Wstęp | Część I - Streszczenie | Część I - Pełny tekst | Część II - Streszczenie | Część II - Pełny tekst

Część II Sprawozdania z działalności RIO
i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2002 roku

<< | >>

2.4.    Wykonanie budżetów przez miasta na prawach powiatu

2.4.1.  Dochody

        Wykonanie planu dochodów

        Dynamika i struktura dochodów

        Dochody w przeliczeniu na jednego mieszkańca

2.4.2.  Wydatki

        Wykonanie planu wydatków

        Dynamika i struktura wydatków

        Wydatki w przeliczeniu na jednego mieszkańca

2.4.3.  Wyniki budżetów oraz zobowiązania miast na prawach powiatu

        Wyniki budżetów

        Przychody i rozchody miast na prawach powiatu

        Zobowiązania

2.4.4.  Podsumowanie

            Miasta na prawach powiatu, zwane również powiatami grodzkimi, jako szczególna kategoria gmin realizująca zarówno zadania gminy, jak i powiatu funkcjonują od 1 stycznia 1999 roku.

Przejmowanie niektórych zadań „powiatowych” przez dzisiejsze miasta na prawach powiatu rozpoczęło się już w latach wcześniejszych, tj. w 1994-1998 w ramach tzw. programu pilotażowego oraz na podstawie tzw. ustawy o dużych miastach[23].

            Corocznie zwiększa się ilość zadań realizowanych przez te jednostki, począwszy od przejęcia w 1999 roku większości państwowych instytucji oświatowych, ochrony zdrowia, pomocy społecznej, w 2000 roku urzędów pracy, a w 2001 roku zadań związanych z finansowaniem stypendiów sportowych, obsługi finansowej placówek rodzinnych, finansowaniem zadań policji z zakresu służby prewencyjnej oraz edukacji konsumenckiej.

            Rok 2002 jest kolejnym rokiem, w którym miasta na prawach powiatu realizują nowe zadania publiczne. Są to zadania w zakresie przeznaczania gruntów rolnych do zalesienia[24], w tym w szczególności dokonywanie przez starostów wypłaty ekwiwalentu finansowanego ze środków będących w dyspozycji Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa; ułatwiania zatrudniania absolwentów szkół, poprzez wypłatę przez starostów pracodawcom, którzy zatrudnili absolwentów finansowanych z budżetu państwa składek na ubezpieczenia rentowe oraz wypadkowe[25]. W związku ze zmianą Karty Nauczyciela[26] z dniem 1 stycznia 2002 roku zaistniała konieczność wyodrębnienia w budżetach miast na prawach powiatu środków na sfinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w wysokości 1% planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli.

            Zauważyć należy, że z dniem 1 stycznia 2002 roku nastąpiło wyłączenie z zespolonej administracji powiatowej inspekcji sanitarnej[27].

            Od 1 stycznia 1999 roku do 26 października 2002 roku miasta na prawach powiatu funkcjonowały w niezmienionej liczbie 65. Z dniem 27 października 2002 roku miasto stołeczne Warszawa uzyskało status miasta na prawach powiatu. Ze związku miasta stołecznego Warszawy, 11 gmin warszawskich, gminy miejskiej Wesoła oraz powiatu warszawskiego powstała 1 gmina - miasto na prawach powiatu.

            W opracowaniu niniejszym prezentowane są dane obejmujące 65 jednostek bez miasta stołecznego Warszawa[28].

2.4.1.  Dochody

Wykonanie planu dochodów

            W 2002 roku miasta na prawach powiatu zrealizowały łącznie dochody w wysokości 23 539 549 tys. zł, co stanowiło 97,3% planu wynikającego z uchwał budżetowych (tabela 2.4.1.). Należy zaznaczyć, że w ostatnich czterech latach poziom realizacji planowanych dochodów systematycznie obniżał się (od 98,8% w 1999 r. do 97,3% w 2002 r.).

Dochody budżetów miast na prawach powiatu w latach 2001 i 2002

            Powiaty grodzkie łącznie w 2002 roku jedynie subwencję ogólną uzyskały dokładnie w wysokości zaplanowanej, dotacje celowe zrealizowały zaś w 99,1%. Najniższy poziom realizacji odnotowano w dochodach własnych - 95,0%. Na taki przebieg realizacji dochodów własnych wpłynęło nieuzyskanie planowanych dochodów z niektórych źródeł: udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych (93,8%), opłaty skarbowej (86,1%) oraz dochodów z majątku (76,0%). W 2001 roku również nie zostały zrealizowane w wielkościach planowanych dochody z majątku, łącznie powiaty grodzkie osiągnęły wówczas 88,5% planowanych wielkości. Obniżający się stopień realizacji planu dochodów z tego źródła dochodów świadczy o rosnących trudnościach w uzyskaniu dochodów z majątku.

            Stopień realizacji planowanych na 2002 rok dochodów poszczególnych miast na prawach powiatu zamykał się w granicach od 81,5% do 103,0%. W 14 miastach wskaźnik ten przekroczył 100%, co oznacza, że tylko jedna piąta jednostek uzyskała dochody wyższe od zaplanowanych. Stopień realizacji budżetu uchwalonego przez radę i zmienianego w ciągu roku jest jednym z podstawowych elementów oceny pracy zarządu dokonywanej przez organ stanowiący. Odchylenia realizacji od planu mogą wynikać między innymi z braku wiarygodnych danych wyjściowych, zaniechania aktualizacji w ciągu roku planowanych wielkości, bądź braku umiejętności trafnego oszacowania przyszłych dochodów.

Dynamika i struktura dochodów

W 2002 roku pierwszy raz od utworzenia, z dniem 1 stycznia 1999 roku miast na prawach powiatu, poziom uzyskanych przez te jednostki dochodów ogółem obniżył się w stosunku do roku poprzedniego. Dochody w skali kraju zmniejszyły się realnie o 2,4% (uwzględniając wskaźnik inflacji 1,9%), a nominalna wielkość wskaźnika dynamiki wyniosła 99,5% (tabela 2.4.2.).

Struktura dochodów miast na prawach powiatu w latach 2001 i 2002

            Sytuację finansową miast na prawach powiatu w 2002 roku charakteryzuje nieznaczny wzrost dochodów własnych i spadek dochodów otrzymywanych z budżetu państwa. W porównaniu do roku 2001 dochody własne wzrosły o 2,7%, poziom dotacji celowych obniżył się o 1,3%, a subwencji ogólnej o 4,8%.

            Analizując dynamikę dochodów poszczególnych jednostek należy podkreślić, że czterokrotnie wzrosła liczba miast, w których dochody realne zmniejszyły się. W 2001 roku takich miast było 12, a w 2002 roku aż 48. Oznacza to, że tylko 26% miast uzyskało dochody realne na poziomie wyższym niż w roku poprzednim.

            Wskaźnik dynamiki dochodów ogółem w ujęciu realnym w poszczególnych powiatach grodzkich mieścił się w granicach od 88,0% do 112,7%. Największy spadek dochodów wystąpił w Chorzowie i wynika on ze znacznego obniżenia (o 37,8%) poziomu dotacji celowych oraz spadku (o 10%) wielkości subwencji. Zauważyć jednak należy, że dochody własne Chorzowa w tym czasie wzrosły o 10,4%. Najwyższy wzrost poziomu dochodów uzyskał Nowy Sącz i jest on rezultatem znacznego wzrostu (o 66,9%) dochodów własnych, który wynika z uzyskania wyjątkowo wysokiego wzrostu udziałów w dochodach budżetu państwa - 146,3%. Prawie 13% - owy wzrost dochodów w Nowym Sączu odnotowano mimo spadku wielkości subwencji i dotacji celowych.

            Struktura dochodów powiatów grodzkich w roku 2002 uległa korzystnej zmianie - wzrósł udział dochodów własnych, a zmalał udział środków redystrybuowanych z budżetu państwa. Jak wynika z tabeli 2.4.3., 49,2% dochodów stanowiły dochody własne, 19,1% dotacje celowe, a 31,7% subwencja ogólna. Dochody własne są niezmiennie głównym źródłem zasilania budżetów miast na prawach powiatu. Spośród 65 miast, w 21 dochody własne stanowiły więcej niż połowę dochodów ogółem, jednocześnie w 11 jednostkach głównym źródłem dochodów była subwencja ogólna. Świadczy to o znacznym zróżnicowaniu sytuacji finansowej miast na prawach powiatu.

            Podobnie jak w roku poprzednim, podstawowym źródłem dochodów własnych powiatów grodzkich były wpływy z podatków i opłat oraz udziały w podatku dochodowym od osób fizycznych i od osób prawnych. W porównaniu do 2001 roku udział dochodów własnych wzrósł z 47,6% do 49,2%, a to głównie z racji wzrostu wpływów z podatków i opłat. Udział tych wpływów w dochodach ogółem wzrósł o 1,5 punktu procentowego. Natomiast udziały w podatku dochodowym od osób fizycznych i od osób prawnych były na tym samym poziomie (17,2%) co w roku poprzednim. Zaznaczyć należy, że kolejny już rok spada udział uzyskanych dochodów z majątku w dochodach ogółem, w latach 2000 - 2002 wyniósł: 9,0%; 5,5%; 4,9%. W poszczególnych miastach poziom uzyskanych dochodów z majątku w dochodach ogółem wahał się od 1,0% w Płocku do 18,8% w Sopocie.

            Subwencja ogólna w budżetach powiatów grodzkich w 2002 roku stanowiła 31,7% dochodów ogółem. Jej udział zmniejszył się w stosunku do roku poprzedniego o 1,4 punktu procentowego i mieścił się w granicach od 21,1% do 45,5% ogólnej kwoty dochodów. Zmniejszenie udziału subwencji ogólnej w strukturze dochodów ogółem wynika głównie ze zmniejszenia się udziału części oświatowej subwencji z 27,0% w 2001 roku do 25,8% w roku 2002. Pozostałe części subwencji nie stanowią znacznych kwot w strukturze dochodów i wykazują stabilizację poziomu.

            W omawianej grupie jednostek spośród trzech głównych źródeł dochodów w 2002 roku najniższy udział w dochodach ogółem miały dotacje celowe. Udział otrzymanych dotacji celowych systematycznie obniża się, w ostatnich trzech latach wynosił: 20,7%; 19,3%; 19,1%. W strukturze dochodów dotacje celowe mieściły się w przedziale od 12,4% we Wrocławiu do 31,3% w Grudziądzu.

            Dotacje celowe na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej będące zawsze grupą dominującą w strukturze dotacji obniżyły się o 0,4 punktu procentowego do poziomu 13,2% dochodów ogółem. Udział dotacji na zadania realizowane na podstawie porozumień z organami administracji rządowej, tak samo jak w 2001 roku, wyniósł 0,3 % dochodów ogółem. Poziom dotacji celowych na zadania własne stabilizuje się na poziomie ok. 5% dochodów ogółem. W ramach poszczególnych rodzajów dotacji na uwagę zasługują dotacje przeznaczone na inwestycje. Najwięcej dotacji na inwestycje miasta na prawach powiatu uzyskały w ramach dotacji na zadania własne.

Dochody w przeliczeniu na jednego mieszkańca

            W 2002 roku przeciętny poziom uzyskanych przez miasta na prawach powiatu dochodów budżetowych ogółem w przeliczeniu na jednego mieszkańca wyniósł 2 062 zł i w stosunku do roku poprzedniego niewiele się obniżył (o 7 zł) (tabela 2.4.4.). Wskaźnik ten charakteryzuje wysokie zróżnicowanie między poszczególnymi miastami i mieści się w przedziale od 1 344 zł do 3 146 zł. W ciągu dwóch lat te same miasta osiągnęły skrajne wielkości: maksymalną Sopot, minimalną Piekary Śląskie. Podkreślić należy, że w 2002 roku w połowie omawianych jednostek obniżył się poziom dochodów ogółem per capita. Jest to niekorzystna zmiana, gdyż w 2001 roku sytuacja taka wystąpiła tylko w jednym przypadku. W 27 miastach omawiany wskaźnik osiągnął wartości poniżej średniej dla kraju. Fakt ten potwierdza duże zróżnicowanie sytuacji finansowej poszczególnych miast na prawach powiatu.

            W 2002 roku przeciętny poziom uzyskanych dochodów własnych w przeliczeniu na jednego mieszkańca wyniósł 1 014 zł i wzrósł o 29 zł w stosunku do roku poprzedniego. Wskaźnik ten ponownie wykazywał duże zróżnicowanie - od 598 zł do 2 091 zł. Spośród 65 miast w 22 przypadkach uzyskał on poziom wyższy od średniego poziomu w kraju. Wzrost przeciętnego poziomu dochodów własnych w 2002 roku wynikał niemal całkowicie ze wzrostu wpływów z podatków i opłat, który osiągnął poziom 373 zł w przeliczeniu na jednego mieszkańca. W Płocku przez dwa lata dochody z podatków i opłat utrzymywały się na najwyższym poziomie i wynosiły w latach 2001 i 2002, odpowiednio 847 zł i 958 zł. Piekary Śląskie ponownie osiągnęły najniższy poziom omawianego wskaźnika - 228 zł, mimo wzrostu o 52 zł w stosunku do wielkości z roku poprzedniego. Średni dochód z tytułu udziałów w dochodach budżetu państwa ukształtował się niemal na niezmienionym poziomie i wyniósł 356 zł per capita[29]. Duże różnice między wartościami skrajnymi wpływów z podatków i opłat oraz udziałów w dochodach budżetu państwa w 2002 roku świadczą o zróżnicowaniu możliwości pozyskiwania dochodów w analizowanej grupie jednostek[30].

            Kwota dochodów z subwencji ogólnej przypadająca na jednego mieszkańca wahała się od 436 zł do 1 105 zł, przy średnim poziomie w kraju 653 zł.

            Średnie wpływy miast z tytułu dotacji celowych w przeliczeniu na jednego mieszkańca wyniosły w 2002 roku 394 zł i były niższe od osiągniętych w roku poprzednim o 4 zł. Bezpośrednią przyczyną tego było obniżenie się poziomu dotacji na realizację zadań inwestycyjnych z 28 zł na 24 zł. Część inwestycyjną dotacji celowych cechowało wysokie zróżnicowanie - w czterech miastach nie przypadała ani jedna złotówka, a w innych aż 288 złotych w przeliczeniu na jednego mieszkańca.

2.4.2.  Wydatki

Wykonanie planu wydatków

            Wielkość wydatków zależy od wielkości zgromadzonych przez daną jednostkę dochodów. W 2002 roku miasta na prawach powiatu przeciętnie zrealizowały zaplanowane wydatki w 94,9%, tj. w kwocie 24 899 660 tys. zł (tabela 2.4.1.). W żadnej jednostce nie odnotowano przekroczenia zaplanowanych wydatków ogółem, a realizacja w poszczególnych miastach wahała się w granicach od 75,6% do 98,9% planu.

Wydatki budżetów miast na prawach powiatu w latach 2001 i 2002

Z przedstawionego zestawienia wykonania planowanych wydatków budżetowych miast na prawach powiatu w 2002 roku w rozbiciu na rodzaje wydatków wynika, że najniższym stopniem realizacji planu charakteryzują się wydatki majątkowe - 83,9%, a co za tym idzie również wydatki na inwestycje - 83,7%. W porównaniu z rokiem poprzednim niepokojący jest spadek poziomu wykonania wydatków na inwestycje - o 5,7 punktu procentowego. Oznacza to, że zdarzały się przypadki wycofywania się organów stanowiących z zaplanowanych przedsięwzięć inwestycyjnych. Wskaźnik wykonania wydatków bieżących był taki sam jak w 2001 roku i wyniósł 96,9%.

Dynamika i struktura wydatków

            Prezentowanemu wcześniej obniżeniu kwot dochodów budżetowych zrealizowanych w 2002 roku przez miasta na prawach powiatu towarzyszył spadek wydatków. Nominalnie wydatki ogółem były niższe w stosunku do 2001 roku o 0,9%, co po uwzględnieniu stopy inflacji oznaczało spadek realny o 2,8%. W porównaniu do 2001 roku nastąpiły niekorzystne zmiany w dynamice wydatków. Spośród przedstawionych w powyższej tabeli rodzajów wydatków, wydatki bieżące nieznacznie przekroczyły poziom z roku poprzedniego - o 1,8%. W 2002 roku zmniejszyły się środki przeznaczone na wynagrodzenia i pochodne o 0,3% oraz kwoty wydatkowane na realizację zadań inwestycyjnych, a wskaźnik dynamiki tych zadań ukształtował się na niskim poziomie 84,6%. Na uwagę zasługuje fakt, że tylko 25 miast przeznaczyło na inwestycje kwoty wyższe niż w 2001 roku i jednocześnie w 8 jednostkach wskaźnik dynamiki był niższy niż 50%. Zdecydowanie najwyższą dynamiką charakteryzują się wydatki na obsługę długu - 109,4%, lecz ich udział w wydatkach bieżących nie jest wysoki (1,7 % wydatków ogółem).

            Relacje wydatków bieżących i majątkowych są jedną z podstawowych miar sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego. W 2002 roku w powiatach grodzkich relacje te potwierdzają obniżenie się poziomu wydatków majątkowych. W latach 1999 - 2001 coroczny spadek zamykał się w granicach jednego procenta, a w roku 2002 udział wydatków majątkowych w wydatkach ogółem obniżył się o 2,3 punktu procentowego i osiągnął poziom 13,7%. Z zestawienia struktury wydatków miast na prawach powiatu w 2002 roku (tabela 2.4.3.) wynika, że udział w wydatkach majątkowych mieścił się w przedziale od 2,6% do 27,9%, a spośród 65 jednostek w 18 udział ten był wyższy od przeciętnego. Zjawisko to świadczy o braku środków finansowych i o wysokim zróżnicowaniu możliwości inwestycyjnych w poszczególnych miastach na prawach powiatu.

            Zrealizowane wydatki bieżące w 2002 roku stanowiły 86,3% wydatków ogółem i w stosunku do roku poprzedniego wzrosły o 2,3 punktu procentowego. W strukturze wydatków bieżących najpoważniejszą pozycję stanowiły wynagrodzenia i pochodne - 42,0%. W 42 jednostkach ich udział przekroczył średni poziom, a maksymalnie stanowił 57,7% łącznych wydatków. Kolejnym elementem wydatków bieżących były pozostałe wydatki stanowiące 32,3% wydatków ogółem. Obejmują one zakupy materiałów, usług, koszty podróży służbowych oraz różnego typu świadczenia i opłaty. Dotacje udzielane z budżetów miast w roku 2002 były przyznawane w szerszym zakresie niż w roku poprzednim. Ich udział w wydatkach ogółem wzrósł o 1,1 punktu procentowego. Zauważyć należy wysokie zróżnicowanie udziału dotacji - od 4,4% do 53,2% wydatków ogółem. Oznacza to, że powiaty grodzkie w różnym stopniu wspierały działalność oświatową, kulturalną, działalność innych jednostek samorządu terytorialnego oraz podmiotów nie zaliczonych do sektora finansów publicznych i nie działających w celu osiągnięcia zysku realizujących ich zadania w trybie art. 118 ustawy o finansach publicznych.

            W porównaniu z rokiem poprzednim nieznacznie wzrósł, z 1,5% do 1,7%, poziom wydatków związanych z obsługą długu. Wydatki z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji wystąpiły tylko w jednej jednostce.

            Z analizy struktury wydatków wg działów klasyfikacji budżetowej wynika, że nadal podstawowym kierunkiem wydatkowania środków budżetowych w powiatach grodzkich było finansowanie placówek oświatowych. Udział tych wydatków w wydatkach ogółem wynosił 30,3% i wzrósł o 0,8 punktu procentowego osiągając łączną kwotę 7 536 063 tys. zł. Tak wysoki poziom wydatków ujętych w dziale „Oświata i wychowanie” w miastach na prawach powiatu wynika z dużej koncentracji placówek oświatowych w tych jednostkach samorządu terytorialnego. Poziom wydatków na transport i łączność ustabilizował się na poziomie 14,0% wydatków ogółem, mimo zmniejszenia się kwoty środków wydatkowanych w tym dziale w stosunku do roku poprzedniego (w 2002 r. - 3 474 996 tys. zł). Przeciętnie 12,2% wydatków budżetów miast stanowiły wydatki w dziale „Opieka społeczna”. W porównaniu z rokiem poprzednim nastąpił wzrost udziału tych wydatków w łącznej kwocie wydatków o 0,6 punktu procentowego. Systematyczny wzrost wydatków na opiekę społeczną związany jest z ogólnym pogarszaniem się sytuacji ekonomicznej, a co za tym idzie, ze wzrostem bezrobocia wśród społeczności lokalnych.

Wydatki miast na prawach powiatu w wybranych działach klasyfikacji budżetowej w latach 2001 i 2002

                Wydatki działu „Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa” stanowiące 8,7% wydatków ogółem, wykonano w łącznej wysokości 2 162 093 tys. zł. Tak jak w roku poprzednim udział tych wydatków w wydatkach ogółem zwiększył się o 0,3 punktu procentowego.

            Udział wydatków w kolejnych działach, w strukturze wydatków ogółem powiatów grodzkich wyniósł odpowiednio: „Edukacyjna opieka wychowawcza” - 8,0%; „Administracja publiczna” - 7,2%; „Gospodarka komunalna i ochrona środowiska” - 5,4%. Wydatki poniesione w pozostałych działach ukształtowały się na poziomie poniżej 5% wydatków ogółem.

            Udział wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogółem, w miastach na prawach powiatu w 2002 roku, wyniósł 13,1%. Analizując kierunki tych inwestycji należy zauważyć, że najwięcej środków na ten cel przeznaczono w dziale „Transport i łączność” - 46,7% całości wydatków inwestycyjnych, a zarazem 43,8% środków wydatkowanych w tym dziale. Były to wydatki związane z budową, modernizacją i przebudową dróg. Wysoki udział wydatków inwestycyjnych w 2002 roku odnotowano również w działach: „Gospodarka komunalna i ochrona środowiska” – 15,2% wydatków inwestycyjnych ogółem; „Oświata i wychowanie” - 9,5%; „Gospodarka mieszkaniowa” - 9,4%.

Wydatki w przeliczeniu na jednego mieszkańca

            Wielkość wydatków budżetowych przeliczona na jednego mieszkańca jest najbardziej obiektywnym miernikiem oceny realizacji zadań jednostek samorządu terytorialnego. W miastach na prawach powiatu w 2002 roku wydatki ogółem per capita ukształtowały się na poziomie 2181 zł i w odniesieniu do roku poprzedniego zmniejszyły się o 16 zł. (tabela 2.4.5.). Zróżnicowanie poziomu dochodów przenosi się na zróżnicowanie wydatków. Maksymalny poziom wydatków na jednego mieszkańca sięgający 3 301 zł ponad dwukrotnie przewyższa poziom minimalny równy 1 528 zł. Od początku funkcjonowania miast na prawach powiatu te same jednostki osiągają graniczne wielkości poziomu wydatków ogółem na osobę - maksymalną Sopot a minimalną Piekary Śląskie.

            Podkreślić należy niekorzystną tendencję zmian w wydatkach, w przeliczeniu na jednego mieszkańca. Wskaźnik wydatków ogółem obniżył się o 16 zł, a wydatki bieżące per capita wzrosły o 38 zł, co spowodowało znaczny spadek tego wskaźnika w przypadku wydatków majątkowych - o 54 zł.

            Wydatki bieżące stanowiły podstawową część wydatków i osiągnęły per capita wysokość 1 883 zł, a ich zróżnicowanie w poszczególnych miastach mieściło się w granicach od 1 387 zł do 2 662 zł. Obciążenie jednego mieszkańca powiatu grodzkiego wydatkami na wynagrodzenia wraz z pochodnymi w 2002 roku, utrzymało się na poziomie z roku poprzedniego i wyniosło średnio 917 zł.

            Poziom dotacji wypłaconych z budżetów miast sięgał w 2002 roku kwoty 225 zł per capita (wzrost o 14 zł) i zawierał się w rozległym przedziale od 87 zł do 1 021 zł. Oznacza to, że miasta w różnym zakresie zlecały wykonywanie zadań własnych innym jednostkom. Tak jak w roku poprzednim największe nasilenie tego zjawiska odnotowano w Łomży.

Poziom wydatków majątkowych w przeliczeniu na jednego mieszkańca, w 2002 roku, wyniósł 298 zł i, jak wcześniej zaznaczono, zmniejszył się o 54 zł. Wydatki majątkowe nadal składały się niemal wyłącznie z wydatków inwestycyjnych, które uzyskały wysokość 285 zł per capita, tj. mniej o 51 zł niż w 2001 roku. Wysokość wydatków inwestycyjnych w przeliczeniu na jednego mieszkańca wykazała ponad czternastokrotne zróżnicowanie i wahała się od 47 zł do 684 zł. Niekorzystną tendencję zmian omawianego zjawiska potwierdza fakt, że w porównaniu z rokiem poprzednim, 60% miast obniżyło poziom wydatków inwestycyjnych liczonych na jednego mieszkańca.

2.4.3.  Wyniki budżetów oraz zobowiązania miast na prawach powiatu

Wyniki budżetów

            Wynik budżetów miast na prawach powiatu, ustalony jako saldo nadwyżek i deficytów poszczególnych jednostek stanowił w 2002 roku deficyt równy 1 360 111 tys. zł i w relacji do uzyskanych dochodów wyniósł 5,8%. Rok poprzedni miasta zamknęły również ujemnym wynikiem w wysokości 1 469 394 tys. zł, oznacza to spadek kwoty deficytu o 7,5%[31]. Jednym z elementów ograniczających rozmiary deficytu było zredukowanie wydatków inwestycyjnych. Podobnie jak w roku 2001 na łączny wynik złożyły się nadwyżki uzyskane przez 15 jednostek i deficyt w 50 powiatach grodzkich.

            Z analizy danych przedstawionych w tabeli 2.4.1. wynika, że w miastach, które rok 2002 zamknęły nadwyżką, stosunek tej nadwyżki do zrealizowanych dochodów wyniósł przeciętnie 2,5% (w roku ubiegłym 1,9%), a maksymalny poziom sięgnął 6,0% dochodów. Natomiast deficyt uzyskany przez pozostałe miasta w stosunku do uzyskanych przez nie dochodów osiągnął poziom 7,4%, a w 2001 r. wyniósł 7,7%. Najwyższy poziom relacji deficytu do dochodów wśród miast na prawach powiatu odnotowany został w jednostce o niskim budżecie i wyniósł 14,1%. 

Przychody i rozchody miast na prawach powiatu

Przychody powiatów grodzkich w 2002 roku wzrosły w stosunku do roku poprzedniego o 5,4%, osiągając wysokość 2 935 034 tys. zł. Porównując strukturę przychodów podkreślić należy, że kredyty i pożyczki są nadal dominującym źródłem sfinansowania deficytu (53,8% przychodów ogółem), ale ich udział zmniejszył się o 10,3 punktu procentowego. Spadek zarówno udziału w przychodach ogółem jak i wielkości kwot dotyczył: nadwyżek z lat ubiegłych, papierów wartościowych oraz emitowanych obligacji. Można to wyjaśnić znacznym przyrostem udziału oraz wysokim wzrostem kwot z prywatyzacji majątku i z innych źródeł przychodów. 

Przychody i rozchody miast na prawach powiatu w latach 2001 i 2002

            Łączna kwota rozchodów miast na prawach powiatu w 2002 roku wzrosła o 21,1% do poziomu 952 928 tys. zł. Na rozchody składały się nadal głównie spłaty kredytów i pożyczek (85,1% rozchodów ogółem) oraz wykup obligacji (8,9% rozchodów ogółem). Środki przeznaczone na wykup obligacji samorządowych w 2002 roku zmniejszyły się o 7,7%. Zauważyć należy także prawie dwukrotny wzrost kwot udzielonych pożyczek, a ich udział w łącznej kwocie rozchodów w 2002 roku wyniósł 2,5%. Są to głównie pożyczki udzielone jednostkom nadzorowanym, m. in. samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej. W 2002 roku znacznie wzrosły także lokaty w bankach.

Zobowiązania

            Na zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego składa się suma zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek, wyemitowanych papierów wartościowych, przyjętych depozytów oraz wymagalnych zobowiązań m. in. z tytułu dostaw towarów i usług, składek ZUS oraz FP. Zaciągane przez jednostki kredyty i pożyczki oraz emisja obligacji mogą być przejawem prowadzenia racjonalnej gospodarki finansowej, jeżeli mieszczą się w bezpiecznych granicach i rzeczywiście służą finansowaniu zadań inwestycyjnych. Ustawowo określony poziom zadłużenia (60% zrealizowanych dochodów) nie zawsze jest wielkością bezpiecznego zadłużenia i zależy od możliwości finansowych poszczególnych jednostek. Miasta na prawach powiatu dysponujące większym potencjałem finansowym, posiadające wyższy niż inne jednostki samorządu terytorialnego udział dochodów własnych, mają również większe możliwości zaciągania zobowiązań.

W 2002 roku tempo zadłużania się powiatów grodzkich w porównaniu do lat poprzednich zaczęło słabnąć - zanotowano wzrost o 22,2% (wobec wzrostu w 2000 r. - 57,7% i w 2001 r. - 38,5%). Łączna kwota zobowiązań wyniosła 6 367 344 tys. zł (tabela 2.4.7.). Pomimo niższej niż w latach poprzednich dynamiki wzrostu zadłużenia miast, stosunek zobowiązań do zrealizowanych dochodów wzrósł o 5 punktów procentowych w porównaniu z rokiem poprzednim i uzyskał poziom 27,0%. Sytuacja taka wynika również ze spadku poziomu dochodów tej grupy jednostek. Z tabeli 2.4.9. prezentującej zobowiązania miast na prawach powiatu według tytułów dłużnych wynika, że poziom zadłużenia poszczególnych miast w 2002 roku był bardzo zróżnicowany: od 0,0% do 59,7%. Spośród 65 miast na prawach powiatu 20 przekroczyło średni poziom zadłużenia. W trzech jednostkach poziom zadłużenia przekroczył 50%, ale są to jednostki o największych budżetach, w których dochody własne stanowią ponad połowę zrealizowanych dochodów.

Zobowiązania miast na prawach powiatu według tytułów dłużnych w latach 2001 i 2002

           
            W strukturze zobowiązań powiatów grodzkich nadal dominującą pozycję stanowiły kredyty i pożyczki (73,5% zobowiązań ogółem), mimo że ich udział zmniejszył się na rzecz emisji papierów wartościowych. Zobowiązania z tytułu wyemitowanych obligacji stanowiły w 2002 roku 22,5% całości zobowiązań (w 2001 r. - 20,3%). W 2002 roku 26 miast na prawach powiatu wyemitowało papiery wartościowe na łączną kwotę 1 430 025 tys. zł. Podobnie jak w roku poprzednim najwyższy udział kwot emisji papierów wartościowych w dochodach odnotowano w Gdyni - 40,3%.

            Zobowiązania wymagalne miast na prawach powiatu wzrosły w 2002 roku o 29,5% odnosząc do roku poprzedniego i zamknęły się kwotą 252 170 tys. zł, w tym z tytułu dostaw towarów i usług - 200 303 tys. zł. W strukturze zobowiązań udział zobowiązań wymagal­nych nieznacznie wzrósł z 3,7% w 2001 roku do 4,0% w 2002 roku.

            Na koniec roku 2002 łączna wartość nominalnych niewymagalnych zobowiązań z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji wyniosła 372 511 tys. zł, w tym poręczenia i gwarancje udzielone wobec sektora finansów publicznych 200 380 tys. zł, co stanowiło 53,8%. Oznacza to, że niemal połowę kwoty poręczeń i gwarancji udzielono podmiotom spoza sektora finansów publicznych. Spośród jednostek sektora finansów publicznych największą część - 44,4% powstałych zobowiązań (165 342 tys. zł) miast na prawach powiatu stanowiły poręczenia i udzielone gwarancje za jednostki samorządu terytorialnego lub ich związki, ich jednostki organizacyjne, fundusze celowe, instytucje kultury, a przede wszystkim nadzorowane przez miasta samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej.

2.4.4.  Podsumowanie

1.       Miasta na prawach powiatu stanowią mocno zróżnicowaną grupę jednostek. Są to zarówno duże aglomeracje miejskie powyżej 500 tys. mieszkańców, jak i miasta poniżej 50 tys. mieszkańców, różniące się zarówno skalą realizowanych zadań, jak i wielkością pozyskiwanych dochodów. W konsekwencji skrajne wielkości budżetów różnią się aż osiemnastokrotnie.

2.       Dochody budżetowe miast na prawach powiatu w 2002 roku zostały zrealizowane w kwocie 23 539 549 tys. zł i po raz pierwszy od utworzenia tych jednostek w 1999 r. nastąpił spadek ich dochodów realnie o 2,4%, w stosunku do roku poprzedniego. Tylko 26% miast uzyskało dochody na poziomie wyższym niż w roku poprzednim, a czterokrotnie wzrosła liczba jednostek, których dochody realne zmniejszyły się.

3.       Struktura dochodów powiatów grodzkich w roku 2002 uległa korzystnej zmianie - wzrósł udział dochodów własnych, a zmalał udział środków redystrybuowanych z budżetu państwa. Dochody własne stanowiły 49,2%, dotacje celowe 19,1%, a subwencja ogólna 31,7% dochodów ogółem. W kwocie dochodów własnych wzrosły dochody z podatków i opłat a zmniejszyły się środki uzyskane z majątku. O skali zróżnicowania sytuacji finansowej poszczególnych miast w dużej mierze świadczy rozpiętość udziału dochodów własnych w dochodach ogółem: od 28,0% do 66,5%.

4.       Miasta na prawach powiatu wykonały wydatki ogółem w wysokości 24 899 660 tys. zł, co stanowiło 94,9% zaplanowanej kwoty. Obniżeniu kwot dochodów zrealizowanych w 2002 roku przez miasta na prawach powiatu towarzyszył spadek wielkości wydatków. W porównaniu do roku poprzedniego poziom wydatków obniżył się realnie o 2,8 punktu procentowego. Niepokojący jest spadek poziomu wykonania wydatków na inwestycje, świadczący o wycofaniu się organów stanowiących z zaplanowanych przedsięwzięć inwestycyjnych.

5.       W strukturze wydatków ogółem utrzymuje się niekorzystna tendencja zmian: wzrost udziału wydatków bieżących do poziomu 86,3% (w 2001 r. - 84,0%) oraz spadek udziału wydatków majątkowych do 13,7% w 2002 r. (w 2001 r. - 16,0%).

6.       Podstawowym kierunkiem wydatkowania środków budżetowych w powiatach grodzkich było finansowanie zadań z zakresu oświaty i edukacji - 38,3% wydatków ogółem. Kolejne kierunki wydatków to: transport i łączność (14,0%), opieka społeczna (12,2%) oraz bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa (8,7%).

7.       Dochody budżetowe w 2002 roku w przeliczeniu na jednego mieszkańca w miastach na prawach powiatu wyniosły 2 062 zł i w stosunku do roku poprzedniego spadły o 7 zł. Poziom dochodów ogółem per capita obniżył się aż w połowie analizowanych jednostek. Wydatki ogółem na jednego mieszkańca ukształtowały się na poziomie 2 181 zł i zmniejszyły się o 16 zł na osobę. Wysokie zróżnicowanie miast podkreślają skrajne wartości dochodów ogółem per capita od 1 344 zł do 3 146 zł, a także wydatków ogółem w przeliczeniu na jednego mieszkańca od 1 528 zł do 3 301 zł.

8.       W 2002 roku nastąpiło zahamowanie wzrostu deficytu miast na prawach powiatu. Wynik budżetów miast, ustalony jako saldo nadwyżek i deficytów poszczególnych jednostek, stanowił deficyt równy 1 360 111 tys. zł (w 2001 roku - 1 469 394 tys. zł), tj. 5,8% w relacji do osiągniętych dochodów.

9.       Relacja zobowiązań do zrealizowanych dochodów wzrosła o 5,0 punktów procentowych w porównaniu z rokiem poprzednim i osiągnęła poziom 27,0%. Sytuacja taka wynika m.in. ze spadku poziomu dochodów tej grupy jednostek. W strukturze zobowiązań największy udział miały kredyty i pożyczki - 73,5% oraz zobowiązania z tytułu emisji papierów wartościowych, stanowiące 22,5% łącznej kwoty zobowiązań.

<< | >>

• 1.       Uchwalanie budżetu i jego zmiany •
• 2.1.    Budżety jednostek samorządu terytorialnego w 2002 roku •
• 2.2.    Wykonanie budżetów przez gminy •
• 2.3.    Wykonanie budżetu Warszawy w 2002 roku •
• 2.4.    Wykonanie budżetów przez miasta na prawach powiatu •
• 2.5.    Wykonanie budżetów przez powiaty •
• 2.6.    Wykonanie budżetów przez województwa samorządowe •
• 3.       Związki międzygminne •
• 4.1.    Kontrola gospodarki finansowej i zamówień publicznych jednostek samorządu terytorialnego •
• 4.2.    Kontrola długu publicznego jednostek samorządu terytorialnego •
• 4.3.    Kontrola realizacji dochodów z tytułu opłaty planistycznej •
• 4.4.    Kontrola realizacji dochodów z tytułu opłaty adiacenckiej •

Wstęp | Część I - Streszczenie | Część I - Pełny tekst | Część II - Streszczenie | Część II - Pełny tekst