---

Nadzór | Kontrola

---

Z prawnego punktu widzenia nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego jest szczególnym rodzajem ingerencji organów administracji państwowej w działalność samorządową. Nadzór jest pojęciem szerszym od kontroli. Używa się go dla określenia sytuacji, w której organ nadzorujący jest wyposażony w środki oddziaływania na postępowanie organów czy jednostek nadzorowanych. Nie może jednak wyręczać tych jednostek w ich działalności. Uprawnienia nadzorcze oznaczają więc prawo do kontroli wraz z możliwością wiążącego wpływania na organy czy instytucje nadzorowane. RIO działają od 1993 roku i zostały powołane ustawą z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych. Ich pozycja została umocowana w ustawie zasadniczej, która w art. 171  stanowi, że regionalne izby obrachunkowe są organami nadzoru nad działalnością  j.s.t w zakresie spraw finansowych.  Zgodnie ze wspomnianym artykułem działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Takie samo kryterium nadzoru wymienione zostało również w ustawach ustrojowych j.s.t. przy czym w odniesieniu do zadań zleconych gminom wymienia się także dalsze kryteria a mianowicie celowość, rzetelność i gospodarność. Funkcje nadzoru w regionalnych izbach obrachunkowych sprawują powołane zgodnie z przepisami art.14 ustawy o rio Kolegia.  

W ramach kompetencji nadzorczych Kolegia izb:

1. orzekają o nieważności uchwał sprzecznych z prawem bądź wskazują, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa gdy naruszenie prawa jest nieistotne,  

2. w odniesieniu do uchwał budżetowych – wyznaczają organom samorządu termin do usunięcia sprzeczności z prawem wskazując nieprawidłowości i sposób ich usunięcia,  

3. orzekając o nieważności uchwały budżetowej j.s.t. ustalają budżet tej jednostki,  

4. ustalają budżet j.s.t. w terminie do 30 kwietnia, jeżeli organ stanowiący tej jednostki nie uchwali budżetu do 31 marca roku budżetowego a ponadto rozpatrują odwołania od opinii wydanych przez działające w izbach składy orzekające oraz rozpatrują zastrzeżenia do wniosków zawartych w wystąpieniach pokontrolnych.   

Od powstania izb w 1993 roku do chwili obecnej zarówno podmiotowy, jak i przedmiotowy zakres nadzoru ulegał zmianom. Zmiany zakresu podmiotowego wynikały głównie z wprowadzenia reformy administracyjnej kraju oraz innych reform ustrojowych. Pierwotna wersja ustawy o rio  w przepisie art.1 zakładała, że podmiotami nadzoru izb są: gminy, związki międzygminne, inne komunalne osoby prawne i sejmiki samorządowe.   Nowelizacja ustawy w 1997 roku zmieniła wykaz podmiotów nadzorowanych i zgodnie z nowym przepisem Izby powołane były do nadzoru nad działalnością komunalną w zakresie spraw budżetowych oraz kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych: 

1. gmin, związków międzygminnych, innych komunalnych osób prawnych i sejmików samorządowych,

2. Krajowego Związku Kas Powszechnego Ubezpieczenia Zdrowotnego, zwanych dalej „Krajowym Związkiem Kas” oraz kas regionalnych i kas branżowych powszechnego zdrowotnego zwanych dalej „kasami regionalnymi” i „kasami branżowymi”.

Jednak kolejne zmiany przepisów ustawy o rio spowodowały, iż "kasy regionalne" oraz "kasy branżowe" nigdy nie zostały objęte faktycznym nadzorem regionalnych izb obrachunkowych.

W związku z wprowadzoną reformą administracyjną i wprowadzeniem kolejnego szczebla samorządu – powiatów i województw od 1999 roku izby obrachunkowe są państwowymi organami nadzoru i kontroli gospodarki finansowej następujących podmiotów: 

1. jednostek samorządu terytorialnego,  

2. związków międzygminnych, 

3. stowarzyszeń gmin oraz stowarzyszeń gmin i powiatów, 

4. związków powiatów,  

5. stowarzyszeń powiatów,  

6. samorządowych jednostek organizacyjnych mających osobowość prawną,  

7. innych podmiotów, w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji przyznawanych z budżetów j.s.t.

W 2000 roku nastąpiła zmiana w nazewnictwie wyżej przytoczonego punktu 6, który brzmi obecnie: „samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym samorządowych osób prawnych”.              

Zakres przedmiotowy nadzoru, podobnie jak podmiotowy, na przestrzeni czasu funkcjonowania izb podlegał zmianom. Głównym powodem zmian tego zakresu było formułowanie zadań nadzorczych w sposób ogólny, uniemożliwiający ustalenie granic kompetencji nadzorczych wojewody i rio. Wszystkie kolejne nowelizacje w tym zakresie miały na celu wyeliminowanie sporów pomiędzy izbami a wojewodami. Ustawa z 7 października 1992 r. w art.11 ust.1  w swojej pierwotnej wersji wskazywała zakres spraw budżetowych nad którymi Izba pełniła nadzór, zawierał on: 

1. badanie uchwał budżetowych rady gminy, przedkładanych w trybie art..90 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym w zakresie ich zgodności z prawem 

2. badanie uchwał rady gminy przedkładanych w trybie, o którym mowa w pkt.1 o nie udzieleniu zarządowi absolutorium 

3. w przypadku nie uchwalenia budżetu przez radę gminy do 31 marca roku budżetowego
   - ustalanie budżetu gminy w terminie do końca kwietnia roku budżetowego w zakresie obowiązkowych zadań własnych oraz zadań zleconych.   

Zmiany zakresu przedmiotowego były następujące: - zgodnie z ustawą z dnia 29 września 1995 roku o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 124 poz.601)  zakres spraw zawierał: 

• badanie uchwał budżetowych rady gminy, przedkładanych w trybie art..90 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym w zakresie ich zgodności z prawem 

• badanie uchwał rady gminy przedkładanych w trybie, o którym mowa w pkt.1 o udzieleniu oraz nie udzieleniu zarządowi absolutorium 

W przypadku nie uchwalenia budżetu przez radę gminy do 31 marca roku budżetowego – ustalanie budżetu gminy w terminie do końca kwietnia roku budżetowego w zakresie obowiązkowych zadań własnych oraz zadań zleconych. - zgodnie z ustawą z dnia 20 sierpnia 1997 roku o zmianie ustawy o rio, o samorządzie terytorialnym  oraz o finansowaniu gmin (Dz.U. Nr 113 poz.734) zakres uprawnień nadzorczych uległ uszczegółowieniu i obejmował badanie zgodności z prawem uchwał organów gmin w sprawach:  

1. budżetu

2. procedury uchwalania budżetu 

3. układu wykonawczego budżetu gminy, jego szczegółowości oraz zmian 

4. absolutorium dla zarządu 

5. emitowania obligacji oraz określenia zasad ich zbywania, nabywania i wykupu przez zarząd 

6. zaciągania pożyczek i kredytów długoterminowych 

7. ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych 

8. zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustaloną, corocznie przez radę

9. określenia wysokości sumy, do której zarząd może samodzielnie zaciągać zobowiązania 

10. udzielania poręczeń majątkowych 

11. wskazania banków prowadzących obsługę bankową gminy 

12. określenia zakresu i zasad przyznawania dotacji dla jednostek gospodarki pozabudżetowej 

13. blokowanie planowanych wydatków budżetowych 

14. upoważnienia zarządu gminy do dokonywania zmian w budżecie 

15. upoważnienia zarządu do dysponowania rezerwami 

16. uchwalania planu dochodów i wydatków gminnego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej.

Zgodnie ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o rio (Dz.U. Nr 160 poz. 1062) katalog spraw obejmował badanie uchwał w zakresie spraw finansowych,
a w szczególności:  

1. określenie w sposób bezpośredni lub pośredni poziomu planowanych przychodów i dochodów oraz funduszy celowych, za wyjątkiem uchwał w sprawie zbycia lub obciążenia praw majątkowych,

2. stanowiących o podstawie do dokonywania wydatków 

3. określających procedury gromadzenia i wydatkowania środków finansowych, w tym zwłaszcza upoważnienia do dokonywania zmian w budżecie i dysponowania rezerwami budżetowymi 

4. zawierających oceny wykonywania budżetu przez zarządy jednostek sam. teryt.
   (uchwały w sprawie absolutorium).

Zgodnie ustawą z dnia 22 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U. Nr 12 poz. 136) ustalono zamknięty katalog uchwał powierzonych nadzorowi izb. Według znowelizowanego przepisu ustawy o rio izby badają uchwały podejmowane przez organy j.s.t. w sprawach: 

1. procedury uchwalania budżetu i jego zmian,

2. budżetu i jego zmian  

3. zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek  

4. zasad i zakresu przyznawania dotacji  

5. podatków i opłat lokalnych  

6. absolutorium dla zarządu.  

Izby prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwał (objętych nadzorem) organów j.s.t. za nieważne w części lub całości zgodnie z art.12 ustawy o rio, w stosunku do wszystkich uchwał do dnia 31 grudnia 1998 roku, stosowały zasadę uprzedniego wskazywania nieprawidłowości oraz sposobu i terminu ich usunięcia. 

Wobec wszystkich uchwał objętych nadzorem izb, jeżeli organ właściwy w wyznaczonym terminie nie usunął nieprawidłowości, kolegium izby orzekało o nieważności uchwał w całości lub części. Przepisem art.1 ust.1 pkt 12 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 roku o zmianie ustawy o rio (obowiązującej od początku 1999 roku) ograniczono zakres przedmiotowy uchwał, w stosunku do których dopuszczone jest stosowanie dwustopniowej zasady prowadzenia postępowania nadzorczego. Od dnia 1 stycznia 1999 r.  zasada ta obowiązuje wyłącznie w odniesieniu do uchwał budżetowych. Kolegium izby stwierdzając nieważność uchwały budżetowej jest zobowiązane ustalić budżet lub jego części dotknięte nieważnością. W stosunku do pozostałych uchwał od razu orzeka się nieważność w części lub całości.

Na przestrzeni lat 1993 – 2000 ogólna liczba zbadanych  przez izby uchwał systematycznie rosła, od 14 105 w 1993 r. do 88 391 w 1999 r. i 99 592 w 2000 r. Przyczyny tak dużego wzrostu liczby badanych uchwał tkwią w rozszerzeniu właściwości rzeczowej izb, wynikającej z kolejnych nowelizacji ustawy o rio oraz zwiększenia liczby nadzorowanych jednostek w związku z dokonaną z dniem 1 stycznia 1999 r. reformą administracji publicznej.  

---

Nadzór | Kontrola

---