Część I
Sprawozdania z działalności RIO
i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2003 roku
W oparciu o zapisy art. 19 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, w izbach działają składy orzekające, złożone z 3 członków kolegium, do właściwości których należy wydawanie opinii w sprawach określonych w ustawach. Od uchwał składów orzekających służy odwołanie do kolegium izby w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały. Natomiast kolegium zobligowane jest do rozpatrzenia odwołania w terminie 14 dni od daty jego wniesienia.
Zakres działalności opiniodawczej regionalnych izb obrachunkowych określa art. 13 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Ustawa o zmianie ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych wprowadziła również zmiany we wspomnianym art. 13. I tak, z dniem 29 listopada 2003 r., składy orzekające izb wydają opinie o:
możliwości spłaty kredytu, pożyczki lub wykupu papierów wartościowych na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego (przed zmianą z wnioskiem o wydanie opinii o możliwości spłaty kredytu lub pożyczki mógł wystąpić pożyczkodawca lub kredytodawca), co znajduje odniesienie również w zapisach art. 49 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że w przypadku ubiegania się przez jednostkę samorządu terytorialnego o udzielenie kredytu lub pożyczki, a także w przypadku zamiaru emisji papierów wartościowych, regionalna izba obrachunkowa, na wniosek jednostki samorządu terytorialnego, wydaje opinie o możliwości spłaty kredytu lub pożyczki lub wykupu papierów wartościowych,
możliwości sfinansowania deficytu budżetowego oraz prognozy kształtowania się długu publicznego, o których mowa w art. 115 ustawy o finansach publicznych,
przedkładanych projektach budżetów jednostek samorządu terytorialnego wraz z informacjami o stanie mienia jednostek samorządu terytorialnego i objaśnieniami,
przedkładanych przez zarządy powiatów i województw oraz przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) informacjach o przebiegu wykonania budżetu za pierwsze półrocze,
przedkładanych przez zarządy powiatów i województw oraz przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) sprawozdaniach z wykonania budżetu (poprzednio wraz z odrębnymi sprawozdaniami z wykonania planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej, przekazanych ustawowo),
wnioskach komisji rewizyjnych organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w sprawie absolutorium oraz opinii w sprawie uchwały rady gminy o nieudzieleniu wójtowi absolutorium (zapis dodany w konsekwencji funkcjonujących już przepisów w ustawach ustrojowych jednostek samorządu terytorialnego).
Ponadto, wynikiem dokonanych zmian jest wykreślenie z katalogu zadań izb wydawania opinii o sprawozdaniach jednostek samorządu terytorialnego z wykonania planów finansowych zadań publicznych z zakresu administracji rządowej wykonywanych na podstawie porozumień z organami administracji rządowej oraz opinii o sprawozdaniach z wykonania planów finansowych zadań publicznych wynikających z porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego, bowiem zakres przedmiotowy tych opinii zawarty jest w opiniowanych i kontrolowanych sprawozdaniach z wykonania budżetu.
Wydanie przez izbę negatywnej opinii o projekcie budżetu jednostki samorządu terytorialnego nie wstrzymuje procedury uchwalania budżetu, jednakże organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego obowiązany jest przed uchwaleniem budżetu przedstawić tę opinię organowi stanowiącemu wraz z odpowiedzią na zawarte w niej zarzuty. Prezesi izb są zobowiązani do poinformowania właściwego wojewody i ministra właściwego do spraw finansów publicznych o negatywnej opinii wydanej o przedłożonym przez zarząd powiatu, województwa bądź wójta (burmistrza, prezydenta miasta) sprawozdaniu z wykonania budżetu. Taką opinię izby organ wykonawczy przedstawia organowi stanowiącemu jednostki wraz z odpowiedzią na zawarte w niej zarzuty, nie później niż przed zakończeniem procesu absolutoryjnego. Ponadto, negatywną opinię o sprawozdaniu z wykonania planów finansowych zadań publicznych wynikających z porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego prezesi izb mieli obowiązek (przed nowelizacją ustawy) przekazać organom stanowiącym tych jednostek.
Prezesi izb, powiadamiali właściwych wojewodów i Ministra Finansów o negatywnych opiniach o sprawozdaniach z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego za 2002 r. i informacjach za I półrocze 2003 r. i przesyłali wyżej wymienionym organom kopie, tych opinii. Nie zaistniała konieczność powiadamiania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, bowiem nie wydano negatywnej opinii o sprawozdaniu z wykonania planów finansowych zadań publicznych wynikających z porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego.
Ze względu na termin wejścia w życie znowelizowanej ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych składy orzekające izb w 2003 r., praktycznie przez jedenaście miesięcy, realizowały zadania określone przepisem art. 13 ustawy obowiązującym od dnia 27 października 2002 r.
Składy orzekające izb wydały w 2003 r. 16 898 opinii, to jest 1 282 mniej niż w roku 2002, z tego:
14 577 (86,3%) opinii pozytywnych,
2 237 (13,2%) opinii pozytywnych z uwagami,
84 (0,5%) opinii negatywnych.
W 2003 r. wzrósł udział opinii pozytywnych w stosunku do roku ubiegłego z 82,4% do 86,2% ogółu wydanych opinii. Zmniejszył się udział opinii pozytywnych z uwagami - z 17,1% do 13,2%, zaś ilość opinii negatywnych kształtowała się na tym samym poziomie. Podobnie jak w latach poprzednich, najwięcej negatywnych opinii składy orzekające wydały w stosunku do wniosków komisji rewizyjnych rad w sprawie absolutorium, natomiast najwięcej opinii pozytywnych z uwagami dotyczyło informacji o przebiegu wykonania budżetu za I półrocze 2003 r.
Wyniki działalności opiniodawczej izb w latach 1993, 2002 i 2003, z wyszczególnieniem rodzajów wydanych opinii i w podziale na poszczególne rodzaje jednostek samorządu terytorialnego prezentuje tabela 8.
Najczęściej stwierdzanymi nieprawidłowościami w opiniach wydanych w 2003 r. były:
w przypadku opinii o możliwości spłaty kredytu, pożyczki lub wykupu papierów wartościowych (wydano 3 021 opinii, z tego 67 pozytywnych z uwagami i 6 negatywnych):
zagrożenie przekroczenia granicy zadłużenia określonej w art. 114 ustawy o finansach publicznych, tj. 60% planowanych dochodów,
przekroczenie wskaźnika poziomu obsługi długu w roku budżetowym, określonego art.113 ustawy o finansach publicznych, tj. 15% planowanych dochodów,
udzielenie nieodwołalnego pełnomocnictwa do dysponowania rachunkiem bankowym jako zabezpieczenia spłaty kredytu,
brak zaplanowanych środków w budżecie na pokrycie kosztów obsługi planowanych do zaciągnięcia kredytów lub pożyczek,
rozbieżności pomiędzy wysokością zaciągniętej pożyczki lub kredytu wynikającej z uchwały budżetowej a uchwałą w sprawie zaciągnięcia pożyczki lub kredytu;
w opiniach o przedkładanych projektach budżetów jednostek samorządu terytorialnego wraz z informacjami o stanie mienia i objaśnieniami (wydano 914 opinii, z tego 434 pozytywne z uwagami i 9 negatywnych):
brak lub niepełna informacja o stanie mienia komunalnego,
zaplanowanie rezerwy celowej w wysokości przekraczającej 5% planowanych wydatków,
nieokreślenie przeznaczenia rezerwy celowej,
zastosowanie trzycyfrowej klasyfikacji paragrafów dochodów, co nie spełniało wymogów określonych w § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów,
brak wskazania przeznaczenia nadwyżki budżetowej,
brak upoważnień lub błędna treść upoważnień dla organów wykonawczych, wynikająca z postanowień art. 124 ust. 1 pkt 7 ustawy o finansach publicznych,
brak wyodrębnienia w strukturze wydatków ustawowo wskazanych rodzajów wydatków bieżących (na wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń, wydatków na obsługę długu publicznego, itd.),
brak wskazania źródeł pokrycia deficytu lub wskazanie źródeł pokrycia deficytu w wysokości nie znajdującej odzwierciedlenia w planowanych przychodach,
niezgodność kwot podanych w części normatywnej projektu uchwały budżetowej z wielkościami wykazanymi w załącznikach,
zbyt lakoniczne objaśnienia do projektu budżetu,
niezgodność wydatków inwestycyjnych w roku budżetowym zawartych w załącznikach do projektu budżetu z wydatkami na te cele przewidzianymi w załącznikach o wydatkach budżetowych,
zaplanowanie w niewłaściwej wysokości kwoty wydatków na rzecz izb rolniczych,
przedstawienie wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne niezgodnie z wymogami art. 110 ustawy o finansach publicznych,
niezaplanowanie wydatków na dokształcanie i doskonalenie zawodowe nauczycieli,
błędy w klasyfikacji budżetowej oraz błędy formalno - rachunkowe;
w opiniach o przedkładanych przez zarządy powiatów i województw oraz przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) informacjach o przebiegu wykonania budżetu za pierwsze półrocze 2003 r. (wydano 2 959 opinii, z tego 730 pozytywnych z uwagami i 10 negatywnych):
przygotowanie informacji o przebiegu wykonania budżetu niezgodnie z uchwałą rady w sprawie zakresu i formy informacji o przebiegu wykonania budżetu za I półrocze,
przekazanie odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych w wysokości niższej niż 75% odpisu rocznego,
przekroczenia planowanych wydatków,
rozbieżności między kwotami wynikającymi z uchwał budżetowych a sprawozdaniami statystycznymi i informacją opisową,
ujmowanie po stronie planu przychodów GFOŚiGW przychodów z opłaty produktowej, stanowiącej dochód gminy,
wykazywanie ujemnego stanu środków obrotowych w zakładach budżetowych,
niewłaściwe ustalenie kwot zaangażowania w sprawozdaniach Rb-28S o wydatkach budżetowych (zaangażowanie wyższe od planu wydatków lub równe wielkości planu we wszystkich pozycjach),
brak omówienia przyczyn niskiego wykonania dochodów i wydatków oraz oceny możliwości wykonania budżetu na 2003 r.,
brak odniesienia się do stanu zadłużenia i przedstawienia przyczyn powstania zobowiązań wymagalnych, w tym przedstawienia możliwości poprawy sytuacji finansowej w II półroczu,
brak omówienia środków podjętych w celu wyegzekwowania znacznych należności podatkowych,
niezgodność kwot dotacji celowych z danymi przekazanymi przez dysponenta;
w opiniach o sprawozdaniach z wykonania budżetu za 2002 r. (wydano 2 963 opinie, z tego 682 pozytywne z uwagami i 14 negatywnych), poza nieprawidłowościami wymienionymi w pkt 3, stwierdzono:
sporządzenie sprawozdania w szczegółowości innej niż określona przepisami art. 136 ust. 1 ustawy o finansach publicznych,
zadłużenie jednostki przekraczające granice określone przepisami,
finansowanie wydatków nie mieszczących się w granicach zadań własnych jednostki,
brak informacji dotyczących wydatków, które nie wygasają z upływem roku budżetowego;
w opiniach o możliwości sfinansowania deficytu budżetowego i prognozy kształtowania się długu publicznego (wydano 4 034 opinie, z tego 128 pozytywnych z uwagami i 21 negatywnych):
przyjęcie założenia wzrostu dochodów w stosunku do roku poprzedniego bez wskazania i uzasadnienia ich źródeł,
rozbieżności między danymi przedstawionymi w prognozie kwoty długu a danymi wynikającymi z uchwał budżetowych i sprawozdawczości,
przekroczenie dopuszczalnych limitów zadłużenia,
nieprawidłowe określenie wysokości deficytu budżetowego,
brak wskazania lub nieprawidłowe wskazanie źródła pokrycia deficytu;
w opiniach o wnioskach komisji rewizyjnych organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego (wydano 2 949 opinii, z tego 196 pozytywnych z uwagami i 22 negatywne):
sformułowanie wniosku w przedmiocie absolutorium w odniesieniu do zarządu zamiast odpowiednio do wójta, burmistrza, prezydenta miasta,
ograniczenie treści wniosku do zajęcia stanowiska wobec prawidłowości sporządzenia sprawozdań, przy braku dokonania oceny wykonania budżetu i jego istotnych elementów,
sformułowanie wniosku w oparciu o kryteria niezwiązane z wykonaniem budżetu.
W oparciu o zapisy art. 28a ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, składy orzekające wydały 5 opinii o uchwałach rady w sprawie nieudzielenia absolutorium organowi wykonawczemu - 4 pozytywne i 1 negatywną. Przyczyną negatywnego zaopiniowania uchwały rady powiatu w sprawie nieudzielenia absolutorium zarządowi było brak merytorycznych podstaw do negatywnej oceny wykonania budżetu jak również błędy w procedurze.
Ponadto, wydano 53 opinie o zamiarze emisji papierów wartościowych, w tym jedną negatywną ze względu na brak zaplanowania w budżecie jednostki przychodów z tytułu sprzedaży papierów wartościowych.
W 2003 r. wniesiono 14 odwołań od opinii wydanych przez składy orzekające izb, z tego:
4 odwołania od opinii o wnioskach komisji rewizyjnych,
3 odwołania od opinii o sprawozdaniu z wykonania budżetu za 2002 r.,
2 odwołania od opinii o sprawozdaniu z wykonania budżetu za I półrocze 2003 r.,
2 odwołania od opinii o możliwości sfinansowania deficytu budżetowego i prawidłowości sporządzenia prognozy kwoty długu,
2 odwołania od opinii o możliwości spłaty kredytu,
1 odwołanie od opinii o przedłożonym projekcie budżetu.
Ponadto, kolegium jednej z izb w 2003 r. rozpatrzyło odwołanie od opinii o przedłożonym projekcie budżetu, które zostało wniesione w 2002 r.
W wyniku rozpatrzenia przez kolegia izb odwołań od opinii składów orzekających w 10 przypadkach utrzymano w mocy kwestionowane opinie składów, w 5 przypadkach uwzględniono podnoszone w odwołaniach zarzuty.
[ Początek strony ]
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•