Wstęp | Część I - Streszczenie | Część I - Pełny tekst | Część II - Streszczenie | Część II - Pełny tekst

Część II Sprawozdania z działalności RIO
i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2002 roku

<< | >>

3.      Związki międzygminne [44]

3.1.     Informacje ogólne

3.2.     Dochody

3.3.     Wydatki

3.4.     Przychody i rozchody

3.5.     Wynik finansowy

3.6.     Zobowiązania

3.7.     Wyniki nadzoru nad gospodarką finansową związków międzygminnych

3.8.     Podsumowanie

3.1.     Informacje ogólne

            Zarówno ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym[45], jak i ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym[46] daje możliwość gminom i powiatom wykonywania swoich zadań własnych w formie związków międzygminnych i związków powiatów. W obu ww. ustawach zagadnienia dotyczące funkcjonowania związków są uregulowane w rozdziale 7.

            Prawa i obowiązki jednostek samorządowych związane z wykonywaniem zadań przekazywanych związkowi przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu. Związek posiada osobowość prawną i wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

            Regionalne izby obrachunkowe sprawują nadzór nad związkami międzygminnymi od chwili ich zarejestrowania do momentu wykreślenia z rejestru Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji.

            Liczba związków międzygminnych nie jest stała z uwagi na to, że część związków po zrealizowaniu konkretnej działalności wyrejestrowywuje się, a równocześnie powstają nowe związki.

            W 2002 roku liczba zarejestrowanych związków międzygminnych wyniosła 218. W stosunku do roku 2001 roku zanotowano wzrost liczby związków. W omawianym roku zarejestrowano 15 nowych związków międzygminnych[47], z tego w województwach dolnośląskim, lubelskim, lubuskim, małopolskim, pomorskim, zachodniopomorskim po 1 związku, w kujawsko-pomorskim, podkarpackim oraz świętokrzyskim po 2 nowe związki, a w województwie wielkopolskim powstały 3 związki.

            Cele działalności statutowej nowopowstałych związków pokrywają się z zadaniami realizowanymi przez związki już istniejące i dotyczą głównie ochrony środowiska i przyrody, budowy i modernizacji infrastruktury technicznej, jak również zadań z zakresu rozwoju i promocji turystyki gmin-członków związków.

            Różnica między liczbą związków zarejestrowanych a uchwalających budżety i składających sprawozdania budżetowe spowodowana jest głównie niepodejmowaniem działań likwidacyjnych przez zainteresowane gminy mimo zaprzestania bądź niepodjęcia działalności przez związek oraz uchwalania i realizacji budżetu w roku następnym po dokonaniu rejestracji (zwłaszcza gdy następuje ona z końcem roku).

            W 2002 roku liczba działających związków wynosiła 157 i była wyższa od roku poprzedniego o 15 związków. Poniższe zestawienie obrazuje liczbę związków międzygminnych w układzie województw.

Liczba związków międzygminnych w 1993 r. i w latach 2001 i 2002

Liczba gmin będących członkami związków prowadzących działalność w roku 2002 nie uległa istotnym zmianom w stosunku do roku poprzedniego i wyniosła 1 387. Podobnie jak w latach poprzednich najliczniejsze były związki, w których liczba uczestników wynosiła od 3 do 10 gmin (107 w roku 2001 i 120 w roku 2002).

            W 2002 roku w ogólnej liczbie związków dominowały takie, których działalność merytoryczna związana była z realizowaniem jednorodnych zadań (88,0% ogólnej liczby związków), np. w zakresie składowania odpadów, regulacji stanu rzek, ochrony wód powierzchniowych, prowadzenia ośrodków opiekuńczych dla osób starszych lub niepełnosprawnych. Tylko nieliczne związki (12%) realizują zadania z różnych dziedzin życia gospodarczego i społecznego - rozwój turystyki, budowa kanalizacji sanitarnej i wodnej, infrastruktura drogowa, tworzenie warunków dla rozwoju i aktywizacji wsi.

3.2.     Dochody

            W 2002 roku wykonanie dochodów ogółem związków międzygminnych wyniosło 636 494 tys. zł, co stanowiło 94,1% planu po zmianach i w stosunku do 2001 roku wzrosło jedynie o 1%. Na ogólną wysokość osiągniętych dochodów, podobnie jak w latach poprzednich, zasadniczy wpływ miały:

-         wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług - zrealizowane w wysokości 370 183 tys. zł, tj. 97,2 % planu po zmianach (58,2% ogólnej kwoty dochodów),

-         wpływy uzyskane z wpłat gmin (członków związku) - w wysokości 168 823 tys. zł, tj. 93,4% planu po zmianach (26,5% ogólnej kwoty dochodów).

Ważnymi źródłami pokrycia wydatków w 2002 roku były środki pozyskiwane ze „źródeł pozabudżetowych”, również te pochodzące ze środków Unii Europejskiej, np. funduszu PHARE oraz dotacje z funduszy celowych, np. funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Ich udział w dochodach ogółem wzrósł odpowiednio o kwotę 3 848 tys. zł (o 0,6%) i 6 450 tys. zł (o 1,0%). Dotacje te służyły zarówno dofinansowaniu działalności bieżącej, jak i inwestycyjnej. W porównaniu do 2001 roku dotacje otrzymane z funduszy celowych wzrosły o 127,4%.

            Tak jak w latach poprzednich, najwyższe dochody osiągnęły związki miedzygminne województwa śląskiego, niemniej udział procentowy dochodów związków tego województwa w ogólnej strukturze dochodów zmalał (w 2001 roku - 77,6%, w 2002 roku - 71,0%), gdyż pozostałe związki w kraju poszerzają swoją działalność, a także rozpoczynają działalność nowe związki.

            Na wysokość planowanych i wykonanych dochodów poszczególnych związków miała wpływ zarówno ilość gmin wchodzących w ich skład, jak również charakter zadań statutowych przez nie realizowanych.

            Dane o dochodach i przychodach związków międzygminnych według poszczególnych województw przedstawia tabela 3.1.

3.3.     Wydatki

            Wykonanie wydatków ogółem wszystkich związków międzygminnych w 2002 roku wyniosło 637 856 tys. zł, tj. 91,4% planu po dokonanych zmianach. Ogólna kwota wydatkowanych przez związki środków, była niższa o 2,5% w porównaniu z 2001 rokiem. Sytuacja poszczególnych związków była bardzo zróżnicowana, przy czym w większości województw wykonanie wydatków związków międzygminnych w 2002 roku było wyższe od roku poprzedniego.

Struktura wydatków w podziale na bieżące i majątkowe w 2002 roku w stosunku do roku ubiegłego uległa znacznej zmianie, gdyż wzrósł udział wydatków majątkowych. Zmiana ta dotyczy wydatków majątkowych związków w 9 województwach. Największy wzrost nastąpił w związkach województw podkarpackiego i podlaskiego, w których podjęto nowe zadania inwestycyjne.

            Podobnie jak dochody również wydatki związków województwa śląskiego stanowiły najwyższy udział w wydatkach wszystkich związków w kraju, tj. 71,4%.

W 2002 roku 84,6% wydatków ogółem przeznaczono na wydatki bieżące, zaś 15,4% stanowiły wydatki majątkowe. W roku 2001 wskaźniki te wyniosły odpowiednio 87,0% i 13,0%.

            Wykonanie wydatków bieżących wyniosło 539 936 tys. zł, z czego 7,6% przeznaczono na wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń, natomiast wydatki związane z bieżącą działalnością związków wynosiły 496 329 tys. zł, tj. 91,9% ogółu wydatków bieżących. Udział wyżej wymienionych grup wydatków w stosunku do roku ubiegłego nie uległ zasadniczym zmianom.

            Szczegółowe wykonanie wydatków bieżących oraz ich strukturę w poszczególnych województwach prezentuje poniższa tabela:

Struktura wydatków bieżących związków międzygminnych w 2002 roku

            Wykonanie wydatków majątkowych wyniosło 97 920 tys. zł i było wyższe niż w 2001 roku o 15,2%. Natomiast udział wydatków majątkowych w wydatkach ogółem w poszczególnych województwach kształtował się różnie i uzależniony był od rodzaju działalności związków. W związkach, które zajmowały się świadczeniem usług z zakresu transportu lokalnego czy zaopatrzenia w wodę udział wydatków majątkowych stanowił dużo mniejszy odsetek ogółu wydatków niż w związkach, których podstawowym celem działalności była realizacja konkretnego zadania inwestycyjnego, np. budowy wysypisk czy wodociągów. Wyżej wymienioną zależność potwierdza fakt, iż największe środki na inwestycje przeznaczyły związki, w województwie podkarpackim i podlaskim, które budowały obiekty infrastruktury gospodarczej, a znacznie niższe np. w województwie śląskim, gdzie dominują związki prowadzące działalność polegającą na zaspakajaniu bieżących potrzeb ludności w zakresie transportu lokalnego.

            W 2002 roku najwięcej środków wydatkowano w dziale 600 - Transport i łaczność - 459 536 tys. zł, tj. 72,0% wszystkich wydatków związków oraz w dziale 900 - Gospodarka komunalna i ochrona środowiska - 113 668 tys. zł, tj. 17,8% ogółu wydatków. W pozostałych działach ponoszone wydatki nie stanowiły znaczących wielkości, za wyjątkiem działu 400 - Wytwarzanie i zaopatrywanie w energię elektryczną, gaz i wodę, które to wydatki stanowiły 4,4% wydatków ogółem. W 2002 roku największa liczba związków, bo aż 94, ponosiła wydatki na ochronę środowiska i gospodarkę komunalną (dział 900), zaś w dziale 600 - Transport i łączność, gdzie wydatki były największe prowadziło działalność jedynie 10 związków. Wykonanie wydatków w roku 2002 w układzie działowym według województw przedstawia poniższe zestawienie:

Wydatki związków międzygminnych w wybranych działach klasyfikacji budżetowej w 2002 roku

W stosunku do roku ubiegłego największy wzrost wydatków zanotowano w dziale 801 - Oświata i wychowanie (o 113,4%), w dziale 630 - Turystyka (o 106,2%) i w dziale 700 - Gospodarka mieszkaniowa (o 66,7%). Natomiast w działach 900 - Gospodarka komunalna i ochrona środowiska i 400 - Wytwarzanie i zaopatrywanie w energię elektryczną, gaz i wodę, w których wydatkowano najwięcej środków, wskaźnik ten wzrósł odpowiednio o 22,0% i o 3,1%. Zaś wydatki ponoszone w dziale 600 - Transport i łączność spadły o 7,2%, chociaż ich udział w ogólnej kwocie wydatków jest w dalszym ciągu najwyższy.  

Wydatki związków międzygminnych w ujęciu działowym w latach 2001 i 2002^*.

* Wykres sporządzony jest w skali logarytmicznej, ze względu na znaczną rozpiętość prezentowanych danych.

3.4.     Przychody i rozchody

            Gospodarka finansowa związków międzygminnych prowadzona jest zgodnie z zasadami obowiązującymi w jednostkach samorządu terytorialnego i w oparciu o te same przepisy prawa. W związku z tym związki międzygminne mogą zaciągać zobowiązania w postaci kredytów i pożyczek, angażować wypracowaną nadwyżkę na finansowanie wydatków nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach, lokować czasowo wolne środki w bankach.

            W roku 2002 osiągnięte przychody wyniosły 48 827 tys. zł, z tego: 24 138 tys. zł, tj. 49,4% pochodziło z nadwyżek z lat ubiegłych, 22 557 tys. zł, tj. 46,2%, z kredytów i pożyczek a 2 132 tys. zł (4,4%) stanowiły inne przychody. W porównaniu do 2001 roku kwota przychodów ogółem była niższa o 17%, przy czym w strukturze osiągniętych przychodów zwiększył się udział przychodów z tytułu kredytów i pożyczek (o 4,2%), zaś mniej środków pochodziło z nadwyżek z lat ubiegłych (o 6,6%).

Rozchody w kwocie 16 932 tys. zł, w większości (93,7%) przeznaczone zostały na spłatę kredytów i pożyczek, a tylko w nielicznych przypadkach dotyczyły założonych lokat w bankach. Pozostałe rozchody to spłaty udziałów członkowskich gmin, które zrezygnowały z uczestnictwa w związku oraz kwoty udzielonych pożyczek.

3.5.     Wynik finansowy

            Większość związków międzygminnych zaplanowała na 2002 rok budżety z wynikiem ujemnym. Na poziomie planu deficyt per saldo wszystkich związków międzygminnych wynosił 21 890 tys. zł, natomiast w toku wykonywania budżetu zmniejszył się do kwoty 1 362 tys. zł, co obrazuje poniższe zestawienie:

W stosunku do roku 2001 liczba związków, w których wydatki wykonano w kwocie wyższej od dochodów pozostała na zbliżonym poziomie, natomiast kwota samego deficytu znacznie się zmniejszyła – ponad trzykrotnie. Podobnie jak w roku ubiegłym, finansując deficyt związki międzygminne korzystały ze środków nadwyżek z lat ubiegłych oraz zaciągały na ten cel kredyty i pożyczki.

3.6.     Zobowiązania

            Łączna kwota zobowiązań na koniec 2002 roku wynosiła 72 980 tys. zł i w stosunku do roku ubiegłego była niższa o 4 %. Poniższe zestawienie obrazuje dynamikę zadłużenia według tytułów dłużnych:

            Biorąc pod uwagę tytuły dłużne, największy przyrost zadłużenia nastąpił w pozycji wymagalnych zobowiązań z tytułu dostaw towarów i usług - o 25,8% w stosunku do roku 2001, jednakże ich udział w ogólnej kwocie zobowiązań był niewielki. Zarówno w 2001 jak i 2002 roku największe zobowiązania związków wynikały z zaciągniętych kredytów i pożyczek, a ich udział w ogólnej kwocie zadłużenia wyniósł: 79,8% w 2001 roku i 91,1% w 2002. W omawianych latach związki nie posiadały zadłużenia wobec wierzycieli zagranicznych. W ogólnej kwocie zadłużenia największe zobowiązania posiadały związki województwa dolnośląskiego i małopolskiego.

            Zobowiązania wszystkich związków w relacji do osiągniętych przez nie dochodów ukształtowały się na poziomie 11,5%. Tak jak w roku poprzednim w niektórych związkach wskaźnik ten był wyższy od 60% dochodów. Powyżej określonego ustawowo wskaźnika wystąpiły zobowiązania w 13 związkach (w 2001 roku w 12). Głównymi przyczynami wysokiego poziomu zadłużenia związków międzygminnych było zaciąganie pożyczek i kredytów w okresie przed wprowadzeniem w życie ustawy o finansach publicznych, której to przepisy ustaliły limit zadłużania się jst oraz przesunięcie spłat rat kredytów na lata następne, zwłaszcza w przypadkach gdy kredyty zaciągnięto na dokończenie i oddanie inwestycji do użytku.

Należności związków międzygminnych na koniec 2002 roku wyniosły 9 945 tys. zł i w stosunku do roku ubiegłego zmniejszyły się o 47,4%. Dotyczyły one należności wymagalnych, w tym przede wszystkim należności z tytułu dostaw i usług - 72,5% ogółu należności. Wszystkie dotyczyły dłużników krajowych zaliczonych do sektora finansów publicznych.

3.7.     Wyniki nadzoru nad gospodarką finansową związków międzygminnych

            Regionalne izby obrachunkowe sprawują nadzór nad działalnością finansową związków międzygminnych, w oparciu o przepisy art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych. Katalog spraw objętych nadzorem jest taki sam jak w przypadku jednostek samorządu terytorialnego, niemniej z uwagi na specyfikę wykonywanych zadań przez związki międzygminne nadzór dotyczy przede wszystkim:

-         uchwalania budżetu i jego zmian,

-         zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego,

-         absolutorium dla zarządu.

            Wyniki działalności nadzorczej regionalnych izb obrachunkowych w stosunku do związków międzygminnych przedstawia poniższe zestawienie.

W okresie ostatnich dwóch lat ogólna liczba zbadanych przez regionalne izby obrachunkowe uchwał związków międzygminnych była zbliżona i wynosiła w roku 2001 - 901, a w 2002 - 894. Również liczba uchwał, w których nie stwierdzono naruszenia prawa kształtowała się na tym samym poziomie. Zmniejszyła się natomiast liczba uchwał, w których kolegia rio orzekły o nieistotnym naruszeniu prawa - o 3, natomiast o 2 wzrosła liczba uchwał z istotnym naruszeniem prawa. W 8 przypadkach (tj. o 1 więcej niż w roku 2001) kolegia regionalnych izb obrachunkowych orzekły o nieważności uchwał związków międzygminnych.

Stwierdzone w roku 2002 naruszenia prawa w uchwałach budżetowych (12 przypadków) dotyczyły zwłaszcza:

-         braku określenia w uchwale budżetowej źródła pokrycia występującego deficytu,

-         przekroczenia dopuszczalnego progu prognozowanej kwoty długu, tj. 60% planowanych dochodów,

-         ustalenia rezerwy w wysokości przekraczającej 1% wydatków związku,

-         przekroczenia limitu łącznej kwoty przypadających do spłaty w danym roku budżetowym rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi odsetkami, tj. 15% planowanych dochodów związku,

-         błędnego zastosowania klasyfikacji budżetowej,

-         braku uwzględniania w wydatkach odsetek od zaciągniętej pożyczki,

-         braku spójności pomiędzy ustalonymi dochodami związku międzygminnego z tytułu wpłat gmin, a wielkościami ustalonymi w budżetach gmin (członków związku) wydatków z tego samego tytułu,

-         błędów w podstawie prawnej.

Nieprawidłowości stwierdzone w uchwałach zmieniających budżety (17 przypadków), dotyczyły:

-         niezgodności układu wykonawczego z uchwałą podjętą przez zgromadzenie związku,

-         dokonania takich zmian w budżecie, które spowodowały przekroczenie dopuszczalnego progu prognozowanej kwoty długu i przekroczenie limitu łącznej kwoty przypadających do spłaty w danym roku budżetowym rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi odsetkami,

-         podjęcia przez zarząd uchwały w sprawie zmian w budżecie, do wprowadzenia których wyłączną kompetencję miało zgromadzenie,

-         dokonywania przez zarząd zmian w planie wydatków inwestycyjnych bez upoważnienia zgromadzenia do dokonywania zmian w tym zakresie,

-         zastosowania niewłaściwej klasyfikacji budżetowej,

-         błędów rachunkowych.

W pozostałych uchwałach (10 przypadków), kolegia rio stwierdziły naruszenia prawa głównie z przyczyn:

-         zaciągnięcia zobowiązań wyższych niż kwota uchwalona w budżecie związku, lub na inne cele od tych, które wynikały z wcześniejszych ustaleń,

-         nieprawidłowego udzielenia upoważnień dla zarządu do zaciągania zobowiązań,

-         błędnego stosowania klasyfikacji budżetowej.

W uchwałach w sprawie absolutorium dla zarządu (3 przypadki) stwierdzono naruszenie prawa głównie z powodu podjęcia tych uchwał bez wcześniejszego zapoznania się z opinią składów orzekających regionalnych izb obrachunkowych o wniosku komisji rewizyjnej.

3.8.     Podsumowanie

1.      Gminy są zainteresowane wspólnym wykonywaniem zadań własnych o czym świadczy wzrost liczby związków międzygminnych. W 2002 roku zarejestrowało się 15 nowych związków, a ich liczba na koniec 2002 roku wyniosła 218, w tym 157 prowadziło gospodarkę finansową w oparciu o uchwalone budżety i składało sprawozdania z prowadzonej działalności. Jak dotąd żaden z powiatów nie przystąpił do wspólnej realizacji zadań w ramach związku powiatów.

2.      W dalszym ciągu istnieją związki, które nie podjęły lub zaprzestały prowadzenia działalności. Przyczyny tego stanu rzeczy są różne, w tym brak zainteresowania gmin w podjęciu procedury związanej z wyrejestrowaniem związku, bądź też przedłużaniem się okresu likwidacji związku.

3.      Dochody i wydatki wszystkich związków międzygminnych w kraju w relacji do dochodów i wydatków jst stanowiły niecały procent (0,8%), natomiast w relacji do dochodów i wydatków gmin stanowiły 1,8%. W ostatnich dwóch latach omawiany wskaźnik utrzymywał się na zbliżonym poziomie.

4.      W 2002 roku związki osiągnęły dochody w wysokości 636 494 tys. zł, tj. o 1% wyższe niż w roku 2001. Ponad dwukrotnie wzrosły dochody otrzymane z funduszy celowych zwłaszcza na zadania z zakresu ochrony środowiska. Podobnie jak w roku poprzednim największy udział w dochodach stanowiły wpływy ze sprzedaży usług, wyrobów i składników majątkowych (58,2%) oraz wpływy z wpłat gmin (26,5%).

5.      Ogólna kwota wydatków związków międzygminnych w 2002 roku wyniosła 637 856 tys. zł i była niższa o 2,5% niż w roku 2001. Zmieniła się struktura zrealizowanych wydatków w stosunku do roku ubiegłego, a mianowicie wzrósł udział wydatków majątkowych przy równoczesnym spadku wydatków bieżących o 2,4 punktu procentowego.

6.      Związki międzygminne najwięcej środków finansowych przeznaczyły na zadania z zakresu transportu i łączności (72,0%), gospodarkę komunalną i ochronę środowiska (17,8%). Wydatki na pozostałe zadania z różnych działów wyniosły 10,2%, tj. 64 652 tys. zł, z czego najwyższa kwota dotyczyła wytwarzania i zaopatrywania w energię elektryczną, gaz i wodę - 28 122 tys. zł.

7.      Ogólne zadłużenie związków w stosunku do roku ubiegłego obniżyło się o 1,7% i na koniec 2002 roku wyniosło 72 980 tys. zł. Zadłużenie z tytułu kredytów i pożyczek stanowiło 91,1% ogółu zadłużenia. W 13 związkach międzygminnych na koniec 2002 roku zobowiązania ogółem były wyższe od 60% uzyskanych przez nie dochodów. Główna przyczyna wysokich zobowiązań w związkach międzygminnych to zaciągnięcie kredytów w okresie, kiedy nie obowiązywały jeszcze przepisy ustawy o finansach publicznych regulujące między innymi limit zadłużania się jednostek samorządowych.

<< | >>

• 1.       Uchwalanie budżetu i jego zmiany •
• 2.1.    Budżety jednostek samorządu terytorialnego w 2002 roku •
• 2.2.    Wykonanie budżetów przez gminy •
• 2.3.    Wykonanie budżetu Warszawy w 2002 roku •
• 2.4.    Wykonanie budżetów przez miasta na prawach powiatu •
• 2.5.    Wykonanie budżetów przez powiaty •
• 2.6.    Wykonanie budżetów przez województwa samorządowe •
• 3.       Związki międzygminne •
• 4.1.    Kontrola gospodarki finansowej i zamówień publicznych jednostek samorządu terytorialnego •
• 4.2.    Kontrola długu publicznego jednostek samorządu terytorialnego •
• 4.3.    Kontrola realizacji dochodów z tytułu opłaty planistycznej •
• 4.4.    Kontrola realizacji dochodów z tytułu opłaty adiacenckiej •

Wstęp | Część I - Streszczenie | Część I - Pełny tekst | Część II - Streszczenie | Część II - Pełny tekst