Część I
Sprawozdania z działalności RIO
i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2003 roku
Rok 2003 był pierwszym „pełnym” rokiem budżetowym samorządu terytorialnego obecnej kadencji - pełnym, ponieważ obejmował on cały cykl budżetowania, tj. opracowywania projektu budżetu, jego uchwalania i wykonywania, a w tym zmian budżetu oraz zmian w budżecie dokonywanych w trakcie roku budżetowego. Podstawową cechą tej kadencji jest nowy, spowodowany bezpośrednimi wyborami wójtów, burmistrzów i prezydentów, ustrój gmin i miast. Cecha ta miała swe odzwierciedlenie także w sferze finansów komunalnych. Zwiększyła się bowiem liczba sporów pomiędzy radami a wójtami, burmistrzami i prezydentami, między innymi o kształt uchwalanych budżetów. Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych ponawia w związku z tym wnioski zgłoszone w sprawozdaniu przedłożonym Sejmowi i Senatowi w ubiegłych latach. W szczególności dotyczy to wniosków odnoszących się do procedury opracowywania i uchwalania budżetów samorządowych, postępowania nadzorczego, obowiązku publikowania uchwał budżetowych oraz sprawozdań z wykonania budżetu.
1. Reprezentacja rady gminy w postępowaniu przed organem nadzoru
W myśl art.18 ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych w posiedzeniu kolegium regionalnej izby obrachunkowej ma prawo uczestniczyć przedstawiciel podmiotu określonego w art. 1 ust. 2, którego sprawa jest rozpatrywana.
Podmioty określone w art. 1 ust. 2 to jednostki samorządu terytorialnego, związki komunalne, stowarzyszenia gmin itp. Ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych nie określa, który organ reprezentuje dany podmiot. Zgodnie z ustawami regulującymi ustrój samorządu terytorialnego reprezentowane są one przez wójta, burmistrza, prezydenta, starostę i marszałka. Z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że wójt reprezentuje gminę na zewnątrz. Natomiast z art. 19 ust. 2 ustawy wynika, że zadaniem przewodniczącego rady jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Zatem przewodniczący nie reprezentuje rady na zewnątrz. Wątpliwości budzi zatem zagadnienie, kto reprezentuje radę gminy w postępowaniach, w których rada pozostaje w konflikcie z organem wykonawczym np. w sprawach toczących się przed organami nadzoru nad samorządem terytorialnym. Typowym przykładem takiego konfliktu jest sprawa zgodności, bądź niezgodności z prawem uchwały o nieudzielaniu absolutorium. Kolegium regionalnej izby obrachunkowej badając taką uchwałę zobowiązane jest ustalić, czy nieudzielanie absolutorium było spowodowane negatywną oceną wykonania budżetu, czy też innymi przyczynami niezwiązanymi z wykonaniem budżetu. Absolutorium, zwłaszcza uchwała o jego nieudzielaniu, jest wolą organu stanowiącego i dlatego logiczne byłoby, aby gminę reprezentował również przedstawiciel rady. Nowelizacja art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym z 2001 r. (art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw podkreślająca, iż „zadaniem przewodniczącego rady jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady” spowodowała, że nie może on reprezentować rady z racji pełnionej funkcji. Termin powiadomienia gminy o posiedzeniu kolegium badającym uchwałę absolutoryjną jest na ogół krótki i rada gminy nie jest w stanie zebrać się i podjąć uchwały upoważniającej określone osoby do jej reprezentacji. Powoduje to, iż organ nadzoru może wzywać przewodniczącego do udziału w posiedzeniu jedynie na podstawie przepisów działu II rozdz. 5 kpa o rozprawie i o świadkach. Konsekwencją są dalsze komplikacje związane m. in. z koniecznością pokrycia kosztów stawiennictwa na rozprawę (art. 56 §1 kpa), gdy tymczasem przewodniczący rady pozostającej w sporze z organem wykonawczym powinien być stroną postępowania a nie świadkiem w sprawie.
2. Opinie o uchwale w sprawie nieudzielenia absolutorium wójtowi
Zgodnie z art. 43 pkt 19 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta dokonano zmiany art. 28a ustawy o samorządzie gminnym poprzez wprowadzenie w ustępie czwartym wymogu, zgodnie z którym rada gminy, przed powzięciem uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta winna zapoznać się z opinią regionalnej izby obrachunkowej w sprawie uchwały rady gminy o nieudzieleniu wójtowi absolutorium. Obowiązek ten w sposób doskonały komplikuje procedowanie rady w tej sprawie oraz postępowanie nadzorcze wobec uchwały o nieudzieleniu absolutorium. Organ nadzoru - regionalna izba obrachunkowa - zmuszony jest bowiem do dwukrotnego zajmowania stanowiska w tej samej sprawie; raz wydając opinię o uchwale, w której rada odmówiła udzielenia absolutorium oraz ponownie, podejmując rozstrzygnięcie nadzorcze w stosunku do tej samej uchwały. Opinię o takiej uchwale wydaje skład orzekający w terminie 14 dni (art. 13 w związku z art. 19 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych). Radzie przysługuje odwołanie od opinii do pełnego składu kolegium izby, które winno być rozpatrzone w terminie następnych 14 dni (art. 20 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych). Tymczasem ogólny, trzydziestodniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego ma zastosowanie także do uchwał o nieudzieleniu absolutorium (art. 91 ustawy o samorządzie gminnym). W praktyce omawiane uregulowanie prowadzi to do dwukrotnego orzekania w tej samej sprawie przez ten sam organ - raz w formie niewiążącej opinii i drugi raz w formie rozstrzygnięcia nadzorczego i jest całkowicie niezrozumiałe przez działaczy i pracowników samorządowych.
3. Dług publiczny - problemy definicji
Zgodnie z ustawą o finansach publicznych państwowy dług publiczny stanowi nominalne zadłużenie podmiotów sektora finansów publicznych ustalone po wyeliminowaniu przepływów finansowych pomiędzy podmiotami należącymi do tego sektora. Przepisy ustawy nie odnoszą się do zakresu i sposobu eliminowania przepływów finansowych, jakie niewątpliwie mają miejsce w sektorze, w tym w sektorze samorządowym. Ustawowo określone rodzaje zobowiązań, wyczerpujących pojęcie państwowego długu publicznego ograniczają się jedynie do wymieniana w art. 10 ust. 1 ustawy o finansach publicznych tytułów dłużnych, których zasady klasyfikacji, zgodnie z dyspozycją ustawy określono w przepisach wykonawczych. Zastosowana w przepisach wykonawczych do ustawy klasyfikacja tytułów dłużnych (rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 9 kwietnia 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, poprzez wyróżnienie kategorii „inne zobowiązania (wymagalne)” wprowadza niespójny z ustawą podział uwzględniający zobowiązania pozostałych jednostek sektora finansów publicznych, który zgodnie z przekazaną interpretacją obejmuje m. in. zobowiązania zakładów budżetowych.
W przepisach ustawy o finansach publicznych pojęcie „państwowy dług publiczny” postrzegane jest w niejednorodnym zakresie. Dla potrzeb określenia relacji do PKB (art. 12 ust.1 pkt 2) wyróżniono pojęcie kwota państwowego długu publicznego i łączna kwota państwowego długu publicznego. Zauważyć należy, że dalsze przepisy ustawy (art. 36 oraz art. 114) odnoszą się odpowiednio do pojęć: łączna kwota państwowego długu publicznego, łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego, co wskazuje na konieczność objęcia przepisami ustawy pojęcia łączna kwota długu. Nawet, jeżeli pojęcie to ma charakter techniczny wskazujący jedynie na sposób obliczenia kwoty długu - wymagane jest ustawowe określenie zakresu sumowania, w tym sposobu eliminowania przepływów finansowych pomiędzy podmiotami należącymi do tego sektora. Ustawa o finansach publicznych nie określiła ram przynależności jednostek sektora finansów publicznych do odpowiedniego przedziału klasyfikacji. Następstwem powyższej sytuacji jest:
dwupodział (jednostki sektora rządowego i jednostki sektora samorządowego) w rozporządzeniu z dnia 9 kwietnia 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego,
trójpodział (grupa I, grupa II i grupa III) w formularzach sprawozdawczych Rb-Z i Rb-N stanowiących załączniki do rozporządzenia MF z 13 marca 2001 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej i rozporządzenia MF z 10 grudnia 2001 r. w sprawie rodzajów i zasad sporządzania sprawozdań w zakresie państwowego długu publicznego oraz poręczeń i gwarancji jednostek sektora finansów publicznych.
Przepisy ustawy o finansach publicznych nie określają wprost rodzaju zobowiązań, jakie celem finansowania zadań mogą zaciągać jednostki samorządu terytorialnego. Wprawdzie uregulowania rozdziału 4, działu II ustawy odnoszą się do zaciągania kredytów i pożyczek oraz emisji papierów wartościowych, niemniej nie określają wprost, że te formy wyczerpują możliwość zaciągania zobowiązań przez podmioty sektora finansów publicznych. Ponadto, jednostki samorządu terytorialnego, występując w roli podmiotów poszukujących sposobu finansowania zadań, korzystają z innych form finansowania, w tym oferowanych przez instytucje finansowe lub podmioty gospodarcze, wykorzystują argument, że form tych nie wykluczają ustawy, a w świetle ustawy o finansach publicznych, formy te nie wyczerpują cech określonych w ustawie tytułów dłużnych. Aktualne przepisy nie zabraniają jednostkom samorządu terytorialnego na zawieranie umów na dostawy, roboty, usługi, z odroczonym terminem płatności, np. na okres 7 - 10 lat, a zobowiązania wynikające z tych umów nie mieszczą się katalogu zobowiązań tych jednostek.
Brak jest spójności terminologicznej w zakresie klasyfikacji tytułów dłużnych ze względu na rodzaj i okres zapadalności, określonej w przepisach wykonawczych do ustawy. Zauważyć należy, że terminologia zastosowana w przepisach wykonawczych do ustawy ujawnia niejednolity zakres stosowanych pojęć. I tak np. zgodnie z § 8 pkt 2 rozporządzenia w sprawie rodzajów i zasad sporządzania sprawozdań w zakresie państwowego długu publicznego oraz poręczeń i gwarancji jednostek sektora finansów publicznych, przez pożyczki należy rozumieć również umowy leasingu finansowego, umowy sprzedaży na raty oraz papiery wartościowe (...). Tak szerokie ujęcie tytułu dłużnego nie znajduje odbicia w rozporządzeniu w sprawie szczegółowych zasad klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego. Postrzegana przez izby niespójność terminologiczna dotyczy także pojęcia „zobowiązania długoterminowe, którego jednolitej definicji nie można ustalić w oparciu o powołane przepisy wykonawcze do ustawy. Brak ustawowej definicji tytułów dłużnych, zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym jednolitych zasad ich klasyfikacji, a także brak jednoznacznego określenia rodzajów zobowiązań jakie mogą zaciągać jednostki sektora finansów publicznych utrudnia prawidłowe monitorowanie i ocenę zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego.
4. Zadłużenie związków komunalnych
Związki międzygminne oraz związki powiatów powoływane są w celu wspólnego wykonywania zadań gmin, bądź powiatów i tworzone są na podstawie uchwał rad zainteresowanych gmin, powiatów. Z dniem ogłoszenia statutu na związki przechodzą prawa i obowiązki gmin, powiatów związane z wykonywaniem przekazanych im zadań. Związek wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, posiada osobowość prawną, co ułatwia mu uczestnictwo w obrocie gospodarczym, w tym także zaciąganie kredytów i pożyczek. Tworzenie i funkcjonowanie związków uregulowane zostało zarówno ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jak i ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, w których ustawodawca określił, iż do gospodarki finansowej związków stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce finansowej gmin lub powiatów. Jednostki te zatem przygotowują projekt budżetu, uchwalają go i wykonują zgodnie z zasadami ujętymi w ustawie o finansach publicznych oraz innymi przepisami o gospodarce finansowej jednostek samorządu terytorialnego.
Od 2001 r., tj. wejścia w życie przepisów rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej związki międzygminne i związki powiatów składają sprawozdania ze swej działalności. Do związków jednostek samorządu terytorialnego mają również zastosowanie przepisy art. 11 ust. 1 - 3 - ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.
Przywołane wyżej przepisy nie rozstrzygają jednak, czy do związków tworzonych przez jednostki samorządu terytorialnego stosuje się także przepis art. 114 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych dotyczący kwoty długu jednostki samorządu terytorialnego. Przepis ten w obecnym brzmieniu jest różnie interpretowany. W dostępnych w tej sprawie opiniach pojawiają się różne poglądy, np. że:
kwota zadłużenia 60% w stosunku do dochodów dotyczy jedynie jednostek samorządu terytorialnego, ich organów oraz podległych tym organom jednostek organizacyjnych, a do takich nie zalicza się związków międzygminnych i związków powiatów,
zadłużenie związku powinno obciążać jednostki (gminy, powiaty) będące członkami związku a nie sam związek,
kwota zadłużenia powinna obciążać związek.
Postuluje się zatem by dokonać zmiany przepisów ustawy o finansach publicznych w zakresie zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego, związków międzygminnych i związków powiatów, by przepisy te w sposób jednoznaczny regulowały obowiązek przestrzegania ustalonego limitu zadłużania się przez te jednostki.
5. Ograniczenie wysokości rocznych spłat kredytów a restrukturyzacja zadłużenia jednostki samorządu terytorialnego
Stosownie do treści art. 113 ustawy o finansach publicznych „łączna kwota przypadających do spłaty w danym roku budżetowym rat kredytów i pożyczek oraz potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych przez jednostki samorządu terytorialnego poręczeń wraz z należnymi w danym roku odsetkami od tych kredytów i pożyczek, oraz należnych odsetek i dyskonta, a także przypadających w danym roku budżetowym wykupów papierów wartościowych emitowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, nie może przekroczyć 15% planowanych na dany rok budżetowy dochodów jednostki samorządu terytorialnego. Upraszczając, regulacja ta ustala granicę wielkości spłat zadłużenia jednostki samorządu terytorialnego do 15% dochodów budżetu. Jest to drugie, obok art. 114, określającego łączną wielkość długu na koniec roku budżetowego, ograniczenie związane z możliwością zadłużania się jst. O ile jednak ograniczanie poziomu zaciągania zobowiązań wynika z konieczności finansowego zabezpieczenia działalności jednostki i znajduje oparcie w regulacjach Konstytucyjnych (art. 216), o tyle trudno znaleźć uzasadnienie dla ograniczania możliwości spłat istniejącego zadłużenia.
Oczywistym jest, że jeżeli jednostka samorządu terytorialnego pragnie redukować swoje zadłużenie, przepisy prawa nie powinny jej tego utrudniać. Dotychczasowe doświadczenia wskazują raczej, iż jednostki zdecydowanie chętniej zadłużają się niż spłacają zaciągnięte zobowiązania.
Obecnie wiele jednostek samorządu terytorialnego zbliża się, bądź przekroczyło już limit zadłużenia, o którym mowa w art. 114. W trosce o uchronienie jednostek przed zapaścią finansową, organy samorządu często decydowały się na kosztowne społecznie oszczędności, w celu drastycznego zmniejszenia ciążącego na jednostce zadłużenia. Redukcja zadłużenia była jednak poważnie utrudniona w wyniku konieczności przestrzegania limitów spłat, o których mowa w art. 113.
Problem ten nabiera szczególnego znaczenia przy okazji prób restrukturyzacji zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego. Jednostki, które chcą zrestrukturyzować swoje zadłużenie, np. zaciągnąć nowe kredyty na spłatę zaciągniętych wcześniej (droższych) nie mogą tego dokonać, bowiem spłata „drogiego kredytu” musi mieścić się w limicie określonym w art. 113. Cała operacja musi być więc rozłożona na kilka lat co w oczywisty sposób zwiększa koszty.
Zwraca również uwagę fakt, iż sam ustawodawca przewiduje w art. 65 ustawy o finansach publicznych możliwość udzielania z budżetu państwa pożyczek dla jednostek samorządu terytorialnego w ramach postępowania naprawczego. W praktyce może wystąpić problem, w jaki sposób jednostka samorządu terytorialnego ma uregulować przeterminowane zobowiązania ze środków pozyskanych z budżetu państwa, skoro może spłacać swoje zobowiązania jedynie do wysokości 15% dochodów budżetu.
W świetle powyższych argumentów uznać należy regulację art. 113 za niesprzyjającą dobru finansów publicznych i w konsekwencji postulować jej zmianę poprzez wskazanie, iż ograniczenia w niej zawarte nie mają zastosowania do spłat kredytów związanych ze zmniejszeniem ogólnego zadłużenia danej jednostki samorządu terytorialnego.
[ Początek strony ]
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•