Wstęp | Część I - Streszczenie | Część I - Pełny tekst | Część II - Streszczenie | Część II - Pełny tekst

Część II Sprawozdania z działalności RIO
i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2002 roku

<< | >>

2.      Wykonanie budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego

2.1.    Budżety jednostek samorządu terytorialnego w 2002 roku

2.1.1.  Budżety jednostek samorządu terytorialnego na tle budżetu państwa

2.1.2.  Realizacja budżetów jednostek samorządu terytorialnego

2.1.3.  Dochody jednostek samorządu terytorialnego

        Dynamika i poziom dochodów jst

        Struktura dochodów jst

2.1.4.  Wydatki jednostek samorządu terytorialnego

        Dynamika i poziom wydatków jst

        Struktura wydatków budżetowych jst

2.1.5.  Wyniki budżetów oraz zobowiązania jednostek samorządu terytorialnego

        Wyniki budżetów jst

        Zobowiązania jst

2.1.6.  Podsumowanie

            W wyniku zmian w podziale terytorialnym kraju przeprowadzonych w ciągu 2002 roku wprowadzono pewne zmiany w sposobie prezentowania budżetów jst ujmowanych w rozbiciu na jednostki poszczególnych stopni samorządu terytorialnego. Zmianom ulegała liczba jednostek samorządu terytorialnego. Z dniem 27 października 2002 roku[1] miasto stołeczne Warszawa uzyskało status miasta na prawach powiatu. Ze związku miasta stołecznego Warszawy, 11 gmin warszawskich, gminy miejskiej Wesoła oraz powiatu warszawskiego powstała 1 gmina - miasto na prawach powiatu. Ponadto w 2002 r. utworzono 7 nowych powiatów. W efekcie liczba funkcjonujących w Polsce jednostek samorządu terytorialnego zmniejszyła się z 2 814 w 2001 r. do 2 808. Liczba gmin zmniejszyła się z 2 425[2] do 2 412, miast na prawach powiatu wzrosła z 65 do 66, a liczba powiatów - z 308 do 314.

            Przeprowadzona w trakcie roku budżetowego zmiana ustroju miasta stołecznego Warszawy (dalej zapisywanego jako m. st. Warszawa), którego rozmiary budżetu rzutują na wyniki osiągane przez jst, skomplikowała prezentację i analizę danych. Z tego względu w prezentacji danych za 2002 r. i - dla uzyskania porównywalności - również za 2001 r., m. st. Warszawa zostało wyodrębnione. W efekcie takiego podejścia prezentowane w analizie dane za 2001 r. dla gmin i powiatów, po wyłączeniu gmin i powiatu Warszawy, różnią się od danych wykazywanych w opracowaniu z ubiegłego roku, w ten sposób uzyskano jednak przejście do porównywalnych struktur w następnych latach. Zaletą takiego rozwiązania jest możliwość zaprezentowania prawidłowości i zmian, jakie dokonały się w budżetach gmin i powiatów w takim kształcie, w jakim funkcjonowały od listopada 2002 r. i będą funkcjonowały w następnych latach.

2.1.1.  Budżety jednostek samorządu terytorialnego na tle budżetu państwa

            Niskie tempo rozwoju gospodarczego Polski, wywierające wpływ na stan finansów publicznych, coraz silniej rzutuje na sytuację finansową samorządów. W trzech pierwszych latach funkcjonowania trójstopniowego systemu administracji samorządowej do 2001 r. dochody jst wykazywały realny wzrost. Utrzymywał się on również w 2001 r. (wyniósł 4,1%) przy jednoczesnym obniżaniu się realnych dochodów budżetu państwa (o 1,9%) i stanowił konsekwencje rozszerzania się zakresu zadań realizowanych przez samorządy. W okresie tym przede wszystkim umacniały się struktury utworzonych w 1999 r. powiatów i województw samorządowych, niemniej jednostki wszystkich szczebli samorządu terytorialnego poszerzały swoje doświadczenia w zakresie gospodarowania środkami publicznymi. Większość jednostek zarówno poznała swoje możliwości w zakresie pozyskiwania dochodów budżetowych, jak i zorientowała się w kosztach realizacji zadań obligatoryjnych, skali możliwych do sfinansowania inwestycji i realnych granicach zadłużenia.

            Doświadczenia te okazały się bardzo przydatne w 2002 r., w którym nastąpiło zahamowanie dotychczasowego wzrostu dochodów jst. Wyposażone w zdobytą wiedzę jst w większości stały się odpowiedzialnymi gospodarzami, potrafiącymi sobie radzić również w trudniejszych warunkach finansowych. Nie zmniejsza to oczekiwań na nowe regulacje prawne kształtujące zasady zasilania finansowego jst, które zwiększą zakres samodzielności jst, ułatwią korzystanie ze środków unijnych i stworzą warunki realizacji polityki rozwoju regionalnego.

            Realny spadek dochodów jst w 2002 r. równy 1,3% przy wzroście dochodów budżetu państwa o 0,2% oznacza obniżenie się ich wzajemnej relacji. W efekcie utworzenia powiatów i województw samorządowych stosunek dochodów jst do dochodów budżetu państwa przekro­czył 50% i zwiększał się z 51,5% w 1999 r. do 56,6% w 2001 r. W 2002 r. stosunek ten obniżył się do 55,8% (tabela 2.1.1). Obniżyła się również z 57 325 770 tys. zł do 56 788 362 tys. zł kwota, która została przekazana z budżetu państwa jednostkom samorządu terytorialnego w postaci udziałów w podatku dochodowym, dotacji celowych i subwencji ogólnej.

2.1.2.  Realizacja budżetów jednostek samorządu terytorialnego

            Łączna kwota zaplanowanych na 2002 r. dochodów gmin, powiatów, miast na prawach powiatu i województw samorządowych wynosiła 83 257 192 tys. zł. Plany te zostały wykonane w 96,1%, czyli zrealizowane dochody wyniosły 80 033 877 tys. zł. Poziom realizacji zaplanowanych dochodów zbliżony był do przeciętnego na wszystkich stopniach samorządu terytorialnego poza wyodrębnionym m. st. Warszawą, w którym planowane dochody zrealizowano w 77,6%.

            Wydatki budżetowe jst zaplanowane na poziomie 89 726 141 tys. zł wykonano w 92,7%, w kwocie 83 181 772 tys. zł. W efekcie, łączny deficyt zaplanowany dla wszystkich jst na poziomie 6 468 949 tys. zł zmniejszył się o 51,3%, w tym - w gminach o 78,7%, w m. st. Warszawie - o 50,5%, w miastach na prawach powiatu - o 33,7%, w powiatach - o 31,2% oraz w województwach samorządowych - o 36,1%. Łączny deficyt jst w 2002 r. ukształtował się na poziomie jedynie o 0,3% wyższym od deficytu jakim zamknęły swoje budżety jst w 2001 r. (3 147 895 tys. zł w 2002 r. i 3 139 610 tys. zł w 2001 r.).

            Zawyżenie planowanych kwot wydatków, a tym samym deficytu w pewnej mierze wynikało z ujęcia w budżetach jst wysokiego poziomu zadań inwestycyjnych ze względu na ich propagandowe oddziaływanie w roku wyborów samorządowych.

            Poziom planowanych i zrealizowanych dochodów i wydatków budżetowych oraz zaplanowanego i wykonanego wyniku jednostek samorządu terytorialnego w 2002 r. przedstawia tabela 2.1.2 .

            Mimo niskiego stopnia wykonania wydatków budżetowych jst i ustabilizowania się w stosunku do 2001 r. poziomu deficytu, w 2002 r. wzrosła ogólna kwota wliczanych do długu publicznego zobowiązań jst. Obejmuje ona zobowiązania z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek, emisji papierów wartościowych i przyjętych depozytów oraz wymagalne (przeterminowane) zobowiązania jednostek budżetowych, zobowiązania wynikające z ustaw i orzeczeń sądu, udzielonych poręczeń i gwarancji oraz z innych tytułów. W 2002 r. kwota tych zobowiązań wyniosła 15 358 392 tys. zł i wzrosła w stosunku do 2001 r. o 25,1%. Kwota wliczanych do długu publicznego zobowiązań jst wykazuje od 1999 r. ciągłą tendencję wzrostową, jednak o rozwadze jst w prowadzeniu gospodarki finansowej może świadczyć wygasające tempo tego wzrostu. W 2000 r. zobowiązania jst wzrosły w stosunku do 1999 r. o 51,5%, w 2001 r. w stosunku do roku poprzedniego - o 31,0%, a w 2002 - o 25,1%. W efekcie, w umiarkowanym stopniu wzrastała również relacja zobowiązań jst do zrealizowanych przez nie dochodów budżetowych. W 1999 r. wynosiła ona 9,5%, w 2000 r. - 12,9%, w 2001 wzrosła do 15,4% i w 2002 r. do 19,2%, chociaż dla poszczególnych stopni samorządu terytorialnego i dla jst w poszczególnych województwach była zróżnicowana. Najwyższa relacja zobowiązań do zrealizowanych dochodów budżetowych ukształtowała się w jst województw: dolnośląskiego (27,4%), małopolskiego (25,4%) i pomorskiego (25,2%), a najniższa w jst województw lubuskiego (11,2%) i świętokrzyskiego (11,3%) (tabele 2.1.1. i 2.1.9.).

Relacja wliczanych do długu publicznego zobowiązań jst do dochodów budżetowych (w %)

            Udział wliczanych do długu publicznego zobowiązań jst w ogólnej kwocie długu publicznego państwa w 1999 r. wyniósł 2,3%, w 2000 r. - 3,3%, w 2001 r. - 4,1%, a w 2002 r. wyniósł 4,3%. Liczby te nie obejmują pełnego udziału sektora samorządowego w długu publicznym, nie uwzględniają bowiem wysokości wliczanych do długu publicznego zobowiązań jednostek posiadających osobowość prawną, dla których organem założycielskim są jst (sp zoz, instytucji kultury, itd.).

2.1.3.  Dochody jednostek samorządu terytorialnego

Dynamika i poziom dochodów jst

            Rok 2002 był niekorzystny dla kształtowania się łącznej kwoty dochodów jednostek samorządu terytorialnego kraju. W stosunku do roku 2001 zwiększyły się one zaledwie o 0,6%, a po uwzględnieniu wskaźnika inflacji na poziomie 1,9%[3], wykazywały realny spadek o 1,3%. W roku 2000 dochody budżetowe jst w wyrażeniu nominalnym wzrosły w stosunku do roku poprzedniego o 11,9%, a w roku 2001 - o 9,6%, co po uwzględnieniu wskaźników inflacji (10,1% w roku 2000 i 5,5% w 2001) zapewniło wzrost realny na poziomie 1,8% i 4,1%.

            Realny spadek dochodów w 2002 r. nie objął jedynie gmin, których dochody nominalnie wzrosły o 7,4%, czyli realnie - o 5,5%. Dochody miast na prawach powiatu w wyrażeniu realnym zmniejszyły się o 2,4%, wyodrębnionego w prezentacji budżetów jst w 2002 r. m. st. Warszawy - o 5,5%, województw samorządowych - o 10,2% i powiatów - o 11,0%. Zmianom tym towarzyszyło ograniczenie zadań realizowanych przez jst obejmujące: wyłączenie z budżetów powiatów wydatków na funkcjonowanie inspektoratów sanitarno-epidemiolo­gicznych i zmniejszenie kwot wypłacanych z budżetów województw, w związku z ograniczeniem listy osób uprawnionych do korzystania z ulgowych przejazdów środkami publicznymi. Jednocześnie nastąpiło rozszerzenie wykazu realizowanych przez jst zadań, przede wszystkim z zakresu oświaty (kontynuacja podwyżek wynagrodzeń nauczycieli, obligatoryjne wydatki na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli) i zadań z zakresu aktywnego przeciwdziałania bezrobociu (zwrot z budżetów powiatów pracodawcom zatrudniającym absolwentów równowartości składek na ubezpieczenie rentowe i wypadkowe).

Dynamika dochodów jednostek samorządu terytorialnego w latach 2000-2002

*   Dla osiągnięcia porównywalności w 2001 i 2002 r. z dochodów jst wydzielono dochody miasta st. Warszawy

** Wskaźniki dynamiki dochodów 2001/2000 ustalono w oparciu o dochody jst w 2001 r. bez wyodrębnienia miasta st. Warszawy. Rozwiązanie takie zostało przyjęte we wszystkich porównaniach dotyczących lat 2001 i 2002.

            W ogólnej kwocie dochodów budżetowych jst, w różnym tempie zmieniały się ich podstawowe części. Dochody własne wzrosły o 3,2%, przy czym najdynamiczniejszą ich częścią były wpływy z podatków i opłat, które wzrosły o 9,9%, subwencja ogólna wzrosła o 0,9%, a dotacje celowe uzyskiwane przez jst zmniejszyły się o 4,9%.

Dynamika podstawowych części dochodów budżetowych jst w 2002 r. (2001 r. = 100%)

            W budżetach wszystkich stopni samorządu terytorialnego, poza gminami, ujemną dynamikę wykazywały kwoty przekazywane z budżetu państwa w postaci dotacji celowych i subwencji ogólnej, rosły natomiast kwoty dochodów własnych.

            Zmiany te składały się na spadek lub wzrost kwoty dochodów w jst poszczególnych województw. Realny spadek dochodów budżetowych wystąpił w jst większości województw - najsilniejszy w województwie opolskim (o 4,6%), zachodniopomorskim (o 3,7%) i podlaskim (o 3,5%). Natomiast, realny wzrost dochodów osiągnęły jst województw: małopolskiego (o 1,6%), warmińsko-mazurskiego (o 1,3%) i wielkopolskiego (o 0,9%), czyli zarówno województw o niskim, jak i stosunkowo wysokim poziomie uzyskiwanych dotąd dochodów. Dynamikę dochodów budżetowych jst i ich części według województw w 2002 r. przedstawia tabela 2.1.3.

            O możliwości realizacji zadań jst decyduje wysokość uzyskiwanych dochodów budżetowych. Porównywalny obraz w tym zakresie zapewnia zestawienie poziomu dochodów w przeliczeniu na jednego mieszkańca. Wskaźnik ten pokazuje znaczne zróżnicowanie możliwości jst w poszczególnych województwach kraju.

Dochody budżetowe jst wg województw w przeliczeniu na jednego mieszkańca oraz ich relacja do średniej krajowej w latach 2000-2002

            Terytorialne zróżnicowanie sytuacji finansowej jst jest zjawiskiem trwałym. Dochody przeliczone na jednego mieszkańca wyższe od poziomu średniego dla wszystkich jst kraju utrzymują się w kolejnych latach, w województwach: mazowieckim, dolnośląskim, lubuskim, zachodniopomorskim oraz w województwie pomorskim. Najniższe dochody uzyskiwały jst województw: lubelskiego, podlaskiego, małopolskiego i świętokrzyskiego. Różnice poziomu dochodów w 2002 r. zamykały się w granicach od 1 880 zł do 2 477 zł w przeliczeniu na jednego mieszkańca.

            W województwach, których jst osiągały wyższy od przeciętnego poziom dochodów w przeliczeniu na jednego mieszkańca, z reguły wyższe od średniej krajowej były dochody własne, niższe natomiast kwoty subwencji ogólnej. Wyższe od średniej krajowej kwoty dotacji celowych uzyskiwały zarówno jst województw o dochodach wyższych, jak i niższych od średniej krajowej. W systemie dochodów budżetowych jst elementem w pewnej mierze niwelującym zróżnicowanie terytorialne jest subwencja ogólna dzięki zawartym w niej częściom wyrównawczym. Wyrównanie to nie może być jednak pełne, jeśli system kształtowania dochodów jst ma stymulować gospodarność opartą na pozyskiwaniu coraz wyższych dochodów własnych. Utrzymujące się przez dłuższy okres na niskim poziomie dochody jst wymienionych województw mogą jednak stworzyć trudne do pokonania bariery w wykorzystaniu środków unijnych, co w przyszłości może doprowadzić do zwielokrotnienia zapóźnień rozwojowych.

Struktura dochodów jst

            Podstawową część dochodów budżetowych jakie wpływają do budżetów jst realizują gminy. One również realizują podstawową część zadań samorządowych, chociaż relacje te ulegają stopniowym zmianom.

Udział dochodów gmin, m. st. Warszawy, miast na prawach powiatu, powiatów i województw  samorządowych w ogólnej kwocie dochodów jst w latach 1999 - 2002 (w %)

            Rozszerzanie zakresu zadań realizowanych przez powiaty i województwa samorządowe zostało zahamowane w 2002 r. W roku tym ponownie zwiększył się udział dochodów gmin, które jako jedyny stopień samorządu osiągnęły nominalny i realny przyrost dochodów. Na spadku poziomu dochodów powiatów i województw samorządowych oraz ich udziału w ogólnej kwocie dochodów jst zaważyło ograniczenie zakresu realizowanych przez nie ustawowych zadań. Zintegrowane dotąd z administracją powiatową inspektoraty sanitarno-epidemiologiczne stały się jednostkami administracji rządowej. Zmniejszył się również zakres dofinansowania ulgowych przejazdów środkami komunikacji publicznej. Przede wszystkim pogłębiło się jednak niedoszacowanie środków przekazywanych na sfinanso­wanie zadań realizowanych przez powiaty i województwa samorządowe.

            Poszczególne stopnie samorządu terytorialnego różnią się nie tylko zakresem ale i charakterem realizowanych zadań. Powiaty i województwa samorządowe w stosunku do gmin realizują znacznie więcej zadań zleconych ustawowo, z tego względu ich dochody charakteryzują się wyższym udziałem dotacji przekazywanych na realizację tych zadań.

            Samodzielność działania jst, a przede wszystkim możliwość samodzielnego wyznaczania zadań inwestycyjnych, związana jest z poziomem uzyskiwanych dochodów własnych, które obok dotacji celowych i subwencji ogólnej stanowią podstawowe części dochodów jst. Wzrost udziału dochodów własnych świadczy więc o umacnianiu się struktur samorządowych.

 Struktura dochodów jst według ważniejszych źródeł w latach 1999-2002

            Na przestrzeni lat funkcjonowania trójstopniowego systemu samorządu terytorialnego łącznie dla wszystkich jst coraz ważniejszym źródłem dochodów stawała się subwencja ogólna, malało natomiast znaczenie dochodów własnych. Szczególnie było to widoczne w gminach, w których udział dochodów własnych obniżył się z 54% w 1999 r. do 46% w 2002 r., natomiast udział subwencji ogólnej w tym samym okresie zwiększył się z 34% do 41%. W powiatach przy ustabilizowanym udziale subwencji ogólnej wyraźnie wzrastał udział dochodów własnych (z 6% do 10,5%), kosztem spadku udziału dotacji celowych (z 49% do 42,7%). Trudno to jednak traktować jako symptom umocnienia się samorządu powiatowego. Wzrost udziału dochodów własnych w ostatnim roku wynikał ze wzrostu kwot tych dochodów, ale przede wszystkim był efektem obniżenia kwot dotacji przekazywanych na realizację zadań zleconych. Powiaty coraz efektywniej pozyskują dochody własne, jednak wzrostowi znaczenia tego stopnia samorządu terytorialnego nie sprzyja wyłączanie z jego struktur kolejnych służb i inspekcji. Również poziom dochodów województw samorządowych wahał się wraz ze zmianami wielkości przekazywanych dotacji celowych, w związku z tym struktura dochodów województw była konsekwencją tych wahań, tzn. udział dochodów własnych malał w latach, w których rosły kwoty i udziały przekazywanych z budżetu państwa dotacji celowych, a zwiększał się, gdy malały rozmiary i udziały tych dotacji. Strukturę dochodów jst w poszczególnych województwach przedstawia tabela 2.1.4.

Struktura dochodów budżetowych jst w latach 1999-2002

* Dla osiągnięcia porównywalności w 2001 i 2002 r. z dochodów jst wydzielono dochody miasta st. Warszawy. W latach 1999 i 2000 miasto st. Warszawa ujęte jest w gminach.

            Rozpatrywane łącznie jst wszystkich stopni samorządu terytorialnego podstawową część dochodów budżetowych realizowały w formie dochodów własnych (41,9%), przy czym główna i rosnąca ich część pochodziła z podatków samorządowych i opłat (40% dochodów własnych), co świadczy o umiejętności prowadzenia przez jst coraz efektywniejszej samodzielnej polityki dochodowej. Poważnym źródłem zasilania jst w dochody własne były również uzyskiwane z budżetu państwa udziały w podatku dochodowym od osób fizycznych i od osób prawnych, niewielki i malejący był natomiast udział dochodów z majątku. Powiększeniu dochodów z tego źródła w 2002 r. nie sprzyjała ogólna sytuacja gospodarcza kraju. Dochody własne stanowiły istotne źródło dochodów gmin (46,3%) i miast na prawach powiatu (49,2%), niższy, chociaż rosnący był natomiast ich udział w dochodach powiatów (10,5%) i województw (15,7%).

            Większość dotacji celowych, stanowiących 21,0% dochodów jst służyła finansowaniu zadań z zakresu administracji rządowej (59,6%) oraz zadań własnych (33,3%). Zadania przyjmowane w drodze porozumień stanowiły margines zadań zrealizowanych przez jst, przy czym częstszym zjawiskiem było przejmowanie zadań od innych jst niż przejmowanie ich od administracji rządowej. Niewielki był również udział dotacji celowych otrzymywanych przez jst z funduszy celowych, jednak w tych kwotach dominowały dotacje przekazywane na cele inwestycyjne (82,1%). W ogólnej kwocie dotacji celowych przekazanych jst w 2002 r., dotacje o charakterze inwestycyjnym stanowiły 14,6%.

            Subwencja ogólna zapewniająca 37% dochodów jst (41,3% dochodów gmin, 13,5% - m. st. Warszawy, 31,7% - miast na prawach powiatu, 46,8% - powiatów i 35,8% - województw samorządowych) składa się przede wszystkim z części oświatowej. Wysoki udział części oświatowej wskazuje na szczególnie szeroki zakres zadań oświatowych realizowanych przez gminy i powiaty (31,3% dochodów gmin i 35,5% dochodów powiatów). Dla sytuacji finansowej tych jednostek zasadniczego znaczenia nabiera więc uzyskiwanie środków pokrywających koszty realizacji tych zadań.

            Przy podkreślanych często potrzebach w zakresie rozbudowy sieci dróg, niekorzystnie na możliwości realizacji tego zadania wpływał spadek udziału i kwot uzyskiwanej przez jst części drogowej subwencji. Około 5% dochodów jst stanowią uzyskiwane przez gminy części podstawowa i rekompensująca subwencji, a około 1% - uzyskiwana przez powiaty i województwa część wyrównawcza. Niski udział części podstawowej i wyrównawczej subwencji ogólnej w dochodach jst decyduje o ograniczonej efektywności mechanizmu wyrównawczego.

Struktura dochodów własnych, dotacji celowych i subwencji ogólnej jst w latach 2001 i 2002 r.

        Stabilizacja udziału dochodów własnych na poziomie niższym od połowy ogólnej kwoty dochodów jst (44% w 1999 r. i 41,9% w 2002 r.) i utrzymywanie się przewagi dochodów uzyskiwanych z budżetu państwa jest zjawiskiem występującym we wszystkich województwach, poza województwem mazowieckim (w 2002 r. dochody własne stanowiły tu 54,3% ogólnej kwoty dochodów jst), na którego wskaźniki wpłynęła przede wszystkim struktura dochodów m. st. Warszawy (73,3% dochodów własnych). Stosunkowo wysoki udział dochodów własnych osiągnęły również jst województw: śląskiego (47,3%), dolnośląskiego (46,8%) oraz pomorskiego (42,9%) i łódzkiego (42,4%). Najgorsza sytuacja pod tym względem wystąpiła w jst województw: lubelskiego (29,4%), podkarpackiego (29,6%), świętokrzyskiego (30,2%) i podlaskiego (31,2%). W tych ostatnich województwach jst uzyskały natomiast najwyższy udział subwencji ogólnej (od 47,7% w województwie podkarpackim do 44,9% w województwie świętokrzyskim przy przeciętnej dla jst kraju równej 37,1%). Udział dotacji celowych otrzymywanych przez jst poszczególnych województw był w 2002 r. dosyć wyrównany. Przy przeciętnym udziale dotacji równym 21,0% dochodów ogółem w jednym województwie udział ten przekroczył 25% (warmińsko-mazurskie), a jedynie w województwie mazowieckim i wielkopolskim był niższy od 20%.

2.1.4.  Wydatki jednostek samorządu terytorialnego

Dynamika i poziom wydatków jst

Podkreślanemu wcześniej spadkowi kwot dochodów budżetowych zrealizowanych przez jst w 2002 r. towarzyszył spadek wydatków. Nominalnie wzrosły one w stosunku do 2001 r. o 0,5%, co po uwzględnieniu stopy inflacji oznaczało spadek realny o 1,4%. Spadek ten najgłębszy był w województwach samorządowych (o 10,3%) i powiatach (o 9,7%), natomiast w gminach wydatki podobnie jak dochody budżetowe wzrosły o 4,3%, a w m. st. Warszawie utrzymały się na poziomie roku ubiegłego.

Dynamika wydatków budżetowych jst i ich ważniejszych części w 2002 r. (2001 = 100%)

            W 2002 r. zmniejszyły się kwoty wydatkowane przez jst na realizację zadań inwestycyjnych. Jedynie gminy i wyodrębnione dla prezentacji wyników w 2002 r., m. st. Warszawa były w stanie zwiększyć ich rozmiary. Z wydatków bieżących zdecydowanie najwyraźniej wzrosły wydatki na obsługę długu - najsilniej, obok m. st. Warszawy, w powiatach i województwach samorządowych. Warto podkreślić spadek poziomu tych wydatków w gminach. Mimo ustawowego zamrożenia płac zwiększyły się również kwoty wydatkowane na wynagrodzenia i pochodne, co znajdowało uzasadnienie w konieczności wypłaty odpraw dla zmieniających się, w wyniku wyborów samorządowych, przewodniczących i członków zarządów jst, w kontynuacji podwyżek wynagrodzeń nauczycieli i w zmianach organizacyjnych skutkujących wzrostem wynagrodzeń.

            Dynamika ogólnej kwoty wydatków jst w poszczególnych województwach była bardzo zbliżona do średniej dla jst kraju. Na uwagę zasługuje fakt, że jedynie jst województwa lubelskiego, które osiągają najniższe w kraju dochody w przeliczeniu na jednego mieszkańca oraz jst województw: warmińsko-mazurskiego i wielkopolskiego przeznaczyły na inwestycje kwoty wyższe niż w 2001 r. W pozostałych województwach wielkość zrealizowanych łącznie przez wszystkie jst inwestycji uległa redukcji. Największa dynamika wydatków jst na obsługę długu wystąpiła w województwie mazowieckim (153,8%) i łódzkim (133,2%). Spadek tych wydatków osiągnięto łącznie w jst siedmiu województw, największy - 10,8% w województwie opolskim.

            Dynamikę wydatków budżetowych jst według podstawowych części i województw zawiera tabela 2.1.3.

            Poziom wydatków, podobnie jak poziom dochodów był wyraźnie zróżnicowany w poszczególnych województwach. Przy przeciętnym dla jst w Polsce poziomie wydatków, równym 2 153 zł w przeliczeniu na jednego mieszkańca (przeciętnym poziomie dla gmin równym 1 366 zł, dla m. st. Warszawy - 3 902 zł, dla miast na prawach powiatu - 2 181 zł, dla powiatów - 494 zł i województw samorządowych - 112 zł), łącznie najwyższe wydatki zrealizowały jst województwa mazowieckiego - 2 668 zł oraz województwa dolnośląskiego - 2 254 zł i pomorskiego - 2 209 zł. Najmniej, w przeliczeniu na jednego mieszkańca, wydawały w 2002 r. jst województw: świętokrzyskiego - 1 929 zł, lubelskiego - 1 931 zł, opolskiego - 1 935 zł i podlaskiego - 1 937 zł. Kwoty realizowanych inwestycji w przeliczeniu na jednego mieszkańca wahały się od 195 zł w województwie opolskim do 587 zł w województwie mazowieckim, o którego wyniku zadecydował poziom inwestycji realizowanych przez m. st. Warszawę - 1 076 zł. Kwoty wydatków na obsługę długu, wynoszące przeciętnie 25 zł w przeliczeniu na jednego mieszkańca, mieściły się w granicach od 13 zł w jst województwa opolskiego i świętokrzyskiego do 39 zł w jst województwa pomorskiego.

            Przeciętny poziom wydatków budżetowych i ich podstawowych części wg stopni samorządu oraz relacje wydatków jst poszczególnych województw w stosunku do poziomu średniego dla kraju przedstawiają tabele 2.1.6. i 2.1.7.

Struktura wydatków budżetowych jst

            W wydatkach jst dominują wydatki na realizację zadań własnych (87,8%). Obok wyodrębnionego w prezentacji danych m. st. Warszawy najwyraźniej widać to w gminach, w których na realizację zadań własnych przeznacza się 91,8% wydatków. Również w powiatach i województwach samorządowych realizacja zadań własnych pochłania podstawową część środków budżetowych, jednak przewaga wydatków na realizację tych zadań nie jest aż tak wyraźna (76,0% w powiatach i 80,7% w województwach). Pozostała część wydatków związana jest z realizacją zadań zleconych ustawowo, poza 0,2% wydatków służących realizacji zadań przejętych w drodze porozumień z administracją rządową i innymi jst. W kolejnych latach, od 1999 r., udział wydatków jst na realizację zadań własnych ulegał niewielkim wahaniom i ostatecznie wrócił do wyjściowego poziomu (87,4% wydatków w 1999 r. i 87,8% w 2002 r.). W gminach udział tych wydatków uległ nieznacznemu obniżeniu, po części w wyniku wyodrębnienia gmin m. st. Warszawy, którego wydatki w 96,9% wykorzystywane są na realizację zadań własnych. Niewielki wzrost wykazywał udział wydatków na zadania własne w miastach na prawach powiatu (z 86,0% w 1999 r. do 87,2% w 2002 r.), natomiast wyraźniejsza tendencja wzrostowa wystąpiła w powiatach (wzrost z 71,4% do 76,0%). Największym zmianom ulegał udział wydatków na realizację zadań własnych w województwach samorządowych. Początkowo zmniejszał się on z 93,5% w 1999 r. do 76,6% w 2001 r., a następnie podniósł się do poziomu 80,7% w roku 2002. Nie wynika to ze zwiększenia czy zmniejszenia zakresu zadań realizowanych przez samorząd wojewódzki, a jest konsekwencją zmian charakteru realizowanych zadań - przekształcania zadań własnych w zlecone i odwrotnie.

            Wahającym się udziałom wydatków na realizację zadań własnych towarzyszyły zmiany udziałów wydatków na zadania zlecone. Główną część zadań zleconych przekazywanych jst ustawowo lub przejmowanych poprzez zawierane porozumienia realizują miasta na prawach powiatu (31,5%), powiaty (29,9%) i gminy (28,3%). Udział województw samorządowych w ogólnej kwocie wydatków jst na realizację zadań zleconych w 2002 r. wynosił tylko 8,3%, a m. st. Warszawy - 1,9%.

            Dla możliwości oceny sytuacji finansowej jst interesujące są wyniki analizy struktury rzeczowej wydatków, dzięki wyodrębnieniu w nich m. in. wydatków majątkowych, wynagrodzeń wraz z pochodnymi, kosztów obsługi długu oraz dotacji przekazywanych własnym jednostkom „gospodarki pozabudżetowej” i nie nastawionym na zysk podmiotom spoza sektora finansów publicznych.

Struktura wydatków budżetowych jst w 2002 r. (w %)

            Ze względu na różny charakter realizowanych zadań oraz na sytuację finansową jst poszczególnych stopni, największą część wydatków na działalność inwestycyjną przeznaczały województwa samorządowe (28,7%), wyodrębnione w prezentacji danych m. st. Warszawa (27,6%), następnie gminy (17,2%) i miasta na prawach powiatu (13,1%), a najmniejszą - powiaty (8,1%), które z kolei najwięcej spośród wszystkich stopni samorządu przeznaczają na wypłaty wynagrodzeń i pochodnych (58,5% wydatków budżetowych powiatów). Związane jest to z finansowaniem, z ich budżetów, pracochłonnej działalności placówek oświatowych oraz służb, inspekcji i straży. Zadania realizowane poprzez jednostki „gospodarki pozabudżetowej” oraz w drodze zlecenia podmiotom spoza sektora finansów publicznych i innym jst w najszerszym zakresie występują w woje­wództwach samorządowych (dotacje stanowią 30,8% wydatków województw). Optymistyczną wymowę mają niskie wskaźniki udziału kosztów obsługi długu oraz niemalże brak wydatków związanych ze spłatą poręczonych przez jst pożyczek i kredytów. Statystycznie uchwytne wielkości tych wydatków wystąpiły jedynie w powiatach, które stosunkowo często udzielają poręczeń zaciągającym kredyty samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej.

            Zmiany sytuacji finansowej jst charakteryzuje obserwowany w dłuższym okresie poziom udziału wydatków majątkowych, w których mieszczą się wydatki inwestycyjne oraz zakup udziałów i obcych papierów wartościowych. Przy utrzymujących się w Polsce niedostatkach w zakresie rozwoju infrastruktury, spadek udziału tych wydatków może wynikać przede wszystkim z braku środków finansowych. Jst w pierwszym rzędzie realizują zadania obligatoryjne, które najczęściej wiążą się z ponoszeniem wydatków bieżących. Wydatki majątkowe realizowane są w miarę posiadanych możliwości finansowych oraz zdolności do zaciągania i spłacania kredytów i pożyczek.

Udział wydatków majątkowych w wydatkach ogółem jst w latach 1999 - 2002 (w %)

            Zmiany w czteroletnim okresie funkcjonowania trójstopniowego systemu samorządu terytorialnego globalnie dla wszystkich jst są niekorzystne. Spadek udziału wydatków majątkowych był systematyczny i wyniósł 2,7 punktu procentowego. Najmniej korzystna sytuacja pod tym względem kształtowała się w gminach (co w ostatnim roku w części wynika z wyłączenia gmin m. st. Warszawy) i w miastach na prawach powiatu (spadek wyniósł odpowiednio 4,7 i 4,4 punktu procentowego), natomiast lepsza była w województwach samorządowych i powiatach, jednak w tych ostatnich rok 2002 przyniósł załamanie dotychczasowego trendu wzrostowego.

            Spośród województw, najwyższy udział wydatków majątkowych w 2002 r. osiągnęły jst województwa mazowieckiego (22,2%), małopolskiego (17,7%), śląskiego i pomorskiego (powyżej 16%), a najniższy - jst województwa opolskiego (10,2%).

            Ze względu na różny ustawowy zakres zadań realizowanych przez jednostki poszczególnych stopni samorządu terytorialnego, w zasadniczy sposób różni się ich struktura działowa wydatków.

            Najpoważniejszą część wydatków budżetowych jst przeznacza się na realizację zadań z zakresu oświaty i wychowania, na które łącznie z zadaniami klasyfikowanymi w dziale 854 - wydatkuje się 39% środków finansowych pozostających w dyspozycji jst. W gminach realizacja tych zadań pochłania nawet 46% wydawanych środków, natomiast najmniejszy wpływ na strukturę wydatków wywiera w województwach samorządowych - zagospodarowywuje nieco ponad jedną dziesiątą ich wydatków. Zadania oświatowe samorządu w ponad 50% realizowane są przez gminy, w 28% przez miasta na prawach powiatu, w 14,4% przez powiaty i tylko w 1,6% przez województwa.

Struktura wydatków budżetowych jst wg działów klasyfikacji budżetowej 2002 r. (w %)

            Zadania z zakresu transportu, czyli budowa, remonty i utrzymanie dróg, pochłaniają 12,8% wydatków budżetowych jst, przy czym udział znacznie większy od przeciętnego dla wszystkich jst występuje w budżetach województw samorządowych (39,1% ich wydatków), a najniższy w gminach (5,9%). Najpoważniejszą część „drogowych” zadań samorządu realizują duże miasta, czyli miasta na prawach powiatu (32,6% samorządowych zadań z zakresu transportu) i m. st. Warszawa (22,4%). Gminy uczestniczą w realizacji tych zadań w 19,3%, powiaty - w 9,8%, a województwa - w 15,9%.

            Ponad 10% udział w wydatkach budżetowych jst osiągają ponadto wydatki na opiekę społeczną (11,7%) i utrzymanie administracji publicznej (10,1%). Opieka społeczna pochłania największą część wydatków w powiatach (17,1%), które jednak ze względu na niewielką kwotę swych budżetów realizują tylko 22,2% samorządowych zadań z zakresu opieki społecznej, podczas gdy gminy, w których wydatki na opiekę społeczną stanowią 11,7% ich ogólnej kwoty wydatków, realizują aż 42% tych zadań przekazanych samorządom. Koszty utrzymania administracji najbardziej obciążają budżety gmin, co wydaje się oczywiste ze względu na niepodzielność tych wydatków w małych jednostkach samorządowych, tworzących typowe struktury organizacyjne niezależnie od skali realizowanych zadań.

            Powiaty oraz - w konsekwencji również - miasta na prawach powiatu do 2002 r. wyróżniały się znacznie wyższym od przeciętnego dla wszystkich jst udziałem wydatków na bezpieczeństwo publiczne (18,0% i 8,7% wydatków), jednak sytuacja ta ulegnie zmianie w 2003 r. wraz z wyłączeniem komend policji z jednostek zintegrowanych z administracją powiatową. Dla struktury wydatków województw samorządowych, obok najwyższego udziału wydatków na budowę i utrzymanie dróg, charakterystyczny jest wyższy od przeciętnego dla jst udział wydatków na kulturę i ochronę dziedzictwa narodowego. Mimo to województwa realizują tylko 24,1% zadań samorządowych z dziedziny kultury. Około 40% tych zadań realizują gminy, przy zaledwie 2,9% ich udziale w ogólnej kwocie wydatków gmin. Wysoki udział gmin w realizacji niektórych zadań samorządowych przy niewielkim ich znaczeniu w budżetach gmin uzasadniony jest rozmiarami środków finansowych jakimi dysponują gminy (dochody gmin stanowią 43,2% dochodów jst).

2.1.5.  Wyniki budżetów oraz zobowiązania jednostek samorządu terytorialnego

Wyniki budżetów jst

            Wynik budżetów jst, ustalony jako saldo nadwyżek i deficytów poszczególnych jednostek, stanowił w 2002 r. deficyt równy 3 147 895 tys. zł. Kwota nadwyżek 1 269 jednostek, które zamknęły rok 2002 dodatnim wynikiem, wyniosła 890 408 tys. zł i stanowiła 3,8% w stosunku do dochodów uzyskanych przez te jednostki. Kwota deficytu 1 539 jednostek, które zakończyły rok 2002 wynikiem ujemnym, równa była 4 038 303 tys. zł i odniesiona do zrealizowanych przez nie dochodów wyniosła 7,2%.

Wynik budżetów jst w 2002 r. i jego stosunek do dochodów

            Deficytem zakończyło więc 2002 r. 54,8% jst (51,2% gmin, 76,9% miast na prawach powiatu, 77,1% powiatów i 75% województw samorządowych). W 1999 r. udział jednostek z deficytem w ogólnej liczbie jst wynosił 50,0%, w roku 2000 zwiększył się do 68,6% a w kolejnych latach ulegał redukcji do 60,0% w 2001 i 54,8% w 2002 r. Zmniejszał się również poziom relacji salda wyników (przez cały czas był to deficyt) do zrealizowanych przez jst dochodów - z 4,3% w 2000 r. do 3,9% w 2001 i 2002 r.

            Ogólna kwota deficytu jst w 2002 r. w 28,7% stanowiła deficyt gmin, w 21,3% deficyt m. st. Warszawy, w 36,0% - miast na prawach powiatu, w 10,6% powiatów i w 3,3% - województw samorządowych. W 2000 r. udział gmin w ogólnej kwocie deficytu wyniósł 54%, miast na prawach powiatu - 38%, powiatów - 5% i województw - 3%. Z przedstawionych liczb wynika, że powiaty i województwa samorządowe odważniej zaczęły sięgać po zwrotne przychody jako źródło finansowania wydatków, zwiększał się również zakres realizowanych przez nie zadań inwestycyjnych dla sfinansowania których najczęściej zaciągane są kredyty i pożyczki, natomiast znaczna część gmin sięgnęła swych granic bezpiecznego finansowania zewnętrznego i ograniczała rozmiary deficytu poprzez zredukowanie wydatków inwestycyjnych.

            Od reguł wynikających z zaprezentowanych wielkości przeciętnych są jednak znaczne odstępstwa. Najbardziej obciążoną deficytem jednostką w 2002 r. była jedna z gmin; stosunek jej deficytu do zrealizowanych dochodów wyniósł 72,9%. W miastach na prawach powiatu maksymalny stosunek deficytu do dochodów wyniósł 14,1%, w powiatach - 21,0% i w województwach samorządowych - 22,4%.

            Deficyt jst w 2002 r. sfinansowany został przede wszystkim przy pomocy zaciągniętych kredytów i pożyczek. Ich udział w ogólnej kwocie przychodów wyniósł 55,0%. Środki uzyskane z emisji komunalnych papierów wartościowych stanowiły 8,7% przychodów, nadwyżki z lat ubiegłych - 11,0%, z których zaledwie 1/3 została uruchomiona na sfinansowanie wydatków, a tzw. wolne środki stanowiące niewykorzystane przychody kredytowe z lat ubiegłych zapewniły 18,4% przychodów.

            Zaciągnięte kredyty i pożyczki oraz kwoty uzyskane z emisji obligacji komunalnych wyższe były o 35,3% od kwoty deficytu, można więc sądzić, że częściowo służyły spłacie wcześniej zaciągniętych kredytów.

            Rozchody jst składały się przede wszystkim ze spłaty rat kredytów i pożyczek (80,2%) i - w nieznacznym stopniu - z wykupu wcześniej wyemitowanych obligacji (4,2%). Ze względów bezpieczeństwa finansowego łączna kwota spłat tych kredytów i pożyczek wraz z odsetkami, kwota wykupu wyemitowanych papierów wartościowych oraz kwoty wynikające z udzielonych poręczeń nie mogą przekroczyć 15% planowanych dochodów. W 2002 r. kwoty te bez odsetek stanowiły w relacji dochodów jst - 3,1%, przy czym w całej zbiorowości jst wystąpiła jedna gmina, w której stosunek ten przekraczał 15% (wyniósł 15,6%). W m. st. Warszawie stosunek ten sięgał 4,1%, w miastach na prawach powiatu wyniósł przeciętnie 3,8%, przy maksymalnym poziomie sięgającym 14,4%, w powiatach - 1,0% (w najbardziej obciążonym spłatami powiecie wskaźnik ten sięgnął 11,6%). W województwach przeciętny wskaźnik spłat wyniósł 1,1% przy maksymalnym wskaźniku sięgającym 3,4%. Podane wskaźniki nie zawierają całości ustawowo wyznaczonych kwot - nie uwzględniono w nich odsetek i kwot wynikających z udzielonych poręczeń, niemniej wskazują one na formalnie bezpieczną sytuację większości jst.

Zobowiązania jst

            Ustawowo wyznaczonym limitem, który również ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa finansowego jst, jest stosunek wliczanych do długu publicznego zobowiązań, który na koniec roku nie może przekroczyć 60% zrealizowanych dochodów. Na koniec 2002 r. stosunek ten dla wszystkich jst wyniósł średnio 19,2%.

            Na formalnie bezpieczną sytuację jst wskazuje również zestawienie liczb jst mieszczących się w wyodrębnionych przedziałach wskaźnika zadłużenia.

Jednostki samorządu terytorialnego według wysokości wskaźnika zadłużenia w 2002 r.

            W ponad 71% gmin, 52% miast na prawach powiatu, 91% powiatów i 81% województw samorządowych w 2002 r. wliczane do długu publicznego zobowiązania nie przekraczały 20% w stosunku do dochodów. Niemniej w 19 gminach ustawowy limit 60% został przekroczony. W 2001 r. sytuacja taka wystąpiła w 21 gminach. Przekroczenie ustawowych granic nie musi oznaczać przekroczenia rzeczywistych granic bezpiecznego zadłużania się, szczególnie jeśli w skład wliczanych do długu publicznego zobowiązań wchodzą udzielane na preferencyjnych warunkach częściowo umarzane pożyczki, a spłata ich rozłożona jest na dłuższy okres. W przyszłości granica 60% zadłużenia może okazać się barierą dla szerszego wykorzystania środków unijnych w przypadkach, gdy przekazywane będą one na zasadzie refundacji kosztów wcześniej zrealizowanego zadania, które będzie musiało zostać sfinansowane z zaciągniętych kredytów.

            Wielkość bezpiecznego zadłużania jst uzależniona jest od poziomu dochodów własnych, którymi jst mogą najswobodniej dysponować. Większe możliwości w tym zakresie mają więc gminy i miasta na prawach powiatu, a mniejsze - powiaty i województwa.

            Zaciągane przez jst kredyty i pożyczki oraz emisja obligacji może być traktowana jako przejaw prowadzenia racjonalnej gospodarki finansowej, jeśli mieści się w bezpiecznych granicach i służy finansowaniu przedsięwzięć inwestycyjnych. Zadania bieżące mają w dużej mierze charakter obligatoryjny i ciągły, z tego względu wydatki na ich realizację winny mieścić się w granicach wyznaczonych przez uzyskiwane dochody.

Zestawienie relacji zobowiązań do dochodów budżetowych jst oraz udziałów wydatków inwestycyjnych w wydatkach budżetowych jst w 2001 i 2002 r. (w %)

            Zwraca uwagę pogorszenie się zaprezentowanych wskaźników w 2002 r., w którym zobowiązania miast na prawach powiatu stanowiły niemalże dwukrotność kwot wydawanych na inwestycje (195,7%). W stosunku do 2001 r. pogorszyła się również sytuacja gmin. Wynika to z malejącego w ostatnich latach udziału wydatków inwestycyjnych, których kwoty z 2001 i 2002 r. zestawiono z wielkością zobowiązań, obejmujących nie spłacone dotąd kwoty kredytów, pożyczek i obligacji zaciągniętych wcześniej (przy większych rozmiarach realizowanych inwestycji) i dotąd nie spłaconych. Niski stosunek długu do kwoty wydatków inwestycyjnych w województwach samorządowych związany jest z finansowaniem dużej części inwestycji tych jednostek ze środków celowych, otrzymanych na realizację tych zadań.

            Sytuacja jst poszczególnych województw wykazuje znaczne różnice. Najwyższy stosunek zobowiązań do kwoty wydatków inwestycyjnych ukształtował się w jst województwa dolnośląskiego (185,6%), kujawsko-pomorskiego (172%), pomorskiego (154,5%) i łódzkiego (150%), a najniższy w jst województw: lubuskiego (74,3%), świętokrzyskiego (75,1%), śląskiego (75,3%) i mazowieckiego (89,3%). Wysokość relacji zobowiązań do kwoty wydatków inwestycyjnych nie jest więc związana ze stopniem zamożności jst mierzonej poziomem dochodów w przeliczeniu na jednego mieszkańca.

Podmiotowa struktura wliczanych do długu publicznego zobowiązań jst w 2002 r. (w %)

            Zaliczane do długu publicznego zobowiązania jst w 2002 r. w 96,8% składały się z zobowiązań zaciągniętych wobec podmiotów krajowych. Zobowiązania wobec wierzycieli zagranicznych (3,2%) w wielkościach uchwytnych w statystyce występowały jedynie w miastach na prawach powiatu, w m. st. Warszawie i w gminach. Zobowiązania krajowe to przede wszystkim zobowiązania wobec banków. Kredyty zaciągnięte w bankach stanowią 47,4% zobowiązań gmin, 87,9% zobowiązań m. st. Warszawy, 75,1% miast na prawach powiatu, 80,4% zobowiązań powiatów i 89,1% zobowiązań województw samorządowych. Zobowiązania wobec sektora finansów publicznych stanowią 41% procent zobowiązań gmin, około 10% - miast na prawach powiatu, m. st. Warszawy oraz powiatów i tylko 2,6% -województw. Należy zaznaczyć, że w gminach 19,4% - to zobowiązania wobec sektora rządowego, przede wszystkim wobec Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i 20,6% - wobec sektora samorządowego, w tym wojewódzkich funduszy ochrony środowiska. Zobowiązania jst wobec sektora ubezpieczeń są znikome (0,8 %).

Przedmiotowa struktura wliczanych do długu publicznego zobowiązań jst w 2002 r. (w %)

            Dla m. st. Warszawy, podobnie jak dla pozostałych jst, głównym źródłem zasilania zewnętrznego są kredyty. Zobowiązania z tytułu wyemitowanych obligacji stanowią ponad 20% zobowiązań województw samorządowych (28,8%), powiatów i miast na prawach powiatu, znacznie mniejszy udział mają natomiast w strukturze zobowiązań m. st. Warszawy oraz gmin. O sposobie gospodarowania środkami finansowymi świadczą zatory płatnicze wiążące się z powstaniem zobowiązań przeterminowanych. Ich łączna kwota dla wszystkich jst kraju w 2002 r. wyniosła 712 366 tys. zł, co stanowiło 4,6% wszystkich zobowiązań. W 2000 r. udział ten wynosił 7,6%, a w 2001 r. obniżył się do 6,0%. W 2002 r. najwyższy udział zobowiązań przeterminowanych wystąpił w jst województwa lubuskiego (12,1%), warmińsko-mazurskiego (8,8%) oraz lubelskiego (8,6%), a najniższy w jst województwa mazowieckiego (2,3%), wielkopolskiego i pomorskiego (2,4% zobowiązań). Stosunek zobowiązań wymagalnych do kwoty zrealizowanych dochodów dla wszystkich jst kraju wyniósł średnio 0,9% a w poszczególnych województwach wahał się od 1,7% w jst województw łódzkiego i dolnośląskiego do 0,4% w jst województwa śląskiego, nie był więc związany z poziomem osiąganych dochodów.

Zobowiązania jst w relacji do dochodów ogółem w 2002 r. (w %)

            Należności jst według stanu na koniec 2002 r. wyniosły 6 559 222 tys. zł, były więc ponad dwukrotnie niższe od zobowiązań (stanowiły 42,7% w stosunku do zobowiązań). Należności od podmiotów sektora finansów publicznych stanowiły 10,4% tej kwoty. Reszta dłużników jst to prywatni podatnicy i podmioty korzystające z usług świadczonych przez jst.

            Analiza realizacji dochodów i wydatków budżetowych jst w 2002 r., ich wyników oraz zadłużenia i należności formalnie nie wskazuje na alarmujące pogorszenie sytuacji finansowej jst. Wielkości zadłużenia nie wzrastają lawinowo i utrzymywane są na poziomie dalekim od ustawowych granic. Rosnące jednak zadłużenie w zestawieniu ze spadkiem ich dochodów realnych, malejącym udziałem dochodów własnych i spadkiem udziału wydatków inwestycyjnych sygnalizuje coraz większe trudności jst w korzystaniu z zewnętrznych zwrotnych źródeł finansowania. Jednostki samorządu terytorialnego w praktyce napotykają coraz większe trudności w spłacie zaciągniętych wcześniej zobowiązań, w związku z tym redukują swoje plany inwestycyjne. Dają w ten sposób świadectwo umiejętności prowadzenia bezpiecznej i racjonalnej gospodarki finansowej, osłabiony zostaje jednak ważny atut samorządności, jakim jest zdynamizowanie rozwoju infrastruktury lokalnej i regionalnej.

2.1.6.  Podsumowanie

1.       Rok 2002 przyniósł pogorszenie sytuacji finansowej jst. Nastąpił realny spadek ich dochodów budżetowych sięgający 1,3%, prowadząc do obniżenia relacji dochodów jst do dochodów budżetowych państwa z 56,6% w 2001 r. do 55,8% w 2002 r. Planowane dochody jst zostały zrealizowane w 96,1% i wyniosły 80 033 877 tys. zł, a wydatki zrealizowane zostały zaledwie w 92,7%, tj. w kwocie 83 181 772 tys. zł. Różnice w stopniu realizacji planowanych dochodów i wydatków budżetowych spowodowały 51,4% redukcję zaplanowanej wielkości deficytu. Kwota zrealizowanego w 2002 r. deficytu równa 3 147 895 tys. zł była zaledwie w 0,3% wyższa od deficytu jakim jst zakończyły rok 2001. Relacja wliczonych do długu publicznego zobowiązań do zrealizowanych dochodów zwiększyła się z 15,4% w 2001 r. do 19,2% w 2002 r. Kwota zobowiązań jst w stosunku do ubiegłego roku wzrosła o 25,1% - najsilniej w powiatach - o 80,0% i województwach - o 47,9%, nieco słabiej w miastach na prawach powiatu - o 22,2%, a w najmniejszym stopniu w gminach - o 9,7%.

2.       Realny spadek dochodów przekraczający 10% wystąpił w budżetach powiatów i województw samorządowych a sięgający 2,4% w miastach na prawach powiatu. Jedynie gminy zanotowały realny wzrost dochodów o 5,5%. W stosunku do 2001 r. zwiększyły się o 3,2% zrealizowane przez jst dochody własne - najsilniej w powiatach - o 15,0%, obniżyły się natomiast w wyrażeniu realnym kwoty uzyskiwanych przez jst dotacji celowych i subwencji ogólnej. Zmiany te stanowiły odwrócenie dotychczasowej tendencji. W czteroletnim okresie funkcjonowania trójstopniowego systemu samorządu terytorialnego udział dochodów własnych malał, rosło natomiast znaczenie kwot otrzymywanych z budżetu państwa.

3.                Poziom dochodów w przeliczeniu na jednego mieszkańca od 1999 r. wykazywał trwałe zróżnicowanie terytorialne. Jst województwa lubelskiego osiągały zaledwie 90 - 91% poziomu dochodów przeciętnego dla jst kraju, województwa podlaskiego 91 - 93%, województwa świętokrzyskiego 92 - 94%, natomiast jst województwa mazowieckiego realizowały 120 - 122% tego poziomu. Niski poziom ogólnej kwoty dochodów budżetowych wynikał z niewielkich rozmiarów realizowanych przez jst dochodów własnych. W województwie lubelskim ich poziom sięgał zaledwie 64% przeciętnej dla jst kraju, w województwie świętokrzyskim i podkarpackim - 66% i w województwie podlaskim 68%. Elementami zmniejszającymi rozpiętość w poziomie realizowanych dochodów były dotacje celowe i subwencja ogólna.

4.       W strukturze dochodów jst dominowały dochody własne. W 2002 r. stanowiły one 41,9% dochodów budżetowych jst - najwięcej - 73,3% dochodów m. st. Warszawy, 49,2% dochodów miast na prawach powiatu, 46,3% dochodów gmin i tylko 15,7% dochodów województw oraz 10,5% - powiatów. Dla województw samorządowych głównym źródłem dochodów - 48,5% - były dotacje celowe, a dla powiatów - subwencja ogólna stanowiąca 46,8% ich dochodów. Poziom dochodów własnych w strukturze budżetów poszczególnych stopni samorządu wyznaczał zakres ich samodzielności finansowej.

5.       Towarzyszące spadkowi dochodów jst obniżenie wydatków budżetowych najsilniej uwidoczniło się w wydatkach majątkowych. Ich poziom w 2002 r. sięgał zaledwie 96,1% poziomu z 2001 r., natomiast ich udział w wydatkach ogółem malał od 1999 r. z 19,0% do 16,3%. Wydatki majątkowe stanowiły najmniejszą (8,1%), chociaż rosnącą od 1999 r. część wydatków powiatów, a najwyższą (29,1%) ulegającą niewielkim, różnokierunkowym zmianom część wydatków województw. Udział wydatków majątkowych gmin zmniejszył się z 22,1% w 1999 r. do 17,4% w roku 2002. Częścią wydatków, która wykazywała wyraźny wzrost były wydatki związane z obsługą długu, ich udział w ogólnej kwocie wydatków jst sięgał jednak zaledwie 1,2% - od 0,4% w powiatach do 1,7% w miastach na prawach powiatu i 1,8% w m. st. Warszawie. Stanowiące podstawową cześć wydatków bieżących wynagrodzenia z pochodnymi utrzymywały się na poziomie nieco wyższym od osiągniętego w 2001 r. ze względu na zamrożenie płac w jednostkach sektora finansów publicznych.

6.       Najważniejszym kierunkiem wydatkowania środków finansowych z budżetu jst była realizacja zadań oświatowych. Pochłonęły one aż 46% wydatków budżetowych gmin, ale tylko 11% wydatków województw samorządowych. Na budowę i utrzymanie dróg jst przeznaczyły 12,8% wydatków - od 5,9% wydatków gmin do 39% wydatków województw samorządowych. W gminach, poza zadaniami oświatowymi, powyżej 10% wydatków przeznaczono na realizację zadań z zakresu opieki społecznej i utrzymanie administracji, w powiatach - na bezpieczeństwo publiczne i opiekę społeczną (odpowiednio 18% i 17% wydatków), a w województwach samorządowych - na kulturę i ochronę dziedzictwa narodowego, ochronę zdrowia oraz rolnictwo i łowiectwo.

7.       Ponad 45% jst zakończyło rok 2002 nadwyżką, a około 55% - deficytem. Najwięcej budżetów „deficytowych” (68,6%) zrealizowały jst w 2000 r. Wynik budżetów jst ustalony jako saldo nadwyżek i deficytów poszczególnych jednostek w 2002 r. stanowił deficyt, którego wielkość w relacji do dochodów jst sięgała 3,9%. W ten sam sposób wskaźnik ustalony dla gmin wyniósł 1,2%, dla miast na prawach powiatu - 5,8%, dla powiatów - 3,2% i dla województw - 2,9%. Deficyt jst w 55% pokryty był z zaciągniętych kredytów i pożyczek, a jedynie w 8,7% - z emisji obligacji komunalnych. Spłaty tych zobowiązań bez odsetek w relacji do dochodów jst sięgały 3,1%, podczas gdy określony ustawowo limit tej relacji - obejmującej ponadto potencjalne spłaty kwot wynikających z udzielonych poręczeń - wynosi 15%.

8.       Wliczane do długu publicznego zobowiązania jst w 71% gmin, w 52% miast na prawach powiatu, w 91% powiatów i 81% województw samorządowych mieściły się w granicach 20% w stosunku do ich dochodów, jednak w 19 gminach przekroczony został ustawowy limit 60%. Zobowiązania wymagalne (przeterminowane) stanowiły 4,6% zobowiązań jst - od 0,1% m. st. Warszawy do 6,5% gmin. Zaciągnięte przez jst zobowiązania służyły przede wszystkim finansowaniu wydatków inwestycyjnych, jedynie w miastach na prawach powiatu kwota zobowiązań była dwukrotnie wyższa od wydatków inwestycyjnych. Złożył się na to wyraźny spadek realizowanych przez nie wydatków inwestycyjnych, których wielkość zestawiona została ze skumulowaną kwotą niespłaconych dotąd zobowiązań służących finansowaniu inwestycji w latach wcześniejszych.

9.       Szczególnym zagrożeniem dla jst jest zła sytuacja finansowa zakładów opieki zdrowotnej, dla których jst są organami założycielskimi. Kłopoty finansowe tych zakładów, w związku z ustawowym obowiązkiem pokrycia ujemnego wyniku finansowego w przypadku ich likwidacji, mogą w najbliższych latach w znaczący sposób wpłynąć na wzrost poziomu zadłużenia szczególnie powiatów, województw samorządowych oraz miast na prawach powiatu. Symptomem tego zagrożenia jest występujący w 2002 r. wzrost wydatków z tytułu spłaty zobowiązań wynikających z uprzednio udzielonych na rzecz sp zoz poręczeń i gwarancji, występujący zwłaszcza w powiatach.

Rysunek 2.1.1.  Dochody i wydatki jednostek samorządu terytorialnego w przeliczeniu na jednego mieszkańca w 2002 roku (w zł)

Dochody ogółem	Dochody własne
Dotacje celowe	Subwencja ogólna
Wydatki ogółem	Wydatki majątkowe

Załączniki tabelaryczne do rozdziału 2.1   >>>

[ Początek strony ]

<< | >>

• 1.       Uchwalanie budżetu i jego zmiany •
• 2.1.    Budżety jednostek samorządu terytorialnego w 2002 roku •
• 2.2.    Wykonanie budżetów przez gminy •
• 2.3.    Wykonanie budżetu Warszawy w 2002 roku •
• 2.4.    Wykonanie budżetów przez miasta na prawach powiatu •
• 2.5.    Wykonanie budżetów przez powiaty •
• 2.6.    Wykonanie budżetów przez województwa samorządowe •
• 3.       Związki międzygminne •
• 4.1.    Kontrola gospodarki finansowej i zamówień publicznych jednostek samorządu terytorialnego •
• 4.2.    Kontrola długu publicznego jednostek samorządu terytorialnego •
• 4.3.    Kontrola realizacji dochodów z tytułu opłaty planistycznej •
• 4.4.    Kontrola realizacji dochodów z tytułu opłaty adiacenckiej •

Wstęp | Część I - Streszczenie | Część I - Pełny tekst | Część II - Streszczenie | Część II - Pełny tekst