Wstęp | Część I - Streszczenie | Część I - Pełny tekst | Część II - Streszczenie | Część II - Pełny tekst

Część II Sprawozdania z działalności RIO
i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2003 roku

<< | >>

• 2.4.1. Dochody

• 2.4.2. Wydatki

• 2.4.3. Wyniki budżetów oraz zobowiązania miast na prawach powiatu

• 2.4.4. Podsumowanie

2.4. Wykonanie budżetów przez miasta na prawach powiatu

Z dniem 1 stycznia 2003 r. zmniejszyła się liczba miast na prawach powiatu. Status miasta na prawach powiatu utraciło miasto Wałbrzych, które zostało połączone z powiatem wałbrzyskim. W wyniku dokonanych przekształceń liczba miast na prawach powiatu wynosi 64. Niniejsza część sprawozdania nie obejmuje miasta stołecznego Warszawy - gminy mającej status miasta na prawach powiatu.

Kolejny, piąty już rok funkcjonowania miast na prawach powiatu przyniósł istotne zmiany rzutujące na wielkość i strukturę budżetów tych jednostek. W szczególności z dniem 1 stycznia 2003 r. powiatowymi jednostkami budżetowymi przestały być komendy powiatowe Policji, a ponadto - z dniem 28 kwietnia 2003 r. - z budżetów miast na prawach powiatu wyłączono, wchodzącą dotąd w skład zespolonej administracji powiatowej, inspekcję weterynaryjną.

2.4.1. Dochody

Wykonanie planu dochodów

Miasta na prawach powiatu zrealizowały w 2003 r. dochody w kwocie 22 555 487 tys. zł. Oznacza to wykonanie planu dochodów na poziomie 98,5%, co jest rezultatem najlepszym w ostatnich czterech latach (jedynie w pierwszym roku funkcjonowania powiatów grodzkich wskaźnik ten był wyższy i wyniósł 98,8%). Można przy tym mówić o zahamowaniu systematycznego obniżania się stopnia realizacji planu dochodów. Zwłaszcza w porównaniu z rokiem 2002 warto odnotować istotny, bo o 1,2 punktu procentowego wzrost poziomu wykonania dochodów budżetowych ogółem. Zarówno najwyższy jak i najniższy poziom omawianego wskaźnika wystąpił w miastach na prawach powiatu województwa śląskiego (tabela 2.4.1.), odpowiednio w Sosnowcu (103,8%) i w Chorzowie (90,7%). W stosunku do roku 2002 zwiększyła się liczba powiatów grodzkich, które przekroczyły plan dochodów: w roku 2003 ponadstuprocentowe wykonanie planu odnotowała co trzecia jednostka (23), podczas gdy rok wcześniej było ich tylko 14.

Jak co roku najniższy stopień realizacji zaplanowanych dochodów wystąpił w przypadku dochodów własnych (97,5%). Rozbieżności między wykonaniem dochodów własnych a ujętym w budżetach powiatów grodzkich planem uwidoczniły się zwłaszcza w przypadku dwóch znaczących źródeł: udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych (część gminna) oraz dochodów z majątku. We wskazanych przypadkach plan zrealizowano odpowiednio w 94,4% i 94,6%. Ponadto szczególnie niskie wykonanie odnotowano również w przypadku dochodów z tytułu podatku od działalności gospodarczej osób fizycznych opłacanego w formie karty podatkowej - zaledwie na poziomie 75,6%, lecz to źródło dochodów własnych nie odgrywa aż tak istotnej roli w strukturze dochodów. Powyżej planu zrealizowano m. in. dochody z tytułu podatku od nieruchomości (100,8%). Pomimo dużego znaczenia tego źródła w strukturze dochodów nie zrekompensowało to niskiego poziomu wpływów z pozostałych głównych źródeł dochodów własnych.

Dochody budżetów miast na prawach powiatu w latach 2002 i 2003.

Dotacje celowe zostały przekazane niemalże w całości (99,0%), a zatem w stopniu zbliżonym do roku 2002 (99,1%). Różnica jaka występuje pomiędzy planem a wykonaniem jest związana z charakterem dotacji celowych będących dochodami ściśle oznaczonymi co do sposobu wykorzystania, i jest następstwem przede wszystkim niepełnej realizacji dotacji z budżetu państwa (część dotacji nie została przekazana lub została zwrócona ze względu na niewykorzystanie lub niewłaściwe wykorzystanie w ubiegłym roku budżetowym).

Subwencję ogólną powiaty grodzkie otrzymały w wielkościach zgodnych z planem, przy czym stuprocentowe wykonanie miało miejsce już trzeci rok z rzędu.

Dynamika i struktura dochodów

W roku 2003 po raz kolejny wystąpił spadek uzyskanych przez miasta na prawach powiatu dochodów w relacji do roku poprzedniego. Tym razem jest to spadek wynoszący realnie 5,0%, a zatem jest znacznie bardziej widoczny niż w przypadku roku 2002, kiedy to powiaty grodzkie odnotowały ujemną dynamikę dochodów ogółem po raz pierwszy (zmniejszenie dochodów wyniosło wówczas jedynie 0,5%). Skalę spadku dochodów uzyskanych przez miasta na prawach powiatu w 2003 r., zarówno w ujęciu nominalnym, jak i realnym prezentuje tabela 2.4.2. Nominalnie powiaty grodzkie uzyskały dochody wynoszące 95,8% dochodów z roku poprzedniego, a realna wielkość dochodów ukształtowała się ostatecznie na poziomie 95,0%.

Powyższe pozwala na konkluzję, iż w niewielkim stopniu do zaistniałego obniżenia przyczyniła się rekordowo niska inflacja - wszak wskaźnik ten wyniósł zaledwie 0,8%. Przyczyny spadku dochodów należy raczej upatrywać w opisanych na wstępie zmianach w zakresie finansowania Policji oraz powiatowej inspekcji weterynaryjnej i związanym z tym znaczącym zmniejszeniem wpływów z tytułu dotacji celowych, które ukształtowały się ostatecznie na poziomie zaledwie 63,3% dochodów z tego tytułu uzyskanych w roku 2002. Taki wniosek uzasadnia analiza dynamiki dochodów z tytułu dotacji celowych w latach 2002 i 2003, przeprowadzona z wyłączeniem otrzymanych w 2002 r. dotacji celowych przeznaczonych na pokrycie kosztów funkcjonowania Policji. Warto zaznaczyć, iż dotacje te stanowiły aż 34,4% dotacji celowych ogółem otrzymanych przez miasta na prawach powiatu w roku 2002.

Odnotowany w ujęciu nominalnym wskaźnik dynamiki dochodów ogółem wyniósł w warunkach porównywalnych 102,6%. Oznacza to, że w miastach na prawach powiatów wystąpił wzrost (w warunkach porównywalnych) dochodów ogółem. Korzystniej kształtuje się również (analizowana także w warunkach porównywalnych) dynamika dotacji celowych, które zmniejszyły się o 3,4%.

W przypadku dochodów własnych wskaźnik dynamiki ukształtował się na poziomie 102,6%. Wzrost ten w ujęciu nominalnym nie jest wprawdzie duży, zwłaszcza na tle danych z lat 2000 (111,5%) i 2001 (107,0%), jednak realnie (1,8%) jest największy od początku funkcjonowania powiatów grodzkich. Jednocześnie można mówić o ustabilizowanym charakterze tego zjawiska. Ponadto warto podkreślić, iż odnotowano wzrost dochodów własnych pomimo ujemnej dynamiki wpływów z tytułu udziałów w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa (zaledwie 94,7%). Świadczy to o umiejętnym pozyskiwaniu przez większość miast na prawach powiatu dochodów, których wielkość zależy w znacznym stopniu od inicjatywy i działań samorządu. Wskaźnik dynamiki dochodów z tytułu subwencji ogólnej wyniósł 104,9%. Odnotowany wzrost jest skutkiem znacznego (o 7,3%) zwiększenia części oświatowej.

W poszczególnych miastach na prawach powiatu wystąpiły znaczne rozbieżności w zakresie wysokości uzyskanych dochodów w relacji do roku poprzedniego - od 78,0% do 110,1%. Realny spadek dochodów ogółem miał miejsce w 55 jednostkach. Jest to rezultat najgorszy w pięcioletnim okresie istnienia powiatów grodzkich. Największy spadek dochodów zanotował Nowy Sącz - miasto, które w roku 2002 za sprawą radykalnego wzrostu dochodów własnych odznaczało się najlepszą dynamiką dochodów ogółem. Nadzwyczajne zwiększenie dochodów Nowego Sącza w roku 2002 było wynikiem uzyskania przez to miasto wysokich wpływów z udziałów w podatkach stanowiących dochody budżetu państwa w związku ze zbyciem przez jednego z mieszkańców miasta akcji spółki kapitałowej, co spowodowało jednorazowy wzrost dochodów z tego źródła. W konsekwencji, w roku 2003 słaba dynamika dochodów ogółem tego miasta idzie w parze z największym spadkiem dochodów własnych (wskaźnik dynamiki wyniósł jedynie 65,2%), a w szczególności z drastycznym obniżeniem udziałów w dochodach budżetu państwa.

Również jedno miasto - tym razem Świnoujście - wykazało najwyższe wskaźniki dynamiki zarówno dochodów ogółem (wspomniane 110,1%), jak i dochodów własnych (128,7%). W skali kraju wzrost dochodów własnych miał miejsce w 35 jednostkach, jeden powiat grodzki odnotował wpływy z tego tytułu na niezmienionym poziomie, a pozostałe (28) wykazały spadek.

W pozostałych grupach dochodów, obejmujących dotacje celowe i subwencję ogólną, rozpiętość zmian poziomu dochodów była również bardzo duża. W zakresie subwencji ogólnej skrajne wartości uzyskały Zamość (114,3%) oraz Szczecin (86,5%), natomiast w przypadku dotacji celowych były to Katowice (87,4%) i Biała Podlaska (43,9%).

Dynamika i struktura dochodów miast na prawach powiatu w latach 2002 i 2003

Bezpośrednim następstwem opisanych wyżej zmian w zakresie dynamiki są istotne zmiany w strukturze dochodów miast na prawach powiatów, zaprezentowane w tabeli 2.4.3. Najbardziej widoczna zmiana dotyczy dochodów z tytułu dotacji celowych: o ile jeszcze w roku 2002 z tego źródła powiaty grodzkie uzyskały łącznie 19,1% dochodów ogółem (w warunkach porównywalnych 13,4%), to już w roku 2003 udział ten zmniejszył się o 6,5 punktu procentowego. W konsekwencji powyższego, a także na skutek dodatniej dynamiki, jaka wystąpiła w dwóch pozostałych grupach dochodów, zwiększył się udział w dochodach ogółem zarówno dochodów własnych (o 3,5 punktu procentowego) jak i subwencji ogólnej (o 3,0 punkty procentowe). Ostatecznie struktura dochodów ukształtowała się następująco: dochody własne 52,7%, dotacje celowe 12,6% i subwencja ogólna 34,7%.

O wzroście znaczenia dochodów własnych świadczy również fakt, że w roku 2003 już w 26 jednostkach z tego właśnie źródła pozyskano więcej niż 50% dochodów ogółem, podczas gdy rok wcześniej jednostek tych było 21. Jednocześnie w budżetach aż 48 miast na prawach powiatu największy udział miały dochody własne. Wartości skrajne odnotowano w Sopocie (69,7%) i w Przemyślu (30,7%). Wśród dochodów własnych największe znaczenie mają dochody z podatków i opłat, stanowiące w skali kraju 19,9% dochodów ogółem, oraz udziały w podatkach dochodowych (17,2%). Warto odnotować, że po dwóch latach spadków wzrosło znaczenie dochodów z majątku (do 6,4%).

Wzrost udziału subwencji ogólnej w dochodach ogółem był w dużej mierze pochodną wzrostu znaczenia subwencji oświatowej. W wewnętrznej strukturze subwencji wpływy z tytułu subwencji oświatowej wzrosły o 1,9 punktu procentowego, do poziomu 83,4%. Analizując strukturę poszczególnych powiatów grodzkich warto zwrócić uwagę, iż w stosunku do roku 2002 w zasadzie na niezmienionym poziomie utrzymała się liczba jednostek, w których subwencja ogólna stanowiła główne źródło dochodów (w roku 2002 - 15, w roku 2003 - 16). W jednym przypadku (Biała Podlaska) udział ten nawet przekroczył 50% dochodów ogółem, kształtując się na poziomie 51,2%. Najmniejsze znaczenie subwencja ogólna odgrywa w dochodach miasta Sopot, stanowiąc jedynie 23,0% dochodów budżetu.

Mające miejsce w roku 2003 istotne zmniejszenie udziału dotacji celowych w dochodach ogółem to wynik spadku o 6,7 punktu procentowego udziału dotacji na zadania z zakresu administracji rządowej, przy praktycznie niezmienionym udziale pozostałych grup dotacji celowych. W efekcie w wewnętrznej strukturze dotacji celowych dotacje na zadania z zakresu administracji rządowej stanowiły one już tylko niewiele ponad połowę (51,2%).

Dochody w przeliczeniu na jednego mieszkańca

W roku 2003 średni dochód miast na prawach powiatu w przeliczeniu na jednego mieszkańca wyniósł 2 014 zł. Jest to o 48 zł mniej niż w roku poprzednim, w którym dochód powiatów grodzkich per capita wyniósł 2 062 zł. Należy przy tym zaznaczyć, iż w roku 2002 dochody miast na prawach powiatu obejmowały również dotacje celowe przeznaczone na pokrycie kosztów funkcjonowania Policji. Dochód ogółem w przeliczeniu na jednego mieszkańca, bez uwzględnienia wskazanych dotacji, wyniósł w roku 2002 jedynie 1 926 zł, a  w warunkach porównywalnych był o 88 zł niższy niż w roku 2003 (tabela 2.4.4.).

Najwyższy dochód per capita osiągnęło, podobnie jak w roku poprzednim miasto Sopot - 3 089 zł, natomiast najniższy dochód w przeliczeniu na jednego mieszkańca, uzyskany przez miasto Świętochłowice wyniósł 1 425 zł. Należy w tym miejscu podkreślić, iż dochód Sopotu przewyższa średnie dochody per capita uzyskane przez miasta na prawach powiatu w skali kraju aż o 1 075 zł. Połowa miast na prawach powiatu osiągnęła dochody niższe niż 1 993 zł.

Mimo spadku ogólnej kwoty dochodów per capita, w strukturze dochodów odnotowano wzrost dochodów własnych - z 1 014 zł w roku 2002 do 1 061 zł w roku 2003 oraz wzrost subwencji ogólnej - z 653 zł do 699 zł. Zmniejszenie dochodów w przeliczeniu na jednego mieszkańca wystąpiło jedynie w otrzymanych dotacjach celowych, które w roku 2003 wyniosły 254 zł, osiągając 64,5% poziomu z roku poprzedniego. Było to zmniejszenie na tyle istotne, że skutkowało obniżeniem średniej wartości dochodów ogółem w przeliczeniu na jednego mieszkańca uzyskanych przez miasta na prawach powiatu w skali kraju. Zmniejszenie dochodów per capita w przypadku dotacji celowych, oceniane w warunkach porównywalnych, wyniosło jedynie 4 zł.

W poszczególnych miastach na prawach powiatu można zaobserwować znaczne zróżnicowanie wysokości podstawowych grup dochodów. Dochody własne wahały się od 625 zł do 2 155 zł, co stanowiło różnicę 1 530 zł. Średnia wartość dochodów własnych miast na prawach powiatu w skali kraju wyniosła 1 061 zł. Jedynie 25% wszystkich miast na prawach powiatu wykonało dochody własne na poziomie wyższym od średniej. Podobne zróżnicowanie obserwuje się w wysokości subwencji ogólnej otrzymanej przez poszczególne powiaty grodzkie - od 487 zł do 1 212 zł. Jakkolwiek aż 64,1% miast uzyskało wpływy z subwencji ogólnej wyższe od średniej, to jednak należy podkreślić, iż średnia wysokość subwencji wyniosła 699 zł i jest to kwota o 513 zł mniejsza od maksymalnej kwoty subwencji uzyskanej przez powiat grodzki.

2.4.2. Wydatki

Wykonanie planu wydatków

W 2003 r. miasta na prawach powiatu zrealizowały zaplanowane wydatki w 95,5%, tj. w kwocie 23 095 163 tys. zł. Żadna jednostka nie wykonała w pełni zaplanowanych wydatków ogółem, a realizacja w poszczególnych miastach mieściła się w granicach od 87,6% do 99,2% planu. Z analizy wykonania planowanych wydatków budżetowych miast na prawach powiatu w 2003 r. wynika, że wskaźniki realizacji planu wydatków ogółem i poszczególnych rodzajów wydatków w porównaniu do roku poprzedniego są wyższe, chociaż nadal poniżej planowanego poziomu. Najniższym stopniem realizacji planu, podobnie jak w latach poprzednich, charakteryzują się wydatki majątkowe (85,8%), a co za tym idzie również wydatki na inwestycje (85,6%). Realizacja wydatków bieżących osiągnęła poziom zbliżony do roku poprzedniego i wyniosła 97,1%. Wydatki na wynagrodzenia i pochodne osiągnęły najwyższy poziom realizacji planu spośród innych grup wydatków - 99,2%. Natomiast najniższy wskaźnik wykonania planu zaobserwowano w wydatkach z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji - 12,2%. Wiąże się to z warunkowym charakterem zobowiązań z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji. Należy również zauważyć, że wykonanie planu wydatków na obsługę długu wyniosło 88,4% i zwiększyło się w stosunku do roku poprzedniego o 4 punkty procentowe, co wynika m. in. ze wzrostu wielkości zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz emisji papierów wartościowych.

Wydatki budżetów miast na prawach powiatu w latach 2002 i 2003

Spadkowi kwot dochodów budżetowych zrealizowanych w 2003 r. przez miasta na prawach powiatu towarzyszył jeszcze silniejszy spadek wielkości wydatków. W stosunku do roku 2002 wydatki ogółem były niższe nominalnie o 7,2%, co po uwzględnieniu stopy inflacji oznaczało realny spadek wydatków o 8,0%. W znacznej mierze spadek wielkości wydatków miast na prawach powiatu w stosunku do roku 2002 wynikał z wyłączenia z budżetów miast na prawach powiatu jednostek organizacyjnych Policji. W warunkach porównywalnych rok 2003 zamknął się znacznie niższym realnym spadkiem wydatków ogółem, tj. o 1,9%. Nadal utrzymuje się niekorzystna tendencja zmian w dynamice wydatków. Poziom wydatków bieżących miast na prawach powiatu obniżył się o 6,2%, ale kwota zrealizowanych wydatków majątkowych zmniejszyła się aż o 13,9%. A zatem redukcja wydatków budżetowych dotknęła przede wszystkim wydatki o charakterze majątkowym, w tym wydatki inwestycyjne (zmniejszenie o 14,9%).

Zauważalnie zmniejszyły się też środki przeznaczone na wynagrodzenia i pochodne - o 6,8%. W znacznym stopniu wynika to z wyłączenia w 2003 r. z budżetów miast na prawach powiatu powiatowych komend Policji oraz inspekcji weterynaryjnej. Spośród wydatków bieżących najwyższy spadek, tj. o 20,1% wystąpił w przypadku wydatków na obsługę długu, mimo utrzymującego się w ostatnich latach wzrostu kwot zaciągniętych pożyczek i kredytów. Pewien wpływ na to zjawisko mają korzystne zmiany na rynku pieniężnym. Zdecydowanie najwyższą dynamiką charakteryzują się wydatki z tytułu udzielania poręczeń i gwarancji - wzrost kwot o 274,0%. Oznacza to, że w 2003 r. powiaty grodzkie w większym stopniu spłacały zobowiązania z tytułu udzielanych poręczeń i gwarancji, niespłacone przez dłużników. Kwoty te obejmowały spłaty pożyczek zaciągniętych przez spółki z udziałem jednostek samorządu terytorialnego i przez nadzorowane samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Zaznaczyć jednak należy, że w globalnej wielkości są to nieduże kwoty, które stanowią znikomą wielkość w strukturze wydatków.

Z analizy dynamiki wydatków poszczególnych jednostek w 2003 r. (tabela 2.4.2.) wynika, że zrealizowane wydatki ogółem, realnie wzrosły tylko w 8 spośród 64 miast na prawach powiatu. Wydatki bieżące wzrosły w stosunku do roku poprzedniego w 5 jednostkach, a majątkowe w 19 przypadkach. W dwóch powiatach grodzkich odnotowano wyjątkowo wysoki wskaźnik dynamiki wydatków majątkowych; w Zamościu 244,6% i w Łomży 316,2%.

W tabeli 2.4.3. przedstawiono m. in. strukturę wydatków budżetów miast na prawach powiatu w latach 2002 i 2003. Relacje wydatków bieżących i majątkowych stanowią jeden z podstawowych wskaźników obrazujących sytuację finansową jednostek samorządu terytorialnego. Dane z 2003 r. potwierdzają niepokojącą kilkuletnią tendencję obniżania się udziału wydatków majątkowych w wydatkach ogółem. Od utworzenia miast na prawach powiatu w 1999 r. do 2003 r. udział wydatków majątkowych wynosił odpowiednio: 18,1%; 17,1%; 16,0%, 13,7%; 12,7%. W poszczególnych jednostkach udział wydatków majątkowych w wydatkach ogółem mieścił się w przedziale od 1,7% do 26,6%. Świadczy to o wysokim zróżnicowaniu możliwości inwestycyjnych powiatów grodzkich.

Wydatki bieżące natomiast stanowiły 87,3%, a ich udział w wydatkach ogółem wzrósł o 1%. W strukturze wydatków bieżących najpoważniejszą kwotę stanowiły wynagrodzenia i pochodne - 42,2% i jest to poziom zbliżony do roku poprzedniego (42,0% w 2002 r.). Ponad dwie trzecie jednostek odnotowało wyższy poziom od średniego udziału wynagrodzeń i pochodnych w wydatkach ogółem. Wskaźnik ten zawiera się w przedziale od 12,9% do 57,5%. Trzy miasta: Tarnobrzeg, Łomża i Rybnik wykazują znacznie niższy udział wynagrodzeń i pochodnych ze względu na specyfikę prowadzenia jednostek oświatowych w formie zakładów budżetowych, które otrzymują dotacje na działalność z budżetów tych miast. W pozostałych miastach udział wynagrodzeń i pochodnych był bardziej zbliżony do średniej wielkości w tej grupie jednostek. Następną znaczącą pozycją w wydatkach bieżących były pozostałe wydatki, które stanowią 32,0% wydatków ogółem. Są to zakupy materiałów, usług, koszty podróży służbowych oraz różnego rodzaju świadczenia i opłaty. W porównaniu z rokiem poprzednim ich poziom obniżył się nieznacznie, bo o 0,3 punktu procentowego. Dotacje udzielane z budżetów miast na prawach powiatu były przyznawane w 2003 r. w wyższych kwotach łącznych, a ich udział w wydatkach ogółem wzrósł o 1,3 punktu procentowego i osiągnął poziom 11,6% wydatków ogółem. Dotacje te są przyznawane na działalność oświatową, kulturalną lub działalność innych jednostek samorządu terytorialnego oraz podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku, realizujących ich zadania w trybie art. 118 ustawy o finansach publicznych. Podobnie jak w latach poprzednich dotacje stanowią grupę wydatków o najwyższym zróżnicowaniu udziału w wydatkach ogółem - od 4,6% do 55,5%. Ze względu na finansowanie jednostek oświatowych poprzez dotacje dla zakładów budżetowych, w Tarnobrzegu, Łomży i Rybniku, udział tej grupy wydatków jest wyjątkowo wysoki, a wszystkie pozostałe miasta mają udział dotacji w wydatkach ogółem poniżej poziomu 17,8%.

Wydatki miast na prawach powiatu w wybranych działach klasyfikacji budżetowej w latach 2002 i 2003

Spadek poziomu wydatków miast na prawach powiatu spowodował również zmiany w działowej strukturze wydatków budżetowych. Tak jak w latach poprzednich podstawowym kierunkiem wydatkowania środków budżetowych w powiatach grodzkich było finansowanie placówek oświatowych, stanowiło ono w ogólnej strukturze wydatków 33,8% i wzrosło o 3,5 punktu procentowego w stosunku do 2002 r. Wysoki udział tego rodzaju wydatków w miastach na prawach powiatu wynika z dużej koncentracji placówek oświatowych prowadzonych przez te jednostki. Udział wydatków na finansowanie oświaty wykazywał zróżnicowanie przestrzenne od 27,4% w miastach województwa łódzkiego do 41,5% w miastach województwa podlaskiego. Kwota wydatków w dziale „Oświata i wychowanie” w porównaniu do roku poprzedniego wzrosła o 3,7%, mimo spadku ogólnej kwoty wydatków.

Kolejną grupą wydatków w działach klasyfikacji budżetowej w miastach na prawach powiatu są wydatki na transport i łączność. Na ten cel przeznaczono średnio 13,4% wydatków ogółem, najwięcej w województwie wielkopolskim - 22,7% a najmniej w województwie opolskim - 7,5%. Udział wydatków w dziale „Transport i łączność” obniżył się w ogólnej strukturze o 0,6 punktu procentowego, a kwota tych wydatków zmniejszyła się o 10,7% w porównaniu do roku 2002.

W 2003 r. 13,3% wydatków powiatów grodzkich stanowiły wydatki na opiekę społeczną, w roku poprzednim udział ten wynosił 12,2%, a kwota była nieznacznie niższa. Wydatki na opiekę społeczną charakteryzują się niedużym, ale systematycznym wzrostem, co wynika z pogarszania się sytuacji ekonomicznej pewnej części społeczeństwa i konieczności udzielania pomocy ze strony samorządów lokalnych.

Mimo spadku ogólnej kwoty wydatków, środki wydatkowane w dziale „Edukacyjna opieka wychowawcza” wzrosły o 3,9%. Udział tych wydatków wyniósł 9,0% i zwiększył się w stosunku do roku poprzedniego o 1 punkt procentowy.

Kolejnymi pozycjami wydatków pochłaniającymi w 2003 r. znaczną część środków były: administracja publiczna - 7,7%, gospodarka komunalna i ochrona środowiska - 5,4% i gospodarka mieszkaniowa - 5,1%. Wydatki poniesione w pozostałych działach ukształtowały się na poziomie poniżej 5% wydatków ogółem.

Zauważyć należy duży spadek (o 71,1%) kwot wydatków na bezpieczeństwo publiczne i ochronę przeciwpożarową spowodowany wyłączeniem od 1 stycznia 2003 r. z budżetów miast na prawach powiatu powiatowych jednostek Policji. Udział tych wydatków w ogólnej strukturze obniżył się z 8,7% w 2002 r. do 2,7% w 2003 r.

Miasta na prawach powiatu mocno odczuły spadek wielkości wydatków inwestycyjnych, a ich udział w wydatkach ogółem wyniósł 12,0%. Analizując kierunki tych inwestycji należy zauważyć, że najwięcej środków na ten cel wydatkowano na budowę, modernizację i utrzymanie dróg - 44,9% (w 2002 r. - 46,7%) całości wydatków inwestycyjnych. Znaczące kwoty na inwestycje w 2003 r. przeznaczano także w działach: „Gospodarka komunalna i ochrona środowiska” - 15,8% wydatków inwestycyjnych ogółem, „Gospodarka mieszkaniowa” - 10,9%, „Oświata i wychowanie” - 7,7% wydatków inwestycyjnych ogółem. Podkreślić należy, że na oświatę, która stanowi podstawowy kierunek wydatkowania w powiatach grodzkich przeznaczano o 31,0% mniej środków inwestycyjnych niż w roku poprzednim, a ich udział obniżył się o 1,8% w całej kwocie wydatków inwestycyjnych.

Wydatki w przeliczeniu na jednego mieszkańca

Wydatki budżetowe przeliczone na jednego mieszkańca w miastach na prawach powiatu w 2003 r. uzyskały średni poziom 2 062 zł; jest to aż o 119 zł mniej niż w roku poprzednim. Jednak w warunkach porównywalnych średnia wysokość wydatków ogółem per capita wyniosła 2 045 zł, a więc poziom uzyskany w 2003 r. (2 062 zł) oznacza ostatecznie wzrost wydatków na jednego mieszkańca. Wzrastające z roku na rok zróżnicowanie wysokości wydatków per capita jest pochodną zróżnicowania poziomu dochodów. Maksymalny poziom sięgający 3 409 zł jest ponad dwukrotnie wyższy od poziomu minimalnego wynoszącego 1 487 zł (tabela 2.4.5.). Od początku funkcjonowania miast na prawach powiatu te same jednostki osiągają skrajne wielkości poziomu wydatków ogółem na osobę - maksymalną Sopot i minimalną Piekary Śląskie.

Wydatki bieżące stanowiące podstawową część wydatków osiągnęły wysokość 1 801 zł per capita i zmniejszyły się w porównaniu z rokiem poprzednim o 82 zł na osobę. Skala zróżnicowania wydatków bieżących w przeliczeniu na jednego mieszkańca mieści się w powiatach grodzkich w przedziale od 1 362 zł do 2 633 zł. Spadek wydatków bieżących na osobę spowodował również spadek (przeciętnie o 46 zł) wydatków na wynagrodzenia i pochodne, które ostatecznie wyniosły 871 zł per capita. Średni poziom dotacji wypłaconych z budżetów miast sięgał kwoty 240 zł na osobę. Był to jedyny element wydatków, których poziom w przeliczeniu na jednego mieszkańca w 2003 r. wzrósł w stosunku do roku poprzedniego (o 15 zł). Miasta na prawach powiatu w różnym stopniu zlecały wykonywanie zadań własnych innym jednostkom, a obciążenie to zamknęło się w szerokim przedziale od 91 zł do 1 038 zł. Najwyższy poziom, znacznie odbiegający od pozostałych jednostek wykazały trzy miasta: Łomża, Tarnobrzeg i Rybnik, a 40% powiatów grodzkich przeciętnie na jednego mieszkańca przeznaczyło dotacje w wysokości od 91 zł do 186 zł.

Poziom wydatków majątkowych w przeliczeniu na jednego mieszkańca w 2003 r. wyniósł 261 zł i ponownie zmniejszył się (o 37 zł). Natomiast wydatki inwestycyjne uzyskały wysokość 247 zł per capita, tj. mniej o 38 zł niż w 2002 r. Wskaźnik ten w grupie miast na prawach powiatu wykazuje dwudziestoczterokrotne zróżnicowanie i waha się od 32 zł do 766 zł na osobę. Niekorzystną tendencją zmian jest obniżanie się poziomu wydatków inwestycyjnych liczonych na jednego mieszkańca. W 2002 r. zjawisko to wystąpiło w 60% jednostek, a w 2003 r. odnotowano spadek tego wskaźnika w 67% powiatów grodzkich. Wynika to m. in. z celowego ograniczania inwestycji w kontekście gotowości pozyskiwania środków z Unii Europejskiej i konieczności posiadania w najbliższych latach tzw. wkładu własnego.

2.4.3. Wyniki budżetów oraz zobowiązania miast na prawach powiatu

Wyniki budżetów

Wynik budżetów miast na prawach powiatu w skali kraju, ustalony jako saldo nadwyżek i deficytów poszczególnych jednostek, zamknął się deficytem w ogólnej wysokości 539 676 tys. zł. Uzyskany przez powiaty grodzkie deficyt był jednakże o 758 667 tys. zł mniejszy od planowanego. Jakkolwiek ujemny wynik finansowy jest kontynuacją tendencji, która wystąpiła w latach poprzednich, to jednak zaobserwować można zmniejszenie deficytu o 820 435 tys. zł w stosunku do roku 2002. Wśród 64 miast na prawach powiatów jedynie 19 zakończyło rok 2003 dodatnim wynikiem finansowym. W relacji do wykonanych dochodów nadwyżka wyniosła jedynie 2,8%. Najwyższy stosunek nadwyżki do zrealizowanych dochodów odnotowano w Świnoujściu (5,8%), natomiast najniższy w Zielonej Górze i w Rybniku (0,4%). Większą rozpiętość można zaobserwować w relacji deficytu do dochodów, który w poszczególnych jednostkach wahał się od 16,5% w Słupsku, do 0,1% w Bydgoszczy, osiągając w skali kraju średnią wartość 4,5%.

Przychody i rozchody

Przychody miast na prawach powiatu w roku 2003 wyniosły w skali kraju 2 397 745 tys. zł, co oznacza spadek o 18,3% w stosunku do roku 2002. W strukturze przychodów dominującą pozycję zajmują kredyty i pożyczki, które wyniosły 1 180 583 tys. zł, co stanowi 49,2% przychodów ogółem. Podobnie jak w roku ubiegłym kolejne pozycje w strukturze wydatków zajmują przychody z innych źródeł (25,1%) oraz przychody ze sprzedaży wyemitowanych obligacji (18,5%). Przychody ze wskazanych źródeł stanowią łącznie 92,8% przychodów ogółem miast na prawach powiatów.

Przychody miast na prawach powiatu w latach 2002 i 2003

Dynamika przychodów wykazuje ich wykonanie na poziomie 81,7% przychodów roku poprzedniego. Odnotowano zmniejszenie przychodów z tytułu kredytów i pożyczek, co jest kontynuacją tendencji spadkowej, odnotowanej również w roku poprzednim. Drastyczne zmniejszenie miało miejsce również w pozycji przychodów ze sprzedaży wyemitowanych papierów wartościowych. Przychody z tego tytułu zmalały z 17 000 tys. zł w roku 2002 do 1 tys. zł w roku 2003. Istotne zmniejszenie miało miejsce również w przychodach z prywatyzacji majątku jednostek, które wyniosły 90 212 tys. zł, to jest o 77,1% mniej niż w poprzednim, rekordowym pod tym względem roku. Warto przypomnieć, iż w 2002 r. przychody z prywatyzacji majątku zamknęły się kwotą 394 433 tys. zł, co stanowiło aż 968% przychodów z tego tytułu osiągniętych w roku 2001.

Przychody z pozostałych źródeł zostały zrealizowane w wysokości wyższej niż w roku poprzednim. Największy wzrost (o 33,8%) wystąpił w przychodach uzyskanych z tytułu spłaty pożyczek udzielonych. Kolejny co do wielkości wzrost odnotowano w przypadku przychodów z innych źródeł, które wzrosły o 24,2%. Przychody pochodzące z nadwyżki z lat ubiegłych były w roku 2003 wyższe o 16,5%, natomiast przychody ze sprzedaży obligacji wyemitowanych przez powiaty grodzkie wzrosły o 13,9%.

Rozchody miast na prawach powiatu w latach 2002 i 2003

Rozchody miast na prawach powiatu osiągnęły w roku 2003 wysokość 1 067 242 tys. zł. Jest to kwota o 12% wyższa niż w roku poprzednim. W strukturze rozchodów miast na prawach powiatu w roku 2003 największy udział (86,4%) stanowią rozchody z tytułu spłat kredytów i pożyczek. Jest to sytuacja analogiczna do roku poprzedniego, w którym spłaty kredytów i pożyczek, będące największą pozycją w kwocie rozchodów ogółem stanowiły 85,1%. Należy jednakże zauważyć, iż nastąpił wzrost kwoty rozchodów z tego tytułu w stosunku do roku 2002 o 13,7%. Kolejną pod względem wielkości pozycją rozchodów jest wykup obligacji samorządowych, który został zrealizowany w wysokości 81 700 tys. zł, co stanowi 7,7% rozchodów ogółem. Kwota wykupu obligacji samorządowych w stosunku do roku poprzedniego zmniejszyła się o 3 525 tys. zł, to jest o 4,1%. Pozostałe pozycje rozchodów stanowią łącznie 5,9% rozchodów ogółem, w kwocie 63 512 tys. zł, na co składają się lokaty w bankach (33 804 tys. zł), wykup papierów wartościowych (15 500 tys. zł), udzielone pożyczki (14 154 tys. zł) oraz inne cele (54 tys. zł).

Zobowiązania

Miasta na prawach powiatu dysponując wśród jednostek samorządu terytorialnego największym potencjałem finansowym, jako jednostki w których ponad połowę dochodów stanowią dochody własne, a wydatki inwestycyjne są w znacznym stopniu finansowane ze środków własnych, posiadają duże możliwości zaciągania i spłaty zobowiązań.

Łączna kwota zobowiązań powiatów grodzkich w 2003 r. wyniosła 6 981 627 tys. zł. Tempo zadłużania się nadal wyraźnie słabnie - odnotowano wzrost tylko o 9,6%, wobec wzrostu w 2000 r. o 57,7%, w 2001 r. o 38,5%, a w 2002 o 22,2%. Pomimo niższej niż w latach poprzednich dynamiki kwot zadłużenia miast, relacja zobowiązań do zrealizowanych dochodów nadal rośnie i w 2003 r. wzrosła o 4 punkty procentowe, uzyskując wysokość 31,0%. Jest to najwyższy poziom zobowiązań w wykonanych dochodach uzyskany przez miasta na prawach powiatu; w latach 1999-2002 wynosił odpowiednio: 12,3%; 17,3%; 22,0%; 27,0%. Wzrost wskaźnika zadłużenia wynika nie tylko ze wzrostu kwot zadłużenia, ale także z obniżenia się o 4,2% wielkości zrealizowanych dochodów. Poziom zadłużenia poszczególnych miast w 2003 r. (tabela 2.4.7.) był bardzo zróżnicowany: od 0,0% w Gliwicach do 57,8% w Krakowie. Spośród 64 powiatów grodzkich 18 przekroczyło średni poziom zadłużenia, a w pięciu przypadkach zobowiązania stanowiły ponad 50% wielkości uzyskanych dochodów.

Zobowiązania miast na prawach powiatu według tytułów dłużnych w latach 2002 i 2003

W strukturze zadłużenia określonego sumą zobowiązań z tytułu wyemitowanych papierów wartościowych, zaciągniętych kredytów i pożyczek, przyjętych depozytów oraz wymagalnych zobowiązań nadal głównym źródłem zasilania zewnętrznego budżetów powiatów grodzkich są kredyty i pożyczki i w 2003 r. stanowiły one 71,4% ogólnej kwoty zobowiązań. Podobnie jak w latach poprzednich ich udział zmniejszył się na rzecz emisji papierów wartościowych. Powiaty grodzkie w większym stopniu niż inne jednostki samorządu terytorialnego korzystają z możliwości pozyskiwania środków poprzez emisję papierów wartościowych. Zobowiązania z tego tytułu stanowiły 25,3% zobowiązań ogółem, a ich udział wzrósł o 2,8 punktu procentowego. W 2003 r. 23 miasta na prawach powiatu wyemitowały papiery wartościowe na łączną kwotę 1 765 704 tys. zł, czego efektem był wzrost wielkości tego tytułu dłużnego o 23,5% w stosunku do roku poprzedniego. W czterech miastach na prawach powiatu udział kwot emisji papierów wartościowych w dochodach przekroczył poziom 30%, przy przeciętnym poziomie 7,8% dla całej grupy jednostek.

Zauważyć należy pozytywne zjawisko malejącego udziału zobowiązań wymagalnych w strukturze zobowiązań, a także spadek o 9,7% kwot tych zobowiązań. W 2003 r. udział zobowiązań wymagalnych w zobowiązaniach ogółem ukształtował się na poziomie 3,3% i w stosunku do roku poprzedniego obniżył się o 0,7 punktu procentowego.

Należności miast na prawach powiatu według stanu na koniec 2003 r. wyniosły 3 061 310 tys. zł i były ponad dwukrotnie niższe od poziomu zobowiązań. Największą część, tj. 93,9% stanowią należności od prywatnych podatników i podmiotów korzystających z usług świadczonych przez te jednostki i są to głównie należności wymagalne. Natomiast należności od podmiotów sektora finansów publicznych stanowiły 6,0% ogólnej kwoty należności.

Na koniec roku 2003 łączna wartość nominalnych niewymagalnych zobowiązań z tytułu udzielonych przez miasta na prawach powiatu poręczeń i gwarancji wyniosła 373 980 tys. zł. Ponad połowę (188 946 tys. zł) stanowiły poręczenia i gwarancje udzielone wobec sektora finansów publicznych. Spośród jednostek sektora finansów publicznych największą część, tj. 48,9% zobowiązań powiatów grodzkich stanowiły poręczenia i udzielone gwarancje za jednostki samorządu terytorialnego lub ich związki, ich jednostki organizacyjne, fundusze celowe, instytucje kultury a przede wszystkim przez nadzorowane przez miasta samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej.

2.4.4. Podsumowanie

1. Realizacja dochodów budżetów miast na prawach powiatu wyniosła w 2003 r. 22 555 487 tys. zł, co stanowiło 98,5% planu i była najwyższa od roku 2000. Jednocześnie, w co trzeciej jednostce, wykonano dochody powyżej planu.
    

2. W roku 2003, miasta na prawach powiatu po raz kolejny uzyskały dochody niższe w stosunku do roku poprzedniego - zmniejszenie dochodów wyniosło 4,2%. Jednakże spadek dochodów, odnotowany aż w 55 jednostkach (85,9% ogółu powiatów grodzkich), wynikał głównie ze znaczącego zmniejszenia wpływów z tytułu dotacji celowych, które ostatecznie ukształtowały się na poziomie 63,3% dochodów z tego tytułu uzyskanych w roku 2002. Było to konsekwencją wyłączenia z budżetów miast na prawach powiatu jednostek organizacyjnych Policji i inspekcji weterynaryjnej. W warunkach porównywalnych dochody ogółem w 2003 r. wzrosły - o 2,6%, a spadek dotacji celowych wyniósł 3,4%.
    

3. Jednocześnie utrzymuje się systematyczny wzrost dochodów własnych powiatów grodzkich - realny wskaźnik dynamiki tej grupy dochodów wyniósł w 2003 r. 101,8%. W efekcie powyższych zmian udział dotacji celowych w dochodach ogółem uległ zmniejszeniu z 19,1% do 12,6% (w warunkach porównywalnych udział ten w roku 2002 wyniósł 13,4%). Z drugiej strony wzrosło znaczenie dochodów własnych (do 52,7%) oraz subwencji ogólnej (do 34,7%). W 48 miastach na prawach powiatu dochody własne stanowiły największą część dochodów ogółem, w skrajnym przypadku wyniosły 69,7%.
    

4. Dochody budżetowe miast na prawach powiatu w przeliczeniu na jednego mieszkańca wyniosły 2 014 zł, co oznacza spadek o 48 zł i jest wynikiem ogólnego spadku poziomu dochodów tych jednostek. Poziom dochodów ogółem na jednego mieszkańca obniżył się w 52 spośród 64 powiatów grodzkich. Pomimo ogólnego spadku, w strukturze dochodów per capita odnotowano wzrost dochodów własnych oraz wzrost subwencji ogólnej.
    

5. W warunkach porównywalnych dochody ogółem w przeliczeniu na jednego mieszkańca wzrosły (o 88 zł), a dochody z tytułu dotacji celowych spadły o 4 zł.
    

6. W 2003 r. miasta na prawach powiatu zrealizowały zaplanowane wydatki w 95,5%, tj. w kwocie 23 095 163 tys. zł. W stosunku do roku poprzedniego nastąpił 8% realny spadek wydatków, a w warunkach porównywalnych realny spadek wydatków ogółem wyniósł 1,9%. Redukcja wydatków budżetowych dotknęła przede wszystkim wydatków majątkowych (spadek o 13,9%), w tym wydatków inwestycyjnych (spadek o 14,9%), natomiast poziom wydatków bieżących obniżył się o 6,2%.
    

7. Od początku funkcjonowania miast na prawach powiatu utrzymuje się niekorzystna tendencja zmian w strukturze wydatków. W szczególności udział wydatków majątkowych obniżył się z 18,1% w 1999 r. do 12,7% w roku 2003 (wydatków inwestycyjnych odpowiednio z 17,2% do 12,0%). Powiaty grodzkie charakteryzują się wysokim zróżnicowaniem poziomu wydatków inwestycyjnych. W poszczególnych miastach udział wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogółem mieścił się w przedziale od 1,7% do 26,5%.
    

8. Podstawowym kierunkiem wydatkowania środków budżetowych w miastach na prawach powiatu (tak jak w latach poprzednich) było finansowanie zadań z zakresu oświaty i edukacji, na co przeznaczono 42,8% wydatków ogółem. Kolejną grupę w ujęciu działowym stanowiły wydatki na transport i łączność (13,4%) oraz na opiekę społeczną (13,3%). W wyniku wprowadzonych od 1 stycznia 2003 r. zmian w zakresie finansowania Policji, w budżetach miast na prawach powiatu kwoty wydatków na bezpieczeństwo publiczne zmniejszyły się o 71,1%.
    

9. W 2003 r. wydatki budżetowe na jednego mieszkańca zrealizowano na poziomie 2 062 zł, tj. o 119 zł mniej niż w roku poprzednim. W warunkach porównywalnych średni poziom wydatków ogółem per capita w 2002 r. wyniósł 2 045 zł (bez wyłączenia wydatków na Policję 2 181 zł), co oznacza wzrost w 2003 r. o 17 zł. Zróżnicowanie wysokości wydatków per capita w poszczególnych miastach wzrasta z roku na rok. W 2003 r. maksymalny poziom wydatków na jednego mieszkańca (3 409 zł) i był ponad dwukrotnie wyższy od minimalnego (1 487 zł).
    

10. Podobnie jak w latach poprzednich, miasta na prawach powiatu w 2003 r. uzyskały per saldo ujemny wynik finansowy. Deficyt w kwocie 539 676 tys. zł był najniższy od początku funkcjonowania powiatów grodzkich i w stosunku do roku poprzedniego zmniejszył się o 60,3%. W 2003 r. 19 miast na prawach powiatu zrealizowało budżety z nadwyżką.
     

11. Miasta na prawach powiatu w 2003 r. były zadłużone na kwotę 6 981 627 tys. zł (109,6% zadłużenia w roku poprzednim), z czego 3,3% stanowiły zobowiązania wymagalne (4,0% w roku ubiegłym). Poziom zobowiązań w stosunku do dochodów osiągnął wysokość 31,0% (w 2002 r. 27,0%). Przyrost zadłużenia wynikał nie tylko ze zwiększenia kwot zobowiązań, ale także ze spadku wielkości zrealizowanych dochodów. W strukturze zobowiązań największy udział miały kredyty i pożyczki - 71,4% oraz zobowiązania z tytułu emisji papierów wartościowych - 25,3%.

[ Początek strony ]

<< | >>

• 1. Uchwalanie budżetu i jego zmiany •
• 2.1. Wykonanie budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego •
• 2.2. Wykonanie budżetów przez gminy •
• 2.3. Wykonanie budżetu miasta stołecznego Warszawy •
• 2.4. Wykonanie budżetów przez miasta na prawach powiatu •
• 2.5. Wykonanie budżetów przez powiaty •
• 2.6. Wykonanie budżetów przez województwa samorządowe •
• 3. Związki międzygminne i związki powiatów •
• 4.1. Gospodarka finansowa i zamówienia publiczne jednostek samorządu terytorialnego w wynikach kontroli regionalnych izb obrachunkowych •
• 4.2 Kontrola wykorzystania dotacji celowych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego przez podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych •
• 4.3. Funkcjonowanie wewnętrznej kontroli finansowej w jednostkach samorządu terytorialnego •

Wstęp | Część I - Streszczenie | Część I - Pełny tekst | Część II - Streszczenie | Część II - Pełny tekst