnika wystąpiło jedynie w przypadku dochodów własnych ogółem i to pomimo, iż dochody z tytułu udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych zmniejszyły się z 6 zł do 5 zł w przeliczeniu na jednego mieszkańca (w poszczególnych powiatach wpływy te wyniosły od 2 zł do 24 zł). Ogółem dochody własne wyniosły średnio 50 zł i wzrosły o 6 zł w stosunku do roku poprzedniego. Z uwagi jednak na niewielki udział dochodów własnych w dochodach ogółem zmiana ta nie zdołała zahamować generalnego spadku dochodów budżetowych powiatów w przeliczeniu na jednego mieszkańca. 

Dochody budżetowe powiatów w przeliczeniu na jednego mieszkańca w latach 2001 i 2002

            W układzie województw (tabela 2.5.4.) największe dochody ogółem w przeliczeniu na jednego mieszkańca odnotowały powiaty województwa zachodniopomorskiego (570 zł). Stan ten wprawdzie utrzymuje się już czwarty rok z rzędu (od początku istnienia powiatów), jednak równocześnie powiaty tego województwa odnotowały nominalnie największy - obok powiatów województwa świętokrzyskiego - spadek dochodów. W poszczególnych grupach dochodów występuje duże zróżnicowanie uzyskanych wyników. Najwyższe dochody własne uzyskały powiaty województwa wielkopolskiego (wzrost - podobnie jak w województwie śląskim - o 10 zł w stosunku do roku ubiegłego). W przypadku subwencji ogólnej trzeci rok z rzędu na czele utrzymuje się województwo warmińsko-mazurskie, natomiast najwyższe dochody z tytułu dotacji celowych uzyskały powiaty województwa zachodniopomorskiego. Z drugiej strony najniższe wskaźniki uzyskały powiaty województw: śląskiego (dochody ogółem, subwencja ogólna i dotacje celowe) i świętokrzyskiego (dochody własne).

Dochody budżetowe powiatów w przeliczeniu na jednego mieszkańca (w zł)

            Podobnie jak w latach poprzednich również w 2002 roku poziom dochodów budżetowych powiatów w przeliczeniu na 1 mieszkańca był bardzo zróżnicowany na obszarze całego kraju. W przypadku dochodów ogółem różnica pomiędzy kwotą minimalną a maksymalną przekracza 700 zł, co dowodzi, iż utrzymuje się duża rozpiętość stopnia zamożności powiatów i ich mieszkańców. Zjawisko to szczególnie widoczne jest na podstawie danych obrazujących minimalne i maksymalne dochody powiatów z tytułu udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych: wskaźnik tych dochodów per capita wynosił od 2 zł do 24 zł. Dysproporcje w przypadku dochodów własnych ogółem nie są natomiast aż tak wysokie: różnica pomiędzy dochodami minimalnymi a maksymalnymi przypadającymi na jednego mieszkańca wynosi 93 zł przy przeciętnych dochodach własnych wynoszących 50 zł.

            Znacznie większa różnica ma miejsce w przypadku dotacji celowych, gdzie minimalna wartość wynosi zaledwie 25 zł, a maksymalna - aż 562 zł. Zjawisko to jest wynikiem indywidualnej specyfiki konkretnych powiatów: ich sytuacji finansowej, liczby ludności i szczególnych zapotrzebowań. Podobnie jak w roku ubiegłym ma miejsce bardzo duża zmienność inwestycyjnej części dotacji celowych: w niektórych powiatach na jednego mieszkańca nie przypadała ani jedna złotówka, a w innych wartość ta przekroczyła kwotę 370 złotych.

            Odnośnie subwencji ogólnej, różnica w skrajnych wartościach przeciętnych pomiędzy poszczególnymi powiatami wyniosła w 2002 roku niespełna 303 zł, przy maksymalnej wartości subwencji ogólnej w przeliczeniu na jednego mieszkańca odnotowanej w wysokości 384 zł i średniej krajowej - 224 zł.

2.5.2.  Wydatki

Wykonanie planu wydatków

            Wykonanie budżetu powiatów w roku 2002 kształtowało się średnio na poziomie 98,2% wydatków planowanych. Jest to wynik o 0,4 punktu procentowego wyższy niż w roku 2001. W skali kraju nie odnotowano znaczących odchyleń od średniego wykonania wydatków; w stosunku do planu wahało się ono w poszczególnych województwach od 97,4% do 98,7% (tabela 2.5.1.).

            Na niższym poziomie, bo średnio w 91,6%, zrealizowano wydatki majątkowe, podobnie wydatki inwestycyjne wykonano w wysokości 91,8%. Realizacja wydatków bieżących wyniosła 98,9%, przy czym wskaźnik wykonania wydatków na wynagrodzenia i pochodne osiągnął najwyższy poziom wśród wskaźników wykonania wydatków. Najniższe wskaźniki, podobnie jak w roku poprzednim, zaobserwowano przy wydatkach na obsługę długu (84,9%) oraz wydatkach z tytułu udzielania poręczeń i gwarancji (47,7%). Należy jednakże zauważyć, iż wykonanie ostatniego z wymienionych rodzajów wydatków znacząco zwiększyło się w stosunku do roku 2001, w którym wyniosło 20,1%.

            Wykonanie pozostałych wydatków, do których zaliczyć można w szczególności pomoc finansową udzielaną innym jednostkom samorządu terytorialnego, odsetki i opłaty, ukształtowało się na poziomie 97,9%, tj. o 0,5 punktu procentowego wyżej niż w poprzednim roku budżetowym.

Dynamika i struktura wydatków

            W roku 2002 wystąpił spadek wydatków powiatów. Zmniejszenie dotyczyło zarówno wydatków majątkowych, jak i bieżących. Wydatki powiatów w skali kraju zrealizowano w wysokości 12 652 666 tys. zł, co stanowiło 92,2% wydatków roku 2001. Najbardziej znaczący spadek dotyczył wydatków majątkowych, których wykonanie w stosunku do roku poprzedniego wyniosło 81,8% (wydatki inwestycyjne 81,9%). Jest to wynik niepokojący, świadczący o istotnym zmniejszeniu w roku 2002 nakładów na infrastrukturę w powiatach. Niewątpliwie, zjawisko to jest w dużej mierze wynikiem zmniejszenia dochodów budżetowych powiatów, których wykonanie osiągnęło zaledwie 90,9% dochodów roku 2001.

            Dodatnią dynamikę odnotowano jedynie w przypadku trzech grup wydatków bieżących, z czego największy wzrost osiągnęły wydatki z tytułu udzielenia poręczeń i gwarancji, które wykonano w skali kraju na poziomie 449% wydatków z tego tytułu z roku 2001. Ponadto zwiększyły się również wydatki na obsługę długu (wskaźnik dynamiki wyniósł 169,9%) oraz nieznacznie wydatki z tytułu udzielonych dotacji (104,5%). Tak wysoki stopień wzrostu wydatków z tytułu udzielenia poręczeń i gwarancji wiąże się z trudną sytuacją finansową podmiotów, którym udzielono tego rodzaju wsparcia (w tym w szczególności samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej). Wzrost wydatków na obsługę długu (podobnie jak w roku poprzednim) był wynikiem konieczności spłaty zobowiązań zaciągniętych w latach poprzednich. Zwiększenie we wskazanych grupach wydatków bieżących nie wpłynęło jednakże na wzrost wydatków bieżących ogółem. W porównaniu do roku 2001 wykonanie wydatków bieżących spadło o 6,8%. 

Dynamika i struktura wydatków budżetowych powiatów w 2002 r.

            Struktura wydatków budżetowych powiatów nie zmieniła się znacząco w porównaniu do roku poprzedniego (tabela 2.5.3.). Nadal największy udział (91,9%) w ogólnej kwocie wydatków stanowiły wydatki bieżące. Wydatki majątkowe w strukturze wydatków ogółem kształtowały się na poziomie 8,1% (tj. o jeden punkt procentowy mniej niż w roku poprzednim).

            Mimo znaczącego wzrostu dynamiki, wydatki z tytułu poręczeń i gwarancji stanowiły zaledwie 0,1% ogólnej kwoty wydatków. Podobnie dwie pozostałe wielkości prezentujące tendencję wzrostową (obsługa długu oraz dotacje) nie zajmują znaczącego miejsca w strukturze wydatków powiatów. Ich udział kształtował się na poziomie: 0,4% - wydatki na obsługę długu, 3,9% - dotacje.

            Struktura grupy wydatków majątkowych w roku 2002 w niewielkim stopniu odbiega od stanu z roku ubiegłego. Wydatki inwestycyjne stanowiły 99,3% wydatków majątkowych. W wydatkach bieżących istotny udział miały wydatki na wynagrodzenia i pochodne (63,6%) oraz pozostałe wydatki (31,6%), do których zalicza się np. wydatki przeznaczone na zakup materiałów, wyposażenia i usług związanych z bieżącym funkcjonowaniem powiatowych jednostek organizacyjnych.

Udział wydatków majątkowych i bieżących w ogólnej kwocie wydatków budżetowych powiatów w latach 2001 i 2002

            Analiza struktury wydatków budżetowych powiatów według działów klasyfikacji budżetowej obejmuje 9 działów, których udział w wydatkach budżetowych ogółem był największy. Pominięto działy, których udział wyniósł mniej niż 0,4%. Dwie trzecie wydatków budżetowych stanowią wydatki w działach: Oświata i wychowanie, Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa oraz Opieka społeczna. Jest to stan niezmieniony w stosunku do roku poprzedniego, w którym wydatki we wskazanych działach również osiągnęły najwyższy udział w strukturze wydatków budżetowych powiatów.

Wydatki budżetowe powiatów w wybranych działach klasyfikacji budżetowej w 2002 r.

            Najwyższe wydatki powiaty poniosły na zadania w dziale 801 - Oświata i wychowanie. Wydatki w tym dziale osiągnęły poziom 3 905 747 tys. zł, co stanowiło 30,9% wydatków ogółem. Na strukturę tego działu składają się wydatki z zakresu edukacji szkolnej, dokształcania i doskonalenia nauczycieli oraz inne wydatki ponoszone na cele oświatowe. Wydatki działu 754 - Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa, stanowiące 18% wydatków ogółem, wykonano w wysokości 2 277 783 tys. zł. Trzecią pozycję wśród wydatków powiatów zajął dział 853 - Opieka społeczna (17,1% ogółu wydatkowanych środków).

            Analizując wysokość wydatków inwestycyjnych w poszczególnych działach, można stwierdzić, że najwyższe wydatki inwestycyjne odnotowano w działach: Transport i łączność, Ochrona zdrowia oraz Oświata i wychowanie. Wydatki inwestycyjne w trzech wymienionych działach stanowią łącznie aż 82,1% całości wydatków inwestycyjnych powiatów. Warto podkreślić, iż wydatki inwestycyjne w dziale 851 - Ochrona zdrowia stanowią niemal połowę (46,5%) całości wydatków na ochronę zdrowia.

Wydatki w przeliczeniu na jednego mieszkańca

            Wydatki ogółem w przeliczeniu na jednego mieszkańca w roku 2002 wyniosły 494 zł, to jest o 43 zł mniej niż w roku ubiegłym (tabela 2.5.5.). Wydatki bieżące per capita zmalały o 34 zł; w roku 2002 wyniosły 454 zł, podczas gdy w roku poprzednim 488 zł. Średnio wydatki bieżące powiatów poszczególnych województw w przeliczeniu na jednego mieszkańca wahały się od 387 zł do 552 zł. W połowie powiatów wydatki te nie przekroczyły 478 zł. Minimalna wysokość wydatków bieżących w powiecie wyniosła 164 zł, natomiast maksymalna 815 zł. W strukturze wydatków bieżących wynagrodzenia i pochodne w przeliczeniu na jednego mieszkańca zmalały o 11 zł. Towarzyszył temu nieznaczny wzrost liczby powiatów (ze 193 w 2001 roku do 198 w roku 2002), w których wydatki te przekroczyły średnią wartość. Dotacje pozostały na niezmienionym w stosunku do roku 2001 poziomie 19 zł. Liczba powiatów znajdujących się powyżej średniej uległa zaledwie minimalnej modyfikacji (zmalała o 2).

Wydatki budżetowe powiatów w przeliczeniu na 1 mieszkańca w latach 2001 i 2002

Wydatki ogółem i wydatki majątkowe powiatów w przeliczeniu na jednego mieszkańca w 2002 roku (w zł)

 

            Wydatki majątkowe w przeliczeniu na jednego mieszkańca zmalały w 2002 r. o 9 zł i wyniosły średnio 40 zł. Podobny spadek odnotowano także w przypadku wydatków inwestycyjnych, których poziom w przeliczeniu na jednego mieszkańca wyniósł 40 zł. Średnio wydatki majątkowe powiatów poszczególnych województw, w przeliczeniu na jednego mieszkańca wahały się od 16 zł do 65 zł. Połowa powiatów wykonała wydatki majątkowe w przeliczeniu na jednego mieszkańca w kwocie większej niż 30 zł. Minimalne wydatki majątkowe powiatu w przeliczeniu na jednego mieszkańca nie osiągnęły nawet poziomu jednej złotówki, a maksymalne wyniosły 378 zł. Znaczący spadek w stosunku do roku poprzedniego widoczny jest zwłaszcza w odniesieniu do wydatków maksymalnych, które osiągnęły wówczas wartość 846 zł. Zmniejszeniu średniej wielkość wydatków majątkowych w przeliczeniu na jednego mieszkańca towarzyszył wzrost liczby powiatów, których wydatki przekroczyły średnią. W porównaniu do roku 2001 jest to wzrost o 4,3 punktu procentowego.

2.5.3.  Wyniki budżetów oraz zobowiązania powiatów

Wyniki budżetów

            Rok 2002 był kolejnym rokiem pogłębiania się zadłużenia powiatów. Ponownie zwiększyła się liczba budżetów zamykających się wynikiem ujemnym, co - z uwagi na ciągle znaczące uzależnienie dochodów powiatów od budżetu państwa - jest w dużej mierze związane ze stanem finansów państwa, jak również jest następstwem ogólnej sytuacji gospodarczej kraju. Coraz większa liczba budżetów zamykanych deficytem wynika z jednej strony z odważniejszej polityki finansowej samorządów powiatowych przejawiającej się w korzystaniu z przysługujących im instrumentów prawnych, a z drugiej strony jest podyktowana rosnącymi potrzebami wynikającymi z bieżącego funkcjonowania.

            W przypadku 72 powiatów rok 2002 zamknął się nadwyżką, w łącznej kwocie 28 673 tys. zł. Widoczny spadek - o 13 812 tys. zł - w ciągu zaledwie jednego roku budżetowego jest naturalną konsekwencją zmniejszenia się o 22 liczby budżetów nadwyżkowych i to pomimo, iż ogólna liczba powiatów w kraju zwiększyła się. W efekcie tylko nieco ponad piąta część powiatów zamknęła swoje budżety dodatnim wynikiem, podczas gdy jeszcze w roku 2001 powiatów takich było przeszło 30%.

Wyniki budżetów powiatów w latach 2001 i 2002

            Deficytem budżetowym rok 2002 zamknęły aż 242 powiaty. W 2001 roku powiatów takich było o 29 mniej. Udział budżetów deficytowych w ogólnej liczbie budżetów powiatów wzrósł przy tym do 77,1%, podczas gdy rok wcześniej wynosił 69,4%.

            W ślad za wskazaną zmianą wystąpiło znaczące, bo o 142 561 tys. zł, zwiększenie kwoty deficytu, osiągając w 2002 roku poziom 428 627 tys. zł. Powyższe oznacza zarazem wzrost łącznej kwoty deficytu o blisko 50%.

Przychody powiatów

            Z analizy struktury przychodów i rozchodów powiatów wynika, iż w roku 2002 przychody wzrosły w stosunku do roku 2001 o 227 508 tys. zł, osiągając poziom 741 382 tys. zł. Skalę wzrostu przychodów ogółem najlepiej uwypukla odsetek tego zjawiska - zmiana wyniosła 44,3%.

Przychody powiatów w latach 2001 i 2002

            W strukturze przychodów nadal dominowały kredyty i pożyczki osiągając poziom 60,5% (zwiększenie udziału o 7,7 punktu procentowego) i wzrastając o kwotę 177 655 tys. zł. Podobna tendencja wystąpiła w przypadku papierów wartościowych - blisko dwukrotnie zwiększyła się kwota przychodów z tego tytułu, przy jednoczesnym zwiększeniu udziału w przychodach ogółem (choć nie jest to ciągle udział znaczący).

            Warto zwrócić uwagę, na istotny przyrost kwoty przychodów wynikających z emisji obligacji. W 2002 roku łączna kwota z tego tytułu wyniosła 100 483 tys. zł, podczas gdy w roku 2001 było to zaledwie 74 900 tys. zł. Z roku na rok ten sposób pozyskiwania przez samorządy powiatowe dodatkowych środków finansowych jest więc coraz powszechniejszy.

            Natomiast spadek wielkości przychodów wystąpił w przypadku nadwyżki z lat ubiegłych. Odnotowano zarówno znaczne obniżenie kwotowe (o 9 656 tys. zł), jak i bardzo duży procentowy spadek udziału nadwyżki w strukturze przychodów (z 20,5% do zaledwie 12,9%). Powyższe jest skutkiem malejącej z roku na rok liczby budżetów powiatów zamykanych dodatnim wynikiem finansowym. Wobec rosnącego zadłużenia powiatów należy spodziewać się postępującej marginalizacji znaczenia przychodów z tytułu nadwyżki z lat ubiegłych w przychodach ogółem.

Rozchody powiatów

            Rok 2002 był kolejnym rokiem wzrostu kwoty rozchodów powiatów, tym razem o ponad 60%, do poziomu 166 649 tys. zł. Na zaistniałą zmianę złożyły się przede wszystkim: ponowny zdecydowany wzrost rozchodów z tytułu spłaty kredytów i pożyczek oraz pożyczek udzielonych, a także wystąpienie dostrzegalnych statystycznie kwot w zakresie pozycji: wykup papierów wartościowych i wykup obligacji samorządowych. Jednocześnie zmniejszyły się rozchody z tytułu lokat bankowych.

            W trakcie roku 2002 na spłatę kredytów i pożyczek powiaty przeznaczyły kwotę 120 583 tys. zł, przy czym udział tej pozycji w strukturze rozchodów ogółem zmalał do 72,4% (o 10,7 punktu procentowego). Natomiast w przypadku pozycji pożyczki udzielone, nie tylko drugi rok z rzędu trzykrotnie wzrosła ich wartość, lecz również znacząco zwiększył się ich udział w rozchodach ogółem (z 10,9% do 18,6%).

Rozchody powiatów w latach 2001 i 2002

            Kwoty przeznaczone na wykup papierów wartościowych i obligacji samorządowych nie były wprawdzie w 2002 roku duże, jednak wystąpiły w stopniu większym niż tylko symbolicznym osiągając po około 3% ogólnej kwoty rozchodów, podczas gdy w latach poprzednich pozycje te - z uwagi na wieloletni termin wykupu wyemitowanych wcześniej przez powiaty papierów wartościowych - nie występowały.

Zobowiązania powiatów

            Na szczególną uwagę zasługuje drastyczny wzrost kwoty zobowiązań powiatów. Ponieważ w ślad za przedmiotową zmianą sięgającą blisko 80%, nie nastąpiło zwiększenie dochodów, wskaźnik relacji zobowiązań do dochodów osiągnął pułap 7,3%, wobec zaledwie 3,7% w roku 2001. W przypadku skrajnym wskazana relacja sięgnęła poziomu 54%. W układzie województw wartości skrajne uzyskały powiaty województw: kujawsko - pomorskiego (3,1%) i warmińsko - mazurskiego (13,9%)[40]. Nominalnie kwota zobowiązań ogółem wyniosła 890 564 tys. zł (tabela 2.5.7.).

            Największy udział we wskazanym wzroście odnotowano w przypadku zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek (z kwoty 326 356 tys. zł w roku 2001 do 644 643 tys. zł w roku 2002). Zobowiązania te - większość z nich ma charakter zobowiązań długoterminowych - w relacji do dochodów uzyskały poziom 5,3%, podczas gdy rok wcześniej było to zaledwie 2,4%. Analogicznie zmieniły się zobowiązania z tytułu papierów wartościowych: z kwoty 102 800 tys. zł do kwoty 199 650 tys. zł (wskaźnik wzrósł tu dwukrotnie do poziomu 1,6%). Powyższe dane raz jeszcze potwierdzają tezę, iż powiaty coraz częściej zadłużają się w oparciu o inne niż kredyty i pożyczki sposoby pozyskiwania środków finansowych.

Zobowiązania powiatów według tytułów dłużnych w latach 2001 i 2002

            W strukturze zobowiązań daje się zaobserwować spadek poziomu zobowiązań wymagalnych, zwłaszcza z tytułu dostaw i usług. Te ostatnie zmniejszyły się do poziomu 12 971 tys. zł, podczas gdy jeszcze w roku 2001 była to kwota 33 844 tys. zł.

            Analiza zobowiązań powiatów z tytułu poręczeń i gwarancji, wskazuje, iż w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2002 roku udzielono poręczeń i gwarancji w wysokości 153 764 tys. zł, co oznacza blisko trzykrotny wzrost w stosunku do roku 2001. Na koniec roku 2002 łączna wartość nominalna niewymagalnych zobowiązań z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji zamknęła się kwotą 173 125 tys. zł, w tym z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych za jednostki sektora finansów publicznych - 144 542 tys. zł, co stanowiło 83,5 %. Oznacza to, że mniej niż jedna piąta kwoty poręczeń została udzielona za podmioty spoza sektora finansów publicznych. Równocześnie 77,7% powstałych z tego tytułu zobowiązań, w łącznej kwocie 134 494 tys. zł, dotyczy poręczeń i gwarancji za jednostki samorządu terytorialnego lub ich związki, ich jednostki organizacyjne, fundusze celowe, instytucje kultury, a przede wszystkim nadzorowane przez powiaty samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej.

2.5.4.  Podsumowanie

1.       Wykonanie budżetów powiatów ukształtowało się w 2002 roku na poziomie 99,6% planu w przypadku dochodów, a po stronie wydatków na poziomie 98,2% planu. Oznacza to, w obydwu przypadkach wzrost skuteczności powiatów w realizacji budżetu w stosunku do roku poprzedniego. Jednocześnie rok 2002 przyniósł istotny realny spadek zarówno dochodów (o 11,0%), jak i wydatków (o 9,7%). Wprawdzie podobnie jak w roku poprzednim miała miejsce zbieżna tendencja i skala wolumenu zmian zarówno dochodów, jak i wydatków, jednak po raz pierwszy - z uwagi na odnotowane spadki - zmiany te były dla powiatów niekorzystne. Ostatecznie dochody samorządów powiatowych wyniosły 12 252 713 tys. zł, natomiast wydatki zrealizowano w kwocie 12 652 666 tys. zł, przeznaczając - podobnie jak w roku 2001 - najwięcej środków na zadania z zakresu oświaty (30,9%), bezpieczeństwa publicznego (18,0%) i opieki społecznej (17,1%).

2.       W strukturze dochodów ogółem widoczne jest zwiększenie udziału dochodów własnych, czemu towarzyszy zmniejszenie udziału dotacji celowych, przy prawie niezmienionym udziale subwencji ogólnej. Kolejny rok zwiększenia znaczenia dochodów własnych (poza dochodami z tytułu udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych) jest nie tylko wynikiem spadku udziału dotacji celowych w dochodach ogółem, lecz wiąże się także z istotnym (o 15%) nominalnym wzrostem dochodów własnych powiatów i to wbrew ogólnej tendencji. Powiaty coraz lepiej generują te dochody własne, których wielkość zależy w dużej mierze od działań i inwencji samorządu w tym zakresie. Utrzymuje się przy tym uzależnienie większości dochodów powiatów od środków będących w gestii budżetu państwa, choć udział dotacji celowych i subwencji w dochodach ogółem spadł do 89,5%.

3.       W strukturze wydatków ogółem odnotowano spadek o jeden punkt procentowy wydatków majątkowych (do poziomu 8,1%), co z uwagi na blisko stuprocentowy udział wydatków inwestycyjnych w wydatkach majątkowych oznacza zmniejszenie nakładów na inwestycje w powiatach. Przyczyna tego zjawiska tkwi w konieczności zapewnienia bieżącego funkcjonowania powiatów w sytuacji realnego zmniejszenia dochodów, co nastąpiło właśnie kosztem inwestycji i stanowi odwrócenie dotychczasowej tendencji wzrostu aktywności inwestycyjnej samorządów powiatowych. Wśród wydatków bieżących, największy wzrost osiągnęły wydatki z tytułu udzielenia poręczeń i gwarancji oraz wydatki na obsługę długu, co jest wynikiem odpowiednio trudnej sytuacji finansowej podmiotów, którym udzielono tego rodzaju wsparcia (w tym w szczególności zakładów opieki zdrowotnej) oraz konieczności spłaty zobowiązań zaciągniętych w latach poprzednich. Niemniej udział wskazanych grup wydatków bieżących w wydatkach ogółem nie jest znaczący.

4.       Dochody budżetowe powiatów w przeliczeniu na jednego mieszkańca zmalały o 48 zł, co jest wynikiem ogólnego spadku poziomu dochodów budżetów powiatowych. Na tym ogólnie niekorzystnym tle szczególnie pozytywnie wyróżnia się odnotowany wzrost dochodów własnych per capita (o 6 zł).

5.       W stopniu nieco mniejszym niż dochody (bo o 43 zł) zmniejszyły się wydatki budżetowe powiatów w przeliczeniu na jednego mieszkańca. Na wskazaną zmianę złożyły się: spadek wydatków bieżących o 34 zł i spadek wydatków majątkowych o 9 zł. Zróżnicowanie wydatków per capita w poszczególnych powiatach wykazujących wartości skrajne jest ciągle duże i zawiera się w przedziale od 178 zł do 913 zł, z czego wydatki na inwestycje wyniosły od 20 groszy do 378 zł.

6.       Rok 2002 przyniósł wyraźny, bo o 32,5%, spadek kwoty nadwyżki z jaką samorządy powiatowe zakończyły rok budżetowy. Jednocześnie zaledwie jedna piąta powiatów zamknęła budżety wynikiem dodatnim. Liczba powiatów kończących rok budżetowy deficytem, wynoszącym ogółem 428 627 tys. zł (aż o połowę wyższym niż w roku 2001) wyniosła 242. Utrzymała się tendencja coraz częstszego i na większą skalę finansowania realizowanych zadań w oparciu o środki o charakterze zwrotnym. W efekcie radykalnie wzrosło zadłużenie powiatów, co pociągnęło za sobą wzrost rozchodów, zwłaszcza z tytułu spłat zaciągniętych kredytów i pożyczek. W kolejnych latach na pogłębianie się tego zjawiska może dodatkowo wpłynąć zła sytuacja finansowa zakładów opieki zdrowotnej, dla których powiaty są organami założycielskimi. Trudności finansowe tych zakładów, w połączeniu z ustawowym obowiązkiem pokrycia przez organ założycielski ujemnego wyniku finansowego, mogą skutkować koniecznością dalszego zadłużania się powiatów.

Rysunek 2.5.1  Dochody i wydatki powiatów w przeliczeniu na jednego mieszkańca w 2002 roku (w zł)

 

Dochody ogółem	Dochody własne
Dotacje celowe	Subwencja ogólna
Wydatki ogółem	Wydatki majątkowe

 

Załączniki tabelaryczne do rozdziału 2.5 >>>

[ Początek strony ]

---

[32] Na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 2001 r. w sprawie utworzenia, ustalenia granic i zmiany nazw powiatów oraz zmiany siedziby władz powiatu (Dz. U. Nr 62, poz. 631 z późn. zm.) utworzono następujące powiaty: powiat wschowski (w województwie lubuskim), powiat brzeziński (w województwie łódzkim), powiat leski (w województwie podkarpackim), powiat sztumski (w województwie pomorskim), powiat gołdapski i powiat węgorzewski (w województwie warmińsko-mazurskim) oraz powiat łobeski (w województwie zachodniopomorskim).

[33] Zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.). Powołana ustawa weszła w życie w dniu wyborów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przypadających w związku z zakończeniem kadencji tych organów wybranych w dniu 11 października 1998 r., czyli w dniu 27 października 2002 r.

[34] Ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.).

[35] Obowiązek ten wynika ze zmienionego z dniem 1 stycznia 2002 r. art. 70a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 1997 r. Nr 56, poz. 357 z późn. zm.). Do końca roku 2001 środki te były wyodrębniane w budżecie państwa.

[36] Art. 3 w związku z art. 2 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. Nr 122, poz. 1325 z późn. zm.). Składki te finansowane są z budżetu państwa w ramach dotacji dla Funduszu Pracy, a zwrot składek pracodawcy, który zatrudnił absolwenta jest zadaniem starosty.

[37] Na podstawie ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764 z późn. zm.).

[38] Na podstawie art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Sanitarnej oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 128 poz. 1407 z późn. zm.).

[39] Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. (Dz. U. Nr 150, poz. 983 z późn. zm.).

[40] Szczegółowe dane w tym zakresie prezentuje tabela 2.5.1.

 

<< | >>

• 1.       Uchwalanie budżetu i jego zmiany •
• 2.1.    Budżety jednostek samorządu terytorialnego w 2002 roku •
• 2.2.    Wykonanie budżetów przez gminy •
• 2.3.    Wykonanie budżetu Warszawy w 2002 roku •
• 2.4.    Wykonanie budżetów przez miasta na prawach powiatu •
• 2.5.    Wykonanie budżetów przez powiaty •
• 2.6.    Wykonanie budżetów przez województwa samorządowe •
• 3.       Związki międzygminne •
• 4.1.    Kontrola gospodarki finansowej i zamówień publicznych jednostek samorządu terytorialnego •
• 4.2.    Kontrola długu publicznego jednostek samorządu terytorialnego •
• 4.3.    Kontrola realizacji dochodów z tytułu opłaty planistycznej •
• 4.4.    Kontrola realizacji dochodów z tytułu opłaty adiacenckiej •

Wstęp | Część I - Streszczenie | Część I - Pełny tekst | Część II - Streszczenie | Część II - Pełny tekst