Wstęp | Część I - Streszczenie | Część I - Pełny tekst | Część II - Streszczenie | Część II - Pełny tekst

Część II Sprawozdania z działalności RIO
i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2003 roku

<< | >>

• 2.2.1. Dochody

• 2.2.2. Wydatki

• 2.2.3. Wyniki budżetów oraz zobowiązania gmin

• 2.2.4. Podsumowanie

2.2. Wykonanie budżetów przez gminy

Jednostki samorządu terytorialnego gromadzą dochody, których źródła określiła ustawa z dnia 26 listopada 1998 r o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 - 2003. Katalog źródeł dochodów gmin oraz zasady ich gromadzenia w 2003 w stosunku do roku 2002 r. nie uległy zmianie. Zmianie uległ natomiast sposób przekazywania gminom rekompensaty dochodów utraconych na skutek zastosowania ustawowych zwolnień w podatku od nieruchomości, rolnym i leśnym w stosunku do prowadzących zakłady pracy chronionej lub zakłady aktywizacji zawodowej. Do końca 2002 r. dochody te przekazywane były gminom z budżetu państwa w formie subwencji rekompensującej. Ustawa z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnoprawnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw nałożyła na PFRON obowiązek przekazywania zwrotu utraconych przez gminy dochodów.

Kompetencje organów stanowiących gmin w zakresie uchwalania wysokości stawek podatków określonych w ustawach o podatkach i opłatach lokalnych, podatku rolnym i podatku leśnym nie uległy zmianom. Ustawa o podatku leśnym zwiększyła podstawę opodatkowania dla lasów, których wiek przekroczył 40 lat, natomiast zmiana ustawy o podatku rolnym wprowadziła konieczność przekwalifikowania części gruntów. Górne granice stawek dla podatków i opłat lokalnych określa corocznie rozporządzenie Ministra Finansów, a dla podatków rolnego i leśnego komunikaty Prezesa GUS.

Podobnie jak w latach wcześniejszych, w 2003 r. rady gmin posiadały ustawowe upoważnienie do zmiany przeznaczenia dotacji celowej otrzymanej z budżetu państwa na realizację zadań własnych. Zmiana nie mogła być wyższa niż 15% planowanej kwoty dotacji i nie mogła być przeznaczona na wynagrodzenia.

Minister Edukacji Narodowej i Sportu określił zasady podziału części oświatowej subwencji ogólnej. Przekazywana gminom z budżetu państwa subwencja przeznaczona była na finansowanie zadań oświatowych, w szczególności:

• finansowanie wydatków bieżących (w tym wynagrodzeń, odpraw wraz z pochodnymi) szkół podstawowych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego,

• dotowanie publicznych i niepublicznych szkół i placówek prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne, inne niż jednostki samorządu terytorialnego,

• finansowanie zadań z zakresu dokształcania i doskonalenia zawodowego nauczycieli.

Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym określa zasady zatrudnienia socjalnego osób bezdomnych, uzależnionych od alkoholu i narkotyków, chorych psychicznie, bezrobotnych, zwolnionych z zakładów karnych i uchodźców, którzy ze względu na swoją sytuację życiową i brak środków finansowych nie są w stanie zaspokoić podstawowych potrzeb. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta będą mogli tworzyć w formie gospodarstwa pomocniczego centra integracji społecznej. Źródłem finansowania działalności Centrum będą m. in. środki określone w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów uzależnień oraz przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu, a także dotacje pochodzące z dochodów własnych gminy.

Zmiana ustawy o systemie oświaty nałożyła na jednostki samorządu terytorialnego obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu wszystkim sześcioletnim dzieciom zamieszkałym na terenie gminy, w przypadku gdy droga do najbliższego publicznego przedszkola przekracza 3 km lub zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice.

Możliwość uczestniczenia jednostek samorządu terytorialnego w pokrywaniu wydatków inwestycyjnych, modernizacyjnych lub remontowych daje zmiana ustawy o Policji. Gminy mogą również uczestniczyć w pokrywaniu kosztów utrzymania i funkcjonowania jednostek organizacyjnych Policji, a także dokonywać zakupu niezbędnych dla ich potrzeb towarów i usług.

Dnia 1 stycznia 2003 r. miasto na prawach powiatu Wałbrzych zostało połączone z powiatem wałbrzyskim. Realizowane dotychczas zadania gminne przejęła nowo utworzona gmina miejska Wałbrzych. W związku z tym analizą objętych zostało 2 413 gmin.

2.2.1. Dochody

Wykonanie planu dochodów

Zaplanowane w wysokości 36 649 653 tys. zł dochody budżetów gmin zrealizowane zostały w kwocie 36 046 322 tys. zł, co stanowi 98,4% planu wynikającego z uchwał budżetowych. Realizacja planu dochodów w 2003 r. przebiegała na poziomie zbliżonym do ubiegłorocznego i była tylko o 0,5 punktu procentowego wyższa od osiągniętego w 2002 r.

Dochody budżetowe gmin w 2003 r.

Dochody własne gmin zostały wykonane w 97,0%. Najwyższy wskaźnik wykonania planu odnotowano dla podatku od czynności cywilnoprawnych 112,9%, udziału gmin w podatku dochodowym od osób prawnych 108,4% i podatku od środków transportowych 103,9%.

Dotacje na realizację zadań z zakresu administracji rządowej zleconej gminom przekazane były z budżetu państwa prawie w całości, natomiast na zadania własne gmin w 97,4%. Wpływy dotacji na zadania realizowane na podstawie porozumień z organami administracji rządowej lub jednostkami samorządu terytorialnego oraz otrzymane z funduszy celowych stanowiły 69,0% - 95,8% kwot planowanych.

Wykonanie dochodów budżetowych gmin w układzie terytorialnym przebiegało na zbliżonym poziomie (tabela 2.2.1.). Najwyższy stopień realizacji planu zanotowały gminy województwa kujawsko-pomorskiego 99,5%, a najniższy województwa dolnośląskiego 96,9%.

Dynamika i struktura dochodów

Dochody budżetowe gmin w 2003 r. były nominalnie o 4,3% wyższe od osiągniętych w 2002 r., co po uwzględnieniu wskaźnika inflacji daje realny wzrost o 3,5% (w roku 2002 - o 5,5%). W poszczególnych typach gmin wzrost dochodów wyniósł: 5,8% w gminach miejskich, 3,1% w gminach miejsko-wiejskich oraz 4,5% w gminach wiejskich. W układzie terytorialnym daje się zauważyć pewne zróżnicowanie dynamiki dochodów. Przestawia to (tabela 2.2.2.).

W gminach województwa dolnośląskiego osiągnięto najwyższy wzrost dochodów o 11,1% w stosunku do 2002 r. W województwach łódzkim i opolskim zanotowano najniższy wzrost dochodów o 2,8%, natomiast w gminach województwa śląskiego nastąpił spadek o 0,3%.

Struktura uzyskanych przez gminy w 2003 r. dochodów budżetowych kształtowała się następująco: 47,3% - stanowiły dochody własne, 10,5% - dotacje celowe oraz 42,2% - subwencja ogólna (tabela 2.2.3.). Wskaźniki dynamiki dochodów budżetowych gmin w 2003 r. w podziale na poszczególne źródła dochodów różnią się od zrealizowanych w 2002 r. W 2003 r. dochody własne wzrosły o 6,6% w stosunku do roku poprzedniego, subwencja ogólna o 6,8%, natomiast dotacje celowe spadły o 12,0%. Część dotacji celowych na 2003 r. przekazywanych z budżetu państwa na oświetlenie ulic wpłynęła do gmin dopiero w 2004 r. W celu realizacji ustawowych zadań gminy musiały zaangażować własne środki szukając oszczędności albo zaciągnąć zobowiązania.

Udział dochodów własnych w dochodach ogółem w porównaniu z 2002 r. w gminach był wyższy o 1,0 punkt procentowy, subwencji ogólnej o 0,9 punktu procentowego, natomiast udział dotacji celowych obniżył się o 1,9 punktu procentowego. W poszczególnych typach gmin, podobnie jak w 2002 r. udział dochodów własnych w dochodach ogółem był zróżnicowany: w gminach miejskich wyniósł 59,0%, w miejsko-wiejskich osiągnął 48,9%, a w gminach wiejskich tylko 39,7%. Analiza struktury zrealizowanych dochodów własnych pokazuje, że najwyższe wpływy w tej grupie stanowią dochody z podatku od nieruchomości oraz udziały w podatku dochodowym. W poszczególnych typach gmin wyniosły one odpowiednio: w gminach miejskich 34,9% oraz 30,4%, w gminach miejsko-wiejskich 37,3% i 25,3%, a w gminach wiejskich 33,9% i 19,9%. Najwyższe udziały w podatku dochodowym osiągnęły gminy miejskie, co wiąże się z wyższym poziomem zatrudnienia wśród ludności w miastach i bardzo niskim wśród mieszkańców wsi. Strukturę dochodów w układzie terytorialnym obrazuje (tabela 2.2.3.).

Udział otrzymanych dotacji celowych w dochodach ogółem w poszczególnych typach gmin był zbliżony i wynosił 10,1% - 11,0%. W układzie terytorialnym daje się zauważyć pewne zróżnicowanie dochodów z tego źródła. Najwyższy udział dotacji celowych w stosunku do zrealizowanych dochodów odnotowały gminy województw warmińsko-mazurskiego 15,3% oraz lubuskiego 12,9%, a najniższy gminy województw: śląskiego i mazowieckiego - odpowiednio 7,6% oraz 8,2%. Analiza struktury otrzymanych przez gminy dotacji pozwala zauważyć, że dotacje na realizację zadań z zakresu administracji rządowej zleconych gminom w poszczególnych typach stanowiły 6,5% - 7,3%, a na zadania własne wyniosły 1,7% - 2,7% zrealizowanych dochodów ogółem. Udział dotacji otrzymanych na podstawie porozumień z organami administracji publicznej oraz jednostkami samorządu terytorialnego był znikomy i w skali kraju nie przekroczył poziomu 1%.

Udział subwencji ogólnej w dochodach gmin był wyraźnie zróżnicowany w poszczególnych typach gmin oraz w układzie terytorialnym. W gminach województwa podkarpackiego i lubelskiego subwencja ogólna stanowiła ponad 51% dochodów ogółem gmin, podczas gdy w gminach województw dolnośląskiego i zachodniopomorskiego wskaźnik ten wahał się na poziomie 32,0% - 35,3%. Udział subwencji ogólnej dla poszczególnych typów gmin kształtował się odwrotnie do udziału dochodów własnych. Najniższe wpływy z tytułu subwencji ogólnej odnotowały gminy miejskie - 30,5% zrealizowanych dochodów ogółem, w tym 25,6% stanowiła subwencja oświatowa. W gminach miejsko-wiejskich subwencja ogólna wyniosła 40,1% dochodów ogółem, w tym część oświatowa stanowiła 32,1%. Najwyższy udział subwencji ogólnej w strukturze dochodów wystąpił w gminach wiejskich i wyniósł 50,3%. Część oświatowa w tym typie gmin osiągnęła 37,3% wykonanych dochodów.

Dochody gmin w przeliczeniu na jednego mieszkańca

W 2002 r. średni poziom dochodów budżetowych w przeliczeniu na jednego mieszkańca w stosunku do roku poprzedniego wzrósł o 92 zł, natomiast w 2003 r. mamy do czynienia ze wzrostem tylko o 74 zł do poziomu 1 424 zł. Największy wzrost dochodów w przeliczeniu na mieszkańca zanotowały gminy miejskie o 91 zł. W roku poprzednim najwyższy wzrost o 125 zł zanotowały gminy wiejskie.

Poziom i dynamika dochodów ogółem w gminach w przeliczeniu na jednego mieszkańca w latach 2002 i 2003 (w zł)

Realny wzrost dochodów w przeliczeniu na jednego mieszkańca w 2003 r. wyniósł średnio 4,7% przy inflacji 0,8%, natomiast w 2002 r. zanotowano realny wzrost dochodów o 5,4%. Największy wzrost dochodów wystąpił w gminach województwa świętokrzyskiego o 127 zł, które to województwo w ostatnich dwóch latach miało najniższy poziom dochodów w przeliczeniu na mieszkańca. W 2003 r. najniższy poziom dochodów na mieszkańca wystąpił w gminach województwa lubelskiego 1 341 zł (wzrost o 91 zł w stosunku do 2002 r.), a największy poziom dochodów na mieszkańca zrealizowano w województwie zachodniopomorskim 1 559 zł (wzrost o 122 zł). Dane prezentuje (tabela 2.2.4.). Należy zauważyć, że województwo śląskie ma najniższy wzrost dochodów na jednego mieszkańca tylko o 27 zł.

Dochody ogółem w przeliczeniu na jednego mieszkańca według typów gmin w 2003 r. (w zł)

Najniższe dochody w przeliczeniu na jednego mieszkańca wystąpiły w jednej z gmin wiejskich 927 zł. Gmin, które osiągnęły dochody na jednego mieszkańca powyżej średniej w kraju było 1 043, tj. 43,2% ogółu. Podobnie jak w roku ubiegłym najwyższy odsetek gmin, które zrealizowały dochody per capita wyższe od średniej krajowej odnotowano w gminach wiejskich 46,6%, w gminach miejskich 40,1%, a najmniejszy w gminach miejsko-wiejskich 35,9% (w 2002 r. kształtował się odpowiednio: 43,2%, 40,7%, 35,2%).

Dochody własne w przeliczeniu na jednego mieszkańca dla wszystkich gmin średnio wzrosły o 49 zł i stanowiły kwotę 674 zł, najmniejszy wzrost zanotowano w województwie śląskim o 17 zł. Udziały w dochodach budżetu państwa w 2003 r. wzrosły w porównaniu z rokiem poprzednim o 7 zł i osiągnęły poziom 167 zł. Tylko województwo śląskie odnotowało spadek udziałów w dochodach budżetu państwa o 9 zł, co i tak daje mu najwyższą w Polsce kwotę tych dochodów, bo 236 zł w przeliczeniu na mieszkańca. W województwach małopolskim i podkarpackim nastąpił spadek dochodów na mieszkańca z wpływów z podatków i opłat odpowiednio o 7 zł i 6 zł przy średnim wzroście w kraju o 14 zł. Największy wzrost dochodów w przeliczeniu na mieszkańca z tego tytułu o 35 zł zanotowało województwo zachodniopomorskie i dzięki temu ma jedną z największych średnich w kraju 415 zł na jednego mieszkańca i tylko województwo dolnośląskie ma więcej, bo 424 zł. Najwyższe dochody własne na jednego mieszkańca mają województwa: dolnośląskie kwotę 864 zł (wzrost do 2002 r. o 85 zł) oraz zachodniopomorskie 811 zł (wzrost o 80 zł).

Subwencja ogólna w przeliczeniu na jednego mieszkańca wykazuje tendencję spadkową: w 2001 r. wystąpił wzrost o 15,9%, w 2002 o 9,4%, a w 2003 o 7,9%. W 2003 r. średnio kwota z subwencji przypadająca na jednego mieszkańca osiągnęła 601 zł (wzrost o 44 zł w stosunku do 2002 r.). Podobnie jak w roku ubiegłym województwo podkarpackie otrzymało największą kwotę subwencji 705 zł na mieszkańca, a województwo dolnośląskie najniższą kwotę 484 zł. Najbardziej wzrosła wysokość subwencji na mieszkańca w województwie lubelskim o 60 zł, a najmniej, tak jak i w innych rodzajach dochodów, w województwie śląskim tylko o 26 zł.

Dotacje celowe ogółem w przeliczeniu na jednego mieszkańca były niższe w stosunku do roku ubiegłego o 11,3% i stanowiły kwotę 149 zł (w 2002 r. była to kwota 168 zł). Największy spadek dotacji na jednego mieszkańca zanotowało województwo małopolskie o 36 zł, a najmniejszy województwo zachodniopomorskie o 4 zł. Najbardziej dotowanym mieszkańcem jest osoba w województwie warmińsko-mazurskim aż 223 zł, przy średniej krajowej 149 zł, a najmniej dotowanym jest mieszkaniec województwa śląskiego tylko 107 zł na osobę. Taka sama sytuacja miała miejsce w roku ubiegłym. Dotacje na inwestycje na jednego mieszkańca spadły o 19,2% w stosunku do roku ubiegłego i stanowiły kwotę 21 zł. Tylko w województwach świętokrzyskim (o 7 zł), podlaskim (o 4 zł) i zachodnio­pomorskim (o 3 zł) nastąpił wzrost dotacji na inwestycje na jednego mieszkańca. W województwie warmińsko-mazurskim pozostał na tym samym poziomie 39 zł na mieszkańca, a w pozostałych województwach nastąpił ich spadek. Najwięcej dotacji na inwestycje przypada na mieszkańca województwa warmińsko-mazurskiego 39 zł a najmniej na mieszkańca województwa łódzkiego 10 zł.

Dochody budżetów gmin w przeliczeniu na jednego mieszkańca w 2003 r. (w zł)

Skutki obniżenia górnych stawek podatków oraz udzielonych ulg, odroczeń, umorzeń i zwolnień

Korzystając z ustawowych uprawnień do podejmowania uchwał w sprawie obniżenia górnych stawek podatkowych, w 2003 r. gminy uzyskały o 7,8% niższe dochody własne i jest to o 1,3 punktu procentowego więcej niż w roku ubiegłym. W gminach miejsko-wiejskich i wiejskich obniżenie stawek uszczupliło dochody własne odpowiednio o 8,6% i 8,9%. W gminach miejskich odsetek ten wyniósł 5,7%.

Skutki obniżenia górnych stawek podatkowych, udzielonych ulg, odroczeń, umorzeń i zwolnień w 2003 r.

Największe skutki obniżenia górnych stawek dotyczyły, podobnie jak w roku poprzednim, podatków: od nieruchomości, rolnego i od środków transportowych. Wydając decyzje w sprawie odroczeń, zwolnień oraz umorzeń podatków gminy zrezygnowały z 3,4% dochodów własnych i jest to o 0,5 punktu procentowego mniej niż w 2002 r. Podobnie jak w roku ubiegłym najwięcej straciły gminy miejsko-wiejskie - 3,7% dochodów własnych. Zróżnicowanie, jakie występuje w zależności od typu gminy, utrzymuje się na poziomie zbliżonym do ubiegłorocznego. Świadczy to o tym, że gminy bardzo ostrożnie podejmują działania związane z możliwością obniżenia dochodów własnych. Należy zauważyć, że w gminach wiejskich skutki obniżenia stawek oraz udzielone ulgi były w 2003 r. na poziomie zbliżonym do ubiegłorocznego. Gminy miejskie i miejsko-wiejskie w większym stopniu stosowały obniżenie górnych stawek podatków ale jednocześnie udzielały w mniejszym zakresie ulg, odroczeń i umorzeń niż w roku poprzednim.

2.2.2. Wydatki

Wykonanie planu wydatków

Zaplanowane w kwocie 38 877 269 tys. zł wydatki budżetowe gmin zrealizowane zostały w wysokości 36 595 278 tys. zł, co stanowiło 94,1% planu.

Wydatki budżetowe ogółem według typów gmin w latach 2002 i 2003

W gminach miejsko-wiejskich wykonanie planu było najwyższe, tj. 94,5%. W pozostałych typach gmin nieco niższe: 94,0% w gminach wiejskich, 93,9% w gminach miejskich. W gminach poszczególnych województw stopień realizacji planu wydatków był bardziej zróżnicowany: od 91,2% w gminach województwa śląskiego do 95,8% w gminach województwa wielkopolskiego (tabela 2.2.1.).

Wydatki majątkowe gmin zostały wykonane w 85,4%, tj. nieznacznie mniej niż w 2002 r. (o 0,6 punktu procentowego).

Realizacja planu wydatków bieżących na poziomie 96,2% była o 0,4 punktu procentowego wyższa w porównaniu z rokiem ubiegłym.

Wydatki budżetowe gmin według rodzajów w latach 2002 i 2003

Dynamika i struktura wydatków

Wydatki budżetowe gmin w 2003 r. rosły w nieco wyższym tempie niż dochody, osiągając w ujęciu nominalnym wzrost o 4,7%, realnie wydatki gmin zwiększyły się o 3,9%. Największy wzrost odnotowano w gminach wiejskich o 6,0%, najniższy w gminach miejsko-wiejskich o 2,6%.

Biorąc pod uwagę wydatki budżetowe ogółem gmin poszczególnych województw można stwierdzić, że we wszystkich województwach nastąpił wzrost wydatków gmin zarówno nominalnie, jak i realnie (tabela 2.2.2.).

Wśród podstawowych rodzajów wydatków (bieżące, majątkowe) nadal większą dynamiką charakteryzują się wydatki bieżące gmin. W poszczególnych typach gmin sytuacja jest zróżnicowana: w gminach wiejskich wydatki majątkowe wzrosły w większym stopniu niż bieżące, natomiast w gminach miejskich i miejsko-wiejskich nastąpił spadek wydatków majątkowych.

W porównaniu z 2002 r. nastąpiły niewielkie zmiany w strukturze wydatków budżetowych gmin. Udział wydatków bieżących wzrósł z 82,6% do 82,9%. Wzrost tego udziału wystąpił w gminach miejskich i miejsko-wiejskich, natomiast w gminach wiejskich wskaźnik ten nieco zmalał - o 0,8 punktu procentowego (tabela 2.2.3.).

Struktura wydatków bieżących gmin w latach 2002 i 2003 (w %)

Podobnie jak w 2002 r. ponad połowa wydatków bieżących gmin przeznaczona była na wypłatę wynagrodzeń i pochodnych. Wzrosły one o 8,0% w stosunku do poprzedniego roku, realnie o 7,2%.

Zbliżoną dynamiką (wzrost o 8,0%) charakteryzują się wydatki gmin w formie dotacji z budżetu przekazywanych własnym jednostkom organizacyjnym, podmiotom realizującym zadania gmin oraz innym jednostkom samorządowym na zadania wynikające z zawartych porozumień. Stanowiły one 7,0% wydatków bieżących gmin.

Dotacje dla jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych (m. in. dla stowarzyszeń, fundacji, szkół niepublicznych) to 1,1% wydatków bieżących gmin ogółem. W gminach miejskich wskaźnik ten wyniósł 1,9%, w gminach miejsko-wiejskich 1,2%, w gminach wiejskich 0,7%.

Coraz szybciej maleją wydatki gmin związane z obsługą długu - spadek o 8,2% (w 2002 r. o 4,2%), zmniejsza się również ich udział w wydatkach bieżących.

Zrealizowane wydatki gmin z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji w skali kraju były znikome, jednak należy zauważyć, że wzrosły niemal dwukrotnie w stosunku do poprzedniego roku: z 7 888 tys. zł do 14 313 tys. zł.

Wydatki majątkowe gmin to głównie wydatki inwestycyjne (98,8%). W 2003 r. gminy planowały o 20,6% wyższe wydatki inwestycyjne niż wykonane w roku poprzednim. Niska realizacja planu w tym zakresie (85,4%) przyczyniła się do znacznie mniejszego wzrostu wielkości wydatków inwestycyjnych w stosunku do poprzedniego roku o 3,0% (realnie o 2,2%).

Obserwując dynamikę wydatków inwestycyjnych w typach gmin zauważamy, że w gminach wiejskich wzrosły one o 10,2%, natomiast w gminach miejskich i miejsko-wiejskich odnotowano spadek odpowiednio o 2,2% i 4,4%. W układzie terytorialnym największy wzrost wydatków inwestycyjnych nastąpił w gminach województwa lubuskiego o 26,7%, świętokrzyskiego o 22,2% oraz podlaskiego o 21,9%. Wydatki inwestycyjne gmin pięciu województw były niższe w stosunku do poprzedniego roku. Największy spadek odnotowano w województwie mazowieckim - o 7,3% (tabela 2.2.2.).

W ostatnich latach systematycznie malał udział wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogółem gmin. W 2003 r. tendencja spadkowa została utrzymana - udział wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogółem zmalał z 17,2% w 2002 r. do 16,9% w 2003 r. W gminach miejskich odnotowano spadek udziału o jeden punkt procentowy, w gminach miejsko-wiejskich o 1,2 punktu. W gminach wiejskich po raz kolejny nastąpił wzrost udziału wydatków inwestycyjnych (o 0,7 punktu), co wraz z wysoką dynamiką kwoty wydatków inwestycyjnych gmin wiejskich może być sygnałem zwiększenia ich aktywności w podejmowaniu działalności inwestycyjnej.

Największy spadek udziału wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogółem nastąpił w gminach województwa mazowieckiego (o 1,8 punktu) oraz w gminach województwa pomorskiego i dolnośląskiego (o 1,7 punktu). W gminach sześciu województw nastąpił wzrost udziału wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogółem (tabela 2.2.3.).

Zróżnicowanie wskaźnika udziału wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogółem w poszczególnych gminach było bardzo duże:

• w dwóch gminach odnotowano brak wydatków inwestycyjnych,

• cztery gminy przeznaczyły ze swojego budżetu więcej środków na realizację zadań inwestycyjnych niż bieżących (maksimum 76,5% wydatków ogółem),

• 55,8% gmin zrealizowało wydatki inwestycyjne, których udział w wydatkach ogółem był niższy od średniej w kraju.

Największą część wydatków, tj. 93,0%, gminy przeznaczyły na realizację zadań własnych, zaś wydatki na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej oraz realizowanych na podstawie porozumień z organami administracji rządowej stanowiły 7,0% wydatków gmin. Zrealizowane zadania własne zostały sfinansowane w 3,3% środkami pochodzącymi z dotacji z budżetu państwa oraz z funduszy celowych. Ponadto niewielki odsetek środków (0,3%) pochodził z dotacji otrzymanych z innych jednostek samorządowych na finansowanie zadań realizowanych na podstawie porozumień.

Wydatki w działach klasyfikacji budżetowej

Podobnie jak w roku poprzednim, niemal połowę wydatków budżetowych ogółem gminy przeznaczyły na realizację zadań związanych z oświatą i wychowaniem oraz edukacyjną opieką wychowawczą - łącznie 46,4%. Kolejne pozycje w strukturze wydatków budżetowych gmin nadal zajmują: administracja publiczna 12,5%, opieka społeczna 11,0%, gospodarka komunalna i ochrona środowiska 8,8%, transport i łączność 6,0%.

Biorąc pod uwagę kierunki inwestowania nadal największe środki angażowane były na zadania związane z gospodarką komunalną i ochroną środowiska 28,0%. Zmniejszył się natomiast udział wydatków na zadania inwestycyjne realizowane w dziale Oświata i wychowanie oraz Edukacyjna opieka wychowawcza (spadek o 5,3 punktu procentowego) na rzecz wydatków w transporcie i łączności (wzrost o 2,1 punktu procentowego) oraz w rolnictwie i łowiectwie (wzrost o 3,4 punktu procentowego).

Wydatki gmin w działach klasyfikacji budżetowej według typów gmin w 2003 r. (w %)

Wydatki gmin w przeliczeniu na jednego mieszkańca

W 2003 r. wydatki budżetowe wszystkich gmin w przeliczeniu na 1 mieszkańca wyniosły średnio 1 446 zł i wzrosły w stosunku do poprzedniego roku o 80 zł (tabela 2.2.5.). Bez gmin Kleszczów i Krynica Morska średnia wyniosła 1 442 zł. W poszczególnych typach gmin przeciętne wydatki budżetowe kształtowały się na poziomie: 1 407 zł w gminach miejskich (wzrost o 84 zł), 1 418 zł w gminach miejsko-wiejskich (wzrost o 58 zł), 1 490 zł w gminach wiejskich (wzrost o 95 zł). W porównaniu do 2002 r. wzrósł o 1,6 punktu procentowego odsetek gmin, które zrealizowały wydatki w przeliczeniu na 1 mieszkańca wyższe od średniej w kraju.

W poszczególnych gminach (bez gmin Kleszczów i Krynica Morska) wydatki budżetowe w przeliczeniu na 1 mieszkańca kształtowały się od 907 zł do 5 723 zł.

W układzie terytorialnym występuje duże zróżnicowanie wydatków budżetowych gmin w przeliczeniu na jednego mieszkańca. Największe odnotowano w gminach województw: zachodniopomorskiego 1 562 zł, pomorskiego 1 544 zł, dolnośląskiego 1 525 zł. Grupa województw o największym wskaźniku wydatków per capita pozostaje niezmienna od kilku lat. Jedne z najniższych wydatków per capita podobnie jak w latach poprzednich odnotowano w gminach województw lubelskiego 1 359 zł i świętokrzyskiego 1 366 zł, W 2003 r. do tej grupy dołączyły gminy województwa opolskiego z najniższym wskaźnikiem wydatków per capita wynoszącym 1 356 zł.

Wydatki bieżące w przeliczeniu na jednego mieszkańca wyniosły średnio w 2003 r. 1 199 zł. W stosunku do 2002 r. wzrosły one o 71 zł. Wydatki na wynagrodzenia i pochodne wzrosły o 55 zł i wyniosły 645 zł.

Wydatki ogółem i wydatki majątkowe gmin w przeliczeniu na jednego mieszkańca w 2003 roku (w zł)

Wydatki gmin w przeliczeniu na jednego mieszkańca związane z realizacją zadań inwestycyjnych wyniosły średnio 244 zł i wzrosły w stosunku do poprzedniego roku o 10 zł. Gminy miejskie wydały średnio 187 zł (spadek o 2 zł), gminy miejsko-wiejskie 224 zł (spadek o 7 zł), a gminy wiejskie 293 zł (wzrost o 29 zł). Maksymalna kwota wydatków inwestycyjnych w przeliczeniu na 1 mieszkańca (bez gminy Kleszczów i miasta Krynica Morska) wyniosła 2 336 zł, natomiast w dwóch gminach odnotowano brak wydatków inwestycyjnych. W porównaniu do 2002 r. odsetek gmin, które zrealizowały wydatki inwestycyjne w przeliczeniu na jednego mieszkańca wyższe od średniej w kraju wzrósł o 0,9 punktu procentowego.

Największe wydatki inwestycyjne w przeliczeniu na jednego mieszkańca zrealizowały gminy województw podlaskiego 293 zł, podkarpackiego 268 zł, małopolskiego 265 zł, lubuskiego 264 zł, zaś najmniejsze (niezmiennie od 2001 r.) - gminy województwa opolskiego 164 zł.

2.2.3. Wyniki budżetów oraz zobowiązania gmin

W 2003 r. gminy zaplanowały per saldo deficyt w wysokości 2 227 616 tys. zł, co w relacji do planowanych dochodów stanowiło 6,1% (w 2002 r. 5,4%). Ponieważ wydatki zrealizowano na poziomie 94,1% planu, a dochody na poziomie 98,4% deficyt na koniec roku wyniósł zaledwie 548 956 tys. zł tj. 1,5% w stosunku do wykonanych dochodów, w 2002 r. - 1,2% (tabela 2.2.1.). Tylko gminy miejskie województwa świętokrzyskiego zaplanowały dodatni wyniki budżetu, natomiast nadwyżkę budżetową osiągnęły gminy miejskie województw: kujawsko-pomorskiego, lubelskiego, łódzkiego, opolskiego, świętokrzyskiego, wielkopolskiego i zachodniopomorskiego, gminy wiejskie województw: dolnośląskiego, łódzkiego i gminy miejsko-wiejskie województwa opolskiego. Przyczyną uzyskania dodatniego wyniku była niestety niska realizacja wydatków od 92% do 96% przy prawie pełnej realizacji zaplanowanych dochodów na poziomie 99%.

Wyniki budżetów gmin w latach 2002 i 2003

W 2003 r. o 129 wzrosła liczba gmin z deficytem budżetowym. Jest to zjawisko odwrotne do roku ubiegłego, w którym wystąpiły: wzrost liczby gmin z nadwyżką, wzrost samej kwoty nadwyżki, obniżenie liczby gmin z deficytem oraz samej kwoty deficytu. Tylko w województwach dolnośląskim i zachodniopomorskim mniej niż połowa gmin osiągnęła na koniec roku deficyt. We wszystkich pozostałych województwach odsetek ten był wyższy - najwyższy w województwach: małopolskim 67%, podkarpackim 65,2%, i śląskim 64,2%.

Struktura wyników budżetów w podziale na typy gmin w 2003 r.

Gminy miejskie (10% ogółu gmin) w 2003 r. wypracowany ponad 27% ogólnej kwoty nadwyżki i prawie 19% deficytu. Gminy miejsko-wiejskie (prawie 24% ogółu gmin) wypracowały 28% ogólnej kwoty nadwyżki i 33% deficytu, gminy wiejskie (66% ogółu gmin) zrealizowały ponad 44% nadwyżki i 48% kwoty deficytu budżetowego.

Gminy w swoich budżetach oprócz dochodów i wydatków planują przychody i rozchody. W 2003 r. planowane przychody to kwota 4 111 408 tys. zł, realizacja na poziomie 95,2% stanowi kwotę 3 915 886 tys. zł. Rozchody zaplanowane w wysokości 1 884 325 tys. zł, zrealizowano w kwocie 1 944 580 tys. zł i stanowi to 103,2% planu. Tak jak w roku ubiegłym najważniejszymi źródłami finansowania deficytu były pożyczki i kredyty, wolne środki oraz nadwyżka budżetowa z lat ubiegłych. W rozchodach największy udział miały spłaty kredytów i pożyczek oraz lokaty w bankach.

Kredyty i pożyczki stanowią dominującą pozycję w strukturze przychodów i wzrosły w stosunku do roku ubiegłego o 1,7 punktu procentowego. W dużo większym stopniu z tego właśnie źródła przychodów korzystały gminy miejskie, zanotowano tu wzrost o 8,6 punktu procentowego w stosunku do roku ubiegłego. W strukturze przychodów zmniejszył się udział nadwyżki budżetowej o 5,7 punktu procentowego w stosunku do 2002 r. Najbardziej widoczne jest to w gminach wiejskich, gdzie zanotowano spadek o 14,3 punktu procentowego. Również udział obligacji w strukturze w 2003 r. uległ zmianie na niekorzyść, w szczególności dotyczy to gmin miejskich gdzie zanotowano spadek o 7,5 punktu procentowego. Obligacje nadal nie cieszą się zainteresowaniem gmin wiejskich, gdzie w strukturze przychodów stanowią zaledwie 0,6%.

Struktura przychodów i rozchodów budżetowych w 2003 r. (w %)

Struktura rozchodów w stosunku do 2002 r. prawie się nie zmieniła. Nadal dominującą pozycję stanowią spłaty kredytów i pożyczek 76%. W gminach miejsko-wiejskich ta pozycja wynosi 91% ogółu rozchodów. Lokaty w bankach, w gminach wiejskich stanowią aż 35,3% ogółu rozchodów, są to głównie lokaty gminy Kleszczów (podobnie jak w roku ubiegłym). Wykup obligacji w rozchodach wzrósł o 1,3 punktu procentowego, najbardziej znacząco w gminach miejskich o 3,9 punktu procentowego. Spowodowane jest to tym, że głównie gminy miejskie są emitentami obligacji samorządowych.

Zobowiązania gmin

W 2003 r. zadłużenie gmin wzrosło o 9,6% i na koniec roku budżetowego wynosiło 6 617 791 tys. zł. W stosunku do 2002 r. zwiększyły się zobowiązania z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek, wyemitowanych papierów wartościowych, natomiast obniżyły się zobowiązania wymagalne.

W porównaniu do poprzedniego roku niewiele zmieniła się struktura zobowiązań według tytułów dłużnych. Dominującą pozycję (84,7%) zobowiązań gmin stanowią zaciągnięte pożyczki i kredyty. Udział zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych w strukturze zadłużenia pozostał niezmieniony i wynosił 10,0%, przy dużym zróżnicowaniu tego wskaźnika w poszczególnych typach gmin: 19,3% w gminach miejskich, 10,2% w gminach miejsko-wiejskich, 2,6% w gminach wiejskich. Pozytywnym sygnałem może być utrzymanie tendencji spadkowej zobowiązań wymagalnych i zarazem obniżenie udziału tego tytułu dłużnego w strukturze zobowiązań (tabela 2.2.6).

W 2003 r., zgodnie z zestawieniem, zadłużenie gmin w stosunku do osiągniętych dochodów wyniosło 18,4% i wzrosło w stosunku do poprzedniego roku o 0,9 punktu procentowego (tabela 2.2.7.). Nadal najbardziej zadłużone są gminy miejskie (21,2%), pomimo, że ich stopień zadłużenia nie zmienił się w stosunku do poprzedniego roku; najmniej zaś gminy wiejskie (15,0%), ale w tym przypadku wskaźnik ten wzrósł o 1,2 punktu procentowego.

Zobowiązania gmin według tytułów dłużnych

Do grupy województw (wielkopolskiego, zachodniopomorskiego i dolnośląskiego), których gminy charakteryzują się największym przeciętnym zadłużeniem w stosunku do dochodów (powyżej 20%) dołączyło województwo warmińsko-mazurskie. Natomiast nadal najniższe przeciętne zadłużenie odnotowano w województwie lubelskim 12,8% i lubuskim 14,4%.

W poszczególnych gminach zróżnicowanie relacji zobowiązań do dochodów jest ogromne: od 0% do 96,9%. Rok 2003 jest kolejnym, w którym zwiększyła się liczba gmin o wysokim stopniu zadłużenia - ponad 40%.

Gminy według wysokości wskaźnika zadłużenia

Granica dopuszczalnej relacji łącznej kwoty długu do dochodów budżetu określona w art. 114 ustawy o finansach publicznych wynosi 60%. Poziom ten mierzony na dzień 31 grudnia roku budżetowego wyznacza granicę wyłącznie formalno-prawną, ponieważ:

• przestrzeganie jej nie jest wystarczającym warunkiem zapewniającym pełne bezpieczeństwo finansów gminy; np. gmina wiejska o małym budżecie, niskim udziale dochodów własnych, podejmując realizację zbyt wygórowanych zadań inwestycyjnych bez dodatkowych środków bezzwrotnych, zaciąga zobowiązania, których nie jest w stanie spłacić i traci płynność finansową,

• gmina, w której relacja zobowiązań do dochodów przekroczy 60% niekoniecznie musi stracić płynność finansową, zwłaszcza gdy po sfinansowaniu wydatków „sztywnych” pozostaje znaczna rezerwa dochodów budżetowych, którą można przeznaczyć na terminową spłatę zobowiązań lub gdy spłata zaciągniętych zobowiązań jest rozłożona w długim okresie czasu (z kolei miasta na prawach powiatu dysponują bardzo atrakcyjnym na rynku mieniem komunalnym).

Wyznaczając swoje realne możliwości zadłużania, gmina powinna więc brać pod uwagę szereg innych, poza ustawowymi limitami, czynników. Nie mniej jednak, omawiana granica jako określona ustawowo, powinna być przez gminy przestrzegana.

W 2003 r. w siedemnastu gminach kwota zobowiązań przekroczyła 60% ich dochodów. W większości są to gminy, w których udział realizowanych wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogółem znacznie przewyższał średnią krajową, planowany w prognozie kwoty długu na 2003 r. stopień zadłużenia mieścił się w ustawowych granicach. W wyniku realizacji budżetu przez te jednostki często okazywało się, że:

• wykonanie dochodów własnych jest niższe od planowanych,

• na koniec roku jednostki organizacyjne wykazały zobowiązania wymagalne, których gmina nie przewidywała,

• zaistniała konieczność zaciągania kredytów pomostowych na realizację zadań inwestycyjnych finansowanych lub współfinansowanych ze środków unijnych w ramach programu SAPARD przy jednoczesnym przesunięciu na 2004 r. refundacji poniesionych wydatków.

Ponadto w dwóch gminach zwiększyła się kwota zobowiązań na skutek wzrostu kursu euro, według którego przeliczono kredyt zaciągnięty w tej walucie. Wśród wymienionych siedemnastu gmin są również takie, w których wysoki stopień zadłużenia wynika z:

• ujęcia w planach wydatków inwestycyjnych kwot znacznie przekraczających możliwości finansowe gminy - zaciąganie kredytów na ich realizację spowodowało utratę płynności finansowej i brak możliwości wywiązania się z zaciągniętych zobowiązań (Brzozie - 96,9%); ponadto w gminie tej nie funkcjonowały instrumenty kontrolne bezpośrednio wmontowane w ustrój samorządu terytorialnego,

• zaciągnięcia zobowiązań na realizację inwestycji jeszcze przed wejściem w życie przepisów ustawy o finansach publicznych, przy czym, w ciągu ostatnich lat widać wyraźny systematyczny spadek stopnia zadłużenia (Stepnica - 89,1%).

Na koniec 2003 r. gminy wykazały należności w kwocie 3 236 547 tys. zł (wzrost o 11,0%), tj. na poziomie 9,0% wykonanych dochodów. Aż 99,4% tej kwoty to należności wymagalne.

2.2.4. Podsumowanie

1. Dochody budżetowe gmin w 2003 r. zostały zrealizowane w kwocie 36 046 322 tys. zł, co stanowiło 98,4% planu. Natomiast plan wydatków wykonano w 94,1%, tj. w wysokości 36 595 278 tys. zł. W stosunku do 2002 r. realny wzrost dochodów wyniósł 3,5 punktu procentowego, zaś wydatków 3,9 punktu procentowego.
    

2. W strukturze dochodów budżetowych, dochody własne stanowiły 47,3%, subwencja ogólna 42,2% i dotacje celowe 10,5%. W stosunku do roku ubiegłego nastąpił wzrost udziału dochodów własnych i subwencji ogólnej w dochodach ogółem - odpowiednio o 1 punkt procentowy i 0,9 punktu procentowego. Natomiast udział dotacji celowych spadł o 1,9 punktu procentowego.
    

3. Systematycznie maleje udział wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogółem gmin z 21,8% w 1999 r. do 16,9% w 2003 r. Połowa liczby gmin wydatkowała na inwestycje nie więcej niż 15,6% ogółu poniesionych wydatków, natomiast dwie gminy nie realizowały wydatków inwestycyjnych. Najwyższy udział wydatków inwestycyjnych (76,5%) odnotowano w jednej z gmin miejskich województwa pomorskiego.
    

4. Z otrzymanej z budżetu państwa subwencji ogólnej gminy zrealizowały 41,6% wydatków (w 2002 r. - 40,8%). Środkami przekazanymi w formie dotacji sfinansowano 10,3% ogółu wydatków (w 2002 r. 12,3%), natomiast dotacjami na zadania inwestycyjne 8,6% wydatków inwestycyjnych gmin (11,1% w 2002 r.).
    

5. Dochody budżetowe w przeliczeniu na jednego mieszkańca wyniosły w gminach 1 424 zł i wzrosły w stosunku do roku poprzedniego o 74 zł. Najmniejszy i największy dochód per capita wystąpił w gminach wiejskich - odpowiednio 927 zł i 6 124 zł. Wydatki budżetowe w przeliczeniu na jednego mieszkańca osiągnęły w 2003 r. poziom 1 446 zł i wzrosły o 80 zł w stosunku do roku poprzedniego. Wydatki majątkowe per capita wyniosły 247 zł, najwyższe w kwocie 2 336 zł zrealizowano w jednej z gmin wiejskich. Powyższe dane nie obejmują gmin Kleszczów i Krynica Morska, w których występują wielkości znacznie wyższe niż w całej zbiorowości gmin. Dochód per capita w tych jednostkach wyniósł odpowiednio 35 000 zł i 15 439 zł, zaś wydatki majątkowe 8 922 zł i 11 391 zł.
    

6. Najwyższe wydatki ogółem gminy poniosły na realizację zadań z zakresu: oświaty i wychowania oraz edukacyjnej opieki wychowawczej (46,4% wydatków ogółem), administracji publicznej (12,5%), opieki społecznej (11,0%), gospodarki komunalnej i ochrony środowiska (8,8%) oraz transportu i łączności (6,0%). Na zadania inwestycyjne najwięcej wydatkowano w działach: gospodarka komunalna i ochrona środowiska (28,0% ogółu wydatków inwestycyjnych), oświata i wychowanie oraz edukacyjna opieka wychowawcza (20,1%), transport i łączność (19,6%) oraz rolnictwo i łowiectwo (16,8%).
    

7. W roku 2003 gminy planowały deficyt budżetowy w wysokości 2 227 616 tys. zł, co stanowiło 6,1% w relacji do dochodów. Realizacja budżetów pozwoliła zamknąć rok deficytem w kwocie 548 956 tys. zł, tj. 1,5% wykonanych dochodów. W poszczególnych typach gmin relacja ta była zróżnicowana: 0,5% w gminach miejskich, 1,9% w gminach miejsko-wiejskich, 1,8% w gminach wiejskich. Nadal głównym źródłem finansowania deficytu są kredyty i pożyczki - 55,8% (w 2002 r. - 54,1%). Udział nadwyżki i wolnych środków wyniósł odpowiednio: 13,3% oraz 20,6% (w 2002 r.: 19,0% i 20,3%) a obligacji zaledwie 2,5% (5,6% w 2002 r.).
    

8. Zadłużenie gmin ogółem wyniosło na koniec 2003 r. 6 617 791 tys. zł (wzrost o 9,6% w stosunku do roku poprzedniego), z czego zobowiązania wymagalne stanowiły 329 325 tys. zł (spadek o 15,9%). Poziom zadłużenia gmin z roku na rok jest coraz wyższy, choć przeciętne wielkości w stosunku do dochodów dalekie są od ustawowej granicy 60%. W 2003 r. 990 gmin (41,0% ogółu) było zadłużonych poniżej 10%, w 59 gminach wskaźnik ten ukształtował się w granicach 50% - 60%. Dopuszczalny poziom zadłużenia przekroczyło 17 jednostek, których budżety stanowiły 0,4% budżetów wszystkich gmin.

[ Początek strony ]

<< | >>

• 1. Uchwalanie budżetu i jego zmiany •
• 2.1. Wykonanie budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego •
• 2.2. Wykonanie budżetów przez gminy •
• 2.3. Wykonanie budżetu miasta stołecznego Warszawy •
• 2.4. Wykonanie budżetów przez miasta na prawach powiatu •
• 2.5. Wykonanie budżetów przez powiaty •
• 2.6. Wykonanie budżetów przez województwa samorządowe •
• 3. Związki międzygminne i związki powiatów •
• 4.1. Gospodarka finansowa i zamówienia publiczne jednostek samorządu terytorialnego w wynikach kontroli regionalnych izb obrachunkowych •
• 4.2 Kontrola wykorzystania dotacji celowych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego przez podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych •
• 4.3. Funkcjonowanie wewnętrznej kontroli finansowej w jednostkach samorządu terytorialnego •

Wstęp | Część I - Streszczenie | Część I - Pełny tekst | Część II - Streszczenie | Część II - Pełny tekst