Wstęp | Część I - Streszczenie | Część I - Pełny tekst | Część II - Streszczenie | Część II - Pełny tekst

Część II Sprawozdania z działalności RIO
i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2002 roku

<< | >>

2.2.    Wykonanie budżetów przez gminy

2.2.1.  Dochody

        Wykonanie planu dochodów

        Dynamika i struktura dochodów

        Dochody gmin w przeliczeniu na jednego mieszkańca

        Skutki obniżenia górnych stawek podatków oraz udzielonych ulg, odroczeń, umorzeń i zwolnień

2.2.2.  Wydatki

        Wykonanie planu wydatków

        Dynamika i struktura wydatków

        Wydatki w działach klasyfikacji budżetowej

        Wydatki gmin w przeliczeniu na jednego mieszkańca

2.2.3.  Wyniki budżetów oraz zobowiązania gmin

        Wyniki budżetów gmin

        Zobowiązania gmin

2.2.4.  Podsumowanie

            Źródła dochodów gmin, zasady ich gromadzenia oraz zasady przekazywania środków z budżetu państwa w 2002 roku regulowała ustawa z dnia 26 listopada 1998r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 - 2002^[4]. Katalog źródeł dochodów gmin w 2002 roku w stosunku do roku 2001 nie uległ zmianie. Kompetencje organów stanowiących gmin w zakresie uchwalania wysokości stawek podatków określonych w ustawach o podatkach i opłatach lokalnych, podatku rolnym i podatku leśnym również nie zmieniły się. Zakres i przedmiot opodatkowania w ww. przepisach podatkowych nie uległy zmianom. Górne granice stawek podatków i opat lokalnych określa rozporządzenie Ministra Finansów, a dla podatków rolnego i leśnego komunikaty Prezesa GUS.

            W 2002 roku, podobnie jak w roku 2001, rady posiadały ustawowe upoważnienie, na mocy którego mogły zmienić przeznaczenie dotacji celowych otrzymanych z budżetu państwa na realizację zadań własnych. Zmiana nie mogła przekroczyć 15% planowanej kwoty dotacji i nie mogła być przeznaczona na wynagrodzenia.

            Nowelizacją ustawy Karta Nauczyciela nałożono na gminy obowiązek finansowania dokształcania i doskonalenia zawodowego nauczycieli[5] poprzez wyodrębnienie środków na ten cel, w tym organizację systemu doradztwa zawodowego - w wysokości 1% planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe tej grupy zawodowej.

            Znaczący wpływ na realizację wydatków budżetowych gmin miały niewątpliwie przepisy ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw wprowadzające zasadę, iż wielkość wynagrodzeń w 2002 r. nie mogła przekraczać wielkości wynagrodzeń w roku 2001.

            Dnia 27 października 2002 r. weszła w życie ustawa o ustroju miasta stołecznego Warszawy, na mocy której 11 dotychczasowych gmin warszawskich oraz gmina miejska Wesoła zostało połączonych w miasto stołeczne Warszawa o statusie miasta na prawach powiatu. W związku z tym, wykonanie dochodów i wydatków budżetu miasta stołecznego Warszawy zostało omówione w osobnej części opracowania (patrz rozdział 2.3.). Wszystkie dane statystyczne dotyczące gmin obejmujące rok 2001 i dziesięć miesięcy roku 2002 zostały przedstawione z wyłączeniem jednostek, które weszły w skład miasta stołecznego Warszawy po reformie jego ustroju, w wyniku czego zaprezentowane w analizie dane za 2001 r. różnią się od danych wykazanych w opracowaniu z poprzedniego roku.

2.2.1.  Dochody

Wykonanie planu dochodów

            W 2002 roku gminy zaplanowały dochody w kwocie 35 303 379 tys. zł a zrealizowały w wysokości 34 545 760 tys zł, co stanowi 97,9% planu wynikającego z uchwał budżetowych. Różnica 0,2 punktu procentowego w wykonaniu dochodów w stosunku do roku poprzedniego wskazuje, że realizacja dochodów w roku 2002 przebiegała na podobnym poziomie.

Dochody budżetowe gmin w 2002 r.

            Dochody własne zrealizowano w 96,2%. Wpływ na to miało wykonanie dochodów z karty podatkowej na poziomie 78,4% i opłaty skarbowej na poziomie 83,0% oraz dochody z majątku gmin zrealizowane na poziomie 86,8% planu. Dotacje na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej zostały przekazane prawie w całości. Pozostałe dotacje zostały wykonane w przedziale 88,9% - 96,1%. Subwencja ogólna została przekazana gminom w 100%.

            Realizacja prognozowanych dochodów w układzie terytorialnym w poszczególnych typach gmin przebiegała na podobnym poziomie (tabela 2.2.1.). Największy wskaźnik wykonania dochodów osiągnęły gminy w województwie kujawsko-pomorskim - 99,5%, a stuprocentowe wykonanie osiągnęły gminy miejskie województwa małopolskiego. Najgorzej przebiegała realizacja dochodów w gminach województwa dolnośląskiego - 95,4%, a najniższe wykonanie miały gminy miejskie województwa świętokrzyskiego - 94,0%.

Dynamika i struktura dochodów [6]

            Dochody budżetowe gmin w 2002 roku nominalnie wzrosły o 7,4%, tj. o 0,4 punktu procentowego mniej niż w 2001 roku (7,8%). W związku z tym, że inflacja w roku 2002 wyniosła 1,9%, realne dochody wzrosły o 5,5% (w 2001 roku 2,3% przy inflacji 5,5%).

            W roku 2001 wzrost dochodów realnych w typach gmin kształtował się w przedziale od 2% do 3,7%, natomiast w roku 2002 wystąpił niski wzrost dochodów w gminach miejskich - 2,2% i bardzo wysoki w gminach wiejskich - 8,1%. Przedstawia to tabela 2.2.2.

Dużo bardziej zróżnicowana była dynamika dochodów w poszczególnych typach gmin i województwach. Jedynie w województwie opolskim wzrost dochodów realnych był poniżej wskaźnika inflacji i wyniósł 0,7%. W pozostałych województwach kształtował się w przedziale od 2,6% do 7,5%.

            Należy zwrócić uwagę na dynamikę dotacji, która wyniosła średnio 113,6% w 2002 roku, przy 92,0% średnio w roku 2001. Szczególnie wysokie dotacje w stosunku do roku ubiegłego otrzymały gminy miejsko-wiejskie województwa małopolskiego, tu wskaźnik dynamiki osiągnął poziom 137,3%. Nastąpił nieznaczny spadek dynamiki dochodów własnych ze 106,9% w roku 2001 do 104,2% w roku 2002. Dynamika udziałów w dochodach budżetu państwa kształtowała się w przedziale od 94,1% w województwie śląskim do 104,9% w województwie mazowieckim. Jest to dużo mniej zróżnicowany przedział niż w roku poprzednim (80,9% - 112,1%). Dynamika dochodów z tytułu subwencji ogólnej średnio wyniosła 109,4%, chociaż gminy miejskie województw małopolskiego i podkarpackiego otrzymały mniej subwencji niż w roku ubiegłym.

            Struktura dochodów budżetowych w roku 2002 kształtowała się podobnie jak w roku poprzednim. Nastąpił nieznaczny spadek udziału dochodów własnych w strukturze dochodów z 47,7% w roku 2001 do 46,3% w roku 2002. Wpływ na to miały mniejsze udziały w podatku dochodowym od osób fizycznych (12,3% w roku 2001, 11,2% w roku 2002) oraz niższe pozostałe dochody własne gmin. Dotacje celowe w strukturze dochodów stanowiły 12,4% i tu odnotowano niewielki wzrost w stosunku do roku ubiegłego, gdzie stanowiły 11,7%. Powodem tego było zwiększenie dotacji na zadania z zakresu administracji rządowej z 7,9% w roku 2001 do 8,3% w roku 2002. Subwencja ogólna w strukturze dochodów gmin stanowiła 41,3% i wzrosła o 0,8 punktu procentowego w porównaniu z rokiem ubiegłym.

            Struktura dochodów własnych w dochodach ogółem w poszczególnych typach gmin była bardzo zróżnicowana. W gminach miejskich dochody własne stanowiły 58,6% dochodów, w tym podatek od nieruchomości - 20,5%, udziały w podatku dochodowym od osób fizycznych - 17,2% i dochody z majątku - 7,3%. W gminach miejsko-wiejskich dochody własne stanowiły 48,1%, w tym podatek od nieruchomości - 18,3%, udziały w podatku dochodowym od osób fizycznych - 11,7% i dochody z majątku - 3,8%. W gminach wiejskich dochody własne stanowiły zaledwie 38,2% dochodów ogółem, w tym podatek od nieruchomości - 14,3%, udziały w podatku dochodowym od osób fizycznych - 7,5% (spowodowane jest to bardzo niskim zatrudnieniem wśród mieszkańców wsi) i dochody z majątku gminy to 2,6%. Jeszcze większe zróżnicowanie w strukturze dochodów można zaobserwować w poszczególnych województwach (tabela 2.2.3.).

            Udział dotacji celowych w strukturze dochodów w poszczególnych typach gmin kształtuje się na podobnym poziomie. W gminach miejskich dotacje stanowiły 11,4%, w wiejskich - 12,9% i miejsko-wiejskich - 12,5% dochodów ogółem. Największą pozycję we wszystkich typach gmin stanowiły dotacje na zadania z zakresu administracji rządowej, 7,5% dla gmin miejskich, 8,5% dla pozostałych typów gmin. W roku 2002, podobnie jak w poprzednim, udział dotacji na zadania realizowane na podstawie porozumień z organami administracji rządowej w strukturze dochodów był znikomy.

            Skoro dotacje w strukturze pozostały na podobnym poziomie a dochody własne tak się różniły, to udział subwencji ogólnej dla poszczególnych typów gmin był zróżnicowany odwrotnie do udziału w strukturze dochodów własnych. Największy udział subwencji ogólnej w strukturze dochodów wystąpił w gminach wiejskich - 49,2%, w tym subwencja oświatowa - 35,6%. W gminach miejsko-wiejskich subwencja ogólna stanowiła 38,9% dochodów, w tym subwencja oświatowa - 30,5%; w gminach miejskich subwencja ogólna - 29,9% dochodów, w tym subwencja oświatowa - 24,7%.

Dochody gmin w przeliczeniu na jednego mieszkańca

            Średni poziom dochodów budżetowych gmin w przeliczeniu na jednego mieszkańca w 2002 roku wyniósł 1 350 zł i w stosunku do roku poprzedniego zwiększył się o 92 zł. Największy wzrost nastąpił w gminach wiejskich - o 125 zł.

Poziom i dynamika dochodów ogółem w gminach w przeliczeniu na jednego mieszkańca w latach 2001 i 2002 (w zł)

            W gminach nastąpił realny wzrost dochodów w przeliczeniu na jednego mieszkańca w 2002 r. średnio o 5,4%. Najwięcej dochodów na mieszkańca przypada w gminach województwa pomorskiego - 1 444 zł, a najmniej, podobnie jak w roku ubiegłym, w gminach województwa świętokrzyskiego - 1 242 zł (tabela 2.2.4.) W gminach dochody na jednego mieszkańca kształtowały się od 906 zł do 5 824 zł (bez gminy Kleszczów, gdzie wyniosły 38 908 zł), a 40,7% gmin osiągnęło dochody na jednego mieszkańca wyższe od średnich w kraju.

Dochody ogółem w przeliczeniu na jednego mieszkańca według typów gmin w 2002 roku

            Wśród gmin wiejskich 689 zrealizowało dochody wyższe od średnich w kraju, gmin miejskich było 98, a miejsko-wiejskich 203.

            Dochody własne gmin w przeliczeniu na jednego mieszkańca w 2002 roku były o 25 zł wyższe niż w roku 2001 i osiągnęły kwotę 625 zł. Należy zwrócić uwagę na udziały w dochodach budżetu państwa, które w przeliczeniu na jednego mieszkańca były o 3 zł niższe niż w roku 2001 i stanowiły kwotę 160 zł. Poziom ten osiągnęło tylko 20,5% gmin w kraju (w gminach wiejskich odsetek ten wyniósł 9,7%). Podobne wartości wystąpiły w roku ubiegłym, co oznaczałoby, że gminy otrzymują coraz mniej dochodów z tytułu udziałów w dochodach budżetu państwa.

            Subwencja ogólna w przeliczeniu na jednego mieszkańca była w roku 2002 wyższa o 48 zł i średnio stanowiła kwotę 557 zł. W roku ubiegłym realny wzrost tego wskaźnika wyniósł 10,4%, natomiast w roku 2002 stanowił 7,5%. Najmniej na mieszkańca wypada w gminach miejskich - 392 zł (wzrost o 16 zł), najwięcej w gminach wiejskich - 685 zł (wzrost o 74 zł). W gminach województwa podkarpackiego kwota subwencji na mieszkańca stanowiła 658 zł (wzrost o 64 zł), a w gminach wiejskich tego województwa - 759 zł (wzrost o 83 zł), przy czym w strukturze dochodów tego województwa subwencja ogólna stanowiła ponad 50% dochodów. Najniższy poziom subwencji w przeliczeniu na 1 mieszkańca przypada w gminach województwa dolnośląskiego - 453 zł (wzrost o 29 zł).

            Dotacje celowe ogółem w przeliczeniu na mieszkańca w ubiegłym roku były realnie niższe o 13,5% natomiast w roku 2002 nastąpił realny wzrost o 11,6%. Na jednego mieszkańca średnio dotacji przypada 168 zł (wzrost o 20 zł), minimalna kwota wynosi 64 zł a maksymalna - 821 zł. W gminach województwa śląskiego na jednego mieszkańca przypada 124 zł (wzrost o 20 zł), a w województwie warmińsko-mazurskim 232 zł (wzrost o 44 zł). Dotacje na inwestycje to zaledwie 26 zł (wzrost o 2 zł) średnio na jednego mieszkańca. Są gminy gdzie dotacje na inwestycje nie wystąpiły i gminy, gdzie na mieszkańca wypada 614 zł. W gminach województwa łódzkiego, opolskiego i śląskiego przypada kwota 16 zł dotacji na inwestycje na jednego mieszkańca, a w województwie pomorskim i dolnośląskim - 41 zł.

Dochody budżetów gmin w przeliczeniu na jednego mieszkańca w 2002 r. (w zł)

Skutki obniżenia górnych stawek podatków oraz udzielonych ulg, odroczeń, umorzeń i zwolnień

            W 2002 roku rady gmin podejmując uchwały w sprawie obniżenia górnych stawek podatkowych uzyskały o 6,5% niższe dochody własne i jest to o 1,8 punktu procentowego więcej niż w roku ubiegłym.

Skutki obniżenia górnych stawek podatkowych, udzielonych ulg, odroczeń, umorzeń i zwolnień w 2002 r.

            Największe skutki obniżenia górnych stawek podatków wystąpiły w podatku od nieruchomości (84%) oraz w podatku rolnym (14%).

            Decyzje wydane w sprawie odroczeń, umorzeń, zwolnień oraz zaniechania poboru podatków spowodowały zmniejszenie dochodów własnych o 3,9% i jest to o 1,5 punktu procentowego więcej niż w roku 2001. Podobnie jak w roku ubiegłym najwięcej straciły gminy miejsko-wiejskie - 4,2% dochodów własnych. Udzielone ulgi dotyczyły przede wszystkim podatku od nieruchomości (76%), podatku rolnego (8%) i podatku od środków transportowych (4%).

2.2.2.  Wydatki

Wykonanie planu wydatków

            Zaplanowane w kwocie 37 208 673 tys. zł wydatki budżetowe gmin zrealizowane zostały w wysokości 34 950 651 tys. zł, co stanowiło 93,9% planu.

Wydatki budżetowe ogółem według typów gmin w latach 2001 i 2002

            W gminach miejsko-wiejskich wykonanie było największe, tj. 94,3%. W pozostałych typach gmin nieco niższe: 93,9% w gminach miejskich, 93,6% w gminach wiejskich. W gminach poszczególnych województw stopień realizacji planu wydatków był bardziej zróżnicowany: od 91,6% w gminach województwa opolskiego do 95,0% w gminach województwa małopolskiego (tabela 2.2.1.).

            Wydatki majątkowe gmin zostały wykonane w 86,0%, tj. nieznacznie więcej niż w 2001 roku (o 0,2 punktu procentowgo).

            Realizacja planu wydatków bieżących na poziomie 95,8% była o 0,4 punktu procentowego niższa w porównaniu z rokiem ubiegłym.

Wydatki budżetowe gmin według rodzajów w latach 2001 i 2002

Dynamika i struktura wydatków

            Wydatki budżetowe gmin w 2002 roku rosły w nieco niższym tempie niż dochody, osiągając w ujęciu nominalnym wzrost o 6,2%. Realnie wydatki gmin zwiększyły się o 4,3%. Podobnie jak w przypadku dochodów największy wzrost odnotowano w gminach wiejskich, najniższy w gminach miejskich.

            Biorąc pod uwagę wydatki budżetowe ogółem gmin poszczególnych województw można stwierdzić, że we wszystkich województwach nastąpił wzrost wydatków gmin zarówno nominalnie, jak i realnie (tabela 2.2.2.).

            Wśród podstawowych rodzajów wydatków (bieżące, majątkowe) większą dynamikę osiągnęły wydatki bieżące. W poszczególnych typach gmin sytuacja była bardzo zróżnicowana, np. w gminach wiejskich większą dynamiką charakteryzowały się wydatki majątkowe, a w gminach miejskich nastąpił spadek wydatków majątkowych.

            W porównaniu z 2001 rokiem nastąpiły niewielkie zmiany w strukturze wydatków budżetowych gmin. Udział wydatków związanych z funkcjonowaniem i wykonywaniem zadań bieżących w wydatkach ogółem wzrósł z 82,3% do 82,6%. Tendencja ta wystąpiła w gminach miejskich (o 1,7%) i miejsko-wiejskich (o 0,2%), natomiast w gminach wiejskich wskaźnik ten nieco zmalał - o 0,3 punktu procentowego (tabela 2.2.3.).

Struktura wydatków bieżących gmin w latach 2001 i 2002 (w %)

            Nieco ponad połowa wydatków bieżących gmin przeznaczona była na wypłatę wynagrodzeń i pochodnych (55,3% w gminach wiejskich, 51,6% w gminach miejsko-wiejskich, 48,3% w gminach miejskich). Kwota wydatków na wynagrodzenia i pochodne wzrosła o 3,7% w stosunku do poprzedniego roku (realnie o 1,8%), mimo ustawowego ograniczenia wzrostu wynagrodzeń.

            Wyższą dynamikę osiągnęły wydatki gmin w formie dotacji z budżetu przekazywanych własnym jednostkom organizacyjnym, podmiotom realizującym zadania gmin oraz innym jednostkom samorządowym na zadania wynikające z zawartych porozumień. Ta grupa wydatków wzrosła o 8,7% w stosunku do 2001 r. Największy wzrost dotacji zanotowano w gminach miejsko-wiejskich - o 12,7%, w gminach wiejskich wydatkowano na dotacje o 8,9% więcej niż w roku ubiegłym, a w gminach miejskich o 5,0%. Dotacje stanowiły 6,8% wydatków bieżących gmin (6,7% w 2001 r.). Dotacje dla jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych (m. in. dla stowarzyszeń, fundacji, szkół niepublicznych) stanowiły 1,0% wydatków bieżących gmin ogółem. W gminach miejskich wskaźnik ten wyniósł 1,7%, w gminach miejsko-wiejskich 1,1%, w gminach wiejskich 0,6%.

            Wydatki gmin związane z obsługą długu zmalały o 0,2% w stosunku do poprzedniego roku i stanowiły 1,2% wydatków bieżących gmin (w ubiegłym roku 1,4%).

            Dokonane wydatki gmin z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji, co prawda wzrosły aż o 56% (w gminach miejsko-wiejskich wzrosły ponad dwukrotnie), jednak w skali kraju były znikome.

            W wydatkach majątkowych gmin przeważającą część stanowiły wydatki inwestycyjne (98,5%). Gminy planowały w 2002 r. o 21,5% wyższe niż wykonane w roku poprzednim wydatki inwestycyjne. Niska realizacja planu w tym zakresie - 85,9% - przyczyniła się do znacznie mniejszego wzrostu wielkości wydatków inwestycyjnych poniesionych w 2002 roku w stosunku do poprzedniego roku - o 4,4% (realnie o 2,5%).

            W gminach wiejskich wzrost wydatków inwestycyjnych był największy i wynosił 10,3%. W gminach miejsko-wiejskich nastąpił niewielki wzrost tych wydatków o 4,3%, natomiast w gminach miejskich odnotowano spadek wydatków inwestycyjnych o 7,3%. Biorąc pod uwagę wydatki inwestycyjne gmin ogółem w poszczególnych województwach, największy wzrost nastąpił w gminach województwa małopolskiego - 23,5% oraz lubelskiego - 17,3%. Wydatki inwestycyjne gmin sześciu województw były niższe w stosunku do poprzedniego roku, największy spadek odnotowano w województwie opolskim - o 8,6% (tabela 2.2.2.).

            W ostatnich latach systematycznie malał udział wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogółem gmin. W 2002 roku tendencja spadkowa została utrzymana - udział wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogółem zmalał z 17,4% w 2001 r. do 17,2% w 2002 r. W gminach miejskich odnotowano spadek udziału o 1,5 punktu procentowego, w gminach miejsko-wiejskich o 0,2 punktu. W gminach wiejskich nastąpił niewielki wzrost udziału wydatków inwestycyjnych (o 0,4 punktu), co wraz z wysoką dynamiką kwoty wydatków inwestycyjnych gmin wiejskich może być sygnałem zwiększenia ich aktywności w podejmowaniu działalności inwestycyjnej.

            Biorąc pod uwagę wydatki inwestycyjne gmin ogółem w poszczególnych województwach, największy spadek udziału wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogółem nastąpił w gminach województwa dolnośląskiego (o 2,1 punktu) oraz w gminach województwa lubuskiego (o 1,7 punktu). W gminach sześciu województw nastąpił wzrost udziału wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogółem, w jednym województwie wskaźnik ten pozostał na niezmienionym poziomie (tabela 2.2.3.).

            Zróżnicowanie wskaźnika udziału wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogółem w poszczególnych gminach było bardzo duże:

-         w trzech gminach odnotowano brak wydatków inwestycyjnych,

-         dziewięć gmin przeznaczyło ze swojego budżetu więcej środków na realizację zadań inwestycyjnych niż bieżących (maksimum 60,1% wydatków ogółem),

-         56,3% gmin zrealizowało wydatki inwestycyjne, których udział w wydatkach ogółem był niższy od średniej w kraju.

            Największą część wydatków, tj. 91,8%, gminy przeznaczyły na realizację zadań własnych, zaś wydatki na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej oraz realizowanych na podstawie porozumień z organami administracji rządowej stanowiły 8,2% wydatków gmin. Zrealizowane zadania własne zostały sfinansowane w 4% środkami pochodzącymi z dotacji z budżetu państwa oraz z funduszy celowych. Ponadto niewielki odsetek środków (0,4%) pochodził z dotacji otrzymanych z innych jednostek samorządowych na finansowanie zadań realizowanych na podstawie porozumień.

Wydatki w działach klasyfikacji budżetowej

            Największą część wydatków budżetowych ogółem gminy przeznaczyły na realizację zadań związanych z oświatą i wychowaniem oraz edukacyjną opieką wychowawczą - łącznie 46,0%, na administrację publiczną - 12,6%, opiekę społeczną - 11,7%, gospodarkę komunalną i ochronę środowiska - 9,1%, transport i łączność - 5,9%[8].

            W strukturze wydatków inwestycyjnych gmin ogółem największe środki angażowane były na zadania związane z gospodarką komunalną i ochroną środowiska - 28,2%[9], na oświatę i wychowanie oraz edukacyjną opiekę wychowawczą (łącznie 25,4%) oraz na zadania realizowane w transporcie i łączności - 17,5%.

Wydatki gmin w działach klasyfikacji budżetowej według typów gmin w 2002 roku

Wydatki gmin w przeliczeniu na jednego mieszkańca

            W 2002 roku wydatki budżetowe wszystkich gmin w przeliczeniu na 1 mieszkańca wyniosły średnio 1 366 zł[10] i wzrosły w stosunku do poprzedniego roku o 79 zł (tabela 2.2.5.). Bez gminy Kleszczów[11] średnia wyniosła 1 363 zł. W poszczególnych typach gmin przeciętnie wydatki budżetowe kształtowały się na poziomie: 1 323 zł w gminach miejskich (wzrost o 39 zł), 1 360 zł w gminach miejsko-wiejskich (wzrost o 75 zł), 1 395 zł w gminach wiejskich (wzrost o 105 zł).

            W poszczególnych gminach wydatki budżetowe w przeliczeniu na 1 mieszkańca kształtowały się od 900 zł do 5 911 zł. W porównaniu do 2001 roku wzrósł o 4,4 punktu procentowego odsetek gmin, które zrealizowały wydatki w przeliczeniu na 1 mieszkańca wyższe od średniej w kraju[12].

            W układzie terytorialnym występuje duże zróżnicowanie wydatków budżetowych w przeliczeniu na jednego mieszkańca. Największe wydatki poniosły przeciętnie gminy następujących województw: pomorskiego - 1 482 zł, zachodniopomorskiego - 1 473 zł, mazowieckiego - 1 404 zł. Gminy pozostałych województw wydały od 1 248 zł - świętokrzyskie, do 1 387 zł - śląskie i warmińsko-mazurskie.

Wydatki ogółem i wydatki majątkowe gmin w przeliczeniu na jednego mieszkańca w 2002 roku (w zł)

    Wydatki bieżące stanowiły podstawową część wydatków i osiągnęły wysokość 1 128 zł w przeliczeniu na jednego mieszkańca[13]. W stosunku do 2001 roku wzrosły one o 69 zł. Wydatki na wynagrodzenia i pochodne wzrosły o 20 zł i wyniosły 590 zł.

            Wydatki gmin w przeliczeniu na jednego mieszkańca związane z realizacją zadań inwestycyjnych wyniosły średnio 234 zł[14] i wzrosły w stosunku do poprzedniego roku o 9 zł. Gminy miejskie wydały średnio 189 zł (spadek o 15 zł), gminy miejsko-wiejskie 231 zł (wzrost o 10 zł), a gminy wiejskie 264 zł (wzrost o 25 zł).

            Maksymalna kwota wydatków inwestycyjnych w przeliczeniu na 1 mieszkańca wyniosła 2 118 zł, w trzech gminach odnotowano brak wydatków inwestycyjnych. W porównaniu do 2001 roku wzrósł o 3,8 punktu procentowego odsetek gmin, które zrealizowały wydatki inwestycyjne w przeliczeniu na jednego mieszkańca wyższe od średniej w kraju[15].

            Największe wydatki inwestycyjne w przeliczeniu na jednego mieszkańca zrealizowały gminy województw pomorskiego - 273 zł i mazowieckiego - 271 zł; najmniejsze - gminy województwa opolskiego - 152 zł.

2.2.3.  Wyniki budżetów oraz zobowiązania gmin

Wyniki budżetów gmin

            W 2002 roku gminy planowały per saldo deficyt w wysokości 1 905 294 tys. zł, co stanowi 5,4% w relacji do planowanych dochodów. Powstały na koniec 2002 roku deficyt w wysokości 404 892 tys. zł stanowił 1,2% osiągniętych dochodów budżetowych. W 2001 roku relacje te wyniosły odpowiednio 6,2% i 2,3%. Z zawartych w tabeli 2.2.1. danych wynika, że tylko gminy miejskie województwa dolnośląskiego oraz gminy wiejskie województwa łódzkiego zaplanowały w 2002 roku nadwyżkę budżetową. Realizacja budżetów przyniosła dodatni wynik w gminach miejskich województw: dolnośląskiego, kujawsko-pomorskiego, opolskiego i zachodniopomorskiego, w gminach miejsko-wiejskich województw: lubuskiego i podkarpackiego oraz w gminach wiejskich województw: lubus­kiego, łódzkiego, opolskiego, podkarpackiego, podlaskiego, śląskiego i świętokrzyskiego.

Wyniki budżetów gmin w latach 2001 i 2002

            W roku 2002 wzrosła liczba gmin, które osiągnęły nadwyżkę budżetową. Kwota nadwyżki w porównaniu z rokiem poprzednim wzrosła o 33%, natomiast kwota deficytu uległa obniżeniu o 12%.

            W województwach lubuskim i opolskim 60% wszystkich gmin osiągnęło na koniec 2002 roku nadwyżkę budżetową, a w województwie podkarpackim odsetek ten wyniósł 56%. W  województwach: kujawsko-pomorskim, świętokrzyskim, podlaskim i wielkopolskim odsetek gmin, które zakończyły rok budżetowy nadwyżką zamknął się w przedziale 50% -54%.

Struktura wyników budżetów w podziale na typy gmin w 2002 r.

            Wielkość uzyskanych deficytów i nadwyżek w poszczególnych typach gmin była bardzo zróźnicowana. Udział wyników budżetów gmin miejskich, których jest stosunkowo niewiele (10% ogółu), stanowił około 20% zarówno osiągniętych deficytów, jak i nadwyżek. Gminy wiejskie, których jest najwięcej (66% ogółu) zrealizowały 55,5% ogólnej kwoty nadwyżki oraz 40,3% ogólnej kwoty deficytu. Gminy miejsko-wiejskie (24% ogółu gmin) wypracowały 23,9% ogólnej kwoty nadwyżki i 38,5% ogólnej kwoty deficytu.

            Określając planowane dochody i wydatki budżetowe gminy są zobowiązane, na podstawie art. 124 ustawy o finansach publicznych, do wskazania źródeł pokrycia deficytu budżetowego lub przeznaczenia nadwyżki. Zaplanowane na kwotę 3 458 900 tys. zł przychody budżetowe gmin zrealizowane zostały w 94% i osiągnęły wysokość 3 252 999 tys. zł. Rozchody budżetów zaplanowane w wysokości 1 558 535 tys. zł zostały wykonane prawie w 100% i stanowiły kwotę 1 557 640 tys. zł. Najważniejszymi źródłami finansowania deficytu były kredyty i pożyczki, nadwyżka z lat ubiegłych oraz wolne środki stanowiące nadwyżkę środków pieniężnych, wynikającą z rozliczeń kredytów i pożyczek zaciągniętych w latach poprzednich. Rozchody stanowiły głównie spłaty kredytów i pożyczek oraz lokaty w bankach.

Struktura przychodów i rozchodów budżetowych w 2002 r. (w %)

            Przedstawione powyżej wskaźniki struktury źródeł sfinansowania łącznego deficytu budżetów gmin wskazują, że w badanym okresie udział kwoty przychodów z tytułu kredytów i pożyczek był o 4,5 punktu procentowego niższy niż w roku 2001. Również udział przychodów z emisji obligacji komunalnych uległ obniżeniu o 1,8 punktu procentowego. Zwiększyły się natomiast udziały nadwyżki z lat ubiegłych i wolnych środków odpowiednio o 2,6 i 3,3 punktu procentowego.

            Stosunkowo łatwy dostęp do środków pochodzących z zaciągniętych kredytów i pożyczek spowodował, że we wszystkich typach gmin stanowiły one najważniejsze źródło finansowania deficytu. W gminach miejskich i wiejskich około 50% osiągniętego deficytu sfinansowano w taki sposób. W gminach miejsko-wiejskich odsetek ten osiągnął 63,3%.

            Prawie trzecią część deficytu gminy wiejskie pokryły nadwyżką z lat ubiegłych. W pozostałych typach gmin środki z tego źródła sfinansowały zaledwie około od 7% do 10% deficytu.

            Środki uzyskane z emisji obligacji komunalnych miały najwyższe znaczenie w gminach miejskich, a nieco niższe w miejsko-wiejskich. Zainteresowanie gmin wiejskich tym źródłem przychodów było znikome. Spowodowane jest to między innymi stosunkowo wysokim kosztem emisji obligacji.

            Zrealizowane w 2002 roku rozchody to głównie spłaty kredytów i pożyczek - 75,5% oraz lokaty w bankach - 19,9%. Na tak wysoki udział lokat bankowych w rozchodach gmin rzutuje gmina Kleszczów, której lokaty stanowiły 86,7% ogółu lokat.

            Gminy realizują swoje ustawowe zadania finansując je ze środków pochodzących z dochodów budżetowych. W przypadku, gdy osiągnięte dochody nie pokrywają zaplanowanych wydatków, zachodzi potrzeba zewnętrznego ich finansowania. Zaciąganie przez gminy długoterminowych pożyczek i kredytów, a także emitowanie obligacji komunalnych wpływa na długookresową zdolność finansową gminy. Może ono też prowadzić do kumulowania się spłat w ściśle określonym czasie. Konieczność kontrolowania zadłużenia wymaga prowadzenia analiz kształtowania się jego spłat w dłuższym okresie czasu.

Zobowiązania gmin

            Górna granica dopuszczalnej relacji stanu zobowiązań do dochodów budżetu na poziomie 60% określona została w art. 114 ustawy o finansach publicznych. Zadłużenie gmin w roku 2002 w stosunku do osiągniętych dochodów wyniosło 17,5% (tabela 2.2.7.) i było nieznacznie większe niż w roku poprzednim. Najwyższy poziom zadłużenia (w przedziale 21% - 24%) gmin województw dolnośląskiego, wielkopolskiego i zachodniopomorskiego nie stanowi zagrożenia dla ich bezpieczeństwa finansowego. Nie oznacza to jednak, że brak takiego zagrożenia dotyczy wszystkich jednostek, ponieważ 19 gmin przekroczyło w 2002 roku ustawowy poziom zadłużenia, a w 154 gminach zadłużenie w stosunku do dochodów mieściło się w przedziale 40% - 60%.

            Najniższy wskaźnik zobowiązań gmin w stosunku do dochodów zaobserwowano w województwach: lubuskim, lubelskim oraz śląskim. Mieścił się on w przedziale 12% - 13,4 %.

            Suma zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek, wyemitowanych papierów wartościowych, przyjętych depozytów oraz wymagalnych zobowiązań z tytułu dostaw towarów i usług, składek ZUS oraz na Fundusz Pracy składa się na zadłużenie gmin. W 2002 roku zobowiązania gmin wzrosły o 9,7% w stosunku do roku 2001. Zobowiązania z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek[16] oraz wyemitowanych obligacji komunalnych[17] wzrosły odpowiednio o 9,9% i 31,3%, natomiast zobowiązania wymagalne oraz zobowiązania z tytułu przyjętych depozytów obniżyły się odpowiednio o 9,6% i 57,6%.

Zobowiązania gmin według tytułów dłużnych

            W roku 2002, podobnie jak w roku 2001 najpoważniejszą pozycję zobowiązań gmin stanowiły zaciągnięte pożyczki i kredyty, których udział w strukturze zadłużenia przekroczył 83%. Zjawisko to występuje we wszystkich typach gmin. W gminach miejskich kredyty i pożyczki stanowią około 75% ich zobowiązań natomiast w gminach wiejskich przekroczyły 91%. Zobowiązania gmin z tytułu emisji papierów wartościowych w roku 2002 w stosunku do roku poprzedniego wzrosły o 1,7 punktu procentowego. Najwyższy udział w strukturze zadłużenia osiągnęły w gminach miejskich - 18,6%, a najniższy w gminach wiejskich - zaledwie 2,5%.

            Pozytywnym sygnałem może być spadek o 9,6% kwoty zobowiązań wymagalnych gmin i zarazem spadek udziału tego tytułu dłużnego w strukturze zobowiązań o 1,4 punktu. Na koniec 2002r. zobowiązania wymagalne stanowiły 6,5% zobowiązań ogółem gmin. We wszystkich typach gmin wskaźnik ten kształtował się na podobnym poziomie. Relacja zobowiązań do dochodów wahała się od 0,8% w gminach wiejskich do 1,5% w gminach miejsko-wiejskich.

            Na koniec 2002 roku gminy wykazały należności w kwocie 2 916 645 tys. zł, tj. na poziomie 8,3% wykonanych dochodów. Aż 86,0% to należności wymagalne z tytułu podatków i opłat, pozostałe należności dotyczą udzielonych pożyczek.

2.2.4.  Podsumowanie

1.       Dochody budżetowe gmin (bez gmin warszawskich) w 2002 roku zostały zrealizowane w kwocie 34 545 760 tys. zł, co stanowiło 97,9 % planu. Natomiast plan wydatków wykonano w 93,9%, tj. w wysokości 34 950 651 tys. zł. W stosunku do 2001 roku realny wzrost dochodów wyniósł 5,5 punktu procentowego, zaś wydatków 4,3 punktu procentowego.

2.       W strukturze dochodów budżetowych dochody własne stanowiły 46,3%, subwencja ogólna 41,3% i dotacje celowe 12,4%. W stosunku do roku ubiegłego nastąpił spadek udziału dochodów własnych w dochodach ogółem o 1,4 punktu procentowego, natomiast udziały dotacji celowych i subwencji ogólnej wzrosły odpowiednio o 0,7 i 0,8 punktu procentowego.

3.       W 2002 r. po raz kolejny nastąpił spadek udziału wydatków majątkowych w wydatkach ogółem (z 17,7% w 2001 r. do 17,4% w 2002 r.). W 2002 r. w trzech gminach nie planowano żadnych wydatków inwestycyjnych, natomiast połowa gmin wydatkowała na inwestycje nie więcej niż 15,5% ogółu poniesionych wydatków. Najwyższy udział wydatków inwestycyjnych - 60,1% odnotowano w jednej z gmin miejsko-wiejskich województwa lubuskiego.

4.       Otrzymana z budżetu państwa subwencja ogólna pozwoliła zrealizować 40,8% wydatków gmin (w roku 2001 - 39,6%). Środki przekazane gminom w formie dotacji sfinansowały 12,3% ogółu wydatków (w 2001 roku 11,5%). Dotacje na zadania inwestycyjne pokryły 11,1% wydatków inwestycyjnych gmin (10,9% w 2001 roku).

5.       Dochody budżetowe w przeliczeniu na jednego mieszkańca wyniosły w gminach 1 350 zł i wzrosły w stosunku do roku poprzedniego o 92 zł. Najmniejszy i największy dochód per capita wystąpił w gminach wiejskich - odpowiednio 906 zł i 5 824 zł. Wydatki budżetowe w przeliczeniu na 1 mieszkańca osiągnęły w 2002 r. poziom 1 366 zł i wzrosły o 79 zł w stosunku do roku poprzedniego. Z kolei wydatki majątkowe per capita wyniosły 238 zł - najwyższe zrealizowano na poziomie 2 118 zł w jednej z gmin wiejskich. Powyższe maksymalne wielkości zostały podane z wyłączeniem gminy Kleszczów, w której występują wielkości znacznie wyższe niż w całej zbiorowości gmin. Dochód per capita w tej jednostce wyniósł 38 908 zł, zaś wydatki majątkowe 8 997 zł.

6.       Najwyższe wydatki ogółem gminy poniosły przy realizacji zadań z zakresu: oświaty i wychowania oraz edukacyjnej opieki wychowawczej (46,0% wydatków ogółem), administracji publicznej (12,6%), opieki społecznej (11,7%), gospodarki komunalnej i ochrony środowiska (9,1%) oraz transportu i łączności (5,9%). Najwyższe nakłady na wydatki inwestycyjne gminy zrealizowały w działach: gospodarka komunalna i ochrona środowiska (28,2%), oświata i wychowanie oraz edukacyjna opieka wychowawcza (25,4%), transport i łączność (17,5%) oraz rolnictwo i łowiectwo (13,4%).

7.       W roku 2002 gminy planowały deficyt budżetowy w wysokości 1 905 294 tys. zł, co stanowiło 5,4% w relacji do dochodów. Realizacja budżetów pozwoliła zamknąć rok deficytem w kwocie 404 892 tys. zł, stanowiącym 1,2% wykonanych dochodów. W poszczególnych typach gmin relacja ta była zróżnicowana: od 0,3% w gminach wiejskich do 2,3% w gminach miejsko-wiejskich. Nadal głównym źródłem sfinansowania deficytu są kredyty i pożyczki - 54,1% (w 2001 roku - 58,6%). Udział nadwyżki i wolnych środków wynosił odpowiednio: 19,0% oraz 20,3% (w 2001 roku: 16,4% i 17,0%).

8.       Poziom zadłużenia gmin z roku na rok jest coraz większy, choć przeciętne wielkości zadłużenia w stosunku do dochodów dalekie są od ustawowej granicy 60%. W 2002 roku dopuszczalny poziom zadłużenia przekroczyło 19 jednostek. W kolejnych 154 przekroczono granicę 40%. Z drugiej strony 44% gmin (1 062 jednostki) charakteryzuje niski stopień zadłużenia - poniżej 10%.

<< | >>

• 1.       Uchwalanie budżetu i jego zmiany •
• 2.1.    Budżety jednostek samorządu terytorialnego w 2002 roku •
• 2.2.    Wykonanie budżetów przez gminy •
• 2.3.    Wykonanie budżetu Warszawy w 2002 roku •
• 2.4.    Wykonanie budżetów przez miasta na prawach powiatu •
• 2.5.    Wykonanie budżetów przez powiaty •
• 2.6.    Wykonanie budżetów przez województwa samorządowe •
• 3.       Związki międzygminne •
• 4.1.    Kontrola gospodarki finansowej i zamówień publicznych jednostek samorządu terytorialnego •
• 4.2.    Kontrola długu publicznego jednostek samorządu terytorialnego •
• 4.3.    Kontrola realizacji dochodów z tytułu opłaty planistycznej •
• 4.4.    Kontrola realizacji dochodów z tytułu opłaty adiacenckiej •

Wstęp | Część I - Streszczenie | Część I - Pełny tekst | Część II - Streszczenie | Część II - Pełny tekst