Część I
Sprawozdania z działalności RIO
i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2002 roku
Na funkcjonowanie samorządu terytorialnego w roku 2002 oddziaływały przede wszystkim akcesja do Unii Europejskiej oraz wybory samorządowe, a w tym bezpośrednie wybory wójtów, burmistrzów i prezydentów. Wydarzenia te miały odzwierciedlenie w sferze finansów komunalnych.
Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych ponawia wnioski zgłoszone w sprawozdaniu przedłożonym Sejmowi i Senatowi w ubiegłych latach. W szczególności dotyczy to wniosków odnoszących się do: postępowania nadzorczego, obowiązku publikowania uchwał budżetowych, sprawozdań z wykonania budżetu, opinii regionalnych izb obrachunkowych o możliwości sfinansowania deficytu budżetowego oraz opinii o prawidłowości prognozy kwoty długu publicznego, egzekwowania zwrotu dotacji celowych udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
Aktualne rozwiązania prawne ograniczają możliwości absorpcji zagranicznych środków pomocowych przez jednostki samorządu terytorialnego, w tym niepodlegających zwrotowi środków przedakcesyjnych Unii Europejskiej, a także środków stanowiących refundację poniesionych nakładów inwestycyjnych. Jednostki samorządu terytorialnego - jako beneficjenci środków pomocowych - są zobowiązane do wprowadzenia do budżetu zadań, których realizacja ma być objęta środkami pomocowymi, już na etapie ubiegania się o te środki. Przy obowiązującym stanie prawnym sztuczną barierą - zdaniem KR RIO - są zapisy art. 113 i 114 ustawy o finansach publicznych.
Zgodnie z art. 4 pkt 4a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2002, dochodami gmin mogą być środki finansowe pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi oraz środki na współfinansowanie programów realizowanych z udziałem środków zagranicznych podlegających zwrotowi. Nowelizacja ustawy nie wprowadziła w tym zakresie żadnych zmian. Podobnie, nowelizacja ustawy o finansach publicznych nie wyłączyła ww. środków z budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem, o ile środki pomocowe wystąpią, to należy uznać, że jako dochody jednostek samorządu terytorialnego powinny być ujęte w ich budżetach. Departament Samorządu Terytorialnego Ministerstwa Finansów również prezentuje pogląd, iż ww. środki powinny być włączone do budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Takie rozwiązanie, tj. wprowadzenie środków pomocowych do dochodów jednostek samorządu terytorialnego i ujęcie ich w wydatkach budżetów na zadania realizowane z udziałem środków pomocowych, wpływa jednak na wynik budżetu oraz na poziom długu jednostki samorządu terytorialnego.
W przypadku środków pochodzących z programu SAPARD, z reguły środki te przekazywane są po zakończeniu zadania na podstawie rozliczonych faktur. Jednostka samorządu terytorialnego zmuszona jest sfinansować zadanie w całości z własnych środków, a dopiero po zakończeniu zadania (o ile zostanie ono przyjęte) uzyska te środki, de facto na zwrot poniesionych wydatków. Przy zadaniach o małej wartości jednostka samorządu terytorialnego jest w stanie sfinansować zadanie z posiadanych środków własnych lub, w przypadku ich braku, z przychodów zwrotnych. Natomiast przy zadaniach o wysokiej wartości, przekraczającej połowę budżetu jednostki samorządu terytorialnego, bez naruszenia zasad określonych art. art. 113 i 114 ustawy o finansach publicznych jest to niemożliwe, liczba jednostek samorządu terytorialnego a zwłaszcza gmin bez zadłużenia jest bowiem znikoma.
Zatem zasadne już dziś wątpliwości budzi konieczność ujęcia w budżecie zadań finansowanych np. z programu SAPARD o znaczącej wartości, a szczególnie w sytuacji faktycznego ich finansowania z zaciągniętych środków zwrotnych na poczet tych, które zostaną otrzymane z funduszu SAPARD.
Zgodnie z zasadami planowania i wykonywania budżetu jednostka samorządu terytorialnego konstruując budżet na 2003 rok powinna po stronie wydatków ująć pełne kwoty związane z zadaniami realizowanymi z udziałem np. środków funduszu SAPARD, pomimo że środki te otrzyma dopiero po realizacji i przyjęciu całego zadania. Zakończenie inwestycji objętych pomocą oraz złożenie wniosków o płatność wraz z kompletem wymaganych dokumentów musi nastąpić do dnia 10 sierpnia 2003 roku. Nieujęcie w budżecie wydatków przewidywanych do sfinansowania przez środki pochodzące z tego funduszu uniemożliwi realizację zadania, gdyż zgodnie z art. 26 ustawy o finansach publicznych wydatki ujęte w budżetach stanowią nieprzekraczalny limit.
Ujęcie w budżecie zadania realizowanego z udziałem takich środków wyłącznie po stronie wydatków, bez uwzględnienia ich po stronie dochodów w istotny sposób wpływa na wynik budżetu i wielkość deficytu, jak również na poziom długu publicznego oraz relacje spłat zobowiązań jednostki samorządu terytorialnego do planowanych dochodów.
KR RIO prezentuje stanowisko, iż należy dokonać nowelizacji artykułów 113 i 114 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z obecnym stanem prawnym, w sytuacji gdy jednostka wprowadza środki pomocowe do budżetu może wystąpić przejściowy niedobór, który w świetle art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych można sfinansować przez zaciągnięcie kredytu, pożyczki lub wyemitowanie papierów wartościowych. Możliwość skorzystania z takiego rozwiązania ograniczają przepisy art. 48 ust. 2 w związku z art. 113 ustawy o finansach publicznych. Spłata krótkoterminowego kredytu, pożyczki czy też wykup obligacji musi nastąpić w tym samym roku, w którym zostały one zaciągnięte. Tym samym podwyższają one kwotę przypadających do spłaty w danym roku budżetowym rat kredytów i pożyczek powyżej dopuszczalnej granicy zadłużenia, przekraczającej poziom 15% w relacji do planowanych dochodów jednostki samorządu terytorialnego.
Jeśli środki pomocowe jednostka otrzyma w roku zaciągnięcia tych przychodów, to teoretycznie powiększenie deficytu nie wystąpi i może ona przeznaczyć je na spłatę zobowiązania zaciągniętego na ich poczet. Sytuacja ulegnie jednak zmianie, jeśli jednostka otrzyma środki pomocowe po upływie roku, w którym zaciągnęła kredyt lub pożyczkę. W tym przypadku zaciągnięte zobowiązania powiększają bowiem kwotę długu i jednostka może przekroczyć limit określony w art. 114 ustawy o finansach publicznych. Ponadto, wiąże się to ze zmianą konstrukcji deficytu - deficyt przejściowy zmienia się w deficyt strukturalny.
Natomiast wprowadzenie zadania planowanego do realizacji z udziałem środków pomocowych do budżetu tylko po stronie wydatków (co w przypadku braku promesy jest w pełni uzasadnione) powoduje powstanie lub powiększenie deficytu budżetowego.
Sytuacja ulegnie istotnemu pogorszeniu w momencie przystąpienia Polski do Unii Europejskiej i uzyskaniu dostępu do środków akcesyjnych pochodzących z funduszy strukturalnych oraz funduszu spójności Unii Europejskiej.
Ponadto, Krajowa Rada RIO zwraca uwagę na jeszcze jeden problem związany z absorpcją środków pomocowych w jednostkach samorządu terytorialnego. Organy stanowiące jednostek samorządu, upoważniając organy wykonawcze do zaciągania kredytów i pożyczek na pokrycie występującego w ciągu roku deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego, określają jednocześnie kwotę, do której organ wykonawczy może to upoważnienie realizować. Z dotychczasowej praktyki stosowania tego przepisu wynika, że nie są to kwoty, które rekompensowałyby brakujące środki pomocowe. Należałoby zatem rozważyć konieczność udzielania organom wykonawczym odrębnych upoważnień do zaciągania zobowiązań „pomostowych” w związku z realizowanymi zadaniami z udziałem środków pomocowych. Takie rozwiązanie mogłyby wskazywać składy orzekające regionalnych izb obrachunkowych w opiniach o projektach budżetów, do czasu zmiany ustawy o finansach publicznych.
Bezpośrednie wybory wójtów, burmistrzów i prezydentów uwydatniły, występujący już wcześniej problem stosunku art. 119 do art. 123 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz, w przypadku województw i powiatów, do odpowiadających temu ostatniemu przepisowi uregulowań zawartych w art. 66 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim oraz art. 55 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Ze względu na bezpośrednie wybory organów wykonawczych w gminach, problem ten jest szczególnie widoczny na tym poziomie samorządu terytorialnego, a zwłaszcza w tych gminach, w których „bezpośrednio” wybrany wójt nie uzyskuje większościowego poparcia w radzie.
Opracowanie projektu budżetu jest obowiązkiem wójtów, burmistrzów i prezydentów oraz zarządów powiatów i województw, a zarazem należy do ich wyłącznych kompetencji. Także wójtom (zarządom) i tylko im, przysługuje inicjatywa uchwałodawcza w sprawie zmian budżetów (art. 119 u.f.p.). Przepisy wprowadzające tę zasadę, podobnie sformułowane w stosunku do wszystkich jednostek samorządu terytorialnego (art. 55 ust. 3 u.s.p., art. 52 ust. 1a u.s.g., art. 66 ust. 3 u.s.w.) wywołują, zwłaszcza w poróżnionych radach, niepotrzebne konflikty proceduralne podczas uchwalania budżetów lub ich zmian. Z jednej strony przyznają one wójtom i zarządom „wyłączność” w omawianych sprawach, z drugiej zaś „wyłączność” tę - ograniczają. Każda z ustaw ustrojowych zawiera postanowienie, w myśl którego bez zgody zarządu (wójta), rada nie może wprowadzić w projekcie budżetu zmian powodujących zwiększenie wydatków nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach lub zwiększenie planowanych dochodów bez jednoczesnego ustanowienia źródeł tych dochodów.
Z przepisów tych wysnuwane są przez działaczy samorządowych wnioski, prowadzące do sprzeczności, a przez to do konfliktów na tle zasady zawartej w art. 119 u.f.p. Po pierwsze, skoro „wyłączna inicjatywa” uchwałodawcza w zakresie spraw budżetowych przysługuje zarządowi, to brakuje miejsca na inicjatywę radnych, a wobec tego, także na zgodę zarządu (wójta) na tę inicjatywę i powodowane nią zmiany budżetu lub projektu budżetu. Po drugie, rada (sejmik) może z własnej inicjatywy dokonać zmiany budżetu lub jego projektu, jeżeli zmiany te nie spowodują wzrostu deficytu budżetowego lub zwiększenie dochodów będzie połączone ze wskazaniem źródeł tych dochodów. Po trzecie, za zgodą zarządu (wójta) możliwe jest zwiększenie wydatków bez zwiększenia planowanych dochodów. Problemy te mogą być wprawdzie rozwiązane za pomocą reguł wykładni prawa, lecz skomplikowana wykładnia nie trafia do licznych radnych i ich nie przekonuje. Twierdzą oni, iż omawiane przepisy pozostają we wzajemnej sprzeczności.
Sprzeczności te można i należy wyeliminować przyjmując, iż zgoda zarządu (wójta), o której mowa w art. art. 55 ust. 3 u.s.p., art. 52 ust. 1a u.s.g. i art. 66 ust. 3 u.s.w., oznacza objęcie inicjatywą uchwałodawczą zarządu (wójta) zmian w budżecie (jego projekcie) proponowanych przez radnych. Zarządy wyrażając zgodę na proponowane przez radnych zmiany budżetu przejmują obowiązek opracowania tych zmian w zgodzie z zasadami budżetowymi, w tym zwłaszcza z zasadą równowagi budżetowej, a także z innymi przepisami szczególnymi, którym nie można przypisać rangi zasad budżetowych. Celem omawianych regulacji jest bowiem zdyscyplinowanie, poprzez wyraźne określenie odpowiedzialności organów samorządu (zarówno zarządów, wójtów, jak i rad) za zgodność z prawem podejmowanych decyzji o skutkach finansowych (budżetowych). Odpowiedzialność tę ponoszą zawsze zarządy (wójtowie), o ile wyrażą zgodę na inicjatywę radnych lub wystąpią z własną inicjatywą w zakresie budżetu. Druga i trzecia z wymienionych wyżej sprzeczności jest natomiast typowym przykładem zawodności wykładni a contrario, ulubionej zwłaszcza przez nieprawników, interpretujących pojedyncze przepisy w oderwaniu od systemu ustawodawstwa. Przyjęcie za prawdziwe wniosków drugiego i trzeciego prowadzi albo do zachwiania równowagi budżetowej, albo do zakwestionowania wyłącznych kompetencji zarządów (wójtów), a zatem, w obu przypadkach, do sprzeczności z prawem.
W praktyce jednak przedstawiona wyżej interpretacja nie znajduje zrozumienia wśród radnych, którzy wymóg uzyskania zgody wójta (zarządu) na ich inicjatywę w zakresie uchwały budżetowej odbierają jako ograniczenie samorządności i kompetencji rady. W szczególności uważa się, iż nie zwiększając deficytu budżetowego rada może bez zgody organu wykonawczego dokonać wszelkich zmian w projekcie budżetu, a po jego uchwaleniu wszelkich zmian w budżecie. Najczęściej zmiany proponowane przez radnych, zwłaszcza przed wyborami, dotyczą zwiększenia wydatków inwestycyjnych kosztem wydatków bieżących. Zjawisko to prowadzi do niekontrolowanego zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego. Z tych względów, wydaje się, iż należy postulować, by uprawnienia rady do dokonywania zmian w projekcie budżetu i w samym budżecie były uwarunkowane nie tylko poziomem deficytu budżetowego, ale także poziomem koniecznych wydatków bieżących.
Z chwilą powołania samorządu gminnego ustawodawca przewidział możliwość wspólnego wykonywania zadań przez gminy. W tym celu mogą one tworzyć związki międzygminne, które przejmują prawa i obowiązki gmin w zakresie przekazywanych im do realizacji przedsięwzięć. Związki międzygminne posiadają osobowość prawną a do ich gospodarki finansowej stosuje się odpowiednio przepisy regulujące gospodarkę finansową gmin. Związki międzygminne rozpoczynają swoją działalność z chwilą dokonania wpisu do rejestru prowadzonego przez MSWiA.
Z dokonanych w ostatnich latach analiz wynika, że istnieją związki międzygminne, które po zarejestrowaniu się:
Są też związki, których działalność nie wiąże się z zadaniami własnymi gmin, lecz np. celem ich jest zwiększenie dostępu do usług telekomunikacyjnych dla lokalnej społeczności. Działalność takiego związku jest realizowana przez przedstawicieli gmin nieodpłatnie. Związek taki nie uchwala budżetu.
Przyczyny powyższego stanu są różne, niemniej jedną z nich jest obowiązujący aktualnie przepis prawa - art. 67 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego sprawy dotyczące likwidacji związku są regulowane w statucie konkretnego związku. Uregulowania w omawianym zakresie są zatem bardzo różnorodne.
Brak jednolitych przepisów powoduje przedłużanie się postępowania o wyrejestrowanie związku. Zwłaszcza utrudniony jest proces likwidacyjny, gdy:
Postuluje się zmianę obowiązujących przepisów w zakresie wyrejestrowywania związków międzygminnych w przypadku braku jakiejkolwiek działalności statutowej, do której zostały powołane. Przesłanką do wyrejestrowania związku międzygminnego mogłoby być np. nieuchwalenie budżetu przez związek.
Ustalenia z przeprowadzonych przez regionalne izby obrachunkowe kontroli, nie tylko w 2002 roku, dają podstawę do sformułowania pewnych wniosków i postulatów, które powinny przyczynić się do pozytywnych zmian w stanie przestrzegania unormowań dotyczących udzielania zamówień publicznych. W szczególności wskazać należy na:
Zgodnie z art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym radny nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego. Oznacza to, że radny, który jest członkiem zarządu powiatu nie może wziąć udziału w głosowaniu uchwały o udzieleniu absolutorium dla zarządu. Pogląd ten podziela Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż „Interes prawny to interes wypływający z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Każdy z tych przepisów może kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Nie można zatem zawęzić interesu prawnego jednostki wyłącznie do przepisów prawa materialnego. Interes prawny może zatem wypływać też z przepisów prawa ustrojowego (...) Interes prawny to interes chroniony przez przepisy prawa ustrojowego. Radny nie może więc brać udziału w głosowaniu w sprawach, które dotyczą jego osoby. (...) Udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu jest istotnym naruszeniem prawa”. (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 10 września 2002 r.; II SA/Wr 1498/02; OSS 2003 nr 1, poz.18).
W radach, w których zarząd popierany jest przez znikomą większość, udzielenie absolutorium zarządowi, przy wyłączeniu z głosowania radnych - członków zarządu, staje się niemożliwe. Przewidziany w art. 13 ustawy o samorządzie powiatowym mechanizm nakazujący traktować odrzucenie w głosowaniu uchwały o udzieleniu absolutorium jako równoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu zarządowi absolutorium powoduje, iż w takiej sytuacji uruchamiana jest automatycznie procedura odwołania zarządu. Jednak do odwołania zarządu, w przeważającej liczbie przypadków, nie dochodzi ze względu na wymóg kwalifikowanej większości, bowiem radni - członkowie zarządu nie mogą brać udziału także i w tym głosowaniu. Opisana konstrukcja absolutorium powiatowego zmusza do podejmowania działań, a w tym uchwał, o których z góry wiadomo, iż nie mogą przynieść żadnych rezultatów.
Na marginesie należy dodać (uchwały w tych sprawach nie są objęte kompetencjami regionalnych izb obrachunkowych), że radni powiatowi, a także gminni (art. 21 ust. 4 ustawy powiatowej oraz 25 ust. 4 ustawy gminnej) nie mogą podjąć uchwały w sprawie diet i zwrotu kosztów podróży służbowych radnych, są bowiem w tym przypadku zainteresowani prawnie.
Wobec powyższego zasadny jest postulat, by w ustawach o samorządzie gminnym i powiatowym została zastosowana konstrukcja przyjęta w ustawie o samorządzie województwa. Ustawa ta w art. 24 wyraźnie wskazuje uchwały, w głosowaniu których udział radnych zainteresowanych prawnie jest wyłączony. Katalog tych spraw nie obejmuje uchwał w sprawach absolutorium dla zarządu województwa.
Zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców[33] jednostki samorządu terytorialnego przekazują sprawozdania o udzielonej pomocy za pośrednictwem regionalnych izb obrachunkowych. Ustawa nie wyposaża izb w instrumenty kontroli formalnej i rachunkowej tych sprawozdań. W szczególności izby nie dysponują danymi, przy pomocy których sprawozdania te mogłyby być weryfikowane. Zadanie nałożone przez omawiany przepis - pośredniczenie w przekazywaniu sprawozdań - ogranicza się do przesyłania drogą elektroniczną otrzymanych od jednostek samorządu terytorialnego sprawozdań do właściwego organu. Wobec szybkiego rozwoju komunikacji za pomocą poczty elektronicznej, jest ona dostępna we wszystkich gminach, uzasadniony jest postulat uchylenia art. 40 ust. 4 ustawy o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców.
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych[34] wprowadziła różne zasady ogłaszania uchwał budżetowych jednostek poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego. Ustawa ta, poprzez nowelizację art. 61 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wprowadziła obowiązek ogłaszania uchwały budżetowej gminy i sprawozdania z jej wykonania w dzienniku urzędowym województwa. Obowiązek ten wynika pośrednio z zapisu, iż stosuje się do ich ogłaszania tryb przewidziany dla aktów prawa miejscowego. Bezpośrednio w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, zawierającym wykaz aktów prawnych podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wymieniono tylko uchwałę budżetową województwa oraz sprawozdanie z jej wykonania. Obowiązku publikacji w tym dzienniku nie przewiduje sama ustawa o samorządzie województwa. Natomiast regulacje dotyczące ogłaszania uchwały budżetowej powiatu oraz sprawozdania z jej wykonania pozostały bez zmian. Należy zatem uznać, iż nie ma obowiązku ogłaszania tych aktów powiatu w dzienniku urzędowym województwa; budżet i sprawozdania nie są bowiem aktami prawnymi jst i w związku z tym nie podlegają ogólnym regułom ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Zasadne jest także zwrócenie uwagi na konsekwencje praktyczne wprowadzenia obowiązku publikacji uchwał budżetowych i sprawozdań jednostek samorządu terytorialnego w dzienniku urzędowym województwa. Zwielokrotnienie objętości tych publikacji, wbrew intencjom ustawodawcy, może bardziej utrudnić dostęp do tych materiałów niż ułatwić. Wydłużony zostanie także cykl ogłaszania aktów prawnych podlegających obowiązkowi publikacji, a tym samym, ich wejście w życie. W trybie określonym dla uchwał budżetowych, zgodnie z art. 115 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, muszą być ogłaszane także opinie o możliwości sfinansowania deficytu przedstawionego przez jednostki samorządu terytorialnego oraz o prawidłowości załączonej do budżetu prognozy kwoty długu. Opinie te zgodnie z obecnym zapisem ustawy powinny być opublikowane w terminie miesiąca od dnia przekazania uchwały budżetowej do regionalnej izby obrachunkowej, co w praktyce może okazać się niemożliwe do spełnienia.
[ Początek strony ]
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•