Wstęp | Część I - Streszczenie | Część I - Pełny tekst | Część II - Streszczenie | Część II - Pełny tekst

Część II Sprawozdania z działalności RIO
i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2003 roku

>>

• 1.1. Przygotowanie budżetu jednostek samorządu terytorialnego

• 1.2. Uprawnienia organów jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania budżetu i jego zmian

• 1.3. Zmiany w uchwałach budżetowych w 2003 roku

• 1.4. Poprawność dokonywanych zmian

• 1.5. Podsumowanie

1. Uchwalanie budżetu i jego zmiany

1.1. Przygotowanie budżetu jednostek samorządu terytorialnego

Zasady opracowywania i uchwalania budżetu jst określają przepisy ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (art. 119 - 124) oraz uchwała organu stanowiącego w sprawie procedury określającej tryb prac nad projektem uchwały budżetowej.

Opracowanie projektu budżetu jst należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego. Najpóźniej do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy organ wykonawczy jst ma obowiązek przygotować projekt uchwały budżetowej wraz z informacją o stanie mienia jst i objaśnieniami, przyjąć je w formie zarządzenia lub uchwały, a następnie wszystkie wymienione dokumenty przekazać regionalnej izbie obrachunkowej w celu zaopiniowania oraz organowi stanowiącemu w celu uchwalenia budżetu.

Projekt budżetu jest opracowywany w oparciu o przewidywane wykonanie budżetu w roku poprzednim, przewidywany poziom inflacji, informację o planowanych kwotach subwencji ogólnej i planowanej kwocie dochodów z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, informację o kwotach dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej, zlecone do wykonania jst, przyjęte stawki podatków i opłat lokalnych oraz informacje, wynikające z uchwały proceduralnej.

Analizując terminy przedłożonych projektów budżetów na rok 2003 regionalnym izbom obrachunkowym zauważa się zmniejszenie, w porównaniu do roku 2002 ilości projektów przedłożonych w ustawowym terminie. Projekty budżetów na 2003 r., które wpłynęły do regionalnych izb obrachunkowych w ustawowym terminie stanowiły 40,2% wszystkich projektów, natomiast na 2002 r. - 49,6%. Największe zdyscyplinowanie w terminowym przekazywaniu projektów budżetów, podobnie jak w latach ubiegłych, wykazały miasta na prawach powiatu, 75,8% (na 2002 r. 81,5%) oraz samorządy województw 75,0% (na 2002 r. 81,3%). Terminowość przedkładania projektów budżetów na rok 2003 przedstawia poniższe zestawienie.

        Terminy przedkładania rio projektów budżetów jst na 2003 r.

 * W tym miasto stołeczne Warszawa oraz miasto na prawach powiatu Wałbrzych

Regionalne izby obrachunkowe, zgodnie z art. 13 pkt 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, wydają opinie o przedłożonych projektach budżetów wraz z informacjami o stanie mienia jst i objaśnieniami. Oceniając przedłożone na 2003 r. projekty budżetów, składy orzekające regionalnych izb obrachunkowych wydały łącznie 2 960 opinii. Opinii pozytywnych wydano 1 479, co stanowi 50,0% ogólnej liczby wydanych, opinii pozytywnych z uwagami 1 475 (49,8%), natomiast opinii negatywnych wydano 6 (0,2%). W porównaniu z rokiem 2002 zauważa się spadek liczby opinii pozytywnych a wzrost liczby opinii pozytywnych z uwagami. Suma wydanych opinii pozytywnych i pozytywnych z uwagami była na zbliżonym poziomie. Opinie negatywne dotyczyły 4 gmin i 2 związków międzygminnych.

Przed uchwaleniem budżetu, organ wykonawczy jst obowiązany jest przedstawić organowi stanowiącemu opinię regionalnej izby obrachunkowej o projekcie uchwały budżetowej. Ponadto, negatywna opinia o projekcie budżetu wydana przez regionalną izbę obrachunkową, zobowiązuje organ wykonawczy do złożenia organowi stanowiącemu wyjaśnień dotyczących zarzutów zawartych w opinii. Organ wykonawczy ma prawo odwołać się do kolegium izby w terminie 14 dni od dnia doręczenia opinii.

Dane dotyczące opinii o projektach budżetów na 2003 r. przedstawiono poniżej.

Liczba i rodzaj wydanych opinii o projektach budżetów jst na 2003 r.

Nieprawidłowości wskazane w opiniach wydanych przez regionalne izby obrachunkowe dotyczyły w szczególności:

• niewłaściwego stosowania klasyfikacji budżetowej,

• braku lub niepełnej informacji o stanie mienia komunalnego,

• braku spójności między częścią normatywną projektów budżetów a załącznikami oraz pomiędzy załącznikami do projektu budżetu,

• niezgodności kwot wydatków inwestycyjnych z wydatkami zaplanowanymi w wieloletnich programach inwestycyjnych.

Szczegółowe omówienie nieprawidłowości występujących w projektach budżetów zamieszczono w części I pkt 4.2. Sprawozdania … .

Na podstawie art. 122 ustawy o finansach publicznych, uchwała budżetowa powinna być uchwalona przed rozpoczęciem roku budżetowego. W szczególnie uzasadnionych przypadkach uchwała budżetowa może być podjęta w roku budżetowym, nie później jednak niż do 31 marca. Do 31 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy 2003 uchwały budżetowe podjęły 1 142 jst (38,5% ich liczby). Dla porównania, przed rozpoczęciem roku budżetowego 2002 r. 55,1% organów stanowiących jst podjęło uchwały budżetowe.

W przypadku nieuchwalenia budżetu przez organ stanowiący jst do 31 marca roku budżetowego, właściwa regionalna izba obrachunkowa, na podstawie art. 123 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, w terminie do 30 kwietnia ustala budżet dla danej jednostki, tylko w zakresie obowiązkowych zadań własnych oraz zadań zleconych.

Regionalne izby obrachunkowe, w związku z niedotrzymaniem przez samorządy ustawowego terminu uchwalania budżetu na rok 2003, ustaliły 4 budżety (dla 1 gminy i 3 związków komunalnych), co stanowi 0,1% ogólnej liczby jst. W roku 2002 sytuacja taka miała miejsce w 7 przypadkach, izby ustaliły budżety dla 5 gmin i 2 powiatów. Terminy uchwalania budżetów jst na 2003 r. prezentuje poniższe zestawienie.

     Terminy uchwalenia budżetów na 2003 r.

     * W tym gmina miejska Wałbrzych
     ** W tym miasto stołeczne Warszawa

1.2. Uprawnienia organów jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania budżetu i jego zmian

Uchwalanie budżetu zgodnie z normami zawartymi w samorządowych ustawach ustrojowych oraz w ustawie o finansach publicznych, należy do wyłącznej kompetencji odpowiednio - rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa. Realizowanie budżetu jest zadaniem organów wykonawczych jst - zarządów powiatów lub województw. Natomiast w gminach, po bezpośrednich wyborach przeprowadzonych w październiku 2002 r., realizacją budżetu zajmują się wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast.

W ciągu roku budżetowego jst dokonują zmian budżetów i w budżetach. Zmianę budżetu stanowią takie zmiany, które skutkują zmniejszeniem lub zwiększeniem kwoty uchwalonego budżetu. Wymienić tu należy przede wszystkim zmiany w planach dochodów i wydatków spowodowane otrzymaniem w trakcie roku budżetowego przez jst kwot subwencji oraz dotacji celowych. Zmiany dokonywane w budżecie to przeniesienie wydatków pomiędzy podziałkami klasyfikacji budżetowej, dysponowanie rezerwami oraz inne zmiany - nie mające wpływu na ogólną wielkość ustalonych dochodów i wydatków. Inicjatywa w zakresie przygotowania projektów tych zmian należy do organu wykonawczego jst. Dokonywanie zmian w budżecie w zakresie przenoszenia wydatków między działami klasyfikacji budżetowej, zmiany budżetu w wyniku zaangażowania nadwyżki budżetowej, wolnych środków, kredytów i pożyczek oraz wprowadzanie do budżetu środków ze źródeł pozabudżetowych należy do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego. Zakres uprawnień dla organu wykonawczego jednostek samorządu terytorialnego do dokonywania zmian w budżecie określa art. 128 ustawy o finansach publicznych. Jednostki najczęściej korzystają z upoważnienia umożliwiającego organowi wykonawczemu dokonywanie zmian w planie dochodów i wydatków, związanych z wprowadzeniem w trakcie roku budżetowego zmian kwot dotacji celowych przekazywanych z budżetu państwa oraz z budżetów innych jst. Większość organów stanowiących jst (93,3%) upoważniło swoje organy wykonawcze do dokonywania zmian w planie wydatków z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami (w roku 2002 -92,7%). Znacznie częściej niż w 2002 r., upoważniano jednostki organizacyjne przekazując uprawnienia do dokonywania przeniesień planowanych wydatków (w roku 2003 - 40,6%, w roku 2002 - 35% ogółu jst). Ponad połowa (55,2%) organów stanowiących udzieliła organom wykonawczym upoważnienia do lokowania wolnych środków na rachunkach w innych bankach (50,6% w roku 2002). Upoważnienie do zaciągania kredytów i pożyczek oraz emisji papierów wartościowych na pokrycie występującego w ciągu roku budżetowego deficytu uzyskało 74,7% organów wykonawczych jst.

Obowiązujące uregulowania prawne umożliwiają również organom stanowiącym przekazywanie zwiększonych uprawnień dla organów wykonawczych do prowadzenia gospodarki finansowej. Z upoważnień tych w roku 2003 skorzystało 89,4% organów stanowiących (w roku 2002 - 85,6%). Najczęściej stosowanymi dodatkowymi upoważnieniami dla organów wykonawczych w roku 2003 były upoważnienia do:

• samodzielnego zaciągania zobowiązań do określonej kwoty,

• spłaty zobowiązań wynikających z zaciągniętych kredytów,

• udzielania poręczeń i pożyczek do określonej kwoty.

Dokonywanie zmian budżetu i w budżecie jest efektem zarówno działań zewnętrznych polegających na wprowadzaniu otrzymanych kwot dotacji celowych, subwencji ogólnej, środków otrzymanych ze źródeł pozabudżetowych czy też wprowadzeniu do budżetu wydatków finansowanych z zaciągniętych kredytów, pożyczek oraz emisji obligacji, jak i wewnętrznych, wynikających z konieczności prawidłowej realizacji budżetu i uniknięcia naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Polega to przede wszystkim na przenoszeniu wydatków między zadaniami, tj. działami i rozdziałami oraz między rodzajami wydatków, tj. pomiędzy paragrafami klasyfikacji budżetowej. Wymienione zmiany należą do najczęściej dokonywanych zmian w budżetach jednostek samorządu terytorialnego.

1.3. Zmiany w uchwałach budżetowych w 2003 roku

Organy samorządu terytorialnego w bardzo szerokim zakresie korzystają z prawa dokonywania zmian budżetu i w budżecie. W roku 2003 liczba uchwał i zarządzeń zmieniających budżet podjętych przez organy samorządowe łącznie wyniosła 63 409, o 4,6% więcej niż w roku 2002. Najwięcej zmian dokonano w budżetach gmin - 48 963, tj. 77,2% ogólnej liczby podjętych aktów zmieniających. Budżety powiatów zmieniono 9 318  uchwałami, co stanowi 14,7% wszystkich zmian. Samorządy województw zmieniały budżety 975 razy, tj. 1,5% ogółu uchwał i zarządzeń zmieniających. Uchwały zmieniające budżety w większości, bo w 60,8% podejmowane były przez organy wykonawcze jst (w 60,5% w roku 2002).

W roku 2003 najczęściej wprowadzane były korekty dotyczące zmian kwot dotacji celowych. Zmiany, w mniejszym stopniu dotyczyły dochodów własnych, tj. z tytułu podatków i opłat lokalnych, udziałów jst w podatku dochodowym oraz dochodów z majątku gminy.

Planowane dochody we wszystkich jst w 2003 r. wzrosły o 3,8% (w roku 2002 o 7,6%). Najwyższy wzrost planu dochodów odnotowano w przypadku dotacji celowych, tj. o 19,1%. Świadczy to o niedoszacowaniu zadań finansowanych z dotacji celowych na etapie uchwalania budżetu przez dysponentów środków. Szczególnie w przypadku powiatów i samorządów województw, gdzie głównym źródłem finansowania zadań są dotacje, powoduje to znaczny wzrost w trakcie roku planu dochodów z wymienionego tytułu. W wyniku dokonywanych zmian plan dochodów własnych uległ zwiększeniu o 0,4%. Oznacza to, że dochody własne w uchwalanych budżetach są planowane realnie. W roku 2003, podobnie jak w latach ubiegłych, budżety jst zamknęły się per saldo ujemnym wynikiem. Planowany deficyt na etapie uchwalania budżetu wyniósł 4 614 975 tys. zł natomiast w ciągu roku budżetowego wzrósł o 7,2%.

Samorządy znacznie częściej dokonują zmian po stronie wydatków. Spowodowane jest to koniecznością dostosowania planów do potrzeb wynikających z realizacji budżetu. Zmiany te w większości dotyczyły przenoszenia planu wydatków między rozdziałami i paragrafami w ramach działu nie powodując zmian wielkości budżetu. W 2003 r. plan wydatków wzrósł o 4,0%. Podobnie, jak w roku 2002, w większym stopniu zmieniono plan wydatków majątkowych (o 7,4%) niż wydatków bieżących (o 3,3%). W trakcie roku w mniejszym stopniu zmieniono plan wydatków majątkowych w porównaniu z rokiem 2002 (19,3%). Biorąc pod uwagę wzrost deficytu budżetowego na przestrzeni roku o 7,2%, zwiększone wydatki majątkowe planowano finansować głównie przychodami z tytułu pożyczek i kredytów. Wydatki bieżące wzrosły o 3,3%, co potwierdza, że w wydatkach częściej dokonywane są przesunięcia planowanych wydatków między zadaniami. Zauważa się również, że coraz częściej samorządy pokrywają wydatki bieżące przychodami zwrotnymi. Zmiany budżetów jst w 2003 r. prezentuje poniższe zestawienie.

Zmiany budżetów jst w 2003 r.

Na podstawie art. 130 ustawy o finansach publicznych jst mogą podejmować uchwały o wydatkach, które nie wygasają z końcem roku budżetowego. W podjętej uchwale organ stanowiący jst określa wykaz wydatków, ostateczne terminy ich realizacji oraz ustala plan finansowy tych wydatków w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji wydatków z wyodrębnieniem wydatków majątkowych.

W 2003 r. samorządy podjęły 632 takie uchwały (w 2002 - 682). W porównaniu z rokiem 2002 liczba podejmowanych uchwał o wydatkach niewygasających nieznacznie się zmniejszyła (o 7,9%). Wydatki niewygasające obejmowały głównie zadania inwestycyjne w zakresie oświaty, budowy i remontów dróg, gospodarki komunalnej, w tym związane głównie z ochroną środowiska, informatyzacją oświaty i administracji jednostek samorządu terytorialnego oraz zakupy inwestycyjne systemów komputerowych, specjalistycznej aparatury, sprzętu na wyposażenie sal gimnastycznych, autobusów, piaskarek, wozów bojowych dla pożarnictwa, samochodów do przewozu osób niepełnosprawnych. Zabezpieczane były też środki na zadania bieżące, zwłaszcza związane z realizacją programu rozwiązywania problemów alkoholowych, realizacją powiatowego programu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, usuwaniem skutków klęsk żywiołowych, oświetleniem ulic, zimowym utrzymaniem dróg, planami zagospodarowania przestrzennego. Środki na wydatki niewygasające - zgodnie z ustawą o finansach publicznych - gromadzone są na wyodrębnionym subkoncie podstawowego rachunku bankowego jst. Po upływie terminu realizacji zadania określonego w uchwale, niewykorzystane środki zwracane są na rachunek dochodów.

W przypadku stwierdzenia niegospodarności w określonych jednostkach, opóźnień w realizacji zadań, nadmiaru posiadanych środków, naruszenia zasad gospodarki finansowej określonych w art. 92 ustawy o finansach publicznych, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 131 tej ustawy, podejmuje decyzję o blokowaniu planowanych wydatków budżetowych. Blokowanie oznacza okresowy lub obowiązujący do końca roku zakaz dysponowania częścią lub całością planowanych wydatków albo wstrzymanie przekazywania środków na realizację zadań finansowanych z budżetu jst. W roku budżetowym 2003 wydano 1 zarządzenie o blokowaniu planowanych wydatków (w 2002 roku -15). Blokowaniem objęto wydatki inwestycyjne oraz wydatki bieżące, w tym rezerwę ogólną, wydatki na wynagrodzenia i pochodne. Nie skorzystano z możliwości przeniesienia zablokowanych wydatków do rezerwy celowej.

1.4. Poprawność dokonywanych zmian

Regionalne izby obrachunkowe sprawują nadzór nad działalnością jst w zakresie spraw finansowych. Zakres właściwości rzeczowej nadzoru został określony w art. 11 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych. W 2003 r. - porównując z latami ubiegłymi - zauważa się wzrost uchwał i zarządzeń podjętych bez naruszenia prawa oraz spadek uchwał i zarządzeń podjętych z naruszeniem prawa. W roku 2003 bez naruszenia prawa podjęto 96,4% uchwał budżetowych (86,5% w roku 2002), z naruszeniem prawa 3,5% (13,5% w roku 2002). Uchwał zmieniających budżet bez naruszenia prawa podjęto w roku 2003 - 98,3% (w roku 2002 - 98,2%), natomiast z naruszeniem prawa 1,7% (1,8% w roku 2002). Nieprawidłowości występujące w uchwałach budżetowych i zmieniających budżet nie odbiegają swoim zakresem od tych z lat poprzednich. Szczegółowy opis występujących nieprawidłowości przedstawiono w części I. pkt. 2.2. Sprawozdania ... .

1.5. Podsumowanie

1. Projekty budżetów na 2003 r., przedłożone w ustawowym terminie do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy stanowiły zaledwie 40,3% projektów nadesłanych do izb (49,6% w roku poprzednim). Na powyższą sytuację miał wpływ termin wyborów do samorządu terytorialnego (październik 2002 r.).
    

2. Regionalne izby obrachunkowe wydały ogółem 2 959 opinii o projektach budżetów na 2003 r., z czego 1 478 to opinie pozytywne (49,9%), 1 475 - opinie pozytywne z uwagami (49,9%) i 6 - opinie negatywne (0,2%). W porównaniu do roku poprzedniego nastąpił spadek liczby opinii pozytywnych i negatywnych, a wzrost liczby opinii pozytywnych z uwagami.
    

3. Liczba jednostek samorządu terytorialnego, które uchwaliły budżety na 2003 r. przed rozpoczęciem roku budżetowego znacznie odbiega od poziomu roku 2002. Budżety uchwalone przed rozpoczęciem roku 2003 stanowiły 38,5%, natomiast budżety uchwalone przed rozpoczęciem roku 2002 stanowiły 55,1% ogólnej liczby uchwalonych budżetów. Oznacza to, że większość jednostek samorządu terytorialnego w 2003 r. rozpoczęła działalność w zakresie gospodarki finansowej w oparciu o projekty budżetów. Zmniejszyła się natomiast liczba budżetów ustalanych przez regionalne izby obrachunkowe z 7 w 2002 r. do 4 w 2003 r. (dla 1 gminy i 3 związków).
    

4. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego upoważniały organy wykonawcze do dokonywania zmian w budżetach oraz do innych działań związanych z prowadzeniem gospodarki finansowej. W budżetach na 2003 r. wzrosła liczba upoważnień udzielonych organom wykonawczym we wszystkich rodzajach jednostek samorządu terytorialnego.
    

5. W roku 2003 wzrosła o 4,6% ilość uchwał i zarządzeń zmieniających budżety. Podobnie jak w latach poprzednich, najwięcej zmian wystąpiło w zakresie dotacji celowych, których kwota wzrosła o 19,1% (24,6% w 2002 r.). Przyczyną tych zmian był brak wiedzy na etapie uchwalania budżetów w zakresie ostatecznych kwot dotacji celowych. Utrudniało to również planowanie wydatków z tego źródła dochodów co w konsekwencji powodowało częste ich zmiany.
    

6. W 2003 r. zmniejszyła się o 7,9% liczba podjętych uchwał o wydatkach, które nie wygasają z upływem roku budżetowego. Natomiast instytucja blokowania planowanych wydatków budżetowych, podobnie jak w latach ubiegłych, była stosowana incydentalnie (1 zarządzenie w 2003 r.).

[ Początek strony ]

>>

• 1. Uchwalanie budżetu i jego zmiany •
• 2.1. Wykonanie budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego •
• 2.2. Wykonanie budżetów przez gminy •
• 2.3. Wykonanie budżetu miasta stołecznego Warszawy •
• 2.4. Wykonanie budżetów przez miasta na prawach powiatu •
• 2.5. Wykonanie budżetów przez powiaty •
• 2.6. Wykonanie budżetów przez województwa samorządowe •
• 3. Związki międzygminne i związki powiatów •
• 4.1. Gospodarka finansowa i zamówienia publiczne jednostek samorządu terytorialnego w wynikach kontroli regionalnych izb obrachunkowych •
• 4.2 Kontrola wykorzystania dotacji celowych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego przez podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych •
• 4.3. Funkcjonowanie wewnętrznej kontroli finansowej w jednostkach samorządu terytorialnego •

Wstęp | Część I - Streszczenie | Część I - Pełny tekst | Część II - Streszczenie | Część II - Pełny tekst