Wstęp | Część I - streszczenie | Część I - pełny tekst | Część II - streszczenie | Część II - pełny tekst

Część II Sprawozdania z działalności RIO
i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2004 roku

>>

• 1.1. Przygotowanie budżetu jednostek samorządu terytorialnego

• 1.2. Uprawnienia organów jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania budżetu i jego zmian

• 1.3. Zmiany w uchwałach budżetowych 2004 r.

• 1.4. Poprawność dokonywanych zmian

• 1.5. Podsumowanie

 1.     Uchwalanie budżetu i jego zmiany

1.1.     Przygotowanie budżetu jednostek samorządu terytorialnego

Zasady opracowywania i uchwalania budżetu jst zawarte są w rozdziale 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych[1]. Zgodnie z zapisem art. 121 ustawy projekt uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami oraz informację o stanie mienia komunalnego organ wykonawczy jst przedstawia regionalnej izbie obrachunkowej celem zaopiniowania i organowi stanowiącemu najpóźniej do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy. Termin składania projektów budżetów na 2004 r. przedłużono do dnia 15 grudnia 2003 r. z uwagi na czas wprowadzenia zmiany ustawy o dochodach (nowa ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego[2] została opublikowana w Dzienniku Ustaw z dnia 29 listopada 2003 r.) dokonaną zapisem art. 1 ust. 1a pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2003 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 - 2003[3]. Analizując terminy przedłożonych do regionalnych izb obrachunkowych projektów budżetów na 2004 r. stwierdzono, iż ponad połowa jst (53,4%) przedłożyła je w ustawowym (przedłużonym) terminie. Największe zdyscyplinowanie w tym zakresie wykazały :

-         miasta na prawach powiatu           - 83,1% (projekty na 2003 r. złożone w 2002 r. - 75,8%),

-         samorządy województw    - 87,5% (projekty na 2003 r. złożone w 2002 r. - 75,0%).

            W 2000 r. 40% projektów budżetów wpłynęło w ustawowym terminie, w roku 2001 było to 49,6%, w 2002 r. liczba ta ponownie się zmniejszyła do 40,2%.

       Terminy przedkładania rio projektów budżetów jst na 2004 r.

            Regionalne izby obrachunkowe, zgodnie z art. 13 pkt 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych[4], wydają opinie o przedłożonych przez jst projektach budżetów wraz z informacją o stanie mienia komunalnego i objaśnieniami. Oceniając przedłożone na 2004 r. projekty budżetów składy orzekające regionalnych izb obrachunkowych wydały 2 967 opinii[5], z czego 1 494 to opinie pozytywne, 1 438 opinie pozytywne z uwagami, 35 opinie negatywne. W porównaniu z rokiem 2003 zauważa się nieznaczny wzrost opinii pozytywnych i spadek opinii pozytywnych z uwagami. Opinie negatywne dotyczyły 27 gmin, 1 powiatu i 7 związków. Dane dotyczące opinii o projektach budżetów na rok 2004 przedstawia poniższe zestawienie.

         Liczba i rodzaj wydanych opinii o projektach budżetów jst na 2004 r.

Nieprawidłowości wskazane w opiniach wydanych przez składy orzekające dotyczyły w szczególności:

-         braku lub niepełnej informacji o stanie mienia komunalnego,

-         braku spójności między częścią normatywną projektów budżetów a załącznikami oraz pomiędzy załącznikami do projektu budżetu,

-         niezgodności kwot wydatków inwestycyjnych z wydatkami zaplanowanymi w wieloletnich programach inwestycyjnych,

-         niewłaściwego stosowania klasyfikacji budżetowej.

Szczegółowe omówienie nieprawidłowości występujących w projektach budżetów zamieszczono w części I pkt 4.2. Sprawozdania ...

Zapis art. 122 ustawy o finansach publicznych obliguje organ stanowiący jst do uchwalenia budżetu przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - nie później niż do dnia 31 marca roku budżetowego.

Zaledwie 10,1% jst uchwaliło budżety na 2004 r. do końca roku poprzedzającego rok budżetowy. Przeważająca liczba jst (89,7%), uchwaliła je w pierwszych trzech miesiącach roku budżetowego. Regionalne izby obrachunkowe, w wyniku nieuchwalenia budżetu w ustawowym terminie, ustaliły 5 budżetów dla: 2 gmin, 1 powiatu i 2 związków, co stanowi 0,2%. Dla porów­nania w roku 2003 regionalne izby obrachunkowe ustaliły 4 budżety dla: 1 gminy i 3 związków. Terminy uchwalania budżetów jst na 2004 r. prezentuje zamieszczone poniżej zestawienie.

         Terminy uchwalenia budżetów na 2004 r.

* Z ogólnej liczby 169 związków komunalnych prowadzących działalność i składających sprawozdania Zgromadzenie Związku Międzygminnego Centrum Zagospodarowania Odpadów SELEKT uchwaliło budżet na 2004 r. w dniu 17 grudnia 2004 r., w związku z czym nie został on ujęty w tabeli.

1.2.     Uprawnienia organów jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania budżetu i jego zmian

Uchwalanie budżetu zgodnie z zapisami ustaw ustrojowych[6] należy do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego jst. Wykonywanie budżetu jest zadaniem zarządu powiatu lub województwa, w gminach, po nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym, kompetencje te przejął wójt (burmistrz, prezydent miasta). W ciągu roku budżetowego jst dokonują zmian budżetów i w budżetach. Dokonywanie zmian w zakresie przenoszenia wydatków między działami klasyfikacji budżetowej, zmian budżetu w wyniku angażowania nadwyżki budżetowej, kredytów, pożyczek oraz wprowadzanie do budżetu środków ze źródeł pozabudżetowych należy do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego. Zakres uprawnień organu wykonawczego jst do dokonywania zmian w budżecie określa art. 128 ustawy o finansach publicznych.

Jst w szczególności korzystają z upoważnienia dającego organowi wykonawczemu możliwość dokonywania zmian w planie dochodów i wydatków, związanych z wprowadzaniem w trakcie roku budżetowego zmian kwot dotacji celowych przekazywanych z budżetu państwa oraz z budżetów innych jst.

W 2004 r., większość, bo 92,2% (93,3% w 2003 r.), organów stanowiących jst upoważniło organ wykonawczy do dokonywania zmian w planie wydatków, z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami. W mniejszym zakresie stosowane jest upoważnienie do przekazywania niektórych uprawnień do dokonywania przeniesień planowanych wydatków innym jednostkom organizacyjnym jst - 37,3%. Połowa (50,0%) organów stanowiących jst udzieliła organowi wykonawczemu upoważnienia do lokowania wolnych środków na rachunkach w innych bankach. Natomiast 75,2% organów stanowiących upoważniło organ wykonawczy do zaciągania kredytów i pożyczek oraz emisji papierów wartościowych na pokrycie występującego w ciągu roku deficytu budżetowego (w 2003 r. 74,7%).

Obowiązujące uregulowania prawne umożliwiają również organowi stanowiącemu wprowadzenie do uchwały budżetowej zwiększonych uprawnień dla organu wykonawczego do prowadzenia gospodarki finansowej. Najczęściej stosowanymi dodatkowymi upoważ­nieniami, dla organu wykonawczego w roku 2004 były upoważnienia do:

-         zaciągania długu i spłaty zobowiązań,

-         udzielania pożyczek i poręczeń do określonej kwoty,

-         samodzielnego zaciągania zobowiązań,

-         zaciągania przez zarząd zobowiązań na wydatki określone wieloletnim programem inwestycyjnym.

            Zmianę budżetu stanowią zmiany w uchwale budżetowej, które skutkują zmniejszeniem lub zwiększeniem kwoty uchwalonego budżetu. Wymienić tu należy przede wszystkim zmiany w planach dochodów i wydatków, zmiany subwencji oraz dotacji celowych. Natomiast zmiany dokonywane w budżecie to przeniesienia wydatków pomiędzy podziałkami klasyfikacji budżetowej, dysponowanie rezerwami oraz inne nie mające wpływu na ogólną wielkość ustalonych dochodów i wydatków.

            Dokonywanie zmian budżetu i w budżecie jest efektem zarówno działań zewnętrznych polegających na wprowadzeniu kwot dotacji celowych, subwencji ogólnej, środków otrzymanych ze źródeł pozabudżetowych, czy też wprowadzeniu do budżetu wydatków finansowanych z zaciągniętych kredytów, pożyczek oraz emisji obligacji, jak i wewnętrznych wynikających z konieczności prawidłowej realizacji budżetu oraz zapobiegania i przeciwdziałania naruszeniom dyscypliny finansów publicznych. Polega to przede wszystkim na przenoszeniu środków finansowych między zadaniami w paragrafach, rozdziałach i działach klasyfikacji budżetowej. Wymienione zmiany należą do najczęściej dokonywanych zmian w budżetach jst.

1.3.     Zmiany w uchwałach budżetowych 2004 r.

W 2004 r. liczba uchwał i zarządzeń zmieniających budżet, podjętych przez organy jst łącznie wyniosła 69 555, tj. o 9,7% więcej niż w 2003 r. Podobnie jak w latach ubiegłych najwięcej uchwał i zarządzeń zmieniających budżet podjętych zostało w gminach.

W roku 2004, podobnie jak w roku ubiegłym, najczęściej wprowadzane były w budżetach jst zmiany dotyczące kwot dotacji celowych. W mniejszym stopniu zmiany te dotyczyły dochodów własnych i subwencji. Stosunkowo duży wzrost planu dotacji celowych związany był ze zmianą wprowadzoną nową ustawą o dochodach jst (nie zaplanowano wszystkich dotacji - dotacje wprowadzano szczególnie na zadania własne po otrzymaniu decyzji dysponenta), jak również otrzymywaniem przez gminy w roku 2004 dotacji na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej (na oświetlenie) zaległych, dotyczących roku 2003, w którym zadania te sfinansowane zostały środkami własnymi. Wydatki bieżące uległy zmianie w większym stopniu niż wydatki majątkowe.

        Zmiany budżetów jst w 2004 r.

            Na podstawie art. 130 ustawy o finansach publicznych jst mogą podejmować uchwały o wydatkach, które nie wygasają z końcem roku budżetowego. W podjętej uchwale organ stanowiący określa wykaz wydatków, ostateczne terminy ich realizacji oraz ustala plan finansowy tych wydatków w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji wydatków z wyodrębnieniem wydatków majątkowych. W 2004 r. jst podjęły 796 takich uchwał (w 2003 r. - 632, w 2002 r. - 682). Wydatki niewygasające dotyczyły głównie zadań inwestycyjnych w zakresie oświaty, transportu, gospodarki komunalnej, ochrony środowiska, zakupów inwestycyjnych. Środki na wydatki niewygasające - zgodnie z ustawą o finansach publicznych - są gromadzone na wyodrębnionym subkoncie podstawowego rachunku bankowego jst. Po upływie określonego w uchwale terminu realizacji zadań, niewykorzystane środki zwracane są na rachunek dochodów.

            W przypadku stwierdzenia w jst niegospodarności, opóźnień w realizacji zadań, czy naruszenia zasad gospodarki finansowej określonych w art. 92 ustawy o finansach publicznych, organ wykonawczy jst, na podstawie art. 131 tej ustawy, podejmuje decyzję o blokowaniu planowanych wydatków budżetowych. Blokowanie oznacza okresowy lub obowiązujący do końca roku zakaz dysponowania częścią lub całością planowanych wydatków albo wstrzymanie przekazywania środków na realizację zadań finansowanych z budżetu jst. W roku budżetowym 2004 wydano 7 zarządzeń o blokowaniu planowanych wydatków (w 2003 r. - 1, w 2002 r. - 15). Blokowaniem w 2004 r. objęto wydatki bieżące w zakresie ochrony zdrowia i pomocy społecznej. W roku budżetowym 2004 nie skorzystano z możliwości przeniesienia zablokowanych wydatków do rezerwy celowej.

1.4.     Poprawność dokonywanych zmian

            W art. 11 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych określony został zakres właściwości rzeczowej nadzoru sprawowanego przez regionalne izby obrachunkowe.

            Nieprawidłowości występujące w uchwałach budżetowych i uchwałach i zarządzeniach zmieniających budżet nie odbiegają swym zakresem od występujących w latach poprzednich. Porównując z latami ubiegłymi zauważa się dalszy, chociaż nieznaczny wzrost uchwał i zarządzeń podjętych bez naruszenia prawa oraz spadek liczby uchwał i zarządzeń naruszających prawo. Przykładowo w 2004 r. bez naruszenia prawa podjęto 98,5% (w 2003 r. 98,3%) uchwał i zarządzeń zmieniających budżet. Szczegółowy opis występujących nieprawidłowości przedstawiono w części I. pkt 2.2. Sprawozdania ...

1.5.     Podsumowanie

1.       Ustawowy termin przedłożenia projektu budżetu przez jst na 2004 r., z uwagi na zmianę ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, został przedłużony do 15 grudnia 2003 r. W tym terminie projekty złożyło 53,4% jst. W konsekwencji tylko 10,1% samorządów uchwaliło budżet do końca roku poprzedzającego rok budżetowy. Przeważająca większość jst rozpoczęła działalność w zakresie gospodarki finansowej w oparciu o projekt budżetu (89,9%). Wzrosła nieznacznie liczba budżetów ustalonych przez regionalne izby obrachun­kowe z 4 w 2003 r. do 5 w 2004 r. (dla 2 gmin, 1 miasta na prawach powiatu i 2 związków).

2.       Regionalne izby obrachunkowe wydały ogółem 2 967 opinii o projektach budżetów na 2004 r. (w 2003 r. było ich 2 960). W porównaniu do roku ubiegłego nastąpił niewielki wzrost liczby opinii pozytywnych oraz negatywnych a także spadek liczby opinii pozytywnych z uwagami. Tendencja ta utrzymuje się od kilku lat.

3.       W 2004 r. utrzymała się tendencja wzrostowa ilości uchwał zmieniających budżet (w 2004 r. kształtowała się na poziomie 9,7% a w 2003 r. wyniosła 4,6%) i byłą ona przede wszystkim wynikiem zmian przepisów dotyczących komunalnej gospodarki finansowej.

4.       Organy jst w toku wykonywania budżetu dokonują zmian. W 2004 r. najwięcej zmian dokonano w zakresie planu dotacji celowych - wzrósł on o 80%. Do najważniejszych czynników powodujących zmiany planu należały: ostrożne planowanie dotacji na zadania własne (wprowadzanie dotacji dopiero po otrzymaniu decyzji od dysponenta) oraz otrzymywanie przez gminy zaległych, dotyczących roku 2003, dotacji na oświetlenie, w którym zadania te zostały sfinansowane środkami własnymi.

5.       W 2004 r. liczba podjętych uchwał o wydatkach, które nie wygasają z upływem roku budżetowego zwiększyła się o 25,9%. Natomiast instytucja blokowania planowanych wydatków budżetowych, podobnie jak w latach ubiegłych, była stosowana incydentalnie (7 zarządzeń w 2004 r.).

[ Początek strony ]

>>

• 1. Uchwalanie budżetu i jego zmiany •
• 2.1. Budżety jednostek samorządu terytorialnego •
• 2.2. Wykonanie budżetów przez gminy •
• 2.3. Wykonanie budżetu przez miasto stołeczne Warszawa •
• 2.4. Wykonanie budżetów przez miasta na prawach powiatu •
• 2.5. Wykonanie budżetów przez powiaty •
• 2.6. Wykonanie budżetów przez województwa samorządowe •
• 3.1. Związki międzygminne •
• 3.2. Związek powiatów •

Wstęp | Część I - streszczenie | Część I - pełny tekst | Część II - streszczenie | Część II - pełny tekst