Wstęp | Część I - Streszczenie | Część I - Pełny tekst | Część II - Streszczenie | Część II - Pełny tekst

Część II Sprawozdania z działalności RIO
i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2003 roku

<< | >>

• 4.1.1. Rodzaje stwierdzonych nieprawidłowości

• 4.1.2. Wyniki kontroli w zakresie realizacji dochodów budżetowych

• 4.1.3. Realizacja dochodów z tytułu podatków i opłat lokalnych

• 4.1.4. Realizacja pozostałych dochodów budżetowych

• 4.1.5. Działania pokontrolne

• 4.1.6. Podsumowanie

4. Gospodarka finansowa i zamówienia publiczne jednostek samorządu terytorialnego w wynikach kontroli regionalnych izb obrachunkowych

4.1. Kontrola gospodarki finansowej i zamówień publicznych jednostek samorządu terytorialnego

W 2003 r. regionalne izby obrachunkowe przeprowadziły 1 392 kontrole. Tematyka będąca przedmiotem badań w podmiotach kontrolowanych obejmowała bardzo szeroki zakres zagadnień związanych z prowadzeniem gospodarki finansowej i udzielaniem zamówień publicznych. Analizie poddano procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem, w szczególności pobieranie i gromadzenie dochodów, wydatkowanie środków publicznych, zaciąganie zobowiązań, zarządzanie środkami publicznymi oraz gospodarowanie majątkiem. W dalszym ciągu wiele uwagi w działalności kontrolnej regionalnych izb obrachunkowych w 2003 r., poświęcono badaniu zagadnień przestrzegania zasad i procedur udzielania zamówień publicznych, określonych ustawą z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych. Ustawa ta miała zapewnić wydatkowanie środków publicznych, po przeprowadzeniu jawnego postępowania, gwarantującego zachowanie reguł uczciwej konkurencji oraz wybór najkorzystniejszej oferty. Podczas kontroli szczególną uwagę kontrolujący zwracali na realizację dochodów budżetowych przez jednostki samorządu terytorialnego. Ze względu na wagę tej problematyki oraz obserwowane w tym obszarze zjawiska o charakterze patologicznym, w ramach prezentowania wyników kontroli omówione zostały rezultaty czynności kontrolnych odnoszące się do zagadnień związanych z realizacją dochodów budżetowych. W kolejnych częściach opracowania omówiono wyniki kontroli koordynowanych przez KR RIO. W 2003 r. tego rodzaju kontrole izby przeprowadziły w zakresie wykorzystania dotacji przez podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz w zakresie funkcjonowania kontroli wewnętrznej.

Zestawienie kontroli przeprowadzonych w 2003 r.

Przekładając działalność kontrolną regionalnych izb obrachunkowych w 2003 r. na dane o charakterze statystycznym wskazać należy, że w wyniku przeprowadzonych 1 392 kontroli ujawniono łącznie 19 698 przypadków naruszeń prawa (nieprawidłowości). Dotyczyły one różnorodnych sfer związanych z prowadzeniem gospodarki finansowej i udzielaniem zamówień publicznych. Stwierdzone uchybienia i naruszenia prawa miały różny ciężar gatunkowy. Podkreślić należy, że część z nich wpływała bezpośrednio lub pośrednio na poziom realizowanych dochodów oraz wartość posiadanego majątku. Wielokrotnie przedmiotem wystąpień pokontrolnych były sytuacje, w których doszło do bezpodstawnego poniesienia wydatków, co oznaczało uszczuplenie środków publicznych.

Najwięcej uchybień ujawniono podczas 600 kontroli przeprowadzonych w gminach wiejskich - 10 856, w gminach miejsko-wiejskich - 4 136 nieprawidłowości (231 kontroli) oraz gminach miejskich - 1 732 (118 kontroli). W 2003 r. skontrolowano 47 miast na prawach powiatu, w wyniku których stwierdzono 674 uchybienia. W powiatach ziemskich (49 kontroli) stwierdzono 544 przypadki nieprawidłowości wywołujące skutki finansowe, natomiast w województwach samorządowych 10 skutków na 7 przeprowadzonych kontroli (1 kompleksowa, 2 problemowe, 3 doraźne i 1 sprawdzająca).

Najwięcej nieprawidłowości - 17 701, stwierdzono w wyniku prowadzonych kontroli kompleksowych. W trakcie kontroli doraźnych stwierdzono ich 917, natomiast problemowych - 909. Kontrole sprawdzające wykonanie zaleceń pokontrolnych wykazały 171 niedociągnięć.

4.1.1. Rodzaje stwierdzonych nieprawidłowości

Stwierdzone w wyniku przeprowadzonych kontroli nieprawidłowości izby rejestrowały według określonych kategorii tematycznych, dotyczących:

• spraw organizacyjnych i unormowań wewnętrznych,

• księgowości i sprawozdawczości budżetowej,

• gospodarki pieniężnej i rozrachunków,

• wykonania budżetu,

• uchwalania budżetu,

• gospodarowania mieniem komunalnym,

• zadań zleconych i realizowanych w ramach porozumień,

• rozliczeń finansowych jednostek samorządu terytorialnego z jej jednostkami organizacyjnymi.

Podobnie jak w latach ubiegłych, najwięcej nieprawidłowości, wystąpiło w zakresie spraw związanych z księgowością oraz sprawozdawczością budżetową (łącznie 3 863). Przy realizacji dochodów i przychodów stwierdzono 3 633 uchybienia, a w zakresie wydatków i rozchodów - 3 024. W odniesieniu do udzielania zamówień publicznych wykazano 2 748 nieprawidłowości. Wiele zastrzeżeń - 2 036 - kontrolujący wnieśli do unormowań wewnętrznych stosowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto, stwierdzono 1 505 przypadków nieprawidłowego gospodarowania mieniem komunalnym.

Liczba stwierdzonych nieprawidłowości występujących w jednostkach objętych kontrolą w 2003 r.

Jak wskazano najbardziej niepokojącym zjawiskiem są nieprawidłowości (3 863 przypadki) z zakresu księgowości i sprawozdawczości budżetowej. Sytuacja w tym zakresie utrzymuje się od kilku lat. Najwięcej nieprawidłowości (453) dotyczy księgowania operacji gospodarczych niezgodnie z zasadami rachunkowości lub zakładowym planem kont oraz błędnego stosowania klasyfikacji budżetowej dochodów i wydatków (414). Ponadto. stwierdzono 376 przypadków nieprawidłowego sporządzania lub nie sporządzania sprawozdań. W 234 jednostkach w sprawozdaniach nieprawidłowo wykazano skutki udzielonych ulg, zwolnień i obniżek stawek podatkowych.

Podczas czynności kontrolnych dotyczących realizacji dochodów i przychodów, w 360 jednostkach odnotowano nienaliczanie lub nieprawidłowe naliczanie odsetek od nietermi­nowych wpłat podatków i opłat lokalnych oraz dochodów niepodatkowych. Brak działań w zakresie windykacji podatków stwierdzono w 321 jednostkach, zaś w 294 - nie egzekwowano terminowego składania deklaracji podatkowych przez osoby prawne oraz w 275 - nie weryfikowano deklaracji podatkowych czy wykazów nieruchomości.

Wskazać należy, że w ramach kontroli wydatków i rozchodów budżetowych, badaniu poddano cały szereg zagadnień, obejmujących między innymi: stosowanie klasyfikacji wydatków, dokonywanie wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków oraz przestrzeganie unormowań określających zasady przyznawania i rozliczania dotacji na rzecz podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych. Najwięcej nieprawidłowości odnotowano przy rozliczaniu kosztów podróży służbowych (w 295 jednostkach) oraz ustalaniu wynagrodzeń dla pracowników, niezgodnie z obowiązującymi przepisami (w 238 jednostkach). W 188 jednostkach samorządu terytorialnego i 49 ich jednostkach organizacyjnych stwierdzono nieprawidłowe naliczanie i przekazywanie środków na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych. Przekroczenia planu wydatków w poszczególnych podziałkach klasyfikacji budżetowej wystąpiło w 175 kontrolowanych jst oraz 12 jednostkach organizacyjnych jst. Natomiast w 158 jst naruszone zostały zasady udzielania dotacji przedmiotowych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dla zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych (art. 117 ustawy o finansach publicznych) oraz dotacji na cele publiczne związane z realizacją zadań jednostki przyznanych podmiotom niezaliczonym do sektora finansów publicznych (art. 118 wyżej wymienionej ustawy). Podczas kontroli przestrzegania obowiązujących przepisów przy udzielaniu zamówień publicznych stwierdzono, że 186 kontrolowanych jednostek nie odrzuciło nieprawidłowych ofert (art. 27a ustawy o zamówieniach publicznych), 172 jednostki niewłaściwie ustaliły treść specyfikacji istotnych warunków zamówienia (art. 35 ust. 1), zaś 153 - naruszyły przepisy dotyczące wybranego trybu.

W zakresie spraw organizacyjnych i unormowań wewnętrznych kontrolowanych jednostek samorządu terytorialnego najwięcej nieprawidłowości stwierdzono w funkcjono­waniu kontroli wewnętrznej (432 przypadki). W dalszym ciągu występują nieprawidłowości (398) związane z brakiem, bądź niewłaściwym opracowaniem dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości (art. 10 ustawy o rachunkowości), w tym zakładowego planu kont, wykazu stosowanych ksiąg rachunkowych, dokumentacji systemu przetwarzania danych przy użyciu komputera itp. W 352 jst wystąpiły przypadki nie dostosowania regulacji wewnętrznych do obowiązujących przepisów prawa.

W gospodarce mieniem komunalnym, inspektorzy kontroli stwierdzili w 242 jednostkach samorządu terytorialnego naruszenie przepisów w zakresie sprzedaży nieruchomości, m. in. trybu przeprowadzenia przetargu.

Najmniej nieprawidłowości stwierdzono podczas kontroli realizacji zadań zleconych i realizowanych w ramach zawartych porozumień (w 150 jednostkach). W 43 jednostkach stwierdzono brak lub nieprawidłowe rozliczenie otrzymanych dotacji, zaś w 31 - wykorzystanie dotacji celowych nastąpiło niezgodnie z przeznaczeniem. W 11 jednostkach samorządu terytorialnego zaniechano opracowania rocznych planów finansowych dla jednostek organizacyjnych realizujących zadania zlecone i powierzone z zakresu administracji rządowej. Stwierdzone w 2003 r. przypadki naruszenia prawa, w ujęciu wg kategorii podmiotów kontrolowanych, przedstawia poniższe zestawienie.

Struktura nieprawidłowości stwierdzonych w 2003 r. (w %)

4.1.2. Wyniki kontroli w zakresie realizacji dochodów budżetowych

Efektem przeprowadzonych w 2003 r. przez regionalne izby obrachunkowe kontroli w zakresie realizacji dochodów budżetowych są skutki finansowe w wysokości 33 746 402,60 zł, wynikające z 3 633 stwierdzonych różnego rodzaju nieprawidłowości. Skontrolowano kilka obszarów gospodarki finansowej, a w szczególności:

• działania gmin w zakresie wymiaru podatków,

• udzielanie ulg i zwolnień,

• windykację zaległości podatkowych,

• ewidencję podatkową i sprawozdawczość budżetową w odniesieniu do dochodów podatkowych,

• pobór opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, z tytułu zajęcia pasa drogowego oraz dochody z tytułu gospodarowania mieniem komunalnym.

Spośród nieprawidłowości stwierdzonych w badanych obszarach do najczęściej występujących zaliczyć należy:

• nie naliczanie lub nieprawidłowe naliczanie odsetek od nieterminowych wpłat podatków i opłat lokalnych oraz dochodów niepodatkowych - 360,

• brak działań w zakresie windykacji podatków - 321,

• nie egzekwowanie terminowego składania deklaracji podatkowych przez osoby prawne - 294,

• nie przestrzeganie przepisów ordynacji podatkowej przy przyznawaniu umorzeń, odroczeń i rat - 277,

• brak weryfikacji deklaracji podatkowych, wykazów nieruchomości - 275,

• nieprawidłowości w poborze opłaty za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (brak oświadczeń, rozkładanie na raty, wydawanie zezwoleń przed wniesieniem opłaty itp.) - 212,

• brak działań w zakresie windykacji dochodów niepodatkowych - 205,

• nieprawidłowe udzielenie ulg i zwolnień w podatku rolnym - 205,

• nie pobieranie opłat będących dochodem jednostki samorządu terytorialnego lub nieprawidłowe ich pobieranie - 158,

• nieterminowe doręczanie decyzji lub brak dowodów ich doręczenia - 150,

• nie przestrzeganie zasady powszechności opodatkowania - 134,

• brak lub nieprawidłowe rozliczanie inkasentów z pobranych dowodów wpłat lub zainkasowanie gotówki - 105,

• ustalenie należnych jednostce samorządu terytorialnego dochodów z majątku w sposób niezgodny z przepisami prawa lub zawartą umową - 79,

• wymiar podatku od nieruchomości niezgodny z ustawami podatkowymi lub uchwałami rady gminy - 73,

• nieprawidłowe uregulowania w sprawie pobierania opłaty tagowej - 71,

• umarzanie, odraczanie i rozkładanie na raty należności - bez podstawy prawnej - 67,

• wymiar podatku rolnego niezgodny z ustawami podatkowymi lub uchwałami rady gminy - 61,

• dopuszczenie do przedawnienia dochodów jednostki samorządu terytorialnego - 60,

• określenie zaległości podatku od środków transportowych niezgodnie z ustawami podatkowymi lub uchwałami rady gminy - 40.

Pozyskiwanie dochodów budżetowych jest stałym i istotnym elementem programu kontroli gospodarki finansowej jst. Wobec ograniczonych możliwości pozyskania dodatkowych środków oraz pogłębiających się trudności w uzyskaniu pełnej kwoty dochodów z tytułu udziału w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa, wzrasta znaczenie działań gmin podejmowanych w celu pełnej i terminowej realizacji dochodów z podatków i opłat ustalanych oraz pobieranych przez gminy. W realizacji dochodów uwzględnić należy kompetencje rady gminy do kształtowania określonych elementów danego podatku. Na przykład, w zakresie podatku od nieruchomości, rada gminy określa stawki podatku oraz jest upoważniona do wprowadzenia zwolnień. Kompetencje te stanowią instrument tzw. polityki podatkowej gminy, mającej na względzie zarówno aspekt fiskalny, jak również uwarunkowania społeczne i ekonomiczne mieszkańców i podmiotów danej jednostki samorządu terytorialnego.

4.1.3. Realizacja dochodów z tytułu podatków i opłat lokalnych

Stwierdzone przez rio nieprawidłowości prezentowane są wg grup tematycznych. Ponizej przedstawiono najważniejsze wyniki kontroli, ze wskazaniem na obowiązujące rozwiązania prawne.

Nieprawidłowości związane z zaniżaniem wartości podatków

Kontrole w 272 gminach wykazały, że składane przez podatników wykazy i deklaracje podatkowe zawierały błędy o charakterze formalnym, jak również nieprawidłowości mające wpływ na wysokość zobowiązania podatkowego, wskazujące na nierzetelność złożonego dokumentu. Ujawnione uchybienia w tym zakresie dotyczyły błędów o charakterze rachunkowym, zastosowania niewłaściwej stawki podatkowej oraz wykazywania w deklaracjach budynków innych niż mieszkalne związanych z działalnością gospodarczą bez wykazania gruntów związanych z taką działalnością. Zastosowanie nieprawidłowej stawki wynikało z przyjęcia dla danego przedmiotu opodatkowania stawki w innej wysokości niż uchwalona przez radę gminy, jak również z zastosowania innej stawki niż to powinno nastąpić dla danego przedmiotu opodatkowania (stawki jak dla gruntów pozostałych - w przypadku gruntów związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą). Konsekwencją nie weryfikowania deklaracji podatkowych czy wykazów nieruchomości, w szczególności pod kątem zastosowania właściwych stawek i prawidłowości ustalenia podstawy prawnej, było zaniżenie dochodów gmin o kwotę 774 616,33 zł.

Kontrolujący podczas czynności kontrolnych prowadzonych w gminie miejsko-wiejskiej O. ustalili, że PPH […], od września 1998 r. składało deklaracje podatkowe w zakresie podatku od nieruchomości, wykazując w nich grunty klasyfikowane jako grunty pozostałe (wykazywana powierzchnia ulegała zmianie - przykładowo za 1999 r. - 9,1274 ha; za 2001 r. - 9,5149 ha). Grunty te, tworzące gospodarstwo rolne, nabyte zostały przez podatnika na mocy aktu notarialnego. W związku z powyższymi ustaleniami - mając na względzie stan prawny obowiązujący do dnia 30 listopada 2002 r. - należy wskazać, że opodatkowanie ww. gruntów nie było prawidłowe. W zakresie podatku od nieruchomości - grunty te mogły być opodatkowane wyłącznie (poza gruntami związanymi z budynkami mieszkalnymi) stawką przewidzianą dla gruntów związanych z działalnością gospodarczą inną niż działalność rolnicza lub leśna. Odnosząc się do wyjaśnień złożonych w przedmiotowej sprawie przez głównego księgowego, że „sposób kwalifikowania gruntów był formą pomocy dla podatnika”, należy podkreślić, iż udzielanie ulg (zwolnień) w zakresie podatków powinno następować na zasadach określonych w przepisach ustawy Ordynacja podatkowa. Dodatkowo, z dniem 1 stycznia 2001 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 czerwca 2000 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców, która określiła zasady udzielania pomocy publicznej dla przedsiębiorców. Z dniem 6 października 2002 r. przepisy ww. ustawy zostały uchylone przez ustawę z dnia 27 lipca 2002 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców. Zgodnie ze zmianami wprowadzonymi do ustawy Ordynacja podatkowa - odraczanie terminu płatności podatku, rozkładanie na raty zapłaty podatku, odraczanie lub rozkładanie na raty zapłaty zaległości podatkowej, umarzanie zaległości podatkowej lub odsetek, na wniosek będącego przedsiębiorcą podatnika, następuje zgodnie z przepisami o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców.

W wyniku kontroli deklaracji podatkowych w gminie miejsko-wiejskiej B. stwierdzono, że część podatników błędnie ustalała wartość deklarowanego podatku od nieruchomości poprzez zaniżenie jego wartości. Nieprawidłowość ta polegała na tym, że podmioty będące przedsiębiorcami wykazywały w deklaracjach podatkowych na rok 2002 grunty pozostałe, opodatkowane według uchwały rady stawką 0,07 zł/m² powierzchni. Stosownie do postanowień przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, za grunty związane z działalnością gospodarczą uważa się grunty zabudowane i niezabudowane będące w posiadaniu przedsiębiorcy. Stosownie do powyższych uregulowań prawnych wszystkie grunty będące w posiadaniu podatnika będącego przedsiębiorcą (prowadzącego zarobkową działalność gospodarczą), winny zostać opodatkowane podatkiem od nieruchomości jako grunty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. W związku z tym grunty wykazane w deklaracjach podatkowych jako grunty pozostałe, należało opodatkować wyższą stawką podatku, która zgodnie z uchwałą rady gminy w 2002 r. wynosiła 0,60 zł za 1 m2 powierzchni. Za taką interpretacją przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych przemawia także uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uchwała ta jednoznacznie wskazuje, że w stanie prawnym obowiązującym po dniu 1 stycznia 1997 r., grunty będące w posiadaniu przedsiębiorcy, podlegające podatkowi od nieruchomości, są z mocy prawa związane z działalnością gospodarczą i podlegają opodatkowaniu stawką określoną w art. 5 ust. 1 pkt 6 cytowanej ustawy. Suma skutków - uszczupleń podatkowych - w skontrolowanych ośmiu deklaracjach wyniosła 79 949,18 zł. Jest to kwota błędnie zadeklarowanego podatku od nieruchomości od osób prawnych bądź jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej. Pomimo wykazania w deklaracjach przez przedsiębiorców innych gruntów niż związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą, organ podatkowy nie dokonał żadnych czynności sprawdzających, mających na celu, między innymi, sprawdzenie formalnej poprawności składanych deklaracji podatkowych i skorygowanie błędu, naruszając tym przepis art. 272 pkt 2 i art. 274 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Ponadto podczas czynności kontrolnych stwierdzono, że łączna kwota zaległości podatkowych w podatku od nieruchomości od osób prawnych - według stanu na dzień 31 grudnia 2002 r. - wynosiła 334 852,00 zł plus odsetki, którą stanowiły zaległości 29 podatników.

Podobnie jak w przypadku opisanym wyżej, organ podatkowy gminy wiejskiej R. nie dokonywał w 2002 r. weryfikacji danych zawartych w deklaracjach na podatek od nieruchomości od osób prawnych i fizycznych. Inspektorzy rio dokonali czynności kontrolnych w zakresie opodatkowania dwu osób prawnych i jedenastu osób fizycznych, prowadzących działalność gospodarczą. W wyniku kontroli stwierdzono, że GS „Samopomoc Chłopska” w deklaracji za 2002 r. wykazała budynki związane z prowadzeniem działalności gospodarczej o powierzchni 3 660,99 m2, natomiast ustalono, że faktycznie ww. spółdzielnia znajduje się w posiadaniu budynków o łącznej powierzchni 3 919,88 m2. Zaniżenie podatku z tego tytułu tylko za 2002 r. (bez odsetek) wynosiło 2 179,85 zł. Z kolei Bank Spółdzielczy w deklaracji podatkowej na 2002 r. wykazał 110 m2 zajmowanej powierzchni. Kontrola wykazała, że faktycznie bank użytkuje powierzchnię 153,40 m2, tj. o 43,40 m2większą od zadeklarowanej. W związku z powyższym należny podatek zaniżono z tego tytułu o kwotę 365,43 zł (bez odsetek).

Przedsiębiorstwo Remontowo-Usługowe „R-S” spółka jawna z W. w swoich deklaracjach podatku od nieruchomości za lata 2001 i 2002 wykazało, że posiada budynki letniskowe o powierzchni 901,5 m2 i zaklasyfikowało je do grupy „pozostałych budynków” oraz grunty o powierzchni 61 100,0 m2, również klasyfikując je w wyżej wymienionej grupie. Budynki letniskowe i grunty, na których one się znajdują, stanowiące własność podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą podlegają opodatkowaniu tak jak budynki i grunty związane z działalnością gospodarczą (również po zakończeniu sezonu letniego). W związku z zastosowaniem niewłaściwych stawek podatkowych, zaniżenie dochodów gminy w latach 2001 i 2002 wyniosło 54 055,60 zł.

Opisane nieprawidłowości powinny być ujawnione na etapie czynności sprawdzających, o których mowa w art. 272 ustawy Ordynacja podatkowa. Zaniechanie ich podejmowania świadczy o nienależytym wykonywaniu obowiązków przez pracowników merytorycznie odpowiedzialnych. Rzetelna analiza składanych przez podatników deklaracji i informacji podatkowych powinna zapewnić niezwłoczne usuwanie stwierdzonych uchybień, na co pozwalała regulacja zawarta w art. 274 ustawy Ordynacja podatkowa. Zgodnie z powołanym przepisem, w razie stwierdzenia, że deklaracja zawiera błędy lub oczywiste omyłki, bądź wypełniono ją niezgodnie z ustalonymi wymogami, organ podatkowy zwraca się do składającego deklarację o złożenie niezbędnych wyjaśnień oraz o jej skorygowanie, wskazując przyczyny, z powodu których informacje zawarte w deklaracji poddaje w wątpliwość.

Nieprawidłowości związane z windykacją zaległości podatkowych

W 321 gminach ujawnione naruszenia dotyczyły nieterminowego podejmowania czynności windykacyjnych, wadliwego prowadzenia ewidencji upomnień i tytułów wykonawczych oraz sporządzania upomnień. W przypadku braku zapłaty należności w terminie określonym w decyzji albo wynikającym z przepisu prawa, wierzyciel winien wysyłać do zobowiązanego upomnienie z zagrożeniem wszczęcia egzekucji po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia upomnienia. Po bezskutecznym upływie terminu określonego w upomnieniu wierzyciel zobowiązany był do wystawienia tytułu wykonawczego. Stwierdzone przez rio nieprawidłowości związane były z zaniechaniem podjęcia czynności po upływie płatności jednej lub dwóch rat podatku. Zdarzały się też sytuacje, w których opóźnienia sięgały kilkunastu miesięcy. Jedna z kontrolowanych jednostek, mimo istnienia znaczących zaległości podatkowych, nie wystawiła w 2003 r. żadnego tytułu wykonawczego, co tłumaczono znacznym obciążeniem obowiązkami pracowników urzędu. Oczywistym jest, że bieżąca kontrola realizacji zobowiązań podatkowych jest obowiązkiem czasochłonnym. Jednakże w następstwie braku takiej kontroli, następuje w pewnym momencie kumulacja obowiązków, a nie ich zmniejszenie (pomijając w tym momencie wymogi wynikające z przepisów).

Skuteczność działań windykacyjnych nie pozostaje w prostej zależności z bieżącym podejmowaniem stosownych czynności. Trudna sytuacja finansowa wielu podatników, stan upadłości czy też likwidacji powoduje, że istotne zmniejszenie poziomu zaległości podatkowych, a nawet utrzymanie tego poziomu, nie jest w wielu wypadkach możliwe. Brak należytych działań w zakresie windykacji podatków dotyczył kwoty dochodów w wysokości 21 291 773,87 zł.

Niestosowanie przepisów dotyczących pomocy publicznej dla przedsiębiorców

Kontrole potwierdzały także sytuacje, w których zaniechanie czynności windykacyjnych było skutkiem przemyślanej decyzji, mającej pomóc - znajdującemu się w trudnej sytuacji - przedsiębiorcy, często jednemu z nielicznych pracodawców, zatrudniających dużą liczbę mieszkańców z terenu jednostki samorządu terytorialnego. W tym zakresie stwierdzono przypadki naruszenia zasad udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom, określonych w ustawie z dnia 30 czerwca 2000 r. o warunkach dopuszczalności i pomocy publicznej dla przedsiębiorców, a następnie w ustawie z dnia 27 lipca 2002 r. o warunkach dopuszczalności i pomocy publicznej dla przedsiębiorców.

Zgodnie z przepisami ustawy Ordynacja podatkowa, umarzanie zaległości podatkowych, odsetek za zwłokę, odraczanie terminu płatności podatku, rozkładanie na raty zapłaty podatku lub zaległości podatkowych, na wniosek podatnika będącego przedsiębiorcą, następować powinno zgodnie z przepisami ustawy o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców. Zarówno ustawa z dnia 30 czerwca 2000 r., jak i ustawa z dnia 27 lipca 2002 r., wskazały, że pomoc publiczna może być udzielana w formie zaniechania poboru, odroczenia płatności lub rozłożenia na raty płatności podatku bądź zaległości podatkowej oraz umorzenia zaległości podatkowej bądź odsetek za zwłokę. Istotne jest podkreślenie, że obydwie ustawy wyłączały stosowanie przeważającej części przepisów, jeżeli wartość pomocy, łącznie z wartością pomocy udzielonej przedsiębiorcy w okresie kolejnych 3 lat poprzedzających dzień jej udzielenia, nie przekraczała równowartości 100 000 euro. Poniżej tej kwoty stosowane powinny być przepisy dotyczące badania skuteczności i efektywności udzielonej pomocy oraz sporządzania sprawozdań pozwalających na nadzorowanie pomocy.

Nie zachowanie powszechności opodatkowania

Regionalne izby obrachunkowe, podczas kontroli przeprowadzonych w 2003 r., w 134 gminach stwierdziły nie przestrzeganie zasady powszechności opodatkowania w szczególności podatkiem od nieruchomości i w mniejszym zakresie podatkiem rolnym i leśnym. Materiały z kontroli nie wskazują w pełni skali występowania tego zjawiska, gdyż badanie odbywa się na wybranej próbie dokumentów. Ustalenia kontrolne powinny być zatem sygnałem dla gmin do podjęcia we własnym zakresie czynności polegających na porównaniu danych o wymiarze z takimi urządzeniami jak: rejestry geodezyjne gruntów i budynków, rejestry sądowe o podmiotach prowadzących działalność, dane statystyczne z wojewódzkiego urzędu statystycznego, rejestry działalności gospodarczej prowadzone przez gminy, sprawozdania o ruchu budowlanym, ewidencja komunikacyjna itp. Korzystanie z tych źródeł informacji w jak najszerszym zakresie przez gminne służby podatkowe pozwoliłoby na zachowanie powszechności opodatkowania i pobranie w maksymalnym stopniu należnych dochodów. Brak takich informacji powodował, że gminy nie posiadały dostatecznej wiedzy o liczbie podatników podlegających opodatkowaniu, a zwłaszcza dotyczącej nowych podatników zobowiązanych do uiszczenia podatku.

Bieżąco prowadzona i uaktualniona baza danych o podatnikach gwarantuje powszechność wymiaru i poboru podatków i opłat. Gminy nie posiadając pełnych informacji o podatnikach nie egzekwowały obowiązku składania rzetelnych i uaktualnionych deklaracji podatkowych. Ograniczały się do biernego wyczekiwania na moment złożenia deklaracji. Podczas kontroli wielokrotnie stwierdzano nie egzekwowanie od osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej obowiązku terminowego składania deklaracji podatkowych oraz doręczanie osobom fizycznym z opóźnieniem decyzji w sprawie wymiaru podatków i opłat. Niedociągnięcia te spowodowały ujemne skutki dla budżetów gmin, do których dochody z tytułu podatków wpływały z opóźnieniem. Łączna kwota utraconych wpływów z tytułu nie zachowania powszechności opodatkowania wyniosła 602 536,99 zł.

Stosowanie niewłaściwych stawek podatku od środków transportowych

W lipcu 2002 r. rada miasta T. dokonała zmiany stawek podatku od środków transportowych określonych na 2002 r. uchwałą podjętą w listopadzie 2001 r. W wyniku dokonanych zmian część stawek podatkowych określonych pierwotną uchwałą uległa obniżeniu z dniem 1 września 2002 r. W trakcie kontroli stwierdzono, że obniżone stawki podatku stosowano jedynie w stosunku do pojazdów zarejestrowanych po 1 września 2002 r., natomiast pozostałe pojazdy, tj. zarejestrowane przed tą datą, były opodatkowane w ciągu całego roku wyższą stawką podatku. Wprowadzenie obniżonej stawki podatku jest działaniem na korzyść podatnika i dlatego w danej sprawie mogła nie być zastosowana zasada niezmienności stawki podatkowej w ciągu roku. Nie jest naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawa wprowadzenie w ciągu roku nowej stawki podatku, mającej chronić podatników przed negatywnymi skutkami zbyt wysokich stawek podatku. Jednakże oceniając przedmiotową sprawę, należy mieć na względzie zasadę równości wszystkich obywateli wobec prawa, określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl tej zasady organ administracji powinien stosować takie same normy prawne dla wszystkich obywateli. Z zasady tej, jak również przepisów podatkowych, wynika, że nie można stosować różnych stawek podatku wobec właścicieli pojazdów oraz uzależniać ich wysokość od tego w jakim okresie nabyli środek transportu. Z tych względów organ podatkowy powinien ustalić wymiar rocznej stawki podatku od wszystkich środków transportowych, uwzględniając obniżoną stawkę od 1 września 2002 r., niezależnie od daty nabycia pojazdu (o ile stawka ta uległa obniżeniu). Opłacony podatek w wyższej wysokości stanowi nadpłatę. W wyniku nieprawidłowo zastosowanych stawek podatkowych, w 2002 r. podatnicy dokonali wpłat z tytułu podatku od środków transportowych w zawyżonej kwocie o 135 828,80 złotych.

Rozliczenie z podatnikami nadpłaconych kwot może mieć negatywne skutki finansowe dla bieżącej realizacji dochodów budżetowych miasta. Na podstawie dokonanych czynności kontrolnych regionalne izby obrachunkowe przekazały kontrolowanym podmiotom szereg wniosków pokontrolnych, wskazując między innymi na konieczność:

• rzetelnej weryfikacji składanych deklaracji i wykazów podatkowych,

• podejmowania w szerszym zakresie kontroli podatkowych, mających na celu sprawdzenie wywiązywania się przez podatników i inkasentów z ich obowiązków,

• prowadzenia postępowań podatkowych zgodnie z wymogiem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy,

• przestrzegania przepisów ustawy Ordynacja podatkowa w zakresie unormowań dotyczących kwestii powstania, zmiany i wygaśnięcia zobowiązań podatkowych,

• bieżącej kontroli uiszczania przez podatników należności podatkowych, co powinno zapewnić niezwłoczne podjęcie czynności windykacyjnych w razie braku zapłaty podatku,

• prawidłowego prowadzenia ewidencji podatkowej jako podstawy do sporządzania wymaganych przepisami sprawozdań budżetowych,

• podniesienia kwalifikacji pracowników zajmujących się zagadnieniami podatkowymi w kontrolowanych jednostkach.

4.1.4. Realizacja pozostałych dochodów budżetowych

Przeprowadzone kontrole ujawniły, że w wyniku nie pobierania opłat i innych należności niepodatkowych oraz ich nieprawidłowego ustalania, dochody jednostek samorządu terytorialnego zostały zaniżone o kwotę 3 335 685,22 zł.

Nieprawidłowości stwierdzone w zakresie realizacji dochodów z tytułu renty planistycznej

Stosownie do postanowień art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w wyniku zmian w planie zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość - wójt pobiera procentowo określoną opłatę od wzrostu tej wartości, tzw. rentę planistyczną.

Dochody z tytułu zajęcia pasa drogowego

W zakresie realizacji dochodów z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego stwierdzono szereg nieprawidłowości polegających, między innymi, na nie wydawaniu zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, wbrew postanowieniom art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym prowadzenie robót w pasie drogowym wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi.

Kontrola kompleksowa przeprowadzona w gminie K. wykazała, że w ciągu całego 2002 r. kontrolowana jednostka wydała jedno zezwolenie na czasowe zajęcie pasa drogowego. Wyliczona należność, w skład której wchodziła należność za zajęcie pobocza, za zajęcie chodnika oraz opłata jednorazowa za umieszczenie urządzeń obcych, wyniosła 1 693,28 zł i została wpłacona na konto bankowe urzędu. Kontrolujący stwierdzili, że opłatę wyliczono prawidłowo, lecz nie została przemnożona przez 11 dni zajęcia pasa drogowego. Powyższe działanie było sprzeczne z § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. Prawidłowa kwota należności winna wynosić 3 649,20 zł. W wyniku wyżej opisanych nieprawidłowości, gmina utraciła dochód w kwocie 1 955,92 zł.

W trakcie kontroli gminy D. stwierdzono nie utworzenie rachunku środka specjalnego, na którym gromadzone są środki przeznaczone na utrzymanie i modernizację dróg gminnych z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego i kar za zajęcie pasa bez zezwolenia. Środki pochodzące z opłat z tego tytułu gromadzono na rachunku bieżącym gminy. W wyniku kontroli ustalono, że w 2002 r. naliczone opłaty wyniosły 7 578,81 zł, natomiast w pierwszym półroczu 2003 r. - 2 263,15 zł. Ponadto gmina stosowała nieprawidłowe stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, nieprawidłowo obliczano zajętą powierzchnię pasa oraz urządzeń i obiektów nie związanych z funkcjonowaniem dróg. Skutki finansowe zaniżonych dochodów wyniosły 9 952,44 zł. Kontrola ujawniła też, że wnioskodawcy nie wnieśli należnej opłaty (w odniesieniu do pięciu decyzji) w łącznej wysokości 4 255,02 zł. Gmina nie podjęła żadnych działań w celu ich wyegzekwowania.

Przy wydawaniu decyzji dotyczących udzielenia zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego w gminie miejskiej T. naruszano procedury przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów w zakresie terminów i wymagań formalnych dotyczących wniosków składanych w sprawie wydania zezwolenia. W kilku przypadkach po zakończeniu robót w pasie drogowym nie dokonano ich komisyjnego odbioru w celu stwierdzenia przywrócenia zajmowanego odcinka do poprzedniego stanu użyteczności.

W przypadku decyzji dotyczącej umieszczenia w pasie drogowym obiektu handlowego zezwolenie wydane zostało na okres od dnia 1 stycznia 2003 r. do dnia 31 grudnia 2003 r., na podstawie wniosku z dnia 17 lutego 2003 r., co oznaczało, że obiekt handlowy znajdował się w pasie drogowym do dnia 10 marca 2003 r. bez zezwolenia. Podobna sytuacja dotyczyła pięciu decyzji wydanych w tym roku. We wskazanych sytuacjach nastąpiło zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, które zgodnie z § 11 ust. 4 rozporządzenia polegało na samowolnym zajęciu, przekroczeniu terminu zajęcia lub zajęciu większej powierzchni pasa drogowego niż wynikająca z zezwolenia. Za umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy i obiektu handlowego lub usługowego, zarządca drogi powinien pobrać karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczonej na podstawie § 10a rozporządzenia. Zaniechanie powyższego oznaczało uszczuplenie należnych gminie dochodów. W przypadku dotyczącym decyzji nr 7043/18a/01, opłata nałożona na jej podstawie w wysokości 2 381,61 zł została umorzona na mocy decyzji.

Ponadto, w jednym przypadku zastosowano rozłożenie opłaty za zajęcie pasa drogowego na raty. Postępowanie takie nie miało uzasadnienia prawnego. W omawianym okresie brak było podstaw do stosowania w zakresie opłat za zajęcie pasa drogi przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 1, jej przepisy stosuje się, między innymi, do podatków i niepodatkowych należności budżetu jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania właściwe są organy podatkowe. W przypadku opłaty za zajęcie pasa drogowego, organem właściwym do wydania decyzji i ustalenia opłaty był zarząd gminy, jako zarządca drogi, a więc nie organ podatkowy jednostki samorządu terytorialnego. Ustalono także, że Rada Miejska w T. nie skorzystała z delegacji zawartej w art. 34a ustawy o finansach publicznych i nie określiła trybu i zasad umarzania wierzytelności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa, udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności oraz organów do tego uprawnionych. Podstaw prawnych do zastosowania przedmiotowych instytucji ustawodawca nie przewidział też w ustawie o drogach publicznych. Zatem, zarówno umorzenie opłaty za zajęcie pasa drogowego jak i jej rozłożenie na raty nastąpiło bez podstawy prawnej.

Dochody z tytułu działalności komunalnej oraz gospodarowania nieruchomościami

W wyniku doraźnej kontroli w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, przeprowadzonej w gminie wiejskiej O., stwierdzono szereg nieprawidłowości dotyczących przeprowadzania przetargów pisemnych nieograniczonych na sprzedaż nieruchomości. Nie publikowano w prasie lokalnej informacji o wywieszeniu w siedzibie Urzędu Gminy wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży (oddania w użytkowanie wieczyste), co wymagane było przez art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Kontrolujący stwierdzili, że gmina dokonywała zbycia działek stanowiących jej własność w trybie pisemnego przetargu nieograniczonego. Jedynym ustalonym kryterium wyboru oferty w tych przetargach była cena zaoferowana przez uczestnika przetargu. Zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy, przetarg ustny ma na celu uzyskanie najwyższej ceny, przetarg pisemny ma na celu wybór najkorzystniejszej oferty. Wybór formy przetargu zależy zatem od celu, który organizator zamierza osiągnąć. Jeżeli celem jest uzyskanie najwyższej ceny w grę wchodzi licytacja, jeżeli wybór najkorzystniejszej oferty (np. co do sposobu zagospodarowania) - właściwym jest przetarg pisemny.

Gmina D. przeznaczyła lokal mieszkalny do sprzedaży, wyceniając go na kwotę 9 298 zł. W protokole uzgodnień zawarto zapis dotyczący zastosowania 70 - procentowej ulgi wynikającej z obowiązującej w tym zakresie uchwały. Kwotę do zapłaty ustalono w wysokości 930 zł, podczas gdy kwota wynikająca z prawidłowego obliczenia winna wynosić 2 790 zł. (30% z 9 298 zł). W sposób bezpodstawny zastosowano w tym przypadku ulgę 90%, tj. niezgodną z postanowieniami uchwały w sprawie ustalania ulg przy sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność komunalną gminy.

Gmina wiejska U. ustalając wartość zbywanej w 2002 r. nieruchomości na podstawie nieaktualnego operatu szacunkowego (z lutego 1998 r.), zaniżyła jej cenę wywoławczą o kwotę 6 000,00 zł. Czynności związane ze sprzedażą nieruchomości (jako czynności związane z gospodarowaniem mieniem komunalnym), należy wykonywać z zachowaniem szczególnej staranności, stosownie do postanowień przepisu art. 50 ustawy o samorządzie gminnym.

Kontrola wykazów nieruchomości przeznaczonych do zbycia w latach 2001 i 2002 w gminie miejsko-wiejskiej O. wykazała, że w kilku przypadkach cenę nieruchomości przeznaczonej do zbycia określono nie kwotowo, lecz wyrażeniem „według wyceny rzeczoznawcy”, co stanowiło naruszenie art. 35 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W akcie notarialnym w sprawie sprzedaży lokalu mieszkalnego na rzecz najemców wskazano, że wysokość udzielonej bonifikaty od ceny sprzedaży wynosi 24 905 zł, podczas gdy z protokołu rokowań wynikało, że wysokość bonifikaty wynosiła 39 156 zł.

Gmina O. nie egzekwowała od TBS obowiązku składania kwartalnych sprawozdań z wpływów z czynszów i innych należności, co stanowiło naruszenie postanowień umowy z dnia 31 grudnia 2001 r. dotyczącej zarządzania przez TBS budynkami mieszkalnymi gminy. Spółka TBS nie przekazywała na konto budżetu gminy czynszów i innych należności uzyskanych od najemców, a stanowiących dochód budżetu. Na dzień 31 grudnia 2002 r. TBS posiadało zaległości z tytułu nie przekazanych gminie czynszów najmu lokali mieszkalnych w kwocie 1 205 530 zł oraz czynszów najmu lokali użytkowych w kwocie 199 571 zł. Pomimo wystąpienia zaległości, spółka TBS dokonała (na mocy umowy) rozliczenia wynagrodzenia z tytułu ściągalności w pełnej wysokości. Wysokość nadpłaconego wynagrodzenia wynosiła 29 281,88 zł (netto).

Zarząd gminy wiejskiej NWW umorzył zaległości z tytułu czynszu dzierżawnego dwóch lokali gminnych w kwocie 5 694,17 zł. Przed podjęciem decyzji o umorzeniu nie przeprowadzono postępowania zmierzającego do wyegzekwowania zaległej należności. Podjęcie przez zarząd uchwały w sprawie umorzenia należności z tytułu czynszu dzierżawnego za okres 1.04.1998-31.08.2001 r. było działaniem niezgodnym z prawem, albowiem stosownie do art. 34a ustawy o finansach publicznych, do kompetencji organu stanowiącego samorządu terytorialnego należy określanie szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności jej jednostek organizacyjnych z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, udzielanie innych ulg w spłacaniu tych należności oraz wskazanie organów do tego uprawnionych. Zarząd gminy może dokonywać umorzeń jedynie w oparciu o wyżej wymienione zasady. W omawianym przypadku organ stanowiący takich zasad nie określił, w związku z czym organ wykonawczy dokonał umorzenia bezpodstawnie. Ponadto ustalono, że pracownik referatu księgowości dokonał bezpodstawnych odpisów zaległych czynszów dla pięciu dzierżawców w kwocie 5 636,06 zł. W wyniku powyższych działań nastąpiło uszczuplenie należnych dochodów gminy z tytułu czynszu dzierżawnego w łącznej kwocie 11 330,23 zł.

Badając dochody z tytułu prowadzonej działalności komunalnej (sprzedaż wody i ciepła, odprowadzenie ścieków) w gminie miejskiej Z. ustalono, że licząc od 1996 r., tj. od czasu zlikwidowania prowadzącego tę działalność zakładu budżetowego, ujemna różnica między wpływami i wydatkami związanymi z tą działalnością ulegała ciągłemu wzrostowi. W 2002 r. dochody z tych tytułów wyniosły 362 861,00 zł i były o 658 264,00 zł niższe od wydatków (pomijając stan należności). Z ustaleń kontroli wynika, że Urząd Miejski w Z. jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 marca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z obowiązującym regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków, przyjętym przez Radę Miejską, podstawę rozliczeń za wodę i ścieki stanowią ceny określone w taryfach obowiązujących na rok, zatwierdzonych przez organ stanowiący, bądź wprowadzonych w trybie art. 24 ust. 8 ustawy. Z ustaleń kontroli wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (Urząd Miejski), nie występowało do rady o zatwierdzenie taryf na 2003 i 2004 r. Na terenie przedmiotowej gminy w dalszym ciągu stosowane są ceny wody i ścieków określone uchwałą Rady Miejskiej w 2001 r. Przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ustalają szczegółowy tryb opracowywania i zatwierdzania taryf, stawek i opłat, wskazując w art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 10, że taryfy obowiązują przez jeden rok, w związku z czym zachodzi konieczność corocznego opracowywania nowych taryf. Na kontrolowanej jednostce, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy, ciążył obowiązek określenia w taryfie - cen i stawek opłat na podstawie niezbędnych przychodów, przy uwzględnieniu kosztów związanych ze świadczeniem usług, po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług (art. 20 ust. 2 ustawy) oraz przedstawienia radzie gminy - w terminie 70 dni przed planowaną datą wejścia taryf w życie - wniosku o ich zatwierdzenie (art. 24 ust. 2). Wniosek winien zawierać szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych (art. 24 ust. 4). Zasady opracowywania taryf określają również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Obowiązujące na terenie gminy ceny nie zapewniały sfinansowania kosztów omawianej działalności. Wniosek taki wynika z porównania ustalonych w trybie kontroli dochodów i wydatków związanych z prowadzoną działalnością. Uzyskane w 2002 r. dochody ze sprzedaży wody stanowiły zaledwie 52,2%, a dochody za odprowadzanie ścieków tylko 15,9% poniesionych wydatków.

Znaczną różnicę wykazało również porównanie kwot dochodów i wydatków związanych ze sprzedażą ciepła. Ujemna różnica za 2002 r. wyniosła 201 413 zł. Stwierdzono, że obowiązujące na terenie gminy ceny ciepła wprowadzone zostały uchwałą zarządu w 1999 r., w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 6 października 1998 roku w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz zasad rozliczeń w obrocie ciepłem. Należy zaznaczyć, że zgodnie z przepisami § 46 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 12 października 2000 r., taryfy obowiązujące przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 26 maja 2000 r. o zmianie ustawy Prawo energetyczne - zachowały moc obowiązującą nie później niż do 30 czerwca 2000 r.

4.1.5. Działania pokontrolne

W oparciu o wyniki kontroli regionalne izby obrachunkowe przekazywały kontrolowanym jednostkom wystąpienia pokontrolne, wskazując w nich stwierdzone nieprawidłowości, ich źródła, przyczyny, rozmiary oraz osoby odpowiedzialne, a także zamieszczając wnioski mające na celu usunięcie ujawnionych naruszeń oraz zapobieżenie ich powstawaniu w przyszłości.

Zgodnie z przepisami ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym właściwym organom kontrolowanych jednostek, przysługuje prawo zgłoszenia zastrzeżeń do kolegium regionalnej izby obrachunkowej. Podstawą zastrzeżenia może być zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Dane dotyczące zgłoszonych zastrzeżeń w 2003 r. przedstawia poniższa tabela.

Zastrzeżenia do wniosków pokontrolnych zgłoszone przez kontrolowane jednostki w 2003 r.

Do Ministerstwa Finansów przekazano łącznie 52 sygnalizacje. Przesłane informacje dotyczyły między innymi nieprawidłowości stwierdzonych w składanych przez gminy sprawozdaniach budżetowych o skutkach wynikających ze stosowania ulg, zwolnień, odroczeń i umorzeń podatków. Kontroli poddawano także merytoryczną poprawność składanych przez gminy wniosków o rekompensatę utraconych dochodów na skutek zastosowania ustawowych ulg i zwolnień w podatkach lokalnych. Ujawnione naruszenia dotyczące niezgodnego z ewidencją (wydanymi decyzjami) wykazywania w sporządzanych sprawozdaniach (Rb-27S, Rb-PDP) skutków wynikłych z udzielonych ulg, zwolnień i obniżek stawek podatkowych wyniosły 2 935 362,44 zł.

Wykazywane w tym zakresie dane mają istotne znaczenie z uwagi na to, że stanowią podstawę ustalenia należnej jst kwoty wyrównawczej części podstawowej subwencji ogólnej oraz nałożonego na gminę obowiązku dokonywania wpłat na zwiększenie części podstawowej subwencji ogólnej. Przedkładane przez gminy korekty sprawozdań i wniosków były podstawą do wydania przez Ministra Finansów decyzji o zmniejszeniu przyznanych gminom kwot subwencji ogólnej.

Należy zaznaczyć, że w wielu przypadkach kontrolowane gminy dokonywały stosownych korekt sprawozdań i wniosków jeszcze w czasie trwania czynności kontrolnych.

Nieznacznie wzrosła ilość zawiadomień skierowanych do organów prokuratury i policji. Przesłano ich łącznie 123 i dotyczyły sytuacji, w których stwierdzono nieprawidłowości dające podstawę do przyjęcia istnienia prawdopodobieństwa popełnienia przestępstwa. Dotyczyło to między innymi sytuacji: zaniechania prowadzenia ksiąg rachunkowych w kontrolowanej jednostce, poświadczenia nieprawdy we wnioskach o przyznanie dotacji celowych, poświadczenia nieprawdy w dokumentach dotyczących odbioru realizowanych robót budowlanych, bezpodstawnego umarzania zaległości podatkowych, przywłaszczenia środków publicznych przez pracowników jednostki, realizacji robót budowlanych bez stosownych pozwoleń wymaganych przez przepisy prawa budowlanego, bezpodstawnego wypłacania świadczeń pieniężnych.

Kontrola przeprowadzona w gminie wiejskiej R. ujawniła fakty świadczące o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za powstanie strat w majątku gminy, w związku z realizacją zadania inwestycyjnego pn. budowa szkoły podstawowej i sali gimnastycznej, szacowanych na kwotę co najmniej 722 741 zł. Udzielając zamówienia publicznego na realizację wyżej wymienionej inwestycji wybrano ofertę, w której wykonawca przedstawił wartość przedmiotu zamówienia w cenach brutto, łącznie z podatkiem VAT. Zawarta umowa określała wartość robót również w cenach brutto. Po upływie roku (brak daty podpisania aneksu) umowę zmieniono w sposób niekorzystny dla gminy, zamieniając ceny brutto na ceny netto, bez wcześniejszego pomniejszenia ich o kwotę podatku. Wójt gminy podpisując aneksy do umowy (z naruszeniem przepisów ustawy o zamówieniach publicznych), a następnie niedopełniając ciążącego nań - z racji pełnienia funkcji publicznej - obowiązku sprawdzenia pod względem merytorycznym faktur powykonawczych przed ich zatwierdzeniem do zapłaty - spowodował, że wykonawca robót bezpodstawnie doliczył podatek VAT do umownych cen brutto, czyli do podstawy zawierającej już podatek. Strata finansowa gminy spowodowana tym zaniedbaniem, w pierwszej fazie inwestycji, osiągnęła sumę 148 667,68 zł. Ponadto cena I etapu robót została zawyżona w wyniku zastosowania nieprawidłowej stawki roboczogodziny. Kwota tego zawyżenia nie była możliwa do ustalenia z uwagi na bezprawne usunięcie dokumentów powykonawczych. Stwierdzono również (w przypadku dokumentów powykonawczych I etapu robót), że istnieje podejrzenie, iż kontrolowana jednostka podwójnie zapłaciła kwotę 78 193,89 zł za wykonanie tych samych robót przy realizacji kanalizacji deszczowej. Wyjaśnienie tego faktu nie było jednak możliwe ze względu na usunięcie dokumentów. Analogiczne zaniedbania obowiązków ujawniono również przy realizacji II etapu inwestycji, gdzie suma podwójnie opłaconego podatku VAT osiągnęła kwotę 128 377,50 zł. Wykonawca zadania bezpodstawnie doliczył do wcześniej wykonanych robót, tzw. waloryzację ceny. Stratę gminy z tego tytułu oszacowano na kwotę 55 060,73 zł. W dokumentach powykonawczych istnieją sprzeczności wskazujące na możliwość nadpłaty w kwocie 59 554,98 zł za wykonanie stropów w sali gimnastycznej. Szacowana łączna suma strat w majątku gminy, spowodowana zaniedbaniami obowiązków sprawdzenia wysokości ceny i zakresu wykonania prac przed zatwierdzeniem dokumentów powykonawczych I i II etapu do wypłaty, sięga kwoty 469 854,78 zł. Straty te zostały powiększone w wyniku zaniedbań przez wójta obowiązków przy spłacie zobowiązań wobec wykonawcy. Gmina rozpoczynając drugą fazę inwestycji była już poważnie zadłużona w ZUS. Faktycznie nie miała zdolności płatniczych i zalegała z opłatami na rzecz wykonawcy robót, który po zakończeniu prac natychmiast sprzedał wierzytelności z tego tytułu firmie windykującej długi. Wójt uznał wówczas wierzytelności w kwocie zawyżonej o 100 000 zł, nie bacząc na fakt, że część należności wynikającej z faktury (przed sprzedażą długu) została już spłacona. Dopuszczenie do sprzedaży wierzytelności w sytuacji, gdy istniały wątpliwości co do zasadności kwoty, spowodowało kolejne kumulujące się straty gminy z tytułu kosztów procesu - 16 859,10 zł, odsetek za zwłokę – 35 031,30 zł. Wójt podpisał porozumienie z wierzycielem o spłacie ratalnej długu, nie posiadając realnej możliwości jego wypełnienia. Spłacono jedynie kwotę w wysokości 200 000 zł. Skutkiem powyższego było przedstawienie długu do windykacji komorniczej, co spowodowało dalszy wzrost kosztów, mianowicie: odsetki wzrosły do 49 999,17 zł (stan na dzień 31.05.2003 r.), koszty procesowe - 9 656,10 zł, koszty adwokackie - 7 200,00 zł, koszty zastępstwa procesowego 3 600,00 zł, opłata egzekucyjna 48 106,80 zł i pozostałe - 66,50 zł. Ponadto wierzyciel wezwał gminę do zapłaty kwoty nie objętej jeszcze egzekucją, gdzie suma odsetek wynosiła 16 665,71 zł. Kolejne roszczenia przedstawione przez wierzyciela do egzekucji powiększyły sumę strat z tytułu procesu do kwoty 15 179,80 zł. Łączna suma strat spowodowana nagannym działaniem wójta osiągnęła kwotę 250 477,08 zł.

Komenda Powiatowa Policji w N. wszczęła dochodzenie o przestępstwo przewidziane w art. 284 § 2 kodeksu karnego, na podstawie wyników kontroli gminy P., podczas której stwierdzono, popełnienie przez kasjera urzędu czynu polegającego na przywłaszczeniu środków pieniężnych w wysokości 2 220,85 zł, stanowiących prowizję od sprzedanych znaków skarbowych.

Prokuratura Rejonowa w R. wszczęła dochodzenie przeciwko dyrektorowi i głównej księgowej, zatrudnionym w gminnej jednostce organizacyjnej zajmującej się obsługą szkół i przedszkoli w R. W wyniku kontroli przeprowadzonej w tej placówce stwierdzono wykazywanie w księgach rachunkowych za lata 2000-2002 nierzetelnych danych, w tym dotyczących zobowiązań kontrolowanej jednostki oraz 15 jednostek oświatowych, dla których prowadziła ona księgi. Zobowiązania dotyczyły składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych i Fundusz Pracy. Nierzetelność polegała na usunięciu (wyksięgowaniu) z ksiąg rachunkowych części z tych zobowiązań niedozwolonymi zapisami księgowymi, co skutkowało nie wykazywaniem ich w sprawozdawczości budżetowej i w bilansie oraz ich niepłaceniem. Powyższe działanie spowodowało naliczenie przez ZUS odsetek za zwłokę i kosztów postępowania egzekucyjnego na kwotę, co najmniej 1 367 089,93 zł. Jednostki sektora finansów publicznych, stosownie do art. 28 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zobowiązane są do dokonywania wydatków publicznych w sposób celowy, a zatem płacenie odsetek za nieterminowe regulowanie zobowiązań jest sprzeczne z tą zasadą. Opisane czyny, tj. nie prowadzenie ksiąg rachunkowych oraz podawanie w nich nierzetelnych danych, zagrożone są odpowiedzialnością karną stosownie do art. 77 ustawy o rachunkowości, zaś działanie na szkodę gminy poprzez narażenie jej na płacenie odsetek za zwłokę - odpowiedzialnością, o której mowa w art. 231 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. kodeks karny.

Sygnalizacje przekazywane wojewodom związane były, w przeważającej mierze, z ujawnionymi przypadkami niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania dotacji udzielonych jednostkom samorządowym.

Gmina miejska P. na mocy umowy zawartej z wojewodą, zobowiązana była przeznaczyć dotację celową w wysokości 829 813,00 zł na przygotowanie terenów pod budownictwo mieszkaniowe na osiedlu P. W wyniku kontroli stwierdzono wykorzystanie dotacji celowej niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej kwocie 403 588,40 zł. Kwotę tę wykorzystano na roboty kanalizacyjne i wykonanie nawierzchni drogowej w innej części miasta. Powiadomiono także prokuraturę o fałszowaniu rozliczenia dotacji celowej.

Kontrola gospodarki finansowej powiatu K. stwierdziła nieprawidłowości w zakresie wykorzystania dotacji celowej w wysokości 63 768,00 zł, przyznanej z budżetu państwa na realizację bieżących zadań własnych powiatu. Z otrzymanej na realizację zadań z zakresu ochrony i zagospodarowania lasów dotacji, powiat wydatkował kwotę 12 925,00 zł na wypłatę nagród dla pracowników własnej jednostki oraz pracowników zatrudnionych w siedmiu współpracujących ze starostwem gminach.

Do organów skarbowych skierowano 12 zawiadomień. Dotyczyły one naruszenia przez podmioty kontrolowane obowiązków związanych z terminowym odprowadzeniem podatku dochodowego od wypłaconych wynagrodzeń.

Regionalne izby obrachunkowe skierowały ogółem 351 zawiadomień o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych i wniosków o ukaranie do rzeczników dyscypliny finansów publicznych oraz do komisji orzekających w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Do najczęściej stwierdzonych naruszeń dyscypliny finansów publicznych należało: naruszenie zasad, form lub trybu postępowania przy udzieleniu zamówień publicznych, dokonywanie wydatków z przekroczeniem upoważnień określonych w planie finansowym, zaniechanie przeprowadzenia lub rozliczenia inwentaryzacji, a także wykazanie w sprawozdaniach budżetowych danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej.

4.1.6. Podsumowanie

[ Początek strony ]

<< | >>

• 1. Uchwalanie budżetu i jego zmiany •
• 2.1. Wykonanie budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego •
• 2.2. Wykonanie budżetów przez gminy •
• 2.3. Wykonanie budżetu miasta stołecznego Warszawy •
• 2.4. Wykonanie budżetów przez miasta na prawach powiatu •
• 2.5. Wykonanie budżetów przez powiaty •
• 2.6. Wykonanie budżetów przez województwa samorządowe •
• 3. Związki międzygminne i związki powiatów •
• 4.1. Gospodarka finansowa i zamówienia publiczne jednostek samorządu terytorialnego w wynikach kontroli regionalnych izb obrachunkowych •
• 4.2 Kontrola wykorzystania dotacji celowych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego przez podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych •
• 4.3. Funkcjonowanie wewnętrznej kontroli finansowej w jednostkach samorządu terytorialnego •

Wstęp | Część I - Streszczenie | Część I - Pełny tekst | Część II - Streszczenie | Część II - Pełny tekst