Wstęp | Część I - Streszczenie | Część I - Pełny tekst | Część II - Streszczenie | Część II - Pełny tekst

Część II Sprawozdania z działalności RIO
i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2003 roku

<< | >>

• 2.1.1. Budżety jednostek samorządu terytorialnego na tle budżetu państwa

• 2.1.2. Realizacja budżetów jednostek samorządu terytorialnego

• 2.1.3. Dochody jednostek samorządu terytorialnego

• 2.1.4. Wydatki jednostek samorządu terytorialnego

• 2.1.5. Wyniki budżetów oraz zobowiązania jednostek samorządu terytorialnego

• 2.1.6. Podsumowanie

2. Wykonanie budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego

2.1. Budżety jednostek samorządu terytorialnego

2.1.1. Budżety jednostek samorządu terytorialnego na tle budżetu państwa

Rok 2003 otwierał nową kadencję w funkcjonowaniu organów jst w trójstopniowym systemie samorządu terytorialnego. W ciągu pięciu lat działania w pełni rozwiniętego sytemu samorządu ukształtował się w miarę stabilny podział zadań realizowanych przez administrację rządową i samorządową. Ustalony został również podział zadań między poszczególne stopnie samorządu terytorialnego.

W 2003 r. przeprowadzone zostały jeszcze pewne przesunięcia - przede wszystkim zrezygnowano z przekazanego pierwotnie powiatom finansowania zespolonych z administracją samorządową powiatowych komend Policji oraz inspekcji weterynaryjnej. Na poziomie gmin i województw nie wystąpiły już poważniejsze zmiany.

Odnotowana w drugiej połowie 2003 r. poprawa sytuacji gospodarczej kraju znalazła odbicie we wzroście dochodów budżetu państwa, natomiast formalnie nie wpłynęła pozytywnie na dynamikę dochodów jst. Po korzystnym dla jst roku 2001, w którym dochody samorządowe rosły znacznie szybciej niż dochody budżetu państwa (nominalny wskaźnik dynamiki dochodów jst wynosił 109,6, a dochodów budżetu państwa - 103,6%), w 2002 r. nastąpiło pogorszenie - dochody jst nominalnie wzrosły o 0,6%, a realnie obniżyły się o 1,3%, przy wzroście dochodów budżetu państwa o 2,1%, czyli realnie o 0,2%. Oceniając jedynie globalne kwoty dochodów można dojść do wniosku, że jeszcze gorsza sytuacja dochodowa samorządu ukształtowała się w 2003 r. Przyspieszeniu wzrostu dochodów budżetu państwa o 6,0% towarzyszył nominalny spadek dochodów jst o 1,1%, co oznaczało realny spadek równy 1,9%. W efekcie obniżyła się relacja dochodów budżetowych jst do dochodów budżetu państwa. Ukształtowana w 1999 r. na poziomie 51,5% wzrosła w 2001 r. do najwyższego poziomu równego 56,6%, a następnie spadła do 55,8% w 2002 r. i 52,0% w 2003 r. (tabela 2.1.1.). Obniżyła się również z 55 725 830 tys. zł do 54 018 368 tys. zł kwota przekazywana jst z budżetu państwa w postaci dotacji celowych, subwencji oraz udziałów w podatku dochodowym od osób fizycznych i prawnych. Spadek ten wyniósł 3,1%. Na zmianie tej zaważyło, podkreślane wcześniej, wyłączenie z budżetów powiatów powiatowych komend Policji oraz inspekcji weterynaryjnej. Pomniejszenie dochodów uzyskanych przez jst w 2002 r. o kwoty dotacji otrzymanych z budżetu państwa na finansowanie działalności tych instytucji pozwala określić zmiany, jakim uległa w 2003 r. kwota dochodów jst na realizację pozostałych zadań. Doprowadzone do porównywalności dochody uzyskane przez jst w 2002 i 2003 r. wykazały 3,0% wzrost nominalny, co przy 0,8% stopie inflacji oznaczało 2,2% wzrost realny.

2.1.2. Realizacja budżetów jednostek samorządu terytorialnego

Zaplanowana na 2003 r. łączna kwota dochodów budżetowych gmin, powiatów, miast na prawach powiatów i województw samorządowych wyniosła 80 617 546 tys. zł i została zrealizowana w 98,2%. Osiągnięte przez jst dochody wyniosły 79 140 450 tys. zł. Najwyższy stopień realizacji planowanych dochodów uzyskały powiaty (99,2%), jednak również jednostki pozostałych stopni samorządu w 2003 r. przyjęły realniejsze plany dochodów niż w roku poprzednim.

Wydatki budżetowe jst zaplanowane w kwocie 85 565 587 tys. zł wykonano na poziomie 80 954 358 tys. zł. Realizacja planowanych wydatków w 94,6% czyli w stopniu niższym od wykonania dochodów znacznie obniżyła poziom zrealizowanego w stosunku do planowanego deficytu. Z planowanej kwoty deficytu (traktowanego jako saldo łącznej kwoty planowanych dochodów i wydatków wszystkich jst), na poziomie 4 948 041 tys. zł pozostało w wyniku realizacji budżetów zaledwie 1 813 908 tys. zł, czyli o ponad 42% mniej niż w 2001 r. i 2002 r. (w 2001 r. deficyt jst wyniósł 3 139 610 tys. zł a w 2002 r. - 3 147 895 tys. zł). Planowany deficyt najbardziej zredukowały gminy, bo w 75,4%. Planowane i zrealizowane dochody, wydatki oraz planowany i zrealizowany wynik budżetów jst w 2003 r. zawiera tabela 2.1.2.

Zmniejszeniu kwoty deficytu jst nie towarzyszył spadek wielkości zadłużenia samorządów. Łączna kwota zobowiązań na koniec 2003 r. wyniosła 17 276 843 tys. zł i była o 12,5% wyższa od zadłużenia jst w 2002 r. Kwota ta obejmowała zobowiązania z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek, wyemitowanych papierów wartościowych, przyjętych depozytów, wymagalnych zobowiązań z tytułów publiczno - prawnych oraz zobowiązań wobec dostawców towarów i usług. Wyemitowane papiery wartościowe oraz zaciągnięte kredyty i pożyczki służyły sfinansowaniu wydatków nie znajdujących pokrycia w dochodach nie tylko w 2003 r. Duża ich część została zaciągnięta w okresach wcześniejszych, a narastanie zadłużenia z tego tytułu przy zmniejszającym się deficycie jst świadczy o spowolnieniu tempa spłat zadłużenia. Podkreślenia wymaga zmniejszenie tempa wzrostu zadłużenia. W 2000 r. zobowiązania jst wliczane do długu publicznego wzrosły w stosunku do 1999 r. o 51,5%. W następnych latach tempo wzrostu zmniejszało się odpowiednio od 31,0% i 25,1% aż do 12,5% w 2003 r. Wolniej niż przeciętnie wzrosło zadłużenie gmin i miast na prawach powiatów (o 9,6%) i m. st. Warszawy (o 11,2%), natomiast znacznie szybciej narastało ono w powiatach (o 37,6%) i województwach (o 48,2%). Zmiana zasad kształtowania dochodów jednostek samorządu terytorialnego, zapewniająca wzrost udziału dochodów własnych na wszystkich stopniach samorządu zapewne umożliwi powiatom i województwom udźwignięcie tak dynamicznie narastającego długu.

Rosnąca kwota długu, przy jednoczesnym spadku wielkości dochodów, spowodowała wzrost relacji wliczanych do długu publicznego zobowiązań jst do zrealizowanych w 2003 r. dochodów z 19,2% w 2002 r. do 21,8%.

Najsilniejszy wzrost relacji długu do dochodów nastąpił w powiatach i związany był z kumulacją dwóch zjawisk: dynamicznego wzrostu zobowiązań oraz znacznego spadku wielkości dochodów tych jednostek.

Relacja wliczanych do długu publicznego zobowiązań jst do dochodów budżetowych w latach 2000 - 2003 (w %)

* Utrzymujący się do 2002 r. status m. st. Warszawy jako związku gmin, którymi pozostawały dzielnice miasta został zmieniony ustawą z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.), która przekształciła Warszawę w miasto na prawach powiatu. Dla zachowania porównywalności miasto to wyodrębniono zarówno w prezentowaniu danych za 2001, 2002 jak i 2003 r.

W 2003 r. zwiększyły się różnice między poziomem zadłużenia jst poszczególnych województw. Podniósł się najwyższy w 2002 r. wskaźnik zadłużenia jst w województwie dolnośląskim (z 27,4% do 29,8%), natomiast obniżył się w najmniej zadłużonym województwie świętokrzyskim (z 11,3% do 11,2%). Rozkład zadłużenia jst poszczególnych województw w stosunku do lat ubiegłych nie zmienił się i nie wykazuje on ścisłego związku z zamożnością jst województw. Z reguły jednak w województwach o niskim poziomie dochodów budżetowych w przeliczeniu na jednego mieszkańca wskaźnik zadłużenia jest niższy od przeciętnego. Świadczy to o realizmie polityki finansowej większości jst.

Udział wliczonych do długu publicznego zobowiązań jst w ogólnej kwocie długu publicznego państwa począwszy od 1999 r. stopniowo wzrastał z 2,3%, poprzez 3,3% w 2000 r., 4,1% w 2001 r. i 4,3% w 2002 r., w 2003 r. zmalał do 4,1 i nadal nie jest wysoki (zważywszy, że stosunek dochodów jst do dochodów budżetu państwa wyniósł 52,0%). Samorządy nie mają więc, znaczącego udziału w podnoszeniu obwarowanego ograniczeniami prawnymi stosunku długu publicznego państwa do produktu krajowego brutto. Należy jednak przypomnieć, że na zadłużenie sektora samorządowego obok długu jst składa się również zadłużenie jednostek posiadających osobowość prawną, dla których jst są organem założycielskim lub nadzorującym.

2.1.3. Dochody jednostek samorządu terytorialnego

Dynamika i poziom dochodów jst

Podkreślany już spadek globalnej kwoty dochodów jst nie dotknął wszystkich stopni samorządu. Gminy odnotowały 4,3% wzrost dochodów w ujęciu nominalnym, co przy 0,8% stopie inflacji oznacza 3,5% wzrost realny. Jeszcze bardziej dynamiczny wzrost wykazywały dochody województw samorządowych. Nominalnie ich poziom zwiększył się w stosunku do 2002 r. o 8,2%, a realnie - o 7,4%. Najsilniejszy spadek dochodów dotknął m. st. Warszawę (realnie o 12,1%) oraz powiaty (realnie o 10,1%). Zmiany, które wystąpiły w kształtowaniu się dochodów poszczególnych stopni samorządu w 2003 r. stanowią kontynuację tendencji zapoczątkowanej w 2002 r. Wyjątek stanowią województwa, których dochody w 2002 r. wyraźnie spadły, natomiast w 2003 r. najsilniej wzrosły. Źródłem tego wzrostu w głównej mierze były dotacje uzyskane z tytułu wydatków budżetu państwa, które nie wygasły z końcem 2002 r. Na niskim poziomie dochodów uzyskanych przez powiaty odbiło się wyłączenie z zadań powiatów finansowania powiatowych komend Policji oraz inspektoratów weterynaryjnych. Formalnie osłabiło to znaczenie samorządu na poziomie powiatu, jednak praktycznie doprowadzone do porównywalności dochody powiatów w 2003 r. wykazywały 4,6% wzrost nominalny i 3,8% wzrost realny. Zlikwidowane zostały sztuczne powiązania między silnie zhierarchizowanymi pionowo jednostkami administracji rządowej i jednostkami samorządu terytorialnego. Jednostkom samorządu terytorialnego pozostawiono możliwość dofinansowania lokalnych służb za pośrednictwem środka specjalnego, a pozostawione na poziomie powiatu służby, inspekcje i straże poza Państwową Strażą Pożarną wykazują wyższy stopień zintegrowania z samorządem i nie rodzą tak skomplikowanego systemu powiązań i zależności, jakie występowały w przypadku komend Policji.

 Dynamika dochodów jst w latach 1999, 2002 i 2003

* Zob. przypis pod zestawieniem na s. 83

Na ogólny obraz dynamiki dochodów poszczególnych stopni samorządu terytorialnego decydujący wpływ wywarła dynamika dotacji celowych. Ich wielkość dla wszystkich jst w stosunku do 2002 r. zmniejszyła się o 22,9%, w tym dla gmin - o 12%, a dla m. st. Warszawy - o 48,1%, miast na prawach powiatów - o 36,7% i powiatów - o 30,8%. Jedynie województwa uzyskały wzrost dotacji o 13,8%. Na wszystkich stopniach samorządu wzrosła wartość otrzymywanej z budżetu państwa subwencji ogólnej, a wyższe niż w 2002 r. dochody własne wygospodarowały gminy, miasta na prawach powiatu i województwa samorządowe. Na wyraźny spadek wskazuje dynamika dochodów własnych m. st. Warszawy.

 Dynamika podstawowych części dochodów budżetowych jst w 2003 r. (2002 r. = 100%)

Dynamika dochodów jst w poszczególnych województwach mieściła się w granicach od 94,4% w województwie mazowieckim do 102,6% w województwie świętokrzyskim. W połowie województw dochody jst wzrosły w ujęciu nominalnym, co przy niskiej stopie inflacji oznaczało również wzrost realny. Na ogólny poziom dynamiki jst w poszczególnych województwach w różnym stopniu wpływały zmiany wielkości poszczególnych elementów dochodów, jednak bez wyjątku we wszystkich województwach zmniejszyła się kwota uzyskiwanych przez jst dotacji (od 15,4% w województwie warmińsko-mazurskim do 32,6% w województwie mazowieckim). Jedynie wszystkie województwa samorządowe (poza województwem wielkopolskim) otrzymały z budżetu państwa kwoty dotacji znacznie wyższe niż w 2002 r. Ograniczenie kwot dotacji dla jst stanowiło przejaw dążenia do ograniczenia formy dochodów, która z reguły ma charakter uznaniowy. Dynamikę dochodów budżetowych jst oraz ich podstawowych części w 2003 r. w podziale na województwa przedstawia tabela 2.1.3.

Spadek kwoty dochodów budżetowych jst przy zmniejszającej się liczbie ludności w kraju pozwoliły zachować stały w stosunku do 2002 r. poziom dochodów w przeliczeniu na jednego mieszkańca.

Zróżnicowanie poziomu dochodów budżetowych jst stanowi trwałe zjawisko i jest odbiciem poziomu rozwoju gospodarczego. W województwie lubelskim, wymienianym jako najbiedniejszy region Unii Europejskiej, jst osiągają poziom dochodów stanowiący 93% przeciętnego dla wszystkich jst kraju. Niskim poziomem dochodów charakteryzują się również jst województw: łódzkiego i podlaskiego (94% średniej krajowej), kujawsko-pomorskiego (95%), małopolskiego i świętokrzyskiego (96%). Najwyższe wskaźniki dochodów w przeliczeniu na jednego mieszkańca osiągają jst województw: mazowieckiego (112% średniej krajowej), dolnośląskiego (106%) i warmińsko-mazurskiego (104%). W stosunku do 2000 r. wyraźnie zmniejszył się dystans dzielący jst poszczególnych województw. Różnice w poziomie dochodów mieściły się wtedy w granicach od 90% średniej krajowej w województwie małopolskim i 91% w województwach lubelskim i podlaskim do 122% średniej krajowej w województwie mazowieckim oraz 110% w dolnośląskim. Najwyraźniejsza poprawa wystąpiła w jst województwa warmińsko-mazurskiego, które w 2000 r. osiągały 98% średniego krajowego poziomu dochodów, a w 2003 r. - 104%.

Dochody budżetowe jst według województw w przeliczeniu na jednego mieszkańca oraz ich relacja do średniej krajowej w latach 2000, 2002 i 2003

Częścią w zasadniczy sposób różnicującą poziom dochodów jst są dochody własne. W najmniej zamożnym województwie lubelskim w 2003 r. sięgały one zaledwie 67% średniej krajowej. Podobnie niski poziom występował w województwach: podkarpackim (70%), podlaskim i świętokrzyskim (74%). Jednostki samorządu terytorialnego województw mazowieckiego i dolnośląskiego uzyskiwały dochody własne stanowiące odpowiednio 139% i 120% średniej krajowej. Jst województwa dolnośląskiego swój wysoki poziom dochodów własnych zawdzięczały dochodom z majątku, a mazowieckiego - udziałom w podatku dochodowym od osób prawnych. W czterech najmniej zamożnych województwach (lubelskim, podkarpackim, podlaskim i świętokrzyskim) dochody osiągnięte przez jst z udziałów w podatkach dochodowych stanowiły od 59% do 66% średniej krajowej, a z majątku od 47% do 59%.

Elementami wyrównującymi poziom dochodów jst województw były dotacje celowe i subwencja ogólna. Kwoty uzyskane z tych tytułów w jst najmniej zamożnych województw znacznie przewyższały poziom średni dla jst kraju. To właśnie dotacje celowe i subwencja ogólna obok dochodów z majątku stały się elementami, które znacząco przesunęły województwo warmińsko-mazurskie w rankingu zamożności jst. W procesie niwelowania terytorialnych różnic zamożności jst ważną rolę odgrywały mechanizmy wyrównawcze wmontowane w zasady naliczania części podstawowej subwencji ogólnej, jednak niewielki udział dochodów o charakterze podatkowym w ogólnej kwocie odchodów budżetowych jst, szczególnie w powiatach i województwach, powodował, że mechanizmem wyrównawczym objętych było około 30% dochodów jst (tabela 2.1.5.).

Istotnym czynnikiem modyfikującym poziom uzyskiwanych przez jst dochodów był szeroki strumień płynących do jst w 2003 r. bezzwrotnych środków z Unii Europejskiej w formie funduszy przedakcesyjnych. Jst były beneficjentami środków z funduszy PHARE, ISPA oraz działań z zakresu infrastruktury obszarów wiejskich z funduszu SAPARD. Środki funduszu SAPARD przede wszystkim kierowane były do województw „ściany wschodniej” kraju, czyli województw warmińsko-mazurskiego, podlaskiego, lubelskiego, podkarpackiego i świętokrzyskiego oraz dodatkowo do województwa śląskiego, co powinno wywierać wyrównujący wpływ na poziom dochodów. Brak wyróżniającego oznaczenia dla tych dochodów w klasyfikacji budżetowej uniemożliwia dokładniejszą ocenę tego wpływu. W związku z uzupełnieniem klasyfikacji, możliwość taka powstanie w 2004 r.

Obok terytorialnego zróżnicowania dochodów jst, uwagę zwraca specyfika zróżnicowania dochodów dla poszczególnych stopni samorządu. Specyfikę tę pokazują wykresy zamieszczone na końcu punktu 2.1. Nakreślone granice odcinka dochodów (i wydatków) tych wykresów pokazują najwyższy i najniższy poziom dochodów (wydatków) w przeliczeniu na jednego mieszkańca dla poszczególnych stopni samorządu. Węższe (w niektórych wypadkach bardzo wąskie) prostokąty wskazują w jakich granicach mieścił się poziom dochodów (wydatków) 50% „środkowych” jednostek danego stopnia samorządu. Ponad prostokątami znajdują się dochody (wydatki) 25% jednostek o najwyższych, a poniżej - 25% jednostek o najniższych dochodach (wydatkach). Szerokość prostokąta wskazuje jak wielki jest przedział, w którym mieści się poziom dochodów (wydatków) połowy jednostek. Kropka wskazuje poziom przeciętny.

W wykresach sporządzonych dla gmin widoczne jest ogromne zróżnicowanie poziomu dochodów (wydatków) między jednostkami skrajnymi (żeby zmieścić się w przyjętej skali pominięto dwie najbogatsze gminy – gmina wiejska Kleszczów i gmina miejska Krynica Morska) oraz dużą koncentrację (na niskim poziomie) dochodów „środkowej” połowy gmin. W przypadku powiatów i województw skrajne granice, w jakich mieszczą się dochody (wydatki) przeliczane na jednego mieszkańca nie są już tak szerokie, w szerszych natomiast granicach mieszczą się dochody (wydatki) „środkowych” 50% jednostek.

Struktura dochodów jst

Przesunięcia, jakich dokonano w katalogu zadań realizowanych przez poszczególne stopnie samorządu terytorialnego w okresie od 1999 r. wpłynęły na zmianę struktury dochodów jst.

Udział dochodów gmin, m. st. Warszawy, miast na prawach powiatu, powiatów i województw samorządowych w ogólnej kwocie dochodów jst w latach 1999 – 2003 (w %)

* [...] utrzymujący się do 2002 r. status m. st. Warszawy jako związku gmin, którymi pozostawały dzielnice miasta został zmieniony ustawą z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.), która przekształciła Warszawę w miasto na prawach powiatu. Dla zachowania porównywalności miasto to wyodrębniono zarówno w prezentowaniu danych za 2001, 2002 jak i 2003 r.

W całym okresie funkcjonowania trójstopniowego systemu samorządu terytorialnego wagi dochodów poszczególnych stopni samorządu ulegały ciągłym zmianom, trudno jednak dopatrywać się w nich wyraźniejszych prawidłowości. Lata 2000 i 2001 były okresem wzmocnienia roli i zasobności finansowej powiatów i województw samorządowych, natomiast w latach 2002 i 2003 postępowała odbudowa wagi dochodów gmin. W zmianach udziału dochodów poszczególnych stopni samorządu znajdowały odbicie zarówno przesunięcia w zakresie realizowanych zadań jak i korekty w kształtowaniu poziomu środków na ich sfinansowanie. Zmiany, jakie nastąpiły w 2003 r. wynikały przede wszystkim z redukcji zadań realizowanych przez powiaty i dofinansowania zadań realizowanych przez województwa.

Zmiany charakteru realizowanych zadań i sposobu ich finansowania odbijały się na strukturze uzyskiwanych przez jst dochodów. Od momentu utworzenia w pełni rozbudowanego systemu samorządu podkreślano zbyt małą jego samodzielność finansową wynikającą z uzależnienia od transferów z budżetu państwa.

Struktura dochodów jst według głównych źródeł w latach 1999-2003

W latach 2000 i 2001 tendencja umacniała się - jst z budżetu państwa otrzymywały 59,2% swoich dochodów. Od 2002 r. zaczęła się umacniać samodzielność finansowa jst, widoczna szczególnie w 2003 r., w którym udział transferów z budżetu państwa w dochodach jst obniżył się do 56,5%. Zmiana ta wygląda mniej optymistycznie, jeśli uwzględni się, że w mniejszym stopniu wynika ona ze wzrostu dochodów własnych, a w większym - z wyraźnego spadku kwoty przekazywanych jst dotacji i w efekcie - ze spadku poziomu ogólnej kwoty dochodów. Przełomu w zmniejszaniu zależności jst od transferów z budżetu można oczekiwać dopiero w 2004 r., po wprowadzeniu nowych zasad kształtowania dochodów jst.

Funkcjonujące w polskim systemie samorządowym stopnie: gminny, powiatowy i wojewódzki różnią się nie tylko zakresem, ale i charakterem realizowanych zadań. Znajduje to odbicie w strukturze dochodów.

Struktura dochodów poszczególnych stopni samorządu terytorialnego w 2003 r. (w %)

Największy zakres swobody w kształtowaniu dochodów posiadają gminy osiągające 47,3% udział dochodów własnych. W latach 1999 i 2000 udział ten przekraczał 50% dochodów i był wyższy niż w miastach na prawach powiatu realizujących zadania gminne i powiatowe. W 2001 r. udziały te się wyrównały i w 2003 r. to miasta na prawach powiatu osiągnęły ponad 50% udział dochodów własnych, natomiast udział w gminach obniżył się do 47,3%. Miasta na prawach powiatu, stanowiąc silne ośrodki gospodarcze, uzyskują wyższe niż gminy udziały w podatkach dochodowych oraz dochody z majątku. Najbardziej widoczne jest to w przypadku m. st. Warszawy.

Udział dochodów własnych w dochodach powiatów utrzymuje się na bardzo niskim poziomie i chociaż systematycznie wzrastał (od 6% w 1999 r.), to wzrost ten tylko częściowo tylko wynikał z powiększania się kwot tych dochodów (w 2003 r. wielkość dochodów własnych stanowiła 97,8% poziomu z 2002 r.). Bardzo istotną przyczyną był spadek udziału dotacji, związany ze zmianami zakresu realizowanych przez powiaty zadań. W efekcie przy wzroście udziału dochodów własnych, udział dotacji celowych w dochodach powiatów obniżył się z 49% w 1999 r. do 32,6% w 2003 r. Dotacje celowe stały się natomiast najbardziej znaczącym źródłem dochodów dla województw samorządowych.

Struktura dochodów budżetowych jst w latach 2000-2003

* W 2000 roku miasto st. Warszawa ujęte jest w gminach

W pierwszym roku funkcjonowania trójstopniowego systemu samorządu dotacje były nieco ważniejszym źródłem dochodów dla powiatów; województwa osiągały w tej formie 47% swoich dochodów. W 2003 r. udział ten zwiększył się do 51,0%, obniżył się jednocześnie z 17,9% do 15,9% udział dochodów własnych województw.

W sumie zmiany, jakie dokonały się w strukturze dochodów jst w latach 1999 - 2003 trudno traktować jako przejaw konsekwentnego dążenia do zwiększenia finansowej samodzielności jst. Zależały one raczej od dokonujących się zmian w zakresie realizowanych przez jst zadań. Ponownie należy więc podkreślić nadzieje wiązane z nową ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Struktura dochodów własnych, dotacji celowych i subwencji ogólnej jst w latach 2001 - 2003 r.

W zmianach, jakie zachodzą w wewnętrznej strukturze dochodów własnych jst na podkreślenie zasługuje wzrost dochodów z podatków i opłat samorządowych, pamiętać jednak należy, że tego typu dochody uzyskują jedynie gminy i miasta na prawach powiatów. Dotąd nieco mniejsze znaczenie miały udziały w podatkach dochodowych od osób prawnych i fizycznych. Na niskim poziomie utrzymywał się przez cały czas udział dochodów z majątku. Wyższy poziom dochodów z gospodarowania mieniem realizowały powiaty, jednak uzyskiwały je z tytułu gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, w związku z tym zobowiązane były do odprowadzenia ich do budżetu państwa. Podniesienie od 2004 r. udziału powiatów w tych dochodach do 25% zapewne poprawi nieco sytuację finansową powiatów w przyszłych okresach.

Spadek kwot dotacji celowych, jakie uzyskały jst w 2003 r. dotyczył przede wszystkim dotacji na zadania zlecone ustawowo z zakresu administracji rządowej. Ich udział w ogólnej kwocie dotacji celowych obniżył się z około 60% do 50,3%. Na niskim poziomie przez cały okres od 1999 r. utrzymuje się udział dotacji na zadania przejęte w drodze porozumień. W stosunku do roku 2002 zwiększył się z 14,6% do 19,0% udział dotacji o charakterze inwestycyjnym.

Wewnętrzna struktura subwencji ogólnej nie uległa wyraźniejszym zmianom. Dominowała w niej część oświatowa subwencji, której znaczenie raczej się umacnia. Jedynie w województwach samorządowych, ze względu na odmienny charakter realizowanych zadań, większe znaczenie posiadała część drogowa subwencji (stanowi 54,2% subwencji ogólnej województw).

2.1.4. Wydatki jednostek samorządu terytorialnego

Dynamika i poziom wydatków jst

Spadkowi dochodów zrealizowanych przez jst w 2003 r. towarzyszył jeszcze silniejszy spadek wydatków budżetowych. W ujęciu nominalnym wyniósł on 2,7%, a realnie sięgnął 3,5%. Ograniczenie takie było przejawem realizmu w gospodarce finansowej jst, nie służyło jednak pokonywaniu opóźnień w rozwoju infrastruktury, za którą odpowiedzialny jest samorząd.

Dynamika wydatków w przypadku gmin, powiatów i województw samorządowych wykazywała niemalże idealną zbieżność z dynamiką dochodów. W gminach 4,3% wzrostowi dochodów odpowiadał 4,7% wzrost wydatków, w województwach 8,2% wzrostowi dochodów towarzyszył 8,6% wzrost wydatków, a w powiatach 9,3% spadek dochodów występował łącznie z 9,5% spadkiem wydatków. Widoczna w łącznych dochodach wszystkich jst silniejsza redukcja wydatków w stosunku do odnotowanego w 2003 r. spadku dochodów wynikała z dynamiki zmian tych wielkości w miastach na prawach powiatu, a przede wszystkim w m. st. Warszawie, w której nastąpił 11,7% spadek dochodów przy 19,5% ograniczeniu wydatków.

Najwyraźniejszym zmianom uległy wydatki o charakterze majątkowym, w tym wydatki inwestycyjne. Zostały one bardzo silnie zredukowane przez miasta na prawach powiatu na czele z m. st. Warszawa, w powiatach zmniejszyły się tylko o 1,4%, mimo niemalże 10% spadku ogólnej kwoty wydatków, a w województwach samorządowych wzrosły o 24,5% w stosunku do 2002 r. Tak gwałtowne przyspieszenie procesów inwestycyjnych w województwach spowodowane było realizacją inwestycji sfinansowanych z niewygasających wydatków budżetu państwa.

Redukcja wydatków budżetowych powiatów dotknęła przede wszystkim wydatków bieżących, w tym wynagrodzeń i pochodnych. Znajduje to pełne uzasadnienie w likwidacji powiązania budżetu powiatów z komendami Policji oraz z inspekcją weterynaryjną. Z tego samego powodu ograniczone zostały wydatki na wynagrodzenia i pochodne w miastach na prawach powiatu. W gminach i województwach samorządowych wydatki na wynagrodzenia wraz z pochodnymi uległy zwiększeniu, stanowiącemu reakcję na obowiązujące w 2002 r. zamrożenie funduszu płac.

O rozszerzającym się zakresie dostępu niekomunalnych podmiotów do realizacji zadań publicznych świadczy dynamika kwot wydatkowanych z budżetów jst w formie dotacji. Nie można wprawdzie wykluczyć możliwości zwiększenia dotacji dla własnych jednostek organizacyjnych, ale bardziej prawdopodobne wydaje się zwiększenie zakresu zadań przekazywanych do realizacji nie nastawionym na zysk podmiotom spoza sektora finansów publicznych. Taka intencja zawarta jest również w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie.

Bardzo odczuwalne w 2003 r. potanienie kredytu i spadek stóp procentowych od pozostałych zobowiązań wpłynęły na zmniejszenie kosztów obsługi długu. Korzyści wynikające ze zmian na rynku pieniężnym nie ujawniły się jedynie na poziomie powiatów, w których dynamicznie narastające zadłużenie wpłynęło na wzrost kosztów obsługi aż o 24,9%. Zjawisko to nie wystąpiło w województwach samorządowych mimo jeszcze wyższej dynamiki zadłużenia.

Dynamika wydatków jst w poszczególnych województwach w stosunku do 2002 r. była bardzo wyrównana. Bardzo wyraźny - około 10% spadek wydatków wystąpił jedynie w województwie mazowieckim. W pozostałych województwach zmiany mieściły się w granicach od 2,6% wzrostu w województwie podkarpackim do 4,0% spadku w województwie zachodniopomorskim. Dynamikę wydatków budżetowych jst według podstawowych części i województw zawiera tabela 2.1.3. Zwraca w niej uwagę znacznie silniejsze zróżnicowanie dynamiki wydatków inwestycyjnych. Mieści się ono w granicach od 33,8% spadku w województwie mazowieckim i 18,3% w zachodniopomorskim do 20,9% wzrostu w województwie świętokrzyskim i 19,2% w podkarpackim. O 12,4% wzrosły też wydatki inwestycyjne jst województwa lubelskiego i o 14,6% - w jst województwa podlaskiego. Widoczne są więc początki procesów prowadzących do stopniowej niwelacji różnic w poziomie rozwoju infrastruktury. Przyspieszeniu uległy procesy inwestycyjne w województwach najmniej zamożnych, spadła natomiast dynamika wydatków inwestycyjnych w województwach, których jst osiągają najwyższe dochody.

Dosyć wyrównane tempo zmian wydatków budżetowych, mimo znacznie bardziej zróżnicowanego tempa zmian wydatków inwestycyjnych, nie mogło zniwelować utrzymujących się od lat różnic w poziomie wydatków jst poszczególnych województw. W przeliczeniu na jednego mieszkańca najwięcej wydają jst województw, które uzyskują również najwyższe dochody. Należą do nich jst województw: mazowieckiego (2 379 zł wydatków w przeliczeniu na jednego mieszkańca), dolnośląskiego (2 235 zł) oraz warmińsko-mazurskiego (2 238 zł). Przy średnim krajowym poziomie wydatków równym 2 119 zł, kwoty niższe od 2 000 zł w przeliczeniu na jednego mieszkańca w 2003 r. wydawały jst województw: opolskiego (1 960 zł), łódzkiego (1 980 zł), lubelskiego (1 986 zł), świętokrzyskiego (1 986 zł) i podlaskiego (1 992 zł).

Wydatki inwestycyjne ukształtowały się na najwyższym poziomie w przeliczeniu na jednego mieszkańca w jst najzamożniejszego województwa mazowieckiego (385 zł), jednak już następne miejsca zajęły jst województw zaliczanych do najsłabiej rozwiniętych: podkarpackiego (364 zł) i świętokrzyskiego (353 zł). Najniższe wydatki inwestycyjne zrealizowały jst województw: opolskiego (207 zł), kujawsko-pomorskiego (249 zł) i zachodniopomorskiego (253 zł). Słabe powiązanie poziomu wydatków inwestycyjnych ze stopniem zamożności jst poszczególnych województw dowodzi, że zasoby finansowe nie są najważniejszym czynnikiem przesądzającym o skali realizowanych inwestycji. W warunkach szerokiego korzystania z bezzwrotnych środków pochodzących z Unii Europejskiej, obok niezbędnego wkładu środków własnych, coraz większego znaczenia nabiera właściwe przygotowanie projektów inwestycyjnych i ich przystosowanie do koncepcji rozwoju lokalnego i regionalnego.

Struktura wydatków budżetowych jst

Główna część wydatków budżetowych jst związana jest z realizacją zadań własnych. W 2003 r. absorbowały one 91,8% wydatków jst, z czego 93,0% w gminach, 87,7% w powiatach i tylko 79,4% w województwach samorządowych. W 2002 r. na realizację zadań własnych powiaty przeznaczały 76,0% swoich wydatków, a w gminach i województwach odchylenia w stosunku do 2003 r. nie przekroczyły jednego punkta procentowego. Wydatki na realizację zadań zleconych w drodze ustaw przeciętnie w jst stanowiły 8% wydatków i wahały się od 6,9% w gminach do 20,4% w województwach samorządowych (w województwie lubelskim aż 30,3%).

W rzeczowej strukturze wydatków budżetowych jst nie zachodzą gwałtowne zmiany (tabela 2.1.4.).

Struktura wydatków budżetowych jst w 2003 r. (w %)

Wydatki majątkowe, w tym wydatki inwestycyjne, stanowią niezbyt wysoką i malejącą część wydatków jst. Wyróżnia się wysoki ich udział w województwach samorządowych. Na tym poziomie samorządu funkcjonuje niewiele jednostek organizacyjnych świadczących bezpośrednio usługi swoim mieszkańcom, co uzasadnia stosunkowo niski poziom wydatków bieżących na finansowanie ich działania. Zadania realizowane przez województwa polegają głównie na opracowywaniu koncepcji rozwoju, koordynowaniu działań oraz kształtowaniu infrastruktury o charakterze regionalnym. Gminy i powiaty w szerokim zakresie świadczą usługi zaspokajające różne potrzeby o charakterze publicznym, a infrastrukturę o znaczeniu lokalnym tworzą przede wszystkim gminy. Powiaty, mimo stopniowych zmian, ciągle jeszcze niewielką część wydatków mogą przeznaczyć na cele inwestycyjne.

W wydatkach bieżących jst dominują wydatki na wynagrodzenia i pochodne. Pochłaniają one szczególnie dużą część wydatków powiatów (57,1%), czego nie zmieniło wyłączenie z ich budżetów środków na utrzymanie Policji i inspekcji weterynaryjnej. Najniższą część wydatków stanowią wynagrodzenia i pochodne w województwach samorządowych (17,7%), za to na tym poziomie samorządu największa część zadań realizowana jest przez podmioty otrzymujące z budżetu województw dotacje (28,7%). W dużej mierze są to instytucje kultury. Koszty obsługi długu, nawet w powiatach, w których w 2003 r. wykazywały dynamiczny wzrost, nie przekraczają 1% wydatków. Tylko w miastach na prawach powiatów, a przede wszystkim m. st. Warszawie ukształtowały się odpowiednio na poziomie 1,5% oraz 1,9%. Wydatki związane z udzielonymi przez jst poręczeniami i gwarancjami stanowią wielkości nieuchwytne statystycznie przy wyliczeniach struktury z dokładnością do jednego miejsca po przecinku. Podobnie jak w latach wcześniejszych wyjątek stanowią powiaty udzielające poręczeń nie zawsze wypłacalnym samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej.

Przy niewielkich zmianach, jakie zachodziły w strukturze wydatków jst w 2003 r. niepokojący jest systematyczny, utrzymujący się od 1999 r. spadek udziału wydatków majątkowych - w tym głównie inwestycyjnych.

Spadek udziału wydatków majątkowych wyliczonych łącznie dla wszystkich jst najsilniej dotknął miasta na prawach powiatu, przy czym w ostatnim roku skokowo obniżył się w m. st. Warszawie. Zmiany sprzeczne z ogólnymi tendencjami występowały w wydatkach powiatów i województw samorządowych. W całym pięcioletnim okresie funkcjonowania powiatów udział wydatków inwestycyjnych zwiększał się wolno, lecz systematycznie, nadal jednak jest niski - stanowi 8,8% ogólnej kwoty wydatków. Udział wydatków majątkowych województw samorządowych w dłuższym okresie wykazywał różnokierunkowe zmiany, jednak w 2003 r. ukształtował się na poziomie wyższym niż w 1999 r.

Spośród województw kraju, najwyższy udział wydatków majątkowych osiągnęły jst województw: podkarpackiego i świętokrzyskiego (18,0%), małopolskiego (17,5%), podlaskiego (16,8%) oraz śląskiego (16,6%). Najniższą część wydatków przeznaczono na cele majątkowe w jst województw: opolskiego (11,1%) i zachodniopomorskiego (12,2%). Dane te kolejny raz potwierdzają, że wydatki inwestycyjne zależą nie tylko od zasobności budżetów jst.

Różny zakres zadań realizowanych przez poszczególne stopnie samorządu terytorialnego wyznacza różnice w działowej strukturze wydatków budżetowych jst. Od początku funkcjonowania trójstopniowego systemu samorządu terytorialnego podstawowa część wydatków jst związana była z realizacją zadań z zakresu oświaty i wychowania. W 2003 r. prawidłowość ta uległa wzmocnieniu. W 2002 r. na realizację zadań oświatowo - wychowawczych oraz na edukacyjną opiekę wychowawczą jst przeznaczały 39,0% swoich wydatków, a w 2003 r. udział ten podwyższył się do 42,0%. Wydatki oświatowe stanowią najpoważniejsze zadanie dla niezbyt zamożnych jst województw podkarpackiego i lubelskiego. Zadania edukacyjno - wychowawcze najbardziej obciążają budżety gmin, nie stanowią natomiast najważniejszego elementu wydatków w województwach samorządowych. Zadania województw w tym zakresie ograniczają się do zakładania i prowadzenia placówek kształcenia i doskonalenia nauczycieli, bibliotek pedagogicznych oraz posiadających regionalne lub ponadregionalne znaczenie specjalnych szkół podstawowych i gimnazjów, szkół ponadgimnazjalnych z klasami integracyjnymi, szkół sportowych i mistrzostwa sportowego, co w sumie pochłania 10 - 12% wydatków.

Kolejna pozycja wydatków jst - wydatki na budowę i utrzymanie dróg, czyli na realizację zadań z zakresu transportu stanowi 12% wydatków jst. Udział ten obniżył się nieco w stosunku do 2002 r. (w którym wynosił 12,8%), nie zmieniła się natomiast koncentracja tych wydatków w budżetach województw samorządowych. Wyższy od przeciętnego dla jst udział wydatków „drogowych” utrzymuje się w jst najzamożniejszych województw: mazowieckiego (18,7%) oraz dolnośląskiego, śląskiego i wielkopolskiego. Niski udział wydatków przeznaczonych na ten cel kształtuje się w strukturze wydatków jst województw opolskiego (7,4%) i warmińsko-mazurskiego.

Struktura wydatków budżetowych jst według działów klasyfikacji budżetowej w 2003 r. (w %)

Pozycję zbliżoną do wielkości wydatków na zadania z zakresu transportu są wydatki na opiekę społeczną. Stanowią one ponad 12% wydatków jst. Wyższe udziały (około 15%) występują w strukturze wydatków stosunkowo bogatych jst województw: warmińsko-mazurskiego, zachodnio-pomorskiego, lubuskiego oraz w jst województwa kujawsko-pomorskiego, a najniższy - w jst województwa mazowieckiego (9,5%). Udział tych wydatków zależy więc nie tylko od skali potrzeb, ale i od możliwości finansowych. Zaspokojenie potrzeb w zakresie pomocy społecznej należy do zadań powiatów i gmin, stąd najwyższy udział związanych z tym wydatków w ogólnej strukturze ich wydatków budżetowych.

Koszty utrzymania administracji samorządowej pochłaniają ponad 10% wydatków jst (w 2003 r. - 10,5%). Stanowią one największe obciążenie dla gmin i powiatów, a najmniejsze dla województw samorządowych. Udział wydatków administracyjnych w strukturze wydatków jst poszczególnych województw jest bardzo wyrównany (mieści się w granicach od 9,7% w województwie śląskim do 11,9% w województwie opolskim), co może oznaczać, że rozmiary zatrudnienia w wynagrodzenia w administracji utrzymują się w dosyć ścisłej proporcji do skali realizowanych zadań i wielkości budżetów.

Charakterystyczną zmianą w strukturze wydatków budżetowych jst w 2003 r. jest znaczny spadek (z 6,0% do 2,3%) udziału wydatków na bezpieczeństwo publiczne i przeciw­pożarowe. Wyłączenie z budżetów powiatów obligatoryjnych wydatków na wyposażenie i funkcjonowanie Policji zmieniło całą strukturę wydatków tych jednostek i w nieco mniejszym już stopniu odbiło się na strukturze wydatków miast na prawach powiatu.

Wydatki na gospodarkę komunalną i mieszkaniową stanowią znaczącą pozycję w budżetach gmin, zwłaszcza miejskich, wydatki na ochronę zdrowia - w budżetach powiatów i województw, a na kulturę i ochronę dziedzictwa narodowego oraz na rolnictwo (system melioracji) - w budżetach województw.

Wydatki inwestycyjne jst koncentrowały się na przedsięwzięciach drogowych (33,0% wydatków inwestycyjnych), w gospodarce komunalnej i ochronie środowiska (19,0%), oświacie i wychowaniu (13,3%), w rolnictwie (11,7%) oraz w ochronie zdrowia (5,5%). Budowa dróg stanowiła najważniejsze przedsięwzięcie inwestycyjne dla miasta na prawach powiatów, powiatów i województw (40% - 45% ich wydatków inwestycyjnych), budowa obiektów oświatowych oraz inwestycje komunalne i w ochronie środowiska stanowiły ważną pozycję w inwestycjach gmin, inwestycje melioracyjne absorbowały poważną część wydatków inwestycyjnych gmin i województw, a inwestycje z zakresu ochrony zdrowia realizowały przede wszystkim powiaty i województwa.

Gminy absorbują 54,1% wydatków na utrzymanie administracji samorządowej, realizując 52,2% samorządowych zadań z zakresu oświaty i wychowania, 22,5% zadań z zakresu transportu, 67,6% samorządowych zadań z zakresu gospodarki komunalnej i ochrony środowiska i 53,4% zadań z zakresu kultury fizycznej i sportu. Funkcjonowanie miasta na prawach powiatu pochłania 21,0% wydatków administracyjnych samorządu, a zapewnia między innymi realizację 31,9% samorządowych zadań związanych z budową i utrzymaniem dróg, 49,7% zadań z zakresu gospodarki mieszkaniowej i 27,6% zadań oświatowych. Powiaty zużywają 15,9% kosztów utrzymania administracji samorządowej, a realizują 31,8% samorządowych zadań z opieki zdrowotnej, 35,9% zadań z zakresu bezpieczeństwa i 23,3% zadań w dziedzinie opieki społecznej. Województwa absorbują 3,7% kosztów utrzymania administracji samorządowej, natomiast swoją działalnością realizują 31,7% zadań z rolnictwa, 18,0% samorządowych zadań drogowych, 26,3% z ochrony zdrowia i 25,2% samorządowych zadań dotyczących kultury.

2.1.5. Wyniki budżetów oraz zobowiązania jednostek samorządu terytorialnego

Wyniki budżetów jst

Kwota wydatków jst w 2003 r. była o 1 813 908 tys. zł wyższa od kwoty dochodów. Różnica ta jest wynikiem (deficytem) traktowanego jako całość systemu samorządu terytorialnego, a jednocześnie stanowi saldo deficytów i nadwyżek poszczególnych jst. W 2003 r. nadwyżkę osiągnęło 40,7% jst. Łączna kwota nadwyżek wyniosła 956 483 tys. zł, co w przeliczeniu na „nadwyżkową” jst stanowiło 837,6 tys. zł - o 136 tys. zł więcej niż w 2002 r. Gmina, której nadwyżka w relacji do dochodów sięgała 33,2% najwyższą część wygospodarowanych dochodów przeznaczyła na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań lub oszczędziła na przyszłe potrzeby.

Wynik budżetów jst w 2003 r. i jego stosunek do dochodów

Deficytem zakończyło realizację budżetu w 2003 r. 59,3% jst. Łączna kwota deficytów wyniosła 2 770 390 tys. zł, co w relacji do łącznej kwoty dochodów jednostek „deficytowych” stanowiło 5,3%. Rok wcześniej łączna kwota deficytów jst wynosiła 4 038 303 tys. zł, a ich stosunek do dochodów sięgał 7,2%, mimo że deficyt wystąpił tylko w 54,8% jst. Przeciętna kwota deficytu w przeliczeniu na jednostkę „deficytową” w 2002 r. wynosiła 2 624 tys. zł, a w 2003 r. zmniejszyła się do 1 663 tys. zł, w skrajnym jednak przypadku deficyt jednej z gmin równy był 60,8% dochodów tej gminy.

Wydatki, które nie znalazły pokrycia w dochodach sfinansowane zostały przychodami, do których zaliczane są zaciągnięte kredyty i pożyczki oraz spłaty udzielonych przez jst pożyczek, wyemitowane przez jst papiery wartościowe i sprzedawane papiery innych emitentów, przychody z prywatyzacji majątku, nadwyżki z lat ubiegłych oraz inne źródła stanowiące rozliczenie wcześniej zaciągniętych kredytów. Podobnie jak w latach ubiegłych, w 2003 r. najważniejszym źródłem przychodów jst były zaciągnięte kredyty i pożyczki. Zapewniały one 55,5% przychodów. O połowę mniejsze znaczenie miały środki z innych źródeł (23,0% przychodów). Nadwyżki z lat ubiegłych stanowiły 8,7% przychodów, a wyemitowane przez jst papiery wartościowe 7,3%. Przychody z zaciągniętych kredytów i pożyczek zapewniały aż 82,6% przychodów województw samorządowych, a tylko 49,2% przychodów miast na prawach powiatu, które w większym zakresie niż jst pozostałych stopni samorządu korzystały z możliwości wyemitowania papierów wartościowych (18,5% przychodów).

Kwota zaciągniętych przez jst kredytów i pożyczek wraz z wartością wyemitowanych papierów wartościowych sięgała 4 966 002 tys. zł i o 2 195 612 tys. zł przewyższała sumę deficytów wszystkich jst, co oznacza, że niemal w połowie służyła sfinansowaniu spłaty wcześniej zaciągniętych zobowiązań. W 2002 r. nadwyżka zaciągniętych zobowiązań z wymienionych tytułów przewyższała sumę deficytów jst tylko o 35%. Zaciągnięte w 2003 r. kredyty, pożyczki i wyemitowane papiery wartościowe w 40,4% pokrywały zrealizowane przez jst w tym roku wydatki inwestycyjne. W miastach na prawach powiatu z źródeł zewnętrznych sfinansowano 58,6% wydatków inwestycyjnych, a w województwach zaledwie 17,5%. O stosunkowo dużej samowystarczalności jst w finansowaniu wydatków inwestycyjnych świadczy również fakt, że w 2003 r. zaledwie dwie gminy nie realizowały żadnych wydatków inwestycyjnych, jednocześnie 674 gminy, 8 miast na prawach powiatu, 71 powiatów i jedno województwo nie zaciągało żadnych kredytów i pożyczek. Można przypuszczać, że część jst realizowała inwestycje, finansując je z kredytów i pożyczek zaciągniętych w latach wcześniejszych, jeśli jednak uwzględni się niski stosunek kwot uzyskanych z pożyczek, kredytów i obligacji do kwoty wydatków inwestycyjnych w kolejnych latach, to wniosek dotyczący wysokiego stopnia finansowania inwestycji z dochodów jst staje się niepodważalny. Nie oznacza to, że nie ma jst, które zaciągają kredyty i pożyczki znacznie wyższe od kwot przeznaczonych na inwestycje.

Rozchody jst w 2003 r. w 80,7% składały się ze spłat wcześniej zaciąganych kredytów i pożyczek i w 4,4% - z wykupu wyemitowanych w poprzednich latach papierów wartościowych, 2,4% - z udzielonych przez jst pożyczek, a 11,5% - z utworzonych w bankach lokat. Największą część rozchodów stanowił wykup obligacji w miastach na prawach powiatu (7,7%). Środki pieniężne nie przeznaczone na spłaty kredytów i pożyczek oraz wykup obligacji w gminach lokowane są przede wszystkim na rachunkach bankowych (18,8% rozchodów gmin), a w województwach i powiatach służą przede wszystkim udzielaniu pożyczek (odpowiednio 26,5% i 8,2% rozchodów).

Ze względów bezpieczeństwa finansowego łączna suma spłat kredytów i pożyczek wraz z odsetkami, kwot wykupu wyemitowanych papierów wartościowych oraz kwot wynikających z udzielonych poręczeń nie może przekroczyć 15% planowanych dochodów. W 2003 r. relacja ta (nie uwzględniająca odsetek oraz kwot wynikających z udzielonych poręczeń) przeciętnie dla wszystkich jst wyniosła 3,7%. Wyliczona dla gmin relacja była tylko nieco wyższa od przeciętnej dla wszystkich jst i sięgała 4,3%, jednak w 24 gminach kraju przekroczyła ustawową granicę 15%. Przypadki takie nie wystąpiły na pozostałych stopniach samorządu. W miastach na prawach powiatu, przy przeciętnej relacji spłat do dochodów równej 4,5%, najwyższy wskaźnik sięgał 13,9%, w powiatach przeciętna relacja wyniosła 2,0% a najwyższa - 10,8%, natomiast w województwach przeciętna relacja sięgała zaledwie 1,3%, a najwyższa - 4,8%. Jedynie na poziomie gmin wyznaczona ustawą 15% granica spłat kredytów i pożyczek wraz z wykupem wyemitowanych obligacji mogła stanowić przeszkodę w regulowaniu zaciągniętych w tej formie zobowiązań. Coraz częściej podkreśla się jednak, że ustawowy próg spłat, wynikający z art. 113 ustawy o finansach publicznych, w mniejszym stopniu służy zagwarantowaniu bezpieczeństwa finansowego jst, a bardziej odczuwany jest jako bariera racjonalnego działania, uniemożliwiająca wcześniejszą spłatę zaciągniętych zobowiązań. Może to rodzić dylematy w przypadku, gdy dług publiczny państwa przekroczyłby 55% w stosunku do PKB i koniecznych działań zmierzających do zmniejszenia długu jst nie dałoby się pogodzić z obniżoną do 12% barierą spłat.

Zobowiązania jst

Ustawową granicą, której respektowanie powinno również zapewnić bezpieczeństwo finansowe jst jest 60% relacja wliczonych do państwowego długu publicznego zobowiązań do zrealizowanych przez jst dochodów. Rzeczywista granica bezpiecznego zadłużenia jst jest zróżnicowana dla poszczególnych stopni samorządu i zależy od realnych możliwości spłaty. Większe możliwości mają jednostki posiadające znaczne nadwyżki dochodów nad kwotą wydatków finansujących obligatoryjne - najczęściej bieżące zadania. O możliwościach spłaty długu świadczy więc wyższy udział dochodów własnych oraz wysoki udział wydatków inwestycyjnych, jeśli nie są one finansowane z dotacji celowych. Największe możliwości w tym zakresie mają gminy, osiągające 47,3% dochodów budżetowych w formie dochodów własnych i przeznaczające 16,9% swoich wydatków na cele inwestycyjne, przy czym tylko 8,6% kwoty przeznaczonej na inwestycje pochodzi z dotacji. Miasta na prawach powiatów, w których 52,7% dochodów - to dochody własne, a w wydatkach 12,0% - to wydatki inwestycyjne, w niewielkim stopniu sfinansowane z dotacji, również posiadają duże realne możliwości zaciągania i spłaty kredytów i pożyczek. Do 2003 r. znacznie niżej należało oceniać możliwości województw, które ze źródeł zaliczanych do dochodów własnych uzyskiwały tylko 15,9% dochodów i chociaż na cele inwestycyjne przeznaczały 32,8% wydatków, jednak w 76,5% wydatki te sfinansowały z uzyskiwanych dotacji celowych. Jeszcze mniejsze możliwości mają powiaty. Tylko 11,3% dochodów uzyskują z dochodów własnych i są w stanie przeznaczyć na inwestycje jedynie 8,8% wydatków, co świadczy o niewielkiej swobodzie w gospodarowaniu środkami finansowymi.

Przy przeciętnym wskaźniku zadłużenia jst w 2003 r. równym 21,8%, widoczne było duże zróżnicowanie sytuacji poszczególnych jednostek. Spośród 2 413 gmin w 66,8% jednostek wskaźnik zadłużenia nie przekraczał 20% osiągniętych dochodów, jednocześnie jednak w 17 jednostkach z tej grupy przekroczony został wskaźnik 60%. W stosunku do 2002 r. liczba ta zmniejszyła się o 4 jednostki. Największy stopień zadłużenia utrzymywał się wśród miast na prawach powiatu. Wskaźnik zadłużenia nie przekraczający 20% w stosunku do dochodów wystąpił w 37,4% tych jednostek, a przekraczający 40% w relacji do dochodów obciążał 17,2% jednostek. Niski - do 20% wskaźnik zadłużenia utrzymywał się w zdecydowanej większości powiatów, jednak w 2002 r. był jeszcze powszechniejszy - występował w 91,1% powiatów, natomiast w 2003 r. obniżył się do 82,5% powiatów. W miejsce 4 w 2002 r., w 2003 r. pojawiło się 10 powiatów, których wskaźnik zadłużenia przekroczył 40% w relacji do dochodów, w tym jeden powiat, którego wskaźnik wyższy był od ustawowych 60%. W górę przesunęła się również granica zadłużenia województw. W 2002 r. najwyższy wskaźnik zadłużenia województwa nie przekraczał 30%, a w 2003 r. - 40% w relacji do dochodów.

Jednostki samorządu terytorialnego według wysokości wskaźnika zadłużenia w 2003 r.

Przekroczenie ustawowej granicy zadłużenia stanowi naruszenie prawa, nie musi jednak oznaczać przekroczenia rzeczywistych granic bezpiecznego zadłużenia, jeśli spłata zaciągniętych kredytów i pożyczek rozłożona jest na dłuższy okres, a zrealizowane w oparciu o nie inwestycje prowadzą do aktywizacji gospodarczej terenu i przyczynią się do wzrostu dochodów jst. Doświadczenia wskazują, że zadłużenie takie może zostać zredukowane bez pomocy zewnętrznej, równocześnie inne doświadczenia wskazują, że jst dalekie od granic ustawowego zadłużenia, przy nieracjonalnej gospodarce, nie uwzględniającej rzeczywistych możliwości, odczuwają trudności związane z brakiem płynności finansowej. Bezpieczeństwo finansowe jst niewątpliwie zwiększyłoby się w wyniku przestrzegania zasady, zgodnie z którą źródła zasilania zewnętrznego byłyby wykorzystywane jedynie dla realizacji zadań inwestycyjnych, natomiast zadania bieżące byłyby finansowane z uzyskiwanych w każdym roku dochodów.

Zaliczane do długu publicznego zobowiązania mają niemal w całości charakter krajowy. Jedynie 4,2% stanowią zobowiązania wobec podmiotów zagranicznych - rządów i agend sądowych (0,2%) oraz międzynarodowych instytucji finansowych (4%).

Głównymi wierzycielami krajowymi jst są banki. W przypadku gmin istotne jest również zadłużenie wobec Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i wojewódzkich funduszy ochrony środowiska. Taki układ zobowiązań nie zmienił się w stosunku do poprzedniego roku.

Przedmiotowa struktura zaliczanych do długu publicznego zobowiązań jst stanowi odbicie corocznie realizowanych przychodów. Dominują w niej kredyty i pożyczki - najdogodniejsze dla jst zewnętrzne źródło zasilania. Nie zmienia się atrakcyjność emisji papierów wartościowych. W 2002 r. zobowiązania z tego tytułu stanowiły 15,5% długu jst, z tego nieco ponad 22% - w miastach na prawach powiatu i w powiatach i aż 28,8% - w województwach.

Przyjęte i wykorzystane dla sfinansowania wydatków budżetowych depozyty stanowiły i stanowią niewielki margines zadłużenia. Wyraźnie nie zmienia się też udział wymagalnych zobowiązań. W stosunku do 2002 r. nieznacznie zmniejszył się ich udział w jednostkach wszystkich stopni samorządu, czyli zatory płatnicze nie są zjawiskiem niepokojącym w skali masowej mimo incydentalnych przypadków. Kwota wymagalnych zobowiązań jst, w 2003 r. równa 648 390 tys. zł stanowiła 91,0% wielkości tych zobowiązań z roku poprzedniego.

Nie zrealizowane do końca 2003 r. należności jst stanowiły kwotę 7 031 685 tys. zł i były o 7,2% wyższe niż w 2002 r. Należności od sektora finansów publicznych stanowią 8,3% ogólnej kwoty należności, pozostała część - to należności od sektora prywatnego.

Wskaźniki charakteryzujące wykonanie budżetów w 2003 r. świadczą o dosyć stabilnej sytuacji finansowej większości jst. Z charakterystyki tej wyłania się znaczny wzrost dochodów województw samorządowych. Pozytywne, jednak już znacznie mniej dynamiczne zmiany związane były z pewnym wyrównywaniem poziomu dochodów jst poszczególnych województw, co wiązało się z powolnymi przesunięciami w niezmiennym dotąd rankingu województw. Jednocześnie utrwalało się wiele mniej pozytywnych zjawisk. Stopniowo pogłębiał się stan zadłużenia jst, coraz większa część zaciąganych kredytów i pożyczek służyła spłacie wcześniej zaciągniętych zobowiązań i spowolniony został proces spłat tych zadłużeń. Obniżył się też udział wydatków przeznaczonych na cele inwestycyjne. Tempo nasilania się tych zjawisk nie budzi zaniepokojenia, trudno jednak nie podkreślić, że obniżający się udział wydatków inwestycyjnych następował w sytuacji, gdy jst mogły i coraz szerzej korzystały z bezzwrotnej pomocy z funduszy przedakcesyjnych. W tych warunkach należałoby oczekiwać wyraźnego ożywienia działalności inwestycyjnej. Obserwacje wskazują, że wiele jst rezygnowało z powszechnie dotąd realizowanych drobnych inwestycji, by oszczędzone w ten sposób środki skoncentrować na realizacji poważniejszych projektów, które w przyszłości będą realizowane przy udziale środków pomocowych. Dane dotyczące zobowiązań jst prezentuje tabela 2.1.2.

Coraz bardziej realne zagrożenie dla finansów jst stanowi zadłużenie utworzonych lub nadzorowanych przez nie jednostek posiadających osobowość prawną (samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, instytucji kultury, funduszy celowych i pozostałych). Ze względu na sygnalizowany powszechnie zły stan finansów tych jednostek oraz na ciążący na jst obowiązek sfinansowania ich zobowiązań w przypadku ich likwidacji lub przekształcenia, trudno nie wspomnieć o skutkach takiej ewentualności. Przejęcie zobowiązań samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej (ich zobowiązania stanowią 97,5% zobowiązań wymienionej grupy podmiotów) podniosłoby relację do dochodów zadłużenia wszystkich jst z 21,8% do 26,8%. Obciążenie gmin podniosłoby się nieznacznie z 18,4% do 18,6%, natomiast w powiatach wskaźnik zadłużenia zwiększyłby się z 11,0% do 27,9% a w województwach z 14,1% do 56,2%. Jeśli uwzględni się nierównomierne rozłożenie zadłużenia jednostek utworzonych lub nadzorowanych przez poszczególne powiaty i województwa, okaże się, że w wielu tych jednostkach potencjalny wskaźnik zadłużenia znacznie przekracza ustawową - 60% granicę. Podkreślić przy tym należy, że 91% zobowiązań samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej stanowią zobowiązania wymagalne.

2.1.6. Podsumowanie

1. Formalnie sytuacja finansowa jednostek samorządu terytorialnego w 2003 r. okazała się gorsza od sytuacji budżetu państwa. Przy 6% wzroście dochodów budżetu państwa zrealizowane dochody jst realnie zmniejszyły się w stosunku do roku 2002 o 1,9%, a relacja dochodów jst do dochodów budżetu państwa obniżyła się z 55,8% w 2002 r. do 52,0% w 2003 r. Na ogólnych wskaźnikach dla wszystkich jst zaważył spadek dochodów miast na prawach powiatu (5,0%) i znacznie silniejszy - ponad 10% realny spadek dochodów powiatów. W praktyce spadek ten wynikał ze zmniejszenia zakresu realizowanych przez jst zadań. W warunkach porównywalnych łączne dochody jst nie obniżyły się, a wzrosły o 2,2% w wyrażeniu realnym.
    

2. Podobnie jak rok wcześniej, wydatki jst wykazywały dynamikę niższą od dynamiki dochodów (odpowiednio 96,5% i 98,1% w wyrażeniu realnym). Przy spadku dochodów, jst coraz dotkliwiej odczuwały ciężar narastającego zadłużenia, dążyły więc do wyhamowania tempa wzrostu długu. Rozmiary tego długu zwiększały się wolniej niż we wcześniejszych okresach (w 2001 r. wzrosły o 31,0%, w 2002 r. o 25,1% i w 2003 r. o 12,5%).
    

3. Spadek łącznej kwoty dochodów jst w 2003 r. wynikał przede wszystkim z ograniczenia rozmiarów dotacji celowych, których wskaźnik dynamiki w stosunku do 2002 r. wyniósł 77,1%. Spowodowało to zmianę struktury dochodów, polegającą na zmniejszeniu udziału dochodów otrzymywanych w formie transferów z budżetu państwa. Wyjątkiem było zwiększenie o 13,8% rozmiarów dotacji przekazywanych z budżetu państwa województwom samorządowym, głównie w ramach wydatków niewygasających z końcem 2002 r.
    

4. Terytorialne zróżnicowanie poziomu dochodów jst ma charakter trwały i jest odbiciem poziomu rozwoju gospodarczego województw. Zjawiskiem nowym jest stopniowe zmniejszanie się skali tego zróżnicowania. W 2003 r. poziom dochodów w przeliczeniu na jednego mieszkańca mieścił się w granicach od 93% średniej krajowej w jst województwa lubelskiego do 112% średniej krajowej w jst województwa mazowieckiego, podczas gdy w 2002 r. granica ta była szersza (od 91% do 122%). W pozostałych województwach nastąpiły pewne przesunięcia pozycji - najwidoczniejsze w przypadku województwa warmińsko-mazurskiego, którego jst w 2002 r. osiągały dochody w wysokości 98% średniej krajowej, a w 2003 r. -104%. Składnikami najsilniej wpływającymi na zróżnicowanie dochodów były dochody własne, mieszczące się w granicach od 67% średniej krajowej w jst województwa lubelskiego do 139% w jst województwa mazowieckiego.
    

5. Spadkiem ogólnej kwoty wydatków jst najsilniej dotknięte zostały wydatki majątkowe (o 7,1%). Pogłębiło to spadek udziału wydatków majątkowych w ogólnej kwocie wydatków jst z 19,0% w 1999 r., 16,3% w 2002 r. do 15,5% w 2003 r. Spadek ten nie obejmował powiatów które charakteryzują się przeciętnie bardzo niskim, jednak systematycznie rosnącym udziałem wydatków majątkowych (od 6,5% w 1999 r. do 8,8% w 2003 r.) oraz województw o najwyższym, jednak niezbyt stabilnym udziale tych wydatków (31,6% w 1999 r., 29,1% w 2002 r. i 33,3% w 2003 r.).
    

6. Działowa struktura wydatków poszczególnych stopni samorządu odzwierciedlała różnice w zakresie realizowanych przez nie zadań. Najbardziej widoczna zmiana, jaka miała miejsce w 2003 r. dotyczyła powiatów i polegała na znacznym spadku w ich wydatkach udziału wydatków na bezpieczeństwo publiczne. Zmiana ta była skutkiem wyłączenia z budżetów powiatów zintegrowanych z administracją samorządową powiatowych komend Policji. Wpłynęło to na zmianę struktury łącznych wydatków wszystkich jst.
    

7. Rok 2003 deficytem zamknęło 59,3% jst (w 2002 r. - 54,8%), jednak łączna kwota deficytu jst obniżyła się w stosunku do 2002 r. o 31,4%. Przeciętnie na jednostkę samorządu terytorialnego realizującą „deficytowy” budżet w 2002 r. przypadało 2 624 tys.  zł deficytu, a w 2003 r. - 1 663 tys. zł. Nie zmienił się w stosunku do wcześniejszych lat sposób finansowania deficytu – najpowszechniejszym zewnętrznym źródłem zasilania finansowego były kredyty i pożyczki (55,5% przychodów), jednak nieco obniżył się udział środków uzyskiwanych z emisji komunalnych papierów wartościowych (z 8,7% do 7,3%). Kwota zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz wyemitowanych obligacji niemal dwukrotnie wyższa była od sumy deficytów jst, czyli w znacznym stopniu wykorzystana była na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Zrealizowane w 2003 r. spłaty tych zobowiązań przeciętnie stanowiły 3,7% w stosunku do planowanych dochodów, jednak w 24 gminach kraju przekroczono ustawową granicę 15%.
    

8. Wliczane do krajowego długu publicznego zobowiązania stanowiły 21,8% w stosunku do zrealizowanych przez jst dochodów. Relacja ta w porównaniu z latami ubiegłymi wzrosła na wszystkich poziomach samorządu - najsilniej w powiatach i województwach samorządowych. Z roku na rok maleje liczba jst, w których relacja długu do dochodów jest niska - nie przekracza 20%, nadal jednak w tej grupie mieści się 66,8% gmin, 37,4% miast na prawach powiatu, 82,5% powiatów oraz 68,8% województw samorządowych. Jednocześnie w 17 gminach i w jednym powiecie przekroczona została ustawowa granica zadłużenia. Uwzględnienie zadłużenia utworzonych lub nadzorowanych przez jst samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej podniosłoby ich wskaźnik zadłużenia do 26,8% w stosunku do zrealizowanych dochodów. Obciążenie długiem budżetów gmin zwiększyłoby się nieznacznie, natomiast wskaźnik zadłużenia powiatów uległby podwyższeniu z 11,0% do 27,9%, a województw samorządowych - z 14,1% do 56,2%. Znacznemu zwiększeniu uległaby również liczba jst, w których przekroczona została 60% granica zadłużenia.

[ Początek strony ]

<< | >>

• 1. Uchwalanie budżetu i jego zmiany •
• 2.1. Wykonanie budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego •
• 2.2. Wykonanie budżetów przez gminy •
• 2.3. Wykonanie budżetu miasta stołecznego Warszawy •
• 2.4. Wykonanie budżetów przez miasta na prawach powiatu •
• 2.5. Wykonanie budżetów przez powiaty •
• 2.6. Wykonanie budżetów przez województwa samorządowe •
• 3. Związki międzygminne i związki powiatów •
• 4.1. Gospodarka finansowa i zamówienia publiczne jednostek samorządu terytorialnego w wynikach kontroli regionalnych izb obrachunkowych •
• 4.2 Kontrola wykorzystania dotacji celowych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego przez podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych •
• 4.3. Funkcjonowanie wewnętrznej kontroli finansowej w jednostkach samorządu terytorialnego •

Wstęp | Część I - Streszczenie | Część I - Pełny tekst | Część II - Streszczenie | Część II - Pełny tekst