Ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje możliwość dokonania przez gminę scalenia nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu. O przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości decyduje rada gminy w drodze uchwały. Osoby, które otrzymały nowe nieruchomości wydzielone w wyniku scalenia i podziału, zobowiązane są do wniesienia na rzecz gminy opłat adiacenckich. Uczestnicy postępowania mają prawo do odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod nowe drogi lub poszerzenie dróg istniejących, które przeszły na własność gminy, a także za urządzenia, których nie można było odłączyć od gruntu oraz za drzewa i krzewy. Odszkodowanie wypłaca gmina, a jego wysokość jest uzgadniana między właścicielami lub użytkownikami wieczystymi a wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta (w okresie objętym kontrolą - zarządem gminy). Jeśli odszkodowanie to zostanie wypłacone, wartości ww. urządzeń, drzew i krzewów nie uwzględnia się przy ustalaniu wartości dotychczas posiadanych nieruchomości. Opłata wynosi do 50% wzrostu wartości nowych nieruchomości w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanych. Wysokość stawki procentowej ustala rada gminy w uchwale o scaleniu i podziale nieruchomości. Terminy i sposób wnoszenia opłat ustala wójt, burmistrz lub prezydent miasta w drodze ugody z osobami zobowiązanymi do ich zapłaty, przez podpisanie protokołu uzgodnień. W razie niedojścia do ugody, o terminie i sposobie zapłaty rozstrzyga rada gminy, podejmując uchwałę o scaleniu i podziale nieruchomości. Opłatę ustala wójt, burmistrz albo prezydent miasta, w drodze decyzji, zgodnie z uchwałą o scaleniu i podziale nieruchomości oraz ugodą zawartą z osobami zobowiązanymi do wniesienia opłaty. Opłata może być rozłożona na raty płatne w okresie do 10 lat. Spłata rat podlega zabezpieczeniu, a raty są oprocentowane. Wartość nieruchomości określa rzeczoznawca majątkowy. Jako element wzrostu wartości nieruchomości bierze się pod uwagę planowane do wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, co do których decyzję podejmuje rada gminy w uchwale o scaleniu i podziale nieruchomości.

            Ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje również opłaty adiacenckie związane z podziałem nieruchomości. Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta (w okresie objętym kontrolą - zarząd gminy) może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty ustala rada gminy w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Do opłaty tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące opłaty adiacenckiej związanej z budową urządzeń infrastruktury technicznej w zakresie ustalenia opłaty w drodze decyzji, terminu ustalenia opłaty, określenia wysokości stawki procentowej przez radę gminy, określania wartości nieruchomości przez rzeczoznawców majątkowych oraz rozkładania opłaty na raty. Jeżeli z nieruchomości objętej podziałem na wniosek jej właściciela wydzielone zostały grunty pod drogi, to grunty te stają się z mocy prawa własnością gminy za odszkodowaniem.

            Celem kontroli było ustalenie, czy gminy pobierają opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w sytuacjach określonych w art. 144 ust. 1, art. 107 ust. 1 oraz art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także jakie dochody osiągają z tego tytułu. Kontrola miała również na celu zbadanie zgodności z przepisami prawa postępowania w sprawie ustalenia i pobrania opłaty adiacenckiej i określenie występujących w tym zakresie nieprawidłowości.

            Kontrolę przeprowadzono w 131 gminach, z tego: w 41 gminach miejskich (31,3%), 46 gminach miejsko-wiejskich (35,1%) i 44 gminach wiejskich (33,6%). Kontrolą objęto lata 1999-2001.

             Spośród 131 skontrolowanych gmin, 29 gmin (22,1%) osiągnęło dochód z tytułu opłaty adiacenckiej. Nie odzwierciedla to liczby gmin, w których w kontrolowanym okresie prowadzono postępowanie w celu ustalenia opłaty adiacenckiej, gdyż w dochodach z tego tytułu występowały również wpływy z lat poprzednich, z uwagi na długotrwałość postępowań.

    Wysokość osiągniętych dochodów przez skontrolowane gminy z tytułu opłaty adiacenckiej obrazuje poniższe zestawienie. 

 

            Planowane dochody z tytułu opłat adiacenckich często nie są równe lub choćby zbliżone do wysokości dochodów wykonanych i występują dość duże rozbieżności w stosunku dochodów planowanych do wykonanych. Wiąże się to z długotrwałymi postępowaniami w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej prowadzonymi przez gminę, które przeważnie wykraczają poza ramy roku budżetowego i trudno dokładnie określić kwoty dochodów, a zwłaszcza w jakim stopniu zostaną one zrealizowane. Ponadto osoby zobowiązane do uiszczenia opłaty niejednokrotnie kwestionują jej wysokość lub fakt jej ustalenia, wnosząc odwołania do samorządowego kolegium odwoławczego i skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stąd postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej ulega znacznemu wydłużeniu.

            Uchwała określająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej związanej z budową urządzeń infrastruktury technicznej obowiązywała w 32 gminach (24,4% objętych kontrolą).

            W 20 gminach rada gminy ustaliła najwyższą stawkę procentową opłaty adiacenckiej związanej z budową urządzeń infrastruktury technicznej - 50%. W 1 gminie w czasie objętym kontrolą stawka została obniżona z 50% do 30%. W 2 gminach stawka wynosiła 45%, w 1 - 40%, w 1 - 30%, w 1 - 25% i w 1 - 20%. W 3 gminach uchwalono stawkę w wysokości 0%, co faktycznie oznacza jej nieustalenie. W 7 gminach przyjęto stawki procentowe w różnej wysokości, w zależności od powierzchni nieruchomości, wysokości miesięcznego dochodu na jednego członka rodziny osoby zobowiązanej do wniesienia opłaty, partycypacji mieszkańców w kosztach inwestycji, daty prowadzonego postępowania oraz w 3 przypadkach ustalona była dla konkretnych inwestycji prowadzonych na terenie gminy.

            Spośród 131 gmin, w 93 gminach budowano urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym:

-         postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej prowadzone było w 20 gminach, w tym w 13 miejskich, 6 miejsko-wiejskich i 1 wiejskiej,

-         w 9 gminach, pomimo ustalonej wysokości stawki procentowej przez radę gminy, opłaty adiacenckiej nie ustalono i nie pobierano, jednak w 4 gminach właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości uczestniczyli w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej,

-         w 64 gminach, pomimo budowania urządzeń infrastruktury technicznej, nie pobierano opłaty adiacenckiej, gdyż nie została uchwalona wysokość stawki procentowej - jednak w 21 gminach właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości uczestniczyli w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej.

            Wśród przyczyn nie pobierania opłaty adiacenckiej związanej z budową urządzeń infrastruktury technicznej najczęściej wskazywano:

-         długotrwałą i skomplikowaną procedurę ustalenia opłaty,

-         duży koszt postępowania, w szczególności wysokie wynagrodzenie rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości, przewyższający dochód z tego tytułu,

-         trudności związane ze ściągalnością należności,

-         niekorzystność opłaty ze względów społecznych - mieszkańcy gminy upatrują w niej dodatkowe obciążenie finansowe, mimo, że wartość ich nieruchomości wzrosła,

-         partycypację mieszkańców w kosztach inwestycji prowadzonych przez gminę,

-         wysokość środków finansowych wnoszonych przez mieszkańców przy realizacji inwestycji, która przewyższa wysokość ewentualnych opłat adiacenckich,

-         partycypację mieszkańców w kosztach inwestycji jako korzystniejszą formę niż prowadzenie postępowania w celu ustalenia opłat adiacenckich.

            Największy udział w dochodach z tytułu opłaty adiacenckiej przy budowie urządzeń infrastruktury technicznej mają gminy miejskie, w których inwestycje powodują realny wzrost wartości nieruchomości uzasadniający pobieranie opłaty, a udział mieszkańców w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej w tych gminach jest niewysoki. Natomiast w małych gminach większość gruntów ma charakter rolny i leśny, co wyłącza pobieranie opłaty, wartość nieruchomości po przeprowadzeniu inwestycji wzrasta nieznacznie, ale jest większa tendencja mieszkańców do partycypacji w kosztach budowy.

            Kontrola opłaty adiacenckiej wykazała, że:

-         na 46 przypadków, w których pobierano opłatę w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej, w 32 przypadkach udział środków z tytułu opłaty stanowił do 10% wartości inwestycji, w 11 przypadkach 11% - 20%, w 4 przypadkach 21% - 30% i w jednym przypadku 51%,

-         na 48 przypadków, w których nie pobrano opłaty, ale w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej uczestniczyli mieszkańcy gminy, w 18 przypadkach udział mieszkańców sięgał do 10% wartości inwestycji, w 14 przypadkach 11% - 20%, w 9 przypadkach 21% - 30% i w 7 przypadkach powyżej 30%, przy czym najwyższy udział mieszkańców stanowił 61% wartości inwestycji,

-         na 12 przypadków, w których w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej pobierano opłatę adiacencką, na poczet której zaliczano wniesione przez właścicieli (użytkowników wieczystych) świadczenia, w 6 przypadkach wartość świadczeń przewyższała wartość opłat (nawet 16-krotnie), w 5 - wartość opłat przewyższała wartość świadczeń najwyżej 3-krotnie, a w 1 - wartość opłat była równa wartości świadczeń.  

            Czynności kontrolne wykazały nieprawidłowości w postępowaniach prowadzonych w celu ustalenia opłaty adiacenckiej, związanej z budową urządzeń infrastruktury technicznej w 9 gminach. Nieprawidłowości polegały na tym, że:

-         nie zobowiązano wszystkich właścicieli lub użytkowników wieczystych podlegających obowiązkowi opłaty do jej wniesienia (Miasto K., Miasto i Gmina B.),

-         na poczet opłaty adiacenckiej zaliczano świadczenia wniesione w gotówce na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez właścicieli nieruchomości w zwaloryzowanych kwotach, co spowodowało zaniżenie dochodów gminy na kwotę 5 801 zł (Miasto B.),

-         rzeczoznawca majątkowy, zamiast określić wartość nieruchomości, określił wysokość opłaty (Miasto G.),

-         w decyzjach określano termin wniesienia opłaty w sposób uniemożliwiający ustalenie daty powstania zaległości i pobrania odsetek od nieterminowych wpłat (Miasto G., Gmina G.),   

-         opłatę rozkładano na raty miesięczne (Miasto i Gmina M., Miasto i Gmina W.),

-         raty nie były oprocentowane (Miasto M., Miasto i Gmina W.),

-         przy rozłożeniu opłaty na raty, nie ustanowiono zabezpieczenia należności z tego tytułu (Miasto G.),

-         nie naliczono i nie pobrano odsetek za zwłokę z tytułu nieterminowych wpłat rat opłaty (Miasto G., Miasto M., Gmina G.),

-         burmistrz miasta i gminy bezpodstawnie umorzył opłatę na łączną kwotę 3 800 zł (Miasto i Gmina J.).  

            Na 131 gmin, opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego scalaniem i podziałem nieruchomości wystąpiła w 2 gminach miejskich (1,5%). W obu gminach zrealizowano obowiązek pobrania opłaty adiacenckiej, a wysokość stawki procentowej ustalono na 50% oraz 40%. Wysokość stawki została również określona w 2 innych gminach, w których jednak postępowanie w sprawie scalenia i podziału nieruchomości nie było prowadzone.

            Dochód z tego tytułu wyniósł łącznie 91 540,69 zł, z czego w jednej gminie dochód wyniósł 67 726,69 zł, ale wypłacono odszkodowania w wysokości 44 999,50 zł, natomiast w drugiej gminie dochód wyniósł 23 814 zł, którą to kwotę w całości zaliczono na poczet odszkodowań. 

            Postępowania mające na celu ustalenie i pobranie opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego scaleniem i podziałem nieruchomości prowadzone były zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

            Na 131 gmin, stawka opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości określona została w 28 gminach (21,4%). W 14 gminach rada ustaliła najwyższą stawkę - 50%. W 2 gminach obowiązywała stawka w wysokości 50%, jednak została obniżona w jednej do 30%, w drugiej do 25% i 15%. W 3 gminach stawka wynosiła 40%, w 2 - 30%, w 2 - 25%, w 3 - 20% i w 1 - 10%. W 1 gminie ustalono stawkę opłaty dla konkretnych nieruchomości.

            Spośród 131 gmin w 70 (53,4%) przeprowadzono postępowanie w sprawie podziału nieruchomości, przy czym:

-         przeprowadzono podział nieruchomości i pobrano opłatę adiacencką w 18 gminach, z tego w 12 miejskich, 2 miejsko-wiejskich i 4 wiejskich,

-         przeprowadzono podział nieruchomości i nie pobrano opłaty adiacenckiej oraz nie ustalono wysokości stawki procentowej opłaty w 52 gminach.

            Wśród przyczyn nie pobierania opłaty adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości najczęściej wskazywano:

-         długotrwałą i skomplikowaną procedurę ustalania opłaty,

-         niewielki wzrost wartości nieruchomości niższy od kosztów prowadzonego postępowania, a zwłaszcza wynagrodzenia rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości,

-         odstępowanie od naliczania opłat w zamian za zrzeczenie się odszkodowań,

-         spadek popytu na nieruchomości i zastój na rynku nieruchomości, wpływające na spadek ich cen,

-         trudności związane ze ściągalnością należności.

            Największy udział w opłacie adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości mają gminy miejskie, w których podział nieruchomości faktycznie wpływa na wzrost ich wartości i ułatwia dokonanie sprzedaży. Natomiast w małych gminach panuje zastój na rynku nieruchomości powodujący ich niską cenę a podział nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości lub jest on nieznaczny, stąd odstępuje się od pobierania opłaty adiacenckiej.

Kontrola postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości wykazała, że w gminie miejskiej Ch. zawierano „umowy w sprawie przejęcia gruntów pod budowę ulic”, których przedmiotem była rekompensata zobowiązań gminy z tytułu odszkodowania należnego właścicielowi z tytułu wydzielenia działek pod drogi gminne i należności gminy pochodzącej z naliczonej temu właścicielowi opłaty adiacenckiej z tytułu dokonanego podziału. W przypadkach tych, podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty adiacenckiej, nie była decyzja zarządu gminy, a kwotę opłaty ustalano bezpośrednio w umowie. Nie była również wówczas ustalona wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. W trzech zawartych umowach określono łącznie wysokość odszkodowań w kwocie 69 108 zł i opłat adiacenckich w kwocie 66 958 zł. Taki sposób rozliczeń i ustalania wysokości opłaty wystąpił tylko w 1999 r.

           

4.4.3.  Podsumowanie

 

1.       Gminy nie wykorzystują źródła dochodu, jakim jest opłata adiacencka. Tylko 1/5 skontrolowanych gmin osiągała dochody z tego tytułu. Nie był realizowany obowiązek pobierania opłaty adiacenckiej związanej z budową urządzeń infrastruktury technicznej przez 4/5 gmin budujących takie urządzenia. Nie była również wykorzystywana możliwość pobrania opłaty adiacenckiej przy podziale nieruchomości, a tylko 1/4 gmin dokonujących podział nieruchomości ustaliła i pobrała opłatę adiacencką.

2.       W sytuacji zmniejszania się dochodów gmin z mienia, z powodu stopniowego wyzbywania się nieruchomości przez gminy, będą one poszukiwały innych możliwości osiągania dochodów; wówczas opłata adiacencka zyska na znaczeniu.

 

[ Początek strony ]

 

---