4

Część II Sprawozdania z działalności RIO
i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2003 roku

4.2 Kontrola wykorzystania dotacji celowych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego przez podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych

Regionalne izby obrachunkowe przeprowadziły w 2003 r. koordynowaną kontrolę prawidłowości wykorzystania przez podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych dotacji celowych uzyskanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola została przeprowadzona na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych. Wynikające z tego przepisu upoważnienie obejmuje badanie gospodarki finansowej i zamówień publicznych podmiotów korzystających z dotacji przyznanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Przyjęto, iż kontrola powinna obejmować nie tylko wydatkowanie środków uzyskanych od jednostek samorządu terytorialnego, lecz także rzetelność wniosku, który podmiot niepubliczny złożył w celu pozyskania dotacji. Badanie prawidłowości wykorzystania dotacji celowych przyznanych podmiotom niepublicznym objęło, poza dokumentacją potwierdzającą rozdysponowanie kwoty dotacji, także inne obszary mające bezpośredni wpływ na ocenę zgodności z prawem postępowania podmiotu niepublicznego. Kontrolą objęto wykorzystanie dotacji udzielonych z budżetów jst w 2002 r.

4.2.1. Analiza stanu prawnego

Jednostki samorządu terytorialnego, realizując zadania im przypisane przez ustawy mogą tworzyć jednostki, mogą też zawierać umowy z innymi podmiotami, które te zadania są gotowe wykonywać. Zasada ta wyrażona została w przepisach ustaw ustrojowych oraz w art. 25 ust. 1 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, zgodnie z którym prawo realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych przysługuje ogółowi podmiotów, chyba, że ustawy stanowią inaczej. Podmiot wnioskujący o przyznanie środków publicznych na realizację zadania powinien przedstawić ofertę wykonania zgodnie z zasadami uczciwej konkurencji i gwarantować wykonanie zadania w sposób efektywny, oszczędny i celowy. W czasie przeprowadzania kontroli nie obowiązywała jeszcze ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Urzeczywistnieniu tej zasady miał wówczas służyć między innymi art. 118 ustawy o finansach publicznych, który przewidywał, iż podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogły realizować cele publiczne, wynikające z zadań przypisanych jednostce samorządu terytorialnego po otrzymaniu od niej środków finansowych w postaci dotacji z budżetu. Tryb postępowania o udzielenie dotacji, sposób jej rozliczenia i sposób kontroli wykonywania zleconego zadania winny być określone w uchwale organu stanowiącego jst, przy jednoczesnym zapewnieniu jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia. Uzupełnieniem tej regulacji był przepis art. 92 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, który określał zasady gospodarki finansowej obowiązujące w toku wykonania budżetu, w myśl którego zlecanie zadań podmiotom niedziałającym w celu osiągnięcia zysku winno następować w trybie wyboru najkorzystniejszej oferty w rozumieniu ustawy o zamówieniach publicznych, z odpowiednim zastosowaniem art. 25 i art. 71 tej ustawy. Zlecenie zadania i udzielenie dotacji jednostkom spoza sektora finansów publicznych następowało w formie umowy między jednostką samorządu terytorialnego a podmiotem, który będzie realizował zadanie (art. 118 ust. 2). Umowa taka powinna była zawierać elementy określone w przepisach art. 71 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, w tym zwłaszcza: szczegółowy opis zadania i termin jego wykonania, kwotę dotacji należnej jednostce wykonującej zadanie i tryb płatności, tryb kontroli wykonania zadania, sposób rozliczenia udzielonej dotacji i zasady zwrotu niewykorzystanej części dotacji.

Możliwość udzielenia dotacji na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy o finansach publicznych była uwarunkowana po pierwsze tym, aby podmiot dotowany nie należał do którejkolwiek z kategorii jednostek sektora finansów publicznych, po drugie, aby nie działał w celu osiągnięcia zysku. Drugi z tych warunków budził kontrowersje interpretacyjne. Problemem było, czy niezarobkowy cel działania odnieść należało do ogólnego celu działalności podmiotu (wynikającego ze statutu bądź aktu utworzenia), czy też wystarczyło, iż w zakresie realizacji określonego zadania podmiot złoży ofertę wykonania po kosztach własnych, niezbędnych do zapewnienia odpowiedniej jakości świadczenia, nie deklarując chęci zarobkowego wykorzystania dotacji. Częściej spotykanym poglądem było założenie, iż warunkiem uzyskania dotacji jest, aby ogólna działalność podmiotu nie była nastawiona na zysk. Przepis art. 118 ust. 1 ustawy należało więc traktować jako wyjątek od zasady wyrażonej w art. 25 ust. 1, eliminował on bowiem możliwość otrzymania dotacji przez określony krąg podmiotów. Podmiotowe ograniczenia co do możliwości ubiegania się o dotacje zawarte są również w odrębnych ustawach.

Przedmiotowy zakres stosowania dotacji to „cele publiczne związane z realizacją zadań publicznych jednostki”. Zatem realizacja przez podmiot zleconego celu winna służyć wykonaniu zadania publicznego przypisanego jednostce samorządu danego szczebla. Zakres zadań własnych (i przykładowy ich katalog) poszczególnych stopni samorządu terytorialnego zakreślają przepisy ustaw ustrojowych. Większość obszarów, w których działają jednostki samorządu terytorialnego poszczególnych szczebli jest zbieżna (dla przykładu można wymienić takie dziedziny jak: kultura fizyczna, kultura i sztuka, ochrona zdrowia i pomoc społeczna), dlatego też podstawowym kryterium rozdzielającym zadania własne jednostek samorządu są ustawy prawa materialnego. Nie zawsze jednak podział zadań publicznych jest wyraźnie zaznaczony w przepisach tych ustaw, np. ustawa o kulturze fizycznej, ustawa o działalności kulturalnej, czy ustawa o zakładach opieki zdrowotnej ustalając zadania administracji publicznej przypisują je ogólnie jednostkom samorządu terytorialnego bez bliższej specyfikacji. Rozdzielenia zadań w takim wypadku należy szukać w nieostrych pojęciach, jak „zadania publiczne o charakterze ponadgminnym”, czy „zadania o charakterze wojewódzkim”.

Poza omówioną regulacją, problematyka dotowania podmiotów spoza sektora finansów publicznych w oparciu o umowy w sprawie powierzania realizacji zadań publicznych była uregulowana, w odniesieniu do sfery pomocy społecznej, w ustawie z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej oraz przepisach rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad i form współdziałania administracji publicznej z innymi podmiotami oraz wzoru ofert, umów i sprawozdań z realizacji zadań pomocy społecznej. Artykuł 12a ustawy dopuszczał zlecanie przez jednostki samorządu terytorialnego zadań z zakresu pomocy społecznej nie tylko organizacjom społecznym, kościołom, związkom wyznaniowym, fundacjom i stowarzyszeniom, których działalność z zasady nie jest prowadzona w celu osiągania zysku, lecz także pracodawcom oraz osobom fizycznym i prawnym, nie ustanawiając warunku niezyskownej działalności. Wydane przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej rozporządzenie wykonawcze do ustawy określało m. in. podstawowe elementy, jakie powinna zawierać oferta podmiotu, warunki rozpatrzenia oferty, kryteria, które w szczególności należy uwzględnić przy rozpatrywaniu ofert, zasady okresowej oceny realizacji zadania i okres sprawozdawczy, a także wzór oferty, umowy i sprawozdania. Regulacje obowiązujące w zakresie zlecania zadań ze sfery pomocy społecznej zawierały ujednolicone, szczegółowe zasady ubiegania się o dotacje przez podmioty niepubliczne. Z tego względu w dużo większym stopniu sprzyjały zrealizowaniu postulatów efektywności i oszczędności przy zlecaniu zadań, niż ogólne zasady wynikające z art. 118 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Przejawem tego mogą być np. szczegółowe wymogi co do zawartości oferty podmiotu ubiegającego się o dotację, ustanowione przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 czerwca 2000 r., obejmujące m. in. szczegółową kalkulację kosztów realizacji zadania, informację o posiadanych zasobach rzeczowych i kadrowych wskazujących na możliwość wykonania zadania oraz o wysokości środków finansowych uzyskanych na realizację danego zadania od innych podmiotów i instytucji. Są to kluczowe kwestie, służące np. ustaleniu, czy podmiot ubiegający się o realizację zadania daje gwarancję jego wykonania, czy nie działa w celu osiągnięcia zysku. Kompetencja organu stanowiącego jst do określenia trybu postępowania o udzielenie dotacji została zakreślona w art. 118 ust. 3 ustawy w sposób ogólny, umożliwiający dowolność w regulowaniu tych kwestii, powodującą dodatkowo, iż podmioty niepubliczne działające w obszarze władztwa różnych jednostek samorządu były obowiązane do spełniania różnych warunków ubiegania się o dotację i jej rozliczania.

Wydatkowanie środków pozyskanych z dotacji było objęte zakresem ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych. Stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, miała ona zastosowanie do zamówień publicznych udzielanych przez spółdzielnie, fundacje i stowarzyszenia, w zakresie, w jakim dysponują środkami publicznymi. Ponadto, jak wynikało z postanowienia ust. 2 przywołanego art. 4 ustawy, do stosowania jej przepisów były obowiązane również inne podmioty, jeżeli ponad 50% wartości udzielonego przez nie zamówienia finansowano ze środków publicznych lub bezpośrednio przez podmioty wymienione w ustawie.

Z treści przywołanej regulacji wynika, iż spółdzielnie, stowarzyszenia i fundacje obowiązane były przestrzegać reżimu ustawy w takim zakresie, w jakim finansowały ze środków publicznych zamówienie udzielane na potrzeby realizacji zleconego zadania. Inne podmioty zaś (np. osoby fizyczne lub inne niż wskazane osoby prawne) zostały zobowiązane do stosowania przepisów ustawy do każdego zamówienia, w przypadku gdy finansowały je w ponad 50% ze środków publicznych lub przy bezpośrednim udziale (w takiej części) podmiotu wymienionego w katalogu art. 4 ust. 1 ustawy. Wskazać tu również należy na przepisy art. 6 ustawy, zawierającego wyłączenia w stosowaniu jej wymogów.

Specyficzny charakter dotacji jako wydatku budżetowego znajduje odzwierciedlenie w katalogu czynów stanowiących naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W myśl przepisów art. 138 ust. 1 pkt 4 i 9 ustawy o finansach publicznych odpowiedzialności z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych podlega zarówno udzielenie dotacji niezgodnie z ustalonymi zasadami, jak i niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie środków pochodzących z dotacji.

4.2.2. Cele i charakterystyka kontroli

Podstawowym celem przeprowadzonej kontroli koordynowanej było zbadanie prawidłowości wykorzystywania przez podmioty niepubliczne dotacji uzyskiwanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego. W szczególności celem prowadzonych czynności kontrolnych było ustalenie, czy podmioty niepubliczne:

Ocena prawidłowości postępowania nie stanowiła zasadniczego celu kontroli jednostek samorządu terytorialnego zmierzającego do udzielenia dotacji. Prawidłowość działań dotującego podlegała jednakże kontroli w zakresie mającym wpływ na zabezpieczenie właściwego wykorzystania dotacji i jej rozliczania. Badaniem objęto wykorzystanie 151 dotacji udzielonych z budżetów 82 jednostek samorządu terytorialnego różnego szczebla. Z uwagi na odmienny reżim prawny, czynności kontrolne przeprowadzone zostały z rozróżnieniem dotacji udzielanych na podstawie uchwał podejmowanych w trybie art. 118 ust. 3 ustawy o finansach publicznych i dotacji z zakresu pomocy społecznej, dla których zostały określone jednolite zasady ich udzielania i rozliczania.

Z punktu widzenia katalogu zadań publicznych, najwięcej kontroli przeprowadzono w zakresie wykorzystania dotacji udzielonych na realizację celów w sferze zadań kultury fizycznej i turystyki. Dotacje udzielone na realizację tych celów stanowiły 65,6% ogółu zbadanych. Na taki stan rzeczy największy wpływ ma fakt, iż w przypadku wielu jednostek samorządowych, a zwłaszcza gmin wiejskich, ta sfera zadań jest w praktyce jedyną, w której dochodzi do udzielenia dotacji podmiotom niezaliczonym do sektora finansów publicznych. Spośród pozostałych obszarów zadań, w których dotowano podmioty niepubliczne, zbadano wykorzystanie 26 dotacji z zakresu ochrony zdrowia (17,2%), 16 dotacji udzielonych na realizację celów z zakresu pomocy społecznej (10,6%), 5 dotacji (3,3%) na zadania oświaty i wychowania oraz 5 dotacji (3,3%) zaklasyfikowanych wspólnie jako „inne” z powodu sporadyczności występowania podobnych celów (4 dotacje na działalność inwestycyjną polegającą na budowie urządzeń infrastruktury technicznej, a także dotacja na realizację celów związanych z przeciwdziałaniem bezrobociu).

Objęte kontrolą prawidłowości wykorzystania dotacji z budżetów jst przyznane zostały łącznie 114 podmiotom niezaliczonym do sektora finansów publicznych. Dość powszechną praktyką jest udzielanie jednemu podmiotowi dotacji na realizację więcej niż jednego celu. Stwierdzono również przypadki przyznawania jednemu podmiotowi dotacji na realizację celów należących do różnych sfer zadań publicznych, np. ochrony zdrowia i pomocy społecznej. Dominującą kategorią dotowanych podmiotów są stowarzyszenia, stanowiące 90,3% podmiotów skontrolowanych w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji (zbadano 103 stowarzyszenia). Formą prawną działalności podstawowych jednostek realizujących cele i zadania z zakresu kultury fizycznej - klubów sportowych - jest bowiem forma stowarzyszenia (odnośnie klubów działających w obszarze sportu amatorskiego). Stanowią o tym przepisy art. 6 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej.

Ponadto, kontrolą objęto wykorzystanie dotacji przez 6 kościelnych osób prawnych (diecezjalne oddziały Caritas i zgromadzenia zakonne), wyposażonych w przymiot osobowości prawnej na mocy przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Podmioty te działały, co do zasady, w sferze pomocy społecznej i ochrony zdrowia. Zbadano również prawidłowość wydatkowania środków pochodzących z dotacji przez 2 fundacje. Spośród otrzymujących dotacje celowe podmiotów 3 sklasyfikowano jako „inne”. W grupie tej znalazły się: osoba fizyczna realizująca zadania z zakresu pomocy społecznej, spółka wodna oraz społeczny komitet budowy nawierzchni dróg.

Analizując formy prawne podmiotów, którym zlecono realizację celów należących do sfery zadań przypisanych jst należy stwierdzić, iż nie znajduje prawnego uzasadnienia - w sensie podmiotowym - przyznanie dotacji społecznemu komitetowi budowy powołanemu przez mieszkańców. Podmiot taki posiada charakter stowarzyszenia zwykłego w rozumieniu przepisów art. 40 ustawy - Prawo o stowarzyszeniach - w związku z tym nie może otrzymywać dotacji. Przeprowadzenie inwestycji polegającej na budowie oczyszczalni i kanalizacji zlecono natomiast spółce wodnej - podmiotowi, który w myśl wówczas obowiązującego przepisu art. 164 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne nie mógł prowadzić działalności w zakresie uregulowanym ustawą z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Kontrolą objęto wykorzystanie dotacji otrzymanych z budżetów jst przez podmioty niepubliczne w kwocie 14 656 223 zł. Poniższe zestawienie przedstawia kwoty dotacji faktycznie przekazanych, skontrolowanych pod kątem wykorzystania na realizację celów związanych z poszczególnymi zadaniami publicznymi.

Wielkość i struktura faktycznie przekazanych kwot dotacji przez jst podmiotom niepublicznym na realizację zadań własnych w 2002 r.

Dotacje przekazane w 2002 r. z budżetów jst	Kultura fizyczna i turystyka	Ochrona zdrowia	Pomoc społeczna	Oświata i wychowanie	Inne
14 656 223	6 175 334	1 317 593	1 783 512	345 131	5 044 653
100%	42,1%	9,0%	12,2%	2,3%	34,4%

4.2.3. Oferty (wnioski) realizacji celów należących do sfery zadań publicznych

Oferty - wnioski o udzielenie dotacji są jednym z podstawowych elementów, które pozostają w bezpośrednim związku z oceną prawidłowości wykorzystania dotacji przez podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych. Jednolite wymagania w zakresie zawartości oferty określone zostały w sposób szczegółowy jedynie w odniesieniu do dotacji na realizację zadań pomocy społecznej. Przepis art. 118 ust. 3 ustawy o finansach publicznych delegował w sposób ogólny organom stanowiącym jst określenie trybu postępowania o udzielenie dotacji, co stworzyło możliwość swobodnego kształtowania norm prawnych regulujących wymagane elementy wniosku o realizację zadania. Przeprowadzone kontrole wykazały w 9 przypadkach brak jakichkolwiek postanowień w uchwałach organów stanowiących jst w zakresie szczegółowości wniosków o udzielenie dotacji, natomiast w 26 organ stanowiący nie wskazał na konieczność przedstawienia przez podmiot danych i dokumentów istotnych dla przyznania dotacji, dotyczących zasobów kadrowych, rzeczowych czy finansowych.

Badaniu poddano merytoryczną zawartość wniosków, niezależnie od ustanowionych w tym zakresie wymagań przez organ stanowiący jst. Sprawdzono, czy wnioski zawierały postanowienia istotne dla zawarcia umowy o udzielenie dotacji w świetle art. 71 ust. 2 ustawy o finansach publicznych (szczegółowy opis celu, wysokość kwoty dotacji) oraz kalkulację kosztów wykonania i wskazanie innych źródeł finansowania jako elementów niezbędnych dla późniejszej oceny prawidłowości wykorzystania dotacji. W wyniku czynności kontrolnych stwierdzono, iż we wnioskach nie zamieszczano:

Ponadto ustalono, że podmioty ubiegające się o dotację w 6 przypadkach przedstawiły nierzetelne dane o posiadanych zasobach kadrowych i rzeczowych oraz środkach finansowych. Ustalenie to dotyczy dotacji udzielanych przez jst, w których obowiązek składania wskazanych informacji został ustanowiony. Dodać tu należy, iż określenie wymagań co do wniosku w uchwale i nie spełnienie ich przez podmiot ubiegający się o dotację w wielu przypadkach nie stanowiło przeszkody w udzieleniu dotacji. Odnotować też trzeba, że 6 dotacji udzielono podmiotom, które w ogóle nie złożyły wniosku.

Wśród 16 zbadanych dotacji z zakresu pomocy społecznej nie stwierdzono, aby zaniechano obowiązku przedstawiania oferty przez podmiot niepubliczny. Jednakże połowa ofert (8) dotknięta była brakami formalnymi, polegającymi na niezgodności z przepisami §§ 8 i 9 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej oraz załącznika Nr 1 do rozporządzenia. Wysoki odsetek ofert zakwalifikowanych przez kontrolujących jako wadliwe przy ubieganiu się o zlecenie zadań pomocy społecznej wynika w dużej mierze stąd, że wymagania co do zawartości ofert zostały określone w rozporządzeniu w sposób szczegółowy i wyczerpujący, umożliwiający jednoznaczną ocenę ich spełnienia.

4.2.4. Umowy w sprawie udzielenia dotacji

Kontrola prawidłowości umów w sprawie udzielenia dotacji w trybie art. 118 ustawy o finansach publicznych wykazała przede wszystkim, iż 7 spośród 135 zbadanych, przekazanych dotacji (5,2% ogółu) udzielono z naruszeniem podstawowej zasady wyrażonej przepisem art. 118 ust. 2, a mianowicie nie zawarto pisemnych umów w sprawie ich udzielenia. Analiza postanowień zawartych umów wykazała stosunkowo liczne nieprawidłowości dotyczące spełniania wymagań stawianych przepisami art. 71 ust. 2 ustawy, które należy uznać za kluczowe dla stworzenia możliwości prowadzenia przez organ dotujący efektywnej kontroli wykorzystania dotacji. Wbrew wymaganiom przywołanego przepisu w umowach nie określano:

Nieprawidłowości wykazała również kontrola realizacji przez organy wykonawcze jst postanowień uchwał podjętych w trybie art. 118 ust. 3 ustawy. Treści umów formułowano niezgodnie z zasadami ustalonymi w uchwałach, określając wbrew woli organu stanowiącego sposób kontroli zleconego zadania (25 przypadków - 19,6% ogółu zawartych umów) oraz sposób rozliczenia dotacji (15,6%). W 7 przypadkach zarzucono brak zgodności między celem określonym we wniosku i umowie. W 6 przypadkach kontrolujący nie zajęli stanowiska w sprawie zgodności celów we wniosku i umowie, gdyż jeden z tych dokumentów (głównie wniosek) nie określał celu dotacji.

Zlecanie zadań w sferze pomocy społecznej winno odbywać się w oparciu o umowę zawierającą postanowienia wynikające z wzoru stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Jedna dotacja (na 16 zbadanych) udzielona została mimo nie zawarcia umowy, natomiast 4 umowy nie odpowiadały treścią wzorowi stanowiącemu załącznik do rozporządzenia, w tym w jednej z nich nie określono kwoty dotacji na 2002 r. Niektóre nieprawidłowości w omawianym obszarze powiązane są ze specyfiką zadań pomocy społecznej i ochrony zdrowia. W wielu przypadkach współdziałanie podmiotu niepublicznego z jednostką samorządu polega na stałym (corocznym) realizowaniu zadań określonych np. w gminnym programie profilaktyki i przeciwdziałania alkoholizmowi (prowadzenie zajęć terapeutycznych, świetlic, itp.), czy też na prowadzeniu stałych punktów schronienia i dożywiania dla bezdomnych. Z ustaleń kontroli wynika, iż często podmioty realizujące cele o takim charakterze nie sporządzały formalnych wniosków (ofert), otrzymując środki w oparciu o przedstawione preliminarze wydatków na kolejne lata.

Ustalenia wynikające z analizy umów o udzielenie dotacji pozwalają na sformułowanie ogólnej konkluzji, że znaczny ich odsetek zawiera postanowienia utrudniające dotującemu egzekwowanie właściwego wykorzystania dotacji poprzez nieprecyzyjne określanie celu dotacji, dopuszczające dużą dowolność podmiotu przy jej wykorzystywaniu. Nie są również należycie określane postanowieniami umów zasady kontroli wydatkowania dotacji, a w szczególności zasady rozliczania i zwrotu niewykorzystanej części, która to kwestia w odniesieniu do dotacji udzielonych z budżetów jst nie jest uregulowana w przepisach rangi ustawowej, jak to ma miejsce przy dotacjach udzielonych z budżetu państwa. Skutkiem takiego stanu rzeczy jest brak możliwości dochodzenia zwrotu niewykorzystanej kwoty dotacji na podstawie postanowień umowy. Ewentualne roszczenia jst wobec podmiotu dotowanego w takich sytuacjach należałoby uzasadniać jedynie samą istotą dotacji jako wydatku podlegającego szczególnym zasadom rozliczenia.

4.2.5. Prawidłowość wykorzystania dotacji

Badanie prawidłowości wykorzystania dotacji przez podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych było w znacznej mierze utrudnione w związku nieprecyzyjnym formułowaniem w umowach dotowanych celów, wysokości środków przeznaczonych na poszczególne pozycje kalkulacyjne kosztów, zasad dokumentowania, rozliczania i zwracania dotacji, a także zupełnego braku w umowach niektórych z wymienionych elementów lub wręcz braku umów. Pozbawia to w znacznym stopniu możliwości weryfikacji działań dotowanych podmiotów w zakresie wykorzystania przyznanych im środków. W oparciu o tak skonstruowane umowy, zwłaszcza w braku wskazania rodzajów kosztów niezbędnych do poniesienia w związku z realizacją zadania, znaczne kwoty dotacji są przeznaczane niekiedy na wynagrodzenia, opłacenie kosztów użytkowania lokalów, opłaty abonamentowe, kary nakładane przez związki sportowe.

Kontrolujący zarzucili badanym podmiotom w 13 przypadkach (na 128 zawartych umów), iż środki z dotacji zostały wydatkowane na inny cel niż wskazany w umowie (10,2%). Z kolei realizację celu w niepełnym zakresie wynikającym z umowy zarzucono w 9 przypadkach (7,1%). Umownemu terminowi realizacji celu uchybiono 4 razy, przy czym 6 umów nie zawierało postanowień co do terminu realizacji.

Nieliczne nieprawidłowości stwierdzono w zakresie dokumentacji wykorzystania środków. Odnośnie 4 skontrolowanych dotacji stwierdzono, że wydatki nie były dokumentowane w jakikolwiek sposób (3%). W 7 przypadkach ustalono dokumentowanie przez dotowany podmiot wydatków ze środków dotacji w sposób nieodpowiadający wymaganiom stawianym przez dotującego (w 17 umowach nie stwierdzono postanowień ustalających zasady dokumentowania wydatków). Podobne ustalenia wynikają z kontroli wywiązywania się podmiotów z obowiązków informowania o przebiegu realizacji celu - w 9 przypadkach działanie podmiotu dotowanego nie odpowiadało w tym zakresie wymaganiom postawionym przez dotującego, zaś w 21 umowach nie znalazły się żadne wymagania dotyczące informowania o przebiegu realizacji celu.

Wykorzystanie dotacji przyznanych na realizację celów w sferze pomocy społecznej niezgodnie z przeznaczeniem wynikającym z umowy stwierdzono dwukrotnie (na 15 zawartych umów). Szczegółowe przepisy ustalające zasady dokumentowania wydatków ze środków pochodzących z dotacji nie były przestrzegane przez 3 podmioty (18%). Zasady sporządzania sprawozdań częściowych z realizacji zadania, wynikające z §§ 13 i 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej, zostały naruszone w 6 przypadkach.

Odrębnego potraktowania wymaga stosowanie ustawy o zamówieniach publicznych przez podmioty niepubliczne otrzymujące dotacje. Ustawę tę winny były stosować prawie wszystkie podmioty, w tym wszystkie badane stowarzyszenia i fundacje. Jedynie 9 spośród skontrolowanych 114 podmiotów wykorzystujących dotacje (kościelne osoby prawne oraz podmioty zaklasyfikowane na potrzeby ustalenia wyników kontroli jako „inne”) było zobowiązanych do stosowania ustawy w razie zaistnienia przesłanki z art. 4 pkt 2 ustawy o zamówieniach publicznych. Stosowanie procedur określonych ustawą w celu wyboru najkorzystniejszej oferty następowało jednakże rzadko, ponieważ większość udzielanych zamówień nie przekraczała kwoty 3 000 euro, co wyłączało obowiązek stosowania ustawy (art. 6 ust. 1 pkt 7). Obowiązek taki zaistniał przy wydatkowaniu środków z 11 dotacji. W wyniku kontroli ustalono, że w 3 przypadkach, mimo obowiązku, nie zastosowano przepisów ustawy o zamówieniach publicznych. W ani jednym przypadku dotowane podmioty nie zastosowały prawidłowo przepisów ustawy o zamówieniach publicznych. Wśród nieprawidłowości ujawnionych w tym zakresie należy wymienić: nieprawidłowy wybór trybu, niewłaściwe stosowanie przepisów dotyczących wybranego trybu, nieprawidłowe określenie i zastosowanie kryteriów oceny ofert, wybór oferty niebędącej najkorzystniejszą w rozumieniu ustawy.

Waga stwierdzanych nieprawidłowości rodzi pytanie o sens, a także dopuszczalność „przekazywania” podmiotom niezaliczonym do sektora finansów publicznych zadań inwestycyjnych. Polega ono bowiem de facto na zleceniu tym podmiotom wyboru wykonawcy inwestycji i przeprowadzeniu procesu inwestycyjnego poza strukturami organizacyjnymi jednostki samorządowej. Podmiot dotowany otrzymuje środki podlegające, z założenia, przekazaniu w całości wykonawcy robót. Trudno więc w tym miejscu mówić o jakiejkolwiek realizacji postulatów oszczędności i efektywności wykonania przez podmiot takiego „zadania”. Musiałoby się to bowiem sprowadzać do nieuprawnionego założenia, że w wyniku przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia przez podmiot niepubliczny zostanie wybrany tańszy wykonawca, a inwestycja zostanie zrealizowana szybciej i efektywniej, niż gdyby wykonawcę wyłoniono w drodze przetargu prowadzonego przez jst. „Zlecanie” zadań inwestycyjnych w formach stwierdzonych w trakcie kontroli sprowadza się zatem w istocie do obejścia przez organy jst przepisów ustawy o zamówieniach publicznych, do stosowania których są one zobowiązane przy zakupie dostaw, usług i robót budowlanych.

Wątpliwości budzi również w dalszym ciągu sposób finansowania z budżetów jst klubów sportowych. Stosownie do postanowienia art. 4 ustawy o kulturze fizycznej, jednostki samorządu terytorialnego mają obowiązek tworzyć warunki prawno-organizacyjne i ekonomiczne dla rozwoju kultury fizycznej. Jako podstawowe jednostki organizacyjne realizujące cele i zadania w zakresie kultury fizycznej ustawa wskazuje kluby sportowe. W związku z tym, realizacja przypisanych ustawami zadań jst w sferze kultury fizycznej polega w głównej mierze na finansowym wspieraniu klubów sportowych. Powoduje to w praktyce zacieranie granicy między podmiotowym a celowym charakterem przekazywanych dotacji. Z analizy materiałów pokontrolnych wywnioskować można, że problem ten jest dostrzegany przez jst. W wielu przypadkach można zauważyć dążenie do zapewnienia w umowie przez dotujące podmioty celowego charakteru dotacji. Coraz rzadziej (w stosunku do ustaleń kontroli koordynowanej prowadzonej przez rio w 2000 r.) spotyka się określenie celu jako „działalność bieżąca (statutowa) klubu”, natomiast określany jest on często jako, cytat: „realizacja zadań w zakresie krzewienia kultury fizycznej poprzez zapewnienie seniorskim i młodzieżowym drużynom piłki nożnej z terenu gminy udziału w rozgrywkach na szczeblu wojewódzkim”. Umowne odniesienie przekazywanej dotacji do tak zakreślonego celu (lub ogólne przywołanie działalności statutowej klubu) pozostaje jednak bez wyraźnego wpływu na ustalenia kontroli w zakresie kwalifikacji jej wykorzystania. Rzadkością są bowiem szczegółowe kalkulacje rodzajowe kosztów, które powinny być podstawowym punktem odniesienia przy ocenie prawidłowości rozdysponowania przyznanych środków dotacyjnych.

Jak wynika z ustaleń kontroli, kluby funkcjonujące zwłaszcza w gminach wiejskich, opierają swoje istnienie i możliwość prowadzenia działalności przede wszystkim na środkach pozyskanych z budżetów gmin. Na 99 zbadanych dotacji udzielonych w sferze kultury fizycznej, jedynie w 18 przypadkach (18,1%) stwierdzono, aby na etapie składania wniosku podmiot deklarował dofinansowanie również z innych źródeł. W trakcie realizacji celu współczynnik pozyskania środków z innych źródeł przez kluby sportowe wzrasta do 31,3%. Z reguły były to jednakże nieznaczne kwoty, otrzymane od prywatnych sponsorów, niemające istotnego (tak jak dotacja budżetowa) wpływu na funkcjonowanie klubu.

4.2.6. Rozliczenie dotacji przez podmioty dotowane

Przepisy ustawy o finansach publicznych nie regulowały szerzej zasad rozliczania dotacji udzielonych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jak również nie formułowały wprost obowiązku zwrotu dotacji nie wykorzystanych lub wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, jak to ma miejsce w przypadku dotacji udzielanych z budżetu państwa. Obowiązek określenia sposobu rozliczenia spoczywał na organie stanowiącym, jednakże postanowienia uchwał podjętych w tym zakresie nie zawsze zawierały, jak to już wskazano, szczegółowych postanowień w tej sprawie. Z kolei w wielu przypadkach umowy o udzielenie dotacji zawierano przy nieprawidłowym, względem wymagań uchwały, określeniu zasad rozliczenia dotacji.

Spośród 128 umów o udzielenie dotacji zawartych w trybie art. 118 ustawy, w 20 nie określono sposobu rozliczenia dotacji i zasad zwrotu jej niewykorzystanej części (15,6%). Badanie prawidłowości rozliczeń wykazało, iż w 2 przypadkach podmiot dotowany nie przedstawił jakiegokolwiek rozliczenia z wykorzystania przyznanych środków. Wśród złożonych rozliczeń, porównanie ich udokumentowania z wymaganiami zawartymi w umowie wykazało, że w 15 przypadkach na 106 umów (14,2%) dotowany podmiot niewłaściwie udokumentował rozliczenie. W 24,6% złożonych rozliczeń inspektorzy rio zarzucili nieterminowe ich przedłożenie przez podmiot niepubliczny.

W zakresie dotacji na zadania pomocy społecznej, w 6 na 16 zbadanych dotacji, stwierdzono niezgodność sprawozdania końcowego z wymaganiami załącznika Nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej.

Kontrola nie wykazała przypadku, w którym nastąpiłoby zmniejszenie kwoty dotacji spowodowane pozyskaniem środków z innych źródeł. Ustalono, iż na 135 dotacji udzielonych w trybie art. 118 ustawy, w 47 przypadkach (34,8% ogółu) podmioty dotowane wykazały finansowanie również z innych źródeł. Dodatkowe środki otrzymały również podmioty niepubliczne realizujące zadania pomocy społecznej w 5 na 16 zbadanych przypadków (31%). W wyniku kontroli stwierdzono natomiast, że podmiot realizujący cel z zakresu ochrony zdrowia (udzielanie świadczeń zdrowotnych i ambulatoryjnych w środowisku domowym) otrzymał dotację na wykonywanie zabiegów objętych jednocześnie finansowaniem na podstawie kontraktu z kasą chorych. Dotacja z budżetu gminy winna zostać pomniejszona o wysokość środków uzyskanych przez dotowany podmiot z kontraktu. Za niezwykle istotny dla wniosków wypływających z ustaleń kontroli koordynowanej należy uznać fakt, iż stwierdzono zaledwie 2 przypadki (w tym 1 w pomocy społecznej), w których dotujący zakwestionował przedłożone przez podmiot niepubliczny rozliczenie środków dotacyjnych. W stosunku do tych samych dotacji, inspektorzy rio w 26 przypadkach zakwestionowali prawidłowość wykorzystania środków, czego skutkiem było przypisanie części dotacji do zwrotu (właściwego rozliczenia). Świadczy to niezbicie o braku kontroli dotujących nad wykorzystaniem udzielonych dotacji. W znacznym stopniu jest to uwarunkowane błędami popełnianymi na etapie postępowania o udzielenie dotacji i nieprawidłowym formułowaniem treści umów - zwłaszcza, jeśli chodzi o określenie trybu i sposobu kontroli wykonania zadania oraz sposobu rozliczenia dotacji. Analizując wyniki kontroli można konkludować, iż „zainteresowanie” większości jst dotowaniem podmiotów niepublicznych kończy się w momencie zawarcia umowy i przekazania środków. Automatycznie traktowane są one jako pozostawione do swobodnej dyspozycji podmiotu niepublicznego.

Złożone rozliczenia, w nielicznych przypadkach, zawierały udokumentowanie wydatków na kwotę niższą niż przekazana dotacja. Kwoty wykazane jako niewykorzystane na realizację celu wynosiły z reguły od kilkunastu do kilkuset złotych. Regułą jest jednakże nieterminowe zwracanie środków przez podmioty dotowane oraz nie naliczanie odsetek przez dotującego (o ile postanowienia umowy przewidują ich naliczanie). Podobne ustalenia poczyniono w zakresie dotacji udzielonych w sferze zadań pomocy społecznej - na 3 kwoty do zwrotu wynikające z rozliczenia, ani jedna nie została zwrócona terminowo, w stosunku do żadnej nie naliczono odsetek, a dwie zwrócono w wysokości niższej niż to wynikało z rozliczenia.

4.2.7. Skutki kontroli

W wyniku ustaleń kontroli podjęto działania zmierzające do odzyskania 164 866 zł. Kwota 3 765 zł została zwrócona w trakcie kontroli, w przypadku pozostałych środków w wystąpieniach pokontrolnych zalecono ich zwrot do właściwych budżetów. Skutki te powstały głównie z powodu stwierdzenia: wykorzystania środków na cel niezgodny z umową, nie udokumentowania wykorzystania dotacji, rozliczenia wydatków poniesionych po okresie obowiązywania umowy, nie zmniejszenia kwoty dotacji mimo pozyskania na ten sam cel środków z innych źródeł, przedstawienia w rozliczeniu dotacji dokumentacji świadczącej o dokonaniu wydatków z innych środków niż dotacja, pokrywania środkami dotacji zobowiązań z lat poprzednich, wykorzystania dotacji niezgodnie ze szczegółową kalkulacją kosztów zadania, nie naliczenia odsetek od nieterminowo zwróconych nie wykorzystanych części dotacji.

Oprócz tego ustalono, że 5 550 033 zł (37,9% wartości ogółu zbadanych dotacji) wykorzystane zostało przez podmioty niepubliczne z naruszeniem przepisów prawa. Wśród tej kwoty zdecydowaną większość stanowią sumy wydatkowane z pominięciem przepisów ustawy o zamówieniach publicznych lub przy ich niewłaściwym zastosowaniu.

W wyniku przeprowadzonych kontroli, do podmiotów korzystających z dotacji, skierowano 33 wystąpienia pokontrolne zawierające 97 wniosków, natomiast do organów wykonawczych jst wystosowano 50 wystąpień zawierających 126 wniosków pokontrolnych zmierzających do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości. Do wniosków tych złożono 9 zastrzeżeń, z których kolegia rio oddaliły 5, uwzględniając pozostałe.

Ponadto, w wyniku ustaleń kontroli skierowano 2 zawiadomienia do prokuratury dotyczące nie prowadzenia rachunkowości przez stowarzyszenie i uchylania się od kontroli przez fundację oraz zawiadomienie do urzędu skarbowego o nie odprowadzeniu przez podmiot należnego podatku od umowy zlecenia. Wystosowano również 14 zawiadomień do rzeczników dyscypliny finansów publicznych o popełnieniu czynów stanowiących naruszenie dyscypliny finansów publicznych polegających na: naruszeniu zasad udzielania dotacji z budżetu (art. 138 ust. 1 pkt 9 ustawy o finansach publicznych), wykorzystaniu środków publicznych pochodzących z dotacji niezgodnie z przeznaczeniem (art. 138 ust. 1 pkt 4 ustawy) oraz naruszeniu zasad, formy lub trybu postępowania przy udzieleniu zamówienia publicznego (art. 138 ust. 1 pkt 12 ustawy).

Z odpowiedzi na wystąpienia pokontrolne, udzielonych rio do dnia opracowania niniejszego Sprawozdania …, wynika, że podmioty niepubliczne zobowiązały się do zwrotu (lub już zwróciły) środków finansowych w wysokości 95 546 zł. W przedłożonych odpowiedziach zarówno podmioty niepubliczne, jak i organy jst zobowiązały się ponadto do wykonania innych wystosowanych zaleceń pokontrolnych.