Część I
Sprawozdania z działalności RIO
i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2002 roku
Zakres działalności opiniodawczej regionalnych izb obrachunkowych w 2002 r. nie uległ zmianie i obejmował 9 rodzajów opinii w sprawach określonych w art. 13 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych oraz art. 49 i 115 ustawy o finansach publicznych. Szczegółowy zakres i rodzaje wydanych opinii przedstawia tabela 8.
Opinie wydawane są przez działające w izbach składy orzekające. Od uchwał składów orzekających służy odwołanie do kolegium izby.
Opinie o sprawozdaniach z wykonania budżetu wraz z odrębnymi sprawozdaniami z wykonania planów finansowych zadań zleconych z zakresu administracji rządowej przekazanych ustawowo jak również z wykonania zadań wykonywanych na podstawie porozumień z organami administracji rządowej i porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego wydawane były w zdecydowanej większości łącznie, w postaci jednej opinii składu orzekającego.
Wydanie przez izbę negatywnej opinii o projekcie budżetu jednostki samorządu terytorialnego nie wstrzymuje procedury uchwalania budżetu, jednakże zarząd jednostki zobowiązany jest, przed uchwaleniem budżetu, przedstawić tę opinię organowi stanowiącemu tej jednostki wraz z odpowiedzią na zawarte w niej zarzuty.
O negatywnych opiniach o sprawozdaniach z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej przekazywanych ustawowo, prezes izby jest zobowiązany poinformować wojewodę i ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Negatywną opinię o sprawozdaniu z wykonania planów finansowych zadań publicznych wynikających z porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego prezes izby przekazuje organom stanowiącym tych jednostek [25].
Składy orzekające izb wydały w 2002 r. 18 180 opinii, o 255 (1,3%) mniej niż w 2001 r., z tego:
- 14 986 (82,4%) to opinie pozytywne (w 2001 r. - 81,5% wydanych opinii),
- 3 112 (17,1%) to opinie pozytywne z uwagami (w 2001 r. - 17,9%),
- 82 (0,4%) to opinie negatywne (w 2001r. - 0,6%).
W 2002 r., w porównaniu z 2001 r., wzrósł udział opinii pozytywnych z 81,5% do 82,4% ogółu wydanych opinii. Zmniejszył się udział opinii pozytywnych z uwagami - z 17,9% do 17,1% i opinii negatywnych - z 0,6% do 0,4%. Tendencja ta utrzymuje się od kilku lat, należy więc uznać, że dokumenty przedstawiane do opiniowania z roku na rok są bardziej poprawne. Wśród wydanych 82 opinii negatywnych, najwięcej, bo 30,5%, dotyczyło wniosków komisji rewizyjnych w sprawie absolutorium. Natomiast opinie pozytywne z uwagami w największym stopniu (43,6%) dotyczyły projektów budżetów.
Wyniki działalności opiniodawczej izb w latach 1993, 2001 i 2002, z wyszczególnieniem rodzajów wydanych opinii i w podziale na rodzaje jednostek samorządu terytorialnego prezentuje tabela 8.
Najczęściej stwierdzanymi nieprawidłowościami w wydawanych w 2002 r. opiniach były:
1) w opiniach o możliwości spłaty kredytów lub pożyczek (na 2 483 wydane opinie, 57 zawierało uwagi, negatywnych było 10):
- obciążenie budżetu zaciąganą pożyczką lub kredytem, które powodowało naruszenie zasad określonych w art. 113 ustawy o finansach publicznych bądź łączne zadłużenie jednostki naruszało granicę długu określoną w art. 114 ww. ustawy,
- rozbieżności między wysokością zaciąganej pożyczki a wysokością wydatków, na które zaciągane było zobowiązanie lub zaciąganie zobowiązań na zadania nie ujęte w planie wydatków budżetowych albo w kwocie wyższej niż planowany deficyt,
- rozbieżności między wysokością pożyczki lub kredytu planowanego do zaciągnięcia przez zarząd a wysokością zobowiązania określonego przez radę,
- niewłaściwe wskazanie źródeł sfinansowania zaciąganych zobowiązań,
- w prognozie spłat zaciąganych pożyczek lub kredytów nie uwzględniono wszystkich zobowiązań (np. planowanych obligacji komunalnych);
2) w opiniach o przedkładanych projektach budżetów (wśród 2 947 wydanych opinii, 1 361 zawierało uwagi, negatywnych było 20):
- brak spójności projektu uchwały budżetowej z załącznikami (np. rozbieżność kwot zaplanowanych na wydatki inwestycyjne, dotacje, zadania realizowane w drodze porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego),
- niepełna informacja o stanie mienia komunalnego (załączona informacja nie spełniała wymogów określonych w art. 120 ustawy o finansach publicznych),
- brak wskazania lub nieprawidłowe wskazanie źródła sfinansowania deficytu budżetowego, błędy w wyliczeniu wysokości deficytu,
- brak wyodrębnienia w strukturze wydatków ustawowo wskazanych rodzajów wydatków bieżących (na wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń, wydatków na obsługę długu publicznego, itd.),
- zaplanowanie wydatków na zadania nie należące do zadań gminy (np. na postęp biologiczny w rolnictwie, promocję zdrowia),
- niezgodność projektu uchwały budżetowej z uchwałą rady w sprawie procedury uchwalania budżetu,
- brak wyodrębnienia w projekcie budżetu dochodów i wydatków związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zlecanych ustawowo,
- nieprawidłowości w ustalaniu dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (np. nie określono ich podmiotowego lub przedmiotowego charakteru, zaplanowano dotacje na działalność statutową stowarzyszenia spoza sektora finansów publicznych bez określenia zadań, na które są one przeznaczone, zaplanowano dotacje w trybie art. 118 ustawy o finansach publicznych dla jednostek organizacyjnych gminy, nie określono zakresu i kwot dotacji dla zakładów budżetowych),
- zaplanowane dochody z tytułu wydawania zezwoleń na sprzedaż alkoholu nie zostały w całości przeznaczone na realizację zadań związanych z gminnym programem profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, bądź zostały przeznaczone na zadania, które wykraczają poza zakres zadań określonych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi,
- nie zaplanowano lub zaplanowano w wysokości niższej niż 2% odpis od wpływów z podatku rolnego na rzecz izb rolniczych,
- zastosowanie nieaktualnej lub błędnej klasyfikacji budżetowej,
- niewłaściwe zapisy dotyczące terminu wejścia w życie uchwały budżetowej i sposobu jej ogłoszenia;
3) w opiniach o przedkładanych informacjach o przebiegu wykonania budżetu za I półrocze (na 2 957 wydanych opinii, 753 zawierało uwagi, negatywnych było 8):
- informacja o przebiegu wykonania budżetu była niezgodna z uchwałą rady w sprawie zakresu i formy informacji o przebiegu wykonania budżetu za I półrocze,
- rozbieżności między kwotami wynikającymi z uchwał budżetowych a sprawozdaniami statystycznymi i informacją opisową ,
- brak informacji i objaśnień dotyczących znacznych odchyleń od planu w realizacji dochodów i wydatków w niektórych pozycjach budżetu,
- przekroczenia planowanych wydatków w niektórych pozycjach budżetu,
- niezgodność kwot dotacji i subwencji oraz wysokości udziałów w podatkach z danymi przekazanymi przez dysponenta,
- brak odniesienia do realizacji planów funduszy celowych, środków specjalnych, zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, zadań wynikających z zawartych porozumień między jednostkami samorządowymi,
- brak objaśnień dotyczących zobowiązań wymagalnych,
- wykazane w sprawozdaniach kwoty wykonanych wydatków oraz zobowiązań przekraczały kwotę zaangażowania,
- wypłacenie wynagrodzeń bez jednoczesnego odprowadzenia składek ZUS i Funduszu Pracy,
- nie dokonanie wpłat na rzecz izb rolniczych, przy jednoczesnym wykonaniu dochodów z tytułu podatku rolnego,
- błędy w klasyfikacji budżetowej, błędy formalne i rachunkowe;
4) w opiniach o sprawozdaniach z wykonania budżetu za 2001 rok (wydano 3 159 opinii, z których 723 zawierało uwagi, 6 było negatywnych), poza nieprawidłowościami wymienionymi w punkcie 3, odnotowano:
- sporządzenie sprawozdania w szczegółowości innej niż określona przepisami art. 136 ust. 1 ustawy o finansach publicznych,
- zadłużenie jednostki przekraczające granice określone przepisami,
- wykonanie wydatków na realizację programu przeciwdziałania alkoholizmowi w kwocie niższej niż dochody uzyskane z tytułu wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych,
- występujące zobowiązania wymagalne z tytułu nieodprowadzonych składek na ZUS i Fundusz Pracy,
- finansowanie wydatków nie mieszczących się w granicach zadań własnych jednostki,
- dotacje dla zakładów budżetowych przekraczające 50% ich wydatków,
- brak informacji dotyczących wskazania źródeł przychodów przeznaczonych na pokrycie deficytu,
- brak informacji dotyczących wydatków, które nie wygasają z upływem roku budżetowego,
5) w opiniach o wnioskach komisji rewizyjnych w sprawie absolutorium (z 2 931 wydanych opinii, 107 zawierało uwagi, negatywnych było 25):
- brak uzasadnienia wniosku o nieudzielenie absolutorium zarządowi,
- sformułowanie wniosku w oparciu o kryteria niezwiązane z wykonywaniem budżetu,
- komisja rewizyjna pozytywnie oceniła wykonanie budżetu a wystąpiła z wnioskiem o nieudzielenie absolutorium,
- zarzuty pod adresem zarządu były bezzasadne (np. komisja rewizyjna błędnie wyliczyła zadłużenie budżetu jednostki, zarzuciła zarządowi niewykonanie inwestycji w sytuacji, gdy o terminie i nakładach na te inwestycje zdecydowała rada w uchwałach, domagała się informacji będących tajemnicą skarbową),
- formalne błędy wniosku (brak podpisów, niewłaściwy adresat wniosku, itp.);
6) w opiniach o możliwości sfinansowania deficytu budżetowego i prognozy kształtowania się długu publicznego (wydano 3 629 takich opinii, z czego 111 zawierało uwagi, negatywnych było 13):
- przekroczenie dopuszczalnych limitów zadłużenia[26],
- w prognozowanej kwocie długu nie uwzględniono wszystkich zobowiązań (zaciąganych kredytów, pożyczek, zobowiązań wymagalnych, planowanych emisji obligacji komunalnych) oraz całego okresu spłaty zobowiązań,
- w budżecie nie zaplanowano wydatków z tytułu odsetek od kredytów,
- nieprawidłowe określenie wysokość deficytu budżetowego,
- brak wskazania lub nieprawidłowe wskazanie źródła pokrycia deficytu,
- zaplanowanie nierealnie wysokiego wzrostu dochodów w przyszłych latach,
- rozbieżności między danymi przedstawionymi w prognozie kwoty długu a danymi wynikającymi z uchwał budżetowych i sprawozdawczości.
Ponadto wydano 74 opinie o zamiarze emisji papierów wartościowych - wszystkie były pozytywne, bez uwag.
Odwołanie od opinii o sprawozdaniach z wykonania planów finansowych zadań publicznych wynikających z porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego oraz od opinii o wnioskach komisji rewizyjnych składa organ stanowiący jednostki; odwołanie od opinii w pozostałych sprawach - zarząd.
W 2002 r. od opinii wydanych przez składy orzekające izb wniesiono 15 odwołań, co stanowiło 0,08% ogółu opinii (w 2001 r. - 21 odwołań), z tego:
- 6 odwołań od opinii o projektach budżetów,
- 3 odwołania od opinii o możliwości spłaty kredytu,
- 2 odwołania od opinii o wnioskach komisji rewizyjnych,
- 2 odwołania od opinii o możliwości sfinansowania deficytu budżetowego i prognozie długu,
- 1 odwołanie od opinii o informacji o przebiegu wykonania budżetu za I półrocze,
- 1 odwołanie od opinii o sprawozdaniu z wykonania budżetu.
W wyniku rozpatrzenia wniesionych odwołań:
- w 6 przypadkach odwołanie uwzględniono w całości i zmieniono opinie na pozytywne,
- w 5 przypadkach opinię składu orzekającego utrzymano w mocy,
- 4 odwołania zostały uwzględnione w części.
[ Początek strony ]
[25] Prezesi izb, realizując ten obowiązek, powiadamiali właściwych wojewodów i Ministra Finansów o negatywnych opiniach o sprawozdaniach z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego za 2001 r. i za I półrocze 2002 r., przesyłając kopię negatywnych opinii. Nie było natomiast negatywnych opinii o sprawozdaniach z wykonania planów finansowych zadań publicznych wynikających z porozumień między jst; nie było więc konieczności powiadamiania organów stanowiących jednostek samorządowych.
[26] Łączna kwota przypadających do spłaty w roku budżetowym rat kredytów i pożyczek wraz z odsetkami naruszała przepisy art. 113 ustawy o finansach publicznych bądź łączna kwota długu na koniec roku powodowała naruszenie przepisów art. 114 ww. ustawy,
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•