Wstęp | Część I - streszczenie | Część I - pełny tekst | Część II - streszczenie | Część II - pełny tekst

Część II Sprawozdania z działalności RIO
i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2004 roku

<< | >>

• 2.1.1. Zmiany w przepisach prawa regulujących gospodarkę finansową jednostek samorządu terytorialnego

• 2.1.2. Realizacja budżetów jednostek samorządu terytorialnego

• 2.1.3. Dochody jednostek samorządu terytorialnego

• 2.1.4. Wydatki jednostek samorządu terytorialnego

• 2.1.5. Wynik budżetów oraz zobowiązania jednostek samorządu terytorialnego

• 2.1.6. Podsumowanie

2.      Wykonanie budżetów przez jednostki samorządu terytorialnego

2.1.    Budżety jednostek samorządu terytorialnego

2.1.1.  Zmiany w przepisach prawa regulujących gospodarkę finansową jednostek samorządu terytorialnego

            W pierwszych pięciu latach funkcjonowania samorządu terytorialnego na trzech poziomach podziału administracyjnego obowiązywały stosunkowo stabilne zasady finansowania działalności jednostek samorządowych. Zmiany, jakie wprowadzono w obowiązującej do końca 2003 r. ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 - 2003[7], polegały na: wyodrębnieniu w dochodach gmin dochodów z podatku od czynności cywilnoprawnych, uściśleniu zasad przekazywania gminom dochodów z tego podatku oraz z opłaty skarbowej, włączeniu do dochodów jst niepodlegających zwrotowi środków finansowych pochodzących ze źródeł zagranicznych oraz środków na współfinansowanie programów realizowanych z bezzwrotnych środków zagranicznych i na zwiększeniu przysługujących gminom górniczym udziałów w podatku dochodowym od osób fizycznych z 27,6% do 32,6%. W ramach wspierania rozwoju regionalnego realizowano zasadę koncentrowania dotacji na zadania własne jst w kontraktach wojewódzkich, stopniowo ograniczając zakres dotacji udzielonych poza tymi kontraktami. Ponadto w 2001 r. została wprowadzona zasada zezwalająca jst na swobodne wykorzystanie 15% planowanych kwot dotacji celowych na realizację zadań własnych, z ograniczeniem zabraniającym wykorzystania tych środków na wynagrodzenia.

            W latach 1999 - 2003 pewnym zmianom ulegał zakres zadań realizowanych przez poszczególne stopnie samorządu terytorialnego oraz formy finansowania tych zadań. Najpoważniejsze polegały na wyłączeniu ze służb inspekcji i straży zespolonych z budżetem powiatów inspekcji sanitarnej, inspekcji weterynaryjnej i komend powiatowych Policji oraz na włączeniu do budżetów powiatów i województw środków na finansowanie działalności powiatowych i wojewódzkich urzędów pracy.

            Zmiany, jakim poddawano zasady finansowania działalności jst nie zniosły ich podstawowego mankamentu - silnego uzależnienia dochodów ponadgminnych stopni samorządu terytorialnego od transferów z budżetu państwa - szczególnie od dotacji celowych. Ograniczało to znacznie samodzielność ekonomiczną jst, przede wszystkim powiatów i województw. Opracowane nowe regulacje prawne, określające źródła dochodów jst miały zwiększyć stopień decentralizacji dysponowania środkami publicznymi, umocnić samodzielność ekonomiczną jst poprzez zwiększenie w dochodach ogółem działu dochodów własnych, zwiększyć zainteresowanie rozwojem gospodarczym własnego obszaru oraz ułatwić jst absorpcję środków unijnych.

            Dla realizacji wyznaczonych celów, w nowej ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, przede wszystkim zwiększono udziały jst w dochodach z podatku dochodowego od osób fizycznych i od osób prawnych.

   Udziały jst w podatku dochodowym od osób fizycznych i prawnych w świetle uregulowań starej i nowej ustawy o dochodach jst (w %)

¹⁾ Udział w podatku dochodowym od osób fizycznych i prawnych w miastach na prawach powiatu został ujęty odpowiednio w gminach i powiatach

²⁾ Ustawa z 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 - 2003.

³⁾ Ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

            W gminach, wzrost udziału w podatkach dochodowych został okupiony rezygnacją z rekompensaty skutków ustawowych zwolnień i ulg w podatkach i opłatach stanowiących dochód budżetu gminy jaką gminy otrzymały w postaci części rekompensującej subwencji ogólnej. We wszystkich stopniach jst wprowadzono pewne zmiany w systemie finansowania niektórych zadań, rezygnując z przekazywania na ich realizację dotacji celowych na rzecz finansowania ich dochodów własnych. Wprowadzono jednocześnie nowe źródło dochodów własnych w postaci 5% udziału jst w dochodach uzyskiwanych w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami. W powiatach zwiększony został z 5% do 25% udział w dochodach uzyskiwanych z tytułu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa.

            Zasadnicze zmiany wprowadzono w zasadach naliczania przysługującej jst subwencji ogólnej. Niezmienna pozostała jej część oświatowa (która w poszczególnych latach uwzględniała dodatkowe środki na wprowadzane nowe zadania oświatowe - w 2004 r. na odpis na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych dla nauczycieli będących emerytami i rencistami, na finansowanie dodatkowych premii dla opiekunów praktyk zawodowych, na wdrażanie obowiązkowego wymiaru zajęć wychowania fizycznego w klasach V i VI szkoły podstawowej oraz na zadania własne związane z przejętymi przez jst szkołami artystycznymi, a także z prowadzeniem młodzieżowych ośrodków wychowawczych i socjoterapii). Zlikwidowane zostały części subwencji rekompensującej dla gmin i drogowej dla powiatów oraz województw. Zastąpione one zostały zwiększonym udziałem w podatkach dochodowych.

            Po zmianach, subwencja ogólna, obok części oświatowej zawiera część wyrównawczą oraz równoważącą dla gmin i powiatów oraz wyrównawczą i regionalną dla województw. Część wyrównawcza dla wszystkich stopni jst składa się z kwoty podstawowej i uzupełniającej. Kwota podstawowa zawiera mechanizm wyrównujący - zmniejszający różnice w poziomie dochodów podatkowych w przeliczeniu na jednego mieszkańca, którym objęte są gminy uzyskujące poziom tych dochodów niższy od 92% przeciętnego poziomu dla gmin kraju oraz powiaty i województwa, których poziom dochodów podatkowych jest niższy od przeciętnego dla jednostek danego stopnia samorządu. Kwoty uzupełniające dla gmin uwzględniają zróżnicowanie gęstości zaludnienia gmin, dla powiatów - zróżnicowanie wskaźnika bezrobocia, a dla województw - różnice w liczbie mieszkańców. Część równoważąca dla gmin i powiatów powinna w 2004 r. częściowo zrekompensować różnice między wysokością dochodów bazowych i przeliczeniowych, czyli ujemne skutki zmiany zasad finansowania niektórych zadań tych jednostek. Część regionalną subwencji przewidzianą dla województw podzielono na cztery składniki uwzględniające różnice w obciążeniu województw bezrobociem, zróżnicowanie gęstości dróg i poziom wytwarzanego produktu krajowego brutto oraz element rekompensujący straty dochodów wynikające z przewidzianych w nowej ustawie zmian zasad finansowania niektórych zadań realizowanych przez województwa.

            Nowa ustawa o dochodach jst przewidziała utworzenie znacznych rezerw, z których w 2004 r. wypłacone były kwoty stanowiące uzupełnienie subwencji ogólnej. Dla gmin, których poziom dochodów podatkowych w przeliczeniu na jednego mieszkańca przekracza 150% wskaźnika przeciętnego opracowano zasady naliczania wpłat do budżetu, z których (obok innych wpłat) tworzona jest część równoważąca subwencji ogólnej dla gmin. Wpłaty powiatów, których wskaźnik dochodów podatkowych wyższy jest od 110% średniej krajowej, składają się na wysokość kwot jakie rozdzielane są jako część rekompensująca subwencji ogólnej dla powiatów, a wpłaty bogatszych województw (o wyższym od przeciętnego poziomie dochodów podatkowych) tworzą kwotę części regionalnej subwencji ogólnej dla województw, rekompensującą ujemne finansowe skutki zmiany ustawy dla tych jednostek.

            Silniejsze uzależnienie dochodów jst od poziomu rozwoju swojego terenu w wyniku podniesienia udziałów w podatku dochodowym od osób fizycznych i od osób prawnych zaostrzyło różnice w poziomie osiągniętych przez jst dochodów i wymagało wzmocnienia mechanizmu wyrównawczego, zapobiegającego powstawaniu zbyt dużych dysproporcji w poziomie zamożności jst oraz wyrównującego przynajmniej część strat spowodowanych zmianą zasad finansowania niektórych zadań jst. Wzrost udziałów jst w podatku dochodowym zwiększył poziom dochodów podatkowych objętych tym systemem wyrównawczym, jednak dążenia do uwzględnienia w nim wielu czynników charakteryzujących różnice w warunkach działania jst spowodowały, że opracowany system wyrównawczy jest bardzo skomplikowany.

2.1.2.  Realizacja budżetów jednostek samorządu terytorialnego [8]

            Dochody budżetów jst zaplanowane w 2004 r. na poziomie 91 292 430 tys. zł zostały zrealizowane w kwocie 91 503 977 tys. zł, czyli w 100,2% planu. Najwyraźniej - o 6,2% zostały przekroczone planowane kwoty dochodów województw, natomiast w gminach i m. st. Warszawie do pełnej realizacji planowanych dochodów brakowało 1%. Łącznie wszystkie jst zrealizowały wyższe od planowanych dochody własne (zrealizowane w 102,3%, w tym 133,5% udziały w podatku dochodowym od osób prawnych i w 99,3% - od osób fizycznych), uzyskały zgodne z planem kwoty subwencji ogólnej oraz 93,9% planowanych kwot dotacji celowych. Szczególnie wyraźnie od planowanego poziomu odbiegły kwoty dotacji uzyskanych na sfinansowanie zadań realizowanych na podstawie porozumień z organami administracji rządowej (68,1%) oraz na zadania własne (88,3%). Gminy zrealizowały zaplanowane dochody własne w 98,9%, miasta na prawach powiatu - w 101,7%, powiaty - w 105,4% a województwa - w 126,8%.

            Wydatki budżetowe jst zaplanowane w wysokości 96 573 832 tys. zł wykonano w 94,6%, czyli w kwocie 91 389 085 tys. zł. Podobnie jak w poprzednich latach, realizacja wydatków majątkowych była niższa (84,9%) niż wydatków bieżących (96,8%).

            Wynikiem przekroczenia planowanych dochodów oraz niepełnej realizacji zaplanowanych na 2004 r. wydatków budżetowych była realizacja łącznie przez wszystkie jst nadwyżki w kwocie 114 892 tys. zł, zamiast zaplanowanego deficytu równego 5 281 402 tys. zł. Od początku funkcjonowania samorządu terytorialnego na trzech poziomach podziału administracyjnego rok 2004 był pierwszym rokiem, w którym kwota zrealizowanych łącznie przez wszystkie jst dochodów była wyższa od kwoty wydatków. Podobnie jak w poprzednich latach, wynikiem deficytowym zakończyły rok 2004 gminy i miasta na prawach powiatu, włącznie z m. st. Warszawą. Nadwyżkę wygospodarowały przede wszystkim województwa i - nieco niższą - powiaty.

            Pomimo realizacji wyższych dochodów od wydatków zadłużenie jst wzrosło. Łączna kwota wliczanych do długu publicznego zobowiązań jst w 2004 r. wyniosła 19 104 730 tys. zł. i była o 10,6% wyższa od zadłużenia jst w 2003 r. (17 276 843 tys. zł). Kwota ta obejmowała zobowiązania z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek, wyemitowanych papierów wartościowych, przyjętych depozytów, wymaganych zobowiązań z tytułów publiczno - prawnych oraz zobowiązań wobec dostawców towarów i usług. Kwota zobowiązań jst nieprzerwanie wzrasta od 1999 r., podkreślić jednak wypada wygasające tempo tego wzrostu. W 2000 r. wliczane do długu publicznego zobowiązania jst były wyższe od wykazanych w sprawozdaniach budżetowych za 1999 r. o 51,5%. W następnych latach tempo wzrostu zmniejszało się do 31,0% w 2001 r., 25,1% w 2002 r., 12,5% w 2003 r. i 10,6% w 2004 r. Do 2003 r. wolniej niż przeciętnie wzrastało zadłużenie gmin i miast na prawach powiatu, natomiast szybciej narastało w powiatach i województwach. W 2004 r. po raz pierwszy od 1999 r. zmniejszyło się zadłużenie województw (o 12,6% w stosunku do 2003 r.), co należy wiązać ze znacznym wzrostem dochodów tych jednostek. Uwzględniając pozostałe stopnie samorządu nie zauważa się już tak wyraźniej zbieżności między tempem wzrostu dochodów a kierunkiem zmian zadłużenia. Najbardziej widoczny brak pozytywnego wpływu wzrostu dochodów na poziom długu, występował w powiatach i wyodrębnionym z miast na prawach powiatu m. st. Warszawa, w których dynamicznemu wzrostowi dochodów towarzyszył równie dynamiczny przyrost zobowiązań (odpowiednio o 20,8% oraz o 21,3% w stosunku do 2003 r.).

            Mimo rosnącej łącznej kwoty zadłużenia wszystkich jst w 2004 r. obniżyło się obciążenie dochodów jst tymi zobowiązaniami. W wyniku szybszego wzrostu dochodów zmniejszyła się z 21,8% do 20,9% relacja długu jst do dochodów. Poprawa sytuacji nie objęła gmin i powiatów.

Do 2003 r. wzrost wskaźnika obciążeń dochodów zobowiązaniami występował na wszystkich stopniach samorządu - najszybciej rósł on w powiatach i województwach, jednak w całym tym okresie największy ciężar zadłużenia utrzymywał się w miastach na prawach powiatu, oraz wyodrębnionym z tych jednostek m. st. Warszawie. Prawidłowość ta, mimo pewnego spadku wskaźników zadłużenia, zachowana została również w 2004 r.

Wzrost wskaźników zadłużenia jst, utrzymujący się do 2003 r., charakteryzował wszystkie województwa, jednak w tych o mniejszym potencjale gospodarczym i zamożności jst kształtował się z reguły na nieco niższym poziomie niż w województwach silniejszych ekonomicznie. Wyjątek stanowił stosunkowo wysoki wskaźnik zadłużenia jst niezbyt zamożnych województw: małopolskiego (27,1%), kujawsko-pomorskiego (25,3% w stosunku do dochodów) oraz niski (14,6%) wskaźnik zadłużenia jst znacznie od nich zasobniejszego województwa lubuskiego.

       Relacja wliczanych do długu publicznego zobowiązań jst do ich dochodów budżetowych w latach 1999 - 2004 (w %)

      * Utrzymujący się do 2002 r. status m. st. Warszawy jako związku gmin, którymi pozostawały dzielnice miasta został  zmieniony ustawą z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.), która przekształciła Warszawę w miasto na prawach powiatu. Dla zachowania porównywalności dane o mieście Warszawa wyodrębniono za lata 2001, 2002, 2003 jak i 2004 r.

Zmiany, jakim podlegał poziom wskaźnika zadłużenia w 2004 r., prowadziły do zmniejszenia różnic między poszczególnymi województwami. W województwach o szczególnie wysokim wskaźniku zadłużenia uległ on obniżeniu (np. w województwie dolnośląskim z 29,8% w 2003 r. do 26,8% w 2004 r., w pomorskim z 27,0% do 22,9%, w kujawsko-pomorskim z 25,3% do 22,6%), natomiast podwyższył się w województwach, których jst dotąd nie były zbyt silnie obciążone wliczanymi do długu publicznego zobowiązaniami (np. w świętokrzyskim z 11,2% w 2003 r. do 11,8% w 2004 r., w lubuskim z 14,6% do 14,8%, w lubelskim z 15,8% do 16,6%, w podkarpackim z 16,8% do 18,2% i w podlaskim z 18,4% do 19,7%). Jedynie w województwie małopolskim, którego jst do 2003 r. dosyć silnie obciążone były zobowiązaniami, wskaźnik zadłużenia w 2004 r. utrzymał się na dotychczasowym poziomie (27,1%). Natomiast w charakteryzującym się niskim zadłużeniem województwie opolskim wskaźnik ten obniżył się (z 12,8% w 2003 r. do 12,4%) w 2004 r. Przeciętna relacja wliczonych do długu publicznego zobowiązań jst do ich dochodów daleka jest od ustalonej granicy 60%.

Udział zobowiązań jst w ogólnej kwocie długu publicznego państwa począwszy od 1999 r. do 2002 r. stopniowo wzrastał z 2,3% do 4,3%. W roku 2003 udział ten - mimo wzrostu kwoty zadłużenia jst - zmalał do 4,1%, co wiązało się z szybszym wzrostem zadłużenia innych segmentów sektora finansów publicznych, szczególnie budżetu państwa. W 2004 r. relacja państwowego długu publicznego (łącznie z kwotami wynikającymi z udzielonych poręczeń i gwarancji) do produktu krajowego brutto przekroczyła 50%, co spowodowało wdrożenie pierwszego etapu procedur ostrożnościowych. We wzroście tego wskaźnika niewielką rolę odgrywało zadłużenie jst. Udział zadłużenia tych jednostek w ogólnej kwocie państwowego długu publicznego w 2004 r. wrósł do 4,3%. Pamiętać jednak należy, że zadłużenie całego sektora samorządowego obok zobowiązań jst obejmuje również zadłużenie jednostek posiadających osobowość prawną, dla których jst są organem założycielskim lub nadzorującym. Kwota tego zadłużenia w 2004 r. wyniosła 5 373 872 tys. zł.

2.1.3.  Dochody jednostek samorządu terytorialnego

Dynamika i poziom dochodów budżetowych jst w latach 1999 - 2004

Mimo załamania poziomu dochodów, jakie wystąpiło w 2002 i 2003 r., łącznie dochody jst w stosunku do poziomu z 1999 r. wzrosły o 22%. Przypomnieć jednak należy, że w tym okresie inflacja wyniosła 19,3%, co oznacza, że realny wzrost dochodów osiągnęły jedynie województwa oraz gminy (w pięciu latach nominalny wzrost dochodów gmin wyniósł 29,8%, m. st. Warszawy - 5,9%, miast na prawach powiatu z wyłączeniem m. st. Warszawy - 16,3%, powiatów - 12,8% i województw - 38,9%). Spadek dochodów jst w latach 2002 i 2003 wiązał się z pogorszeniem koniunktury gospodarczej, a dla powiatów - dodatkowo ze zmniejszeniem skali realizowanych przez nie zadań (wyłączenie z budżetu powiatów środków na funkcjonowanie inspekcji sanitarnej, inspekcji weterynaryjnej oraz powiatowych Komend Policji).

Dynamika dochodów jst w latach 1999 – 2004

* Wskaźnik inflacji – 3,5%

            Na tle wcześniejszych lat, rok 2004 był korzystnym dla poziomu zmian dochodów jst. Przy wzroście dochodów budżetu państwa o 2,7% dochody jst wzrosły o 15,6%. Najsilniejszy realny wzrost dochodów (przy 3,5% inflacji) w stosunku do 2003 r. osiągnęły województwa samorządowe. O około 20% zwiększyły się także realne dochody m. st. Warszawy, co mimo głębokiego załamania ich poziomu w 2003 r. zapewniło ponad 30% wzrost dochodów w całym okresie 1999 - 2004 (6,8% w ujęciu realnym). W gminach, miastach na prawach powiatu i powiatach realny wzrost dochodów w 2004 r. mieścił się w granicach od 8,3% do 10,8%, co dla wszystkich tych jednostek oznaczało zwiększenie dochodów w całym okresie 1999 - 2004 od 45,2% w gminach do 26,7% w powiatach. Przy inflacji, równej 23,5%, liczonej w stosunku do 1999 r., realny wzrost dochodów notowany przez jednostki niektórych stopni samorządu nie był zbyt wysoki (21,7% w gminach, 9,4% w miastach na prawach powiatu, 3,2% w powiatach oraz 88,5% w województwach).

Na ogólną dynamikę dochodów jst w 2004 r. decydujący wpływ wywarł wzrost dochodów własnych. Podwyższenie udziałów jst w dochodach z podatku dochodowego od osób fizycznych i od osób prawnych zapewniło niemalże 2,5 razy większe dochody własne powiatów i ponad 5,5 razy większe dochody własne województw.

                Dynamika dochodów budżetowych jst w podziale na podstawowe części w 2004 r. (2003 r. = 100 %)

            W gminach, pozornie wbrew założeniom przyjętym w pracach nad nową ustawą o dochodach jst, zdecydowanie bardziej od dochodów własnych wzrosły dochody uzyskane z dotacji celowych. Wprawdzie w 2004 r. o 38,5% wzrosły uzyskiwane przez gminy kwoty udziałów w podatku dochodowym, wzrosły również kwoty podatków i opłat stanowiących dochód gminy (o 7,8%) oraz dochody z majątku (o 10,4%), jednak na tempo wzrostu dochodów własnych niekorzystnie wpłynęło obniżenie się poziomu pozostałych dochodów własnych gmin. Dokładniejsza analiza danych wskazuje, że przeczący założeniom nowej ustawy, dynamiczny wzrost kwot uzyskiwanych przez gminy dotacji wynikał ze zwiększenia o ponad 50% dochodów w postaci dotacji celowych na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej oraz zleconych innymi ustawami. Przyczyną tego wzrostu było przejęcie przez gminy od maja 2004 r. obowiązku wypłacania świadczeń rodzinnych i pielęgnacyjnych dla osób nieposiadających innego płatnika oraz obowiązek przeprowadzenia wyborów do Unii Europejskiej. W tym samym kierunku działał wzrost kwot dotacji na realizację zadań przejętych w drodze porozumień. Zgodnie z założeniem reformy dochodów jst, w stosunku do 2003 r. obniżyły się uzyskiwane przez gminy kwoty dotacji na realizację zadań własnych (o 13,2%).

            Skutki funkcjonowania nowej ustawy o dochodach jst bardziej uwidoczniły się w dynamice dochodów powiatów i województw. Zwielokrotnienie poziomu uzyskiwanych przez nie dochodów własnych wynikało z 9,5-krotnego wzrostu uzyskiwanego przez powiaty kwot udziałów w podatku dochodowym i ponad siedmiokrotnego wzrostu tych kwot w województwach. Jednocześnie, w tych jednostkach obniżyły się w stosunku do 2003 r. kwoty dotacji celowych i to zarówno na zadania zlecone (o 8,0% w powiatach i o 34,4% w województwach), jak i na zadania własne (o 26,7% w powiatach i o 55,8% w województwach).

            W porównaniu z 2003 r., w 2004 r. obniżyła się (o 1,3%) kwota przysługującej jst subwencji ogólnej. Największy spadek kwot subwencji ogólnej zaznaczył się w m. st. Warszawa (o 21,6%), województwach (o 14,6%) i miastach na prawach powiatu (o 8,9%). W jednostkach wszystkich stopni samorządu terytorialnego zwiększyła się kwota części oświatowej subwencji ogólnej, co oznacza, że obniżyła się wielkość pozostałych części, które w nowej ustawie o dochodach jst spełniają rolę mechanizmu niwelującego różnice w poziomie dochodów o charakterze podatkowym oraz wyrównującego ujemne skutki finansowe nowych zasad finansowania niektórych zadań. Pozostałe części subwencji ogólnej (po wyłączeniu części oświatowej) uległy wyraźnemu obniżeniu w m. st. Warszawie, w województwach i w miastach na prawach powiatu. W przypadku m. st. Warszawy i pozostałych miast na prawach powiatu uwarunkowane było to stosunkowo wysokim poziomem dochodów o charakterze podatkowym oraz przeciętnie pozytywnym wpływem realizacji zapisów nowej ustawy na poziom ich dochodów, co obniża wysokość przysługujących im części wyrównawczej i równoważącej subwencji ogólnej. Obniżenie udziału pozostałych części subwencji ogólnej w dochodach jst nie oznacza osłabienia roli mechanizmu wyrównawczego, przypomnieć bowiem należy, że w systemie obowiązującym do 2003 r. pozostałe części subwencji ogólnej (po wyłączeniu części oświatowej), obok części podstawowej zawierającej mechanizm wyrównawczy, obejmowały również część drogową, a w przypadku gmin rekompensującą, które spełniały funkcje wyrównawcze w znacznie mniejszym zakresie. Dynamikę dochodów budżetowych jst oraz ich podstawowych części w 2004 r. w podziale na województwa przedstawia tabela 2.1.3.

            Wysoka dynamika dochodów jst w 2004 r. oraz spadająca liczba ludności wpłynęły na znaczną podwyżkę poziomu dochodów w przeliczeniu na jednego mieszkańca.

Dochody budżetowe jst według województw w przeliczeniu na jednego mieszkańca oraz ich relacja do średniej krajowej w latach 1999, 2003 i 2004

Poziom dochodów budżetowych przeliczony na jednego mieszkańca od początku funkcjonowania trójstopniowego systemu samorządu terytorialnego (od 1999 r.) wykazuje duże zróżnicowanie przestrzenne, przy czym różnice te mają charakter stały. Niezmiennie, od początku tego okresu, najwyższy poziom dochodów budżetowych uzyskują jst województwa mazowieckiego. Zarówno w pierwszym, jak i ostatnim roku tego okresu, dochody wyższe od średniej krajowej osiągały również jst województw: dolnośląskiego, lubuskiego, pomorskiego i zachodniopomorskiego. Jedynie województwo warmińsko-mazurskie, w którym dochody jst w przeliczeniu na jednego mieszkańca w 1999 r. stanowiły 96% poziomu krajowego, dołączyło do grupy województw o dochodach wyższych od przeciętnych. Niezmiennie najniższy poziom dochodów w całym okresie uzyskiwały jst województwa lubelskiego. Niski poziom dochodów utrzymywał się również w jst województw: podlaskiego, podkarpackiego, łódzkiego, świętokrzyskiego i małopolskiego. Stabilność miejsc poszczególnych województw w dochodowym rankingu świadczy o braku lub słabości procesów, które zmniejszałyby wyrazistość podziału na Polskę A i B.

            W porównaniach poziomu dochodów jst w poszczególnych latach okresu 1999 - 2004 zwraca uwagę utrzymujący się od 2003 r. proces zmniejszania się rozpiętości między województwami bogatymi i mniej zamożnymi i przywrócenia w 2004 r. wyjściowego zróżnicowania. W 1999 r. jst województwa najbogatszego uzyskiwały dochody o 41,8% wyższe od poziomu osiąganego przez jst województwa najmniej zamożnego, w 2000 r. przewaga ta spadła do 35% i do 2003 r. obniżała się do 19,6%, natomiast w 2004 r. podniosła się do 35,2%.

            Nowe zasady kształtowania dochodów zwiększyły zróżnicowanie poziomu dochodów, co wydaje się nieuniknione przy (zgodnym z przyjętymi w nowej ustawie założeniami) silniejszym powiązaniu dochodów jst ze stanem gospodarki własnego obszaru, poprzez zwiększenie udziałów jst w podatku dochodowym.

            Wzmocniono również mechanizmy wyrównawcze, nie niwelują one jednak zainteresowania jst rozwojem gospodarczym swojego terenu. Na działanie mechanizmów wyrównujących wskazuje porównanie zróżnicowania dochodów własnych, dotacji celowych oraz subwencji ogólnej, szczególnie jej części wyrównawczej i równoważącej. Poziom dochodów własnych, zawierający m. in. udziały w podatku dochodowym, jest znacznie silniej zróżnicowany od ogólnych kwot dochodów budżetowych, przy tym jst województw o niskim poziomie dochodów uzyskują szczególnie niskie dochody własne (dochody własne jst województwa lubelskiego stanowią 64% średniego poziomu krajowego), a zamożność jst województw bogatych opiera się przede wszystkim na wysokich dochodach własnych (dochody własne jst województwa mazowieckiego stanowią 154% średniej dla jst kraju).

            Dotacje celowe nie pełniły roli czynnika wyrównującego dysproporcje dochodowe. Co prawda, w większości przypadków, nieco wyższe ich kwoty przypadały jst województw o niższym poziomie dochodów, jednak wyższa od przeciętnej zamożność jst województw warmińsko-mazurskiego i lubuskiego osiągana była również dzięki wysokim dotacjom celowym. Częścią dochodów wyraźnie niwelującą różnice zamożności jst była subwencja ogólna. W województwach lubelskim i podkarpackim jej poziom w przeliczeniu na jednego mieszkańca był o ponad 20% wyższy od przeciętnego dla jst kraju, natomiast w województwach śląskim i mazowieckim nie przekroczył 90% średniej krajowej.

            Zróżnicowanie poziomu dochodów między jednostkami na poszczególnych poziomach samorządu terytorialnego ilustrują wykresy zamieszczone na końcu punktu 2.1.

Struktura dochodów

            Zmiany zakresu zadań realizowanych przez poszczególne stopnie samorządu terytorialnego jakie zachodziły w okresie od 1999 r. oraz zmiana w ocenie roli tych stopni samorządu, wpływały na przesunięcia ich udziałów w ogólnej kwocie dochodów budżetowych sektora samorządowego.

               Udział poszczególnych stopni samorządu terytorialnego w ogólnej kwocie dochodów budżetowych jst w latach 1999 - 2004 ( w %)

            Od 1999 r. w kolejnych latach ciągłym zmianom ulegał udział dochodów gmin, trudno jednak wiązać je ze zmianami zakresu realizowanych zadań. Związkowi takiemu przeczy np. spadek wagi dochodów gmin w 2004 r., mimo rozszerzenia zakresu realizowanych przez nie zadań (wypłata świadczeń rodzinnych i pielęgnacyjnych). Wyraźniejsze powiązanie udziałów w dochodach ze zmianami zakresu realizowanych zadań widać w powiatach, a tym samym w miastach na prawach powiatu. Od 2002 r. zaczęła się obniżać waga ich dochodów w związku z wyłączeniem z ich budżetów kosztów funkcjonowania inspekcji sanitarnej, weterynaryjnej oraz powiatowych komend Policji. W roku 2004 wyraźnie zwiększył się udział dochodów województw, któremu nie towarzyszyło istotne rozszerzenie katalogu realizowanych przez nie zadań.

            Zakres realizowanych zadań oraz sposób ich finansowania nie pozostawały bez wpływu na strukturę dochodów poszczególnych stopni samorządu według źródeł ich uzyskiwania, najważniejsze były tu jednak zasady ustalania dochodów.

                       Struktura dochodów jst według głównych źródeł w latach 1999 - 2004 (w %)

            Od 1999 r. do 2003 r. stopniowo wzrastało uzależnienie dochodów jst od subwencji ogólnej. Jej udział w dochodach zwiększył się od 34% w 1999 r. do 40,1% w 2003 r. Udział dochodów własnych zmniejszał się do 2001 r., potem zaczął stopniowo wzrastać przy stopniowo obniżającym się od 2000 r. znaczeniu dotacji celowych. Wyraźna zmiana struktury dochodów jst nastąpiła w 2004 r. Po raz pierwszy ponad połowę dochodów osiągnęły dochody własne, a transfery z budżetu państwa spadły do 48,5%.

            Zmiana struktury dochodów wynikająca z nowych zasad kształtowania dochodów jst, przewidzianych w obowiązującej od początku 2004 r. ustawie o dochodach jst, w najmniejszym stopniu objęła gminy.

Struktura dochodów poszczególnych stopni samorządu terytorialnego w 2003 i 2004 r. (w %)

            W 2003 r. największą swobodę w dysponowaniu dochodami posiadały miasta na prawach powiatu, głównie m. st. Warszawa, co przede wszystkim wynikało ze sposobu kształtowania dochodów, korzystnego dla gmin. Udział dochodów własnych gmin w ogólnej kwocie dochodów wynosił 47,3%, miast na prawach powiatu - 52,7%, a wyodrębnionego z nich m. st. Warszawy - 73,0%. Udział dochodów własnych w powiatach i województwach utrzymywał się na bardzo niskim poziomie, co wydaje się zupełnie zrozumiałe, jeśli uwzględni się, że tylko 1,3% dochodów powiatów i 12,0% dochodów województw pochodziło z udziałów w podatku dochodowym, a jednostki te nie pobierają żadnych podatków stanowiących wyłącznie ich źródło dochodów.

            Zmiany zasad kształtowania niektórych dochodów wprowadzone nową ustawą o dochodach jst podniosły przeciętny dla wszystkich jst udział dochodów własnych z 43,5% do 51,5%, przy czym najsilniejszy wzrost (z 15,9% do 59,1%) nastąpił w województwach. Nadal jednak najwyższy udział dochodów własnych utrzymuje się w miastach na prawach powiatu, w tym - w wyodrębnionym z tej grupy jednostek m. st. Warszawa (odpowiednio 60,4% i 81,2%). Niewielkiej zmianie uległ udział dochodów własnych w dochodach gmin, wzrost (z 47,3% do 48,2%) nadal jest jednak wyższy niż w powiatach, w których osiągnął znacznie większe tempo (z 11,3% do 24,9%). Większy wzrost udziału dochodów własnych w dochodach miast na prawach powiatu w stosunku do wzrostu osiągniętego przez gminy, świadczy o korzystniejszym wpływie nowych zasad kształtowania dochodów jst na dochody silnych ekonomicznie ośrodków miejskich. Zmiana ustawy o dochodach jst negatywnie odbiła się na poziomie i strukturze dochodów gmin wiejskich.

            Wzrost znaczenia udziałów w podatku dochodowym w gminach i miastach na prawach powiatu wpłynął na obniżenie udziału dochodów z podatków i opłat samorządowych, co nie oznaczało jednak spadku poziomu tych dochodów. Jeszcze silniej wrosły się dochody z majątku, powodując utrzymanie ich udziałów w dochodach wszystkich stopni samorządu poza województwami, w których obniżyło się ich znaczenie (spadł ich udział spadł z 1,1% do 0,8%), ale nie poziom (wzrósł o 7,9%).

            W stosunku do 2003 r. w jednostkach wszystkich stopni samorządu terytorialnego obniżył się udział dotacji celowych (z 16,4% do 14,3%). Wyjątek stanowiły gminy, które w 2004 r. zaczęły realizować finansowane z dotacji nowe zadania z zakresu administracji rządowej (wypłata świadczeń rodzinnych i opiekuńczych).

            Spadkowi udziału subwencji ogólnej w dochodach wszystkich stopni samorządu terytorialnego towarzyszył spadek jej wysokości w województwach oraz miastach na prawach powiatu, w tym w m. st. Warszawie. Na żadnym szczeblu samorządu nie obniżył się poziom części oświatowej, co pozwala stwierdzić, że podstawowe zmiany dotyczyły pozostałych składników subwencji ogólnej. Wysoki udział subwencji ogólnej (mimo obniżenia w 2004 r.) utrzymuje się w powiatach (50,8%), gminach (39,3%) i miastach na prawach powiatu (27,7%), czyli na tych poziomach samorządu, które realizują szeroki zakres zadań oświatowych i wychowawczych, w związku, z czym poważną część swoich dochodów uzyskują w postaci części oświatowej subwencji ogólnej. Wyjątek stanowi m. st. Warszawa, w którym - przy zwiększonej wadze innych zadań - zadania oświatowo-wychowawcze nie odgrywają tak wielkiej roli jak w innych miastach na prawach powiatu (udział części oświatowej subwencji ogólnej wynosi tu 11,9% przy 26,1% udziale w innych miastach na prawach powiatu). Warto podkreślić, że również poziom przeliczonej na jednego mieszkańca części oświatowej subwencji w m. st. Warszawa jest znacznie niższy niż w innych miastach na prawach powiatu (odpowiednio 423 zł i 603 zł), co może oznaczać, że w stolicy ogniskuje się problem demograficzny kraju - przyrostowi liczby mieszkańców nie towarzyszy przyrost dzieci i młodzieży w wieku szkolnym - ponadto, miasto przestało pełnić rolę centrum oświatowego dla okolicznych terenów. Procesy te negatywnie odbijają się na poziomie uzyskiwanej przez miasto części oświatowej subwencji.

            Jeśli przyjąć, że do 2003 r. funkcję mechanizmu niwelującego zróżnicowanie dochodów pełniły w całości części podstawowa i wyrównawcza subwencji ogólnej, a po zmianie ustawy o dochodach jst - część wyrównawcza i równoważąca (regionalna w przypadku województw), to w 2004 r. wyraźnie wzrosło znaczenie tego mechanizmu wyrównawczego. Udział wyrównujących części subwencji ogólnej łącznie dla wszystkich jst zwiększył się z 3,7% do 6,8%, przy czym na najwyższym poziomie ukształtował się w województwach (11,9%), powiatach (9,6%) i gminach (9,4%). W miastach na prawach powiatu udział kwot wyrównujących zróżnicowanie poziomu dochodów o charakterze podatkowym i rekom-pensujących negatywne skutki zmiany zasad finansowania niektórych zadań jest niewielki, co wynika ze stosunkowo wysokiego poziomu uzyskiwanych przez nie dochodów podatkowych i pozytywnego wpływu zmiany zasad finansowania niektórych zadań na poziom dochodów tych jednostek. M. st. Warszawa jako najsilniejsze centrum gospodarcze uzyskuje najwyższy w przeliczeniu na jednego mieszkańca poziom udziałów w podatku dochodowym (1 481 zł w zestawieniu z 570 zł w innych miastach na prawach powiatu) oraz dochodów z podatków i opłat stanowiących dochód gmin (odpowiednio 657 zł i 439 zł), w związku z tym zupełnie nie korzysta z mechanizmu wyrównawczego (0,4% udziału części wyrównawczej i równoważącej najprawdopodobniej nie miał charakteru wyrównawczego).

2.1.4.  Wydatki jednostek samorządu terytorialnego

Dynamika i poziom wydatków

            W 2004 r. po raz pierwszy od 1999 r. wydatki budżetowe jst rosły wolniej od dochodów. Prawidłowość ta objęła jednostki wszystkich stopni samorządu terytorialnego poza gminami, w których o 0,1% silniej wzrosły wydatki. Poprawa sytuacji dochodowej jst została przez nie wykorzystana przede wszystkim na zwiększenie skali realizowanych inwestycji.

Dynamika wydatków budżetowych jst i ich ważniejszych części w 2004 r. (rok 2003 = 100%)   

* Wskaźnik inflacji - 3,5%

Dzięki wzrostowi dochodów w 2004 r. odwróciła się niekorzystna tendencja z 2003 r., w którym obniżył się, zarówno w ujęciu realnym, jak i nominalnym, poziom wydatków zrealizowanych przez powiaty i miasta na prawach powiatu łącznie z m. st. Warszawą. W 2004 r. w stopniu silniejszym od ogólnej kwoty wydatków obniżyły się wydatki inwestycyjne tych jednostek.

Uzyskany w 2004 r. przez jednostki poszczególnych stopni samorządu terytorialnego wzrost wydatków budżetowych, chociaż wolniejszy od wzrostu dochodów, był wyraźnie powiązany z tempem ich wzrostu. Brak takiego powiązania widoczny był jedynie w województwach, w których mimo wzrostu dochodów o 52,7%, wydatki nieznacznie się zwiększyły się (o 24,5%). Odmienny sposób wykorzystania przez województwa osiągniętego wzrostu dochodów dotyczył przede wszystkim wydatków inwestycyjnych. W jednostkach pozostałych stopni samorządu terytorialnego przyrost dochodów wykorzystany został głównie na zwiększenie wydatków inwestycyjnych (tempo wzrostu tych wydatków było wyższe od tempa wzrostu ogólnej kwoty wydatków), natomiast wydatki inwestycyjne województw wzrosły w stosunku do poziomu z 2003 r. jedynie o 9,3% (przy wzroście dochodów o 52,7%).

Osiągnięta w 2004 r. poprawa sytuacji finansowej jst w umiarkowanym stopniu posłużyła podwyższeniu wynagrodzeń. Warto podkreślić największą powściągliwość w regulowaniu wynagrodzeń pracowników samorządowych gmin oraz miast na prawach powiatu, chociaż i w tych jednostkach wzrost kwoty wypłaconych wynagrodzeń wyższy był od stopy inflacji. Stosunkowo dynamicznie, szczególnie w m. st. Warszawie i w województwach, rosła liczba zadań zleconych przekazanych do realizacji własnym jednostkom organizacyjnym poza jednostkami budżetowymi, innym jednostkom samorządowym lub jednostkom spoza sektora finansów publicznych, na co wskazuje tempo wzrostu wydatków ponoszonych w formie wypłaconych dotacji. Przeciętnie niewielki był natomiast przyrost kosztów obsługi długu, czemu wyraźnie sprzyjało obniżenie się oprocentowania kredytów i papierów wartościowych. Zróżnicowanie tempa wzrostu tych wydatków w jednostkach poszczególnych stopni samorządu związane było z różnym tempem przyrostu długu, chociaż w powiązaniu tym występuje pewne przesunięcie w czasie. W województwach koszty obsługi długu znacznie wzrosły mimo odnotowania w 2004 r. spadku kwoty zadłużenia. Zaznaczyć jednak należy, że rok wcześniej zadłużenie województw wzrosło bardzo dynamicznie, nie pociągając za sobą równie wysokiego wzrostu kosztów obsługi.

Dynamika wydatków budżetowych jst poszczególnych województw, podobnie jak dynamika dochodów, była dosyć wyrównana i zbliżona do przeciętnej dla jst kraju. Niepokoi jednak, że najniższą dynamikę, nie przekraczającą 10%, osiągnęły wydatki jst w najmniej zamożnych województwach: lubelskim i podkarpackim, natomiast w stosunku do 2003 r. najsilniej wzrosły wydatki jst województwa mazowieckiego (o 22,3%). Różnice te są konsekwencją wspomnianego wcześniej procesu pogłębiania się różnic w poziomie realizowanych przez jst dochodów.

Dynamikę wydatków budżetowych jst w podziale na podstawowe części wydatków i województwa przedstawia tabela 2.1.3. Zwraca w niej uwagę bardzo duże zróżnicowanie wydatków inwestycyjnych, mieszczące się w granicach od 41,2% w województwie opolskim i 34,4% w mazowieckim do 5,7% w województwie podkarpackim. W poprzednich okresach różnice w tempie wzrostu wydatków budżetowych, szczególnie wydatków inwestycyjnych prowadziły do niwelowania różnic w ich poziomie, natomiast w 2004 r. silniejszemu przyspieszeniu uległy procesy inwestycyjne w jst województw bardziej rozwiniętych. Może to stanowić zagrożenie dla widocznego wcześniej dążenia mniej rozwiniętych województw do przezwyciężenia różnic rozwojowych poprzez bardziej dynamiczne inwestowanie.

Mimo niższego tempa wzrostu wydatków inwestycyjnych jst w większości mniej zamożnych województw, poziom tych wydatków utrzymywał się nadal w granicach średniej krajowej, a nawet ją przekroczył. Obok województwa mazowieckiego, w którym jst osiągają najwyższy poziom wydatków inwestycyjnych (133% średniej krajowej), wydatki inwestycyjne wyższe od średniej dla jst kraju w przeliczeniu na jednego mieszkańca w 2004 r. realizowały jst województw świętokrzyskiego (109% średniej), podlaskiego (107%), śląskiego (106%) i dolnośląskiego (100%). Bliskie średniej krajowej były również wydatki inwestycyjne jst województw: podkarpackiego (99%) i warmińsko-mazurskiego (97%), jednak w części mniej rozwiniętych województw poziom ten utrzymywał się na niskim poziomie (w kujawsko-pomorskim 72% średniej krajowej i w lubelskim – 86%).

Wzrost zróżnicowania poziomu dochodów można traktować jako zamierzony efekt zmienionego systemu kształtowania dochodów jst, zacieśniającego powiązania poziomu dochodów ze stopniem rozwoju ich terenu. Warunkiem skutecznego oddziaływania jst na ten rozwój jest rozbudowa infrastruktury, jeśli więc jst mniej zamożnych województw chcą prowadzić politykę przezwyciężania zaniedbań, muszą koncentrować swoje wysiłki na działalności inwestycyjnej i przeznaczać na nią większą część dochodów. Wolne tempo wydatków inwestycyjnych jst niektórych mniej rozwiniętych gospodarczo województw może sygnalizować, że zbyt duże zróżnicowanie dochodów stawia im trudne do przezwyciężenia bariery finansowe, w większości jednak przypadków dążenie jst do zniwelowania różnic rozwojowych realizowane jest z powodzeniem, na co wskazuje osiągany przez nie wysoki poziom wydatków inwestycyjnych.

Struktura wydatków budżetowych

Wysiłki jst na rzecz przyspieszenia rozwoju swojego regionu można ocenić poprzez udział wydatków inwestycyjnych w ich strukturze wydatków budżetowych ogółem. Ważny jest również udział w wysiłkach inwestycyjnych poszczególnych stopni samorządu terytorialnego.

        Udział wydatków inwestycyjnych w ogólnej kwocie wydatków budżetowych jst w latach 1999 – 2004 (w %)

Do 2003 r. rysowała się niepokojąca tendencja systematycznego obniżania udziału wydatków inwestycyjnych w wydatkach gmin i miast na prawach powiatu, które łącznie w 2003 r. realizowały 80,1% inwestycji samorządowych. Korzystniej kształtowały się udziały wydatków inwestycyjnych w powiatach i województwach, jednak ich wzrost nie był procesem ciągłym. W 2004 r., w wyniku znacznego wzrostu dochodów jst, została zahamowana tendencja spadkowa. Wzrost udziału wydatków inwestycyjnych nie objął jednak m. st. Warszawy i województw, co w przypadku tych ostatnich wydaje się zaskakujące w zestawieniu z ich ponad 52% wzrostem dochodów, przy braku wyraźniejszych zmian w katalogu zadań realizowanych przez te jednostki. Mimo wyraźnej poprawy jaka nastąpiła w jednostkach pozostałych stopni samorządu terytorialnego, udział wydatków inwestycyjnych w ogólnej kwocie wydatków budżetowych w 2004 r. nigdzie (poza powiatami) nie osiągnął wyjściowego poziomu z 1999 r. 

Struktura wydatków budżetowych jst w 2004 r. (w %)

 Charakter realizowanych zadań powoduje, że najmniejszą część środków na wydatki inwestycyjne przeznaczają powiaty, natomiast największą województwa. W katalogu zadań województw niewiele jest zadań związanych z bezpośrednim świadczeniem usług dla mieszkańców, przeważają natomiast obowiązki polegające na planowaniu i koordynowaniu różnych działań oraz na rozwoju infrastruktury o charakterze regionalnym. W rezultacie województwa realizują 11,4% wszystkich inwestycji samorządowych, chociaż gospodarują zaledwie 7,6% dochodów sektora samorządowego. Podkreślić jednak należy, że w 2004 r. 22,4% dochodów województw stanowiły dotacje celowe, w czym 15,6% dochodów pochodziło z dotacji na zadania inwestycyjne. Przeciętnie we wszystkich jst dotacje o charakterze inwestycyjnym zapewniały zaledwie 2,7% dochodów. W zestawieniu z gminami niewielką część swoich wydatków przeznaczają na inwestycje miasta na prawach powiatu. W tych jednostkach koszty utrzymania i funkcjonowania istniejącej już infrastruktury mogą utrudniać wygospodarowanie środków na budowę nowych obiektów.

W wydatkach bieżących jst najpoważniejszą część stanowią wynagrodzenia i pochodne. Udziału tego nie należy utożsamiać z kosztami funkcjonowania administracji. W gminach i powiatach, a tym samym w miastach na prawach powiatu, funkcjonuje wiele jednostek organizacyjnych świadczących usługi publiczne, których koszty składają się głównie z wynagrodzeń (szkoły, w mniejszym stopniu placówki opiekuńczo - wychowawcze, domy pomocy społecznej, komendy Straży Pożarnej oraz urzędy administracji samorządowej). Najmniej obciążone kosztami o charakterze płacowym są budżety województw, ponadto udział ich obniżył się w stosunku do roku ubiegłego (17,7% w 2003 r. i 15,4% w 2004 r.). Zmniejszenie obciążeń budżetu kosztami wynagrodzeń wraz z pochodnymi nastąpiło na wszystkich poziomach samorządu, poza powiatami, w których nie uległo zmianie (z 43,4% łącznie we wszystkich jst do 40,8%, z 44,6% do 41,8% w gminach, z 33,5% do 29,5% w m. st. Warszawie i z 42,3% do 39,8% w pozostałych miastach na prawach powiatu).

W stosunku do 2003 r. nieznacznie zwiększył się (z 9,0% do 9,9%) udział wypłacanych z budżetów jst dotacji dla własnych jednostek organizacyjnych funkcjonujących w formie zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych, dla innych jednostek samorządu terytorialnego realizujących zadania wspólne lub przyjęte w drodze porozumień lub dla jednostek spoza sektora finansów publicznych realizujących zlecone im przez jst zadania. Szczególnie wyraźny (z 28,7% do 35,8%) wzrost udziału dotacji wystąpił w województwach, które w tej formie przekazywały innym jednostkom samorządu terytorialnego środki na realizację niektórych programów finansowanych z funduszy strukturalnych i dofinansowywanych z budżetu państwa. Nie zwiększył się natomiast w stosunku do 2003 r. udział w wydatkach jst kosztów obsługi długu (1,0% w 2003 r. i 0,9% w 2004 r.) oraz pozostałych wydatków (31,0% w 2003 r. i 31,7% w 2004 r.). Kosztami obsługi długu najsilniej obciążone były wydatki miast na prawach powiatu, w tym również m. st. Warszawa. Strukturę wydatków budżetowych jst w podziale na województwa prezentuje tabela 2.1.4.

Zakres zadań realizowanych przez poszczególne stopnie samorządu terytorialnego wyznacza różnice w działowej strukturze wydatków budżetowych jst.

       Struktura wydatków budżetowych jst według działów klasyfikacji budżetowej w 2004 r. (w %)

      * Ze względu na zmiany w klasyfikacji budżetowej dane dotyczące działów 801, 854, 852, 853 nie są porównywalne z rokiem poprzednim. Porównania należy dokonywać rozpatrując łącznie: 801 i 854 oraz 852 i 853.

Podstawową grupą zadań realizowanych przez jst od momentu przejęcia (w 1996 r.) przez gminy szkół stopnia podstawowego, stanowiły zadania z zakresu oświaty i edukacyjnej opieki wychowawczej. Zadania te rozpatrywane są łącznie ze względu na podobny charakter. Związane z tym wydatki rosną, mimo niekorzystnych zmian demograficznych, można więc mieć nadzieję, że oznacza to pewną poprawę warunków działania placówek oświatowo - wychowawczych. W gminach wydatki na ich utrzymanie stanowią 44,0%, a w powiatach 44,3% ogólnej kwoty wydatków budżetowych. W dużych ośrodkach miejskich, jakim są miasta na prawach powiatu, waga wydatków oświatowych jest nieco niższa, natomiast województwa, realizując zadania o charakterze regionalnym, finansują niewiele placówek oświatowych i zadań z tego zakresu. W sumie gminy realizują 49,8% zadań oświatowych i edukacyjno - wychowawczych samorządu, miasta na prawach powiatu - 33,3%, powiaty - 15,3%, a województwa - 1,6%.

Grupą wydatków o rosnącym znaczeniu były także wydatki w dziale Transport i łączność. Największą część wydatków (35,5%) województwa przeznaczają na budowę i utrzymanie dróg, zakup szynobusów oraz dopłaty do regionalnych przejazdów kolejowych i autobusowych. Wydatki na budowę i utrzymanie dróg stanowią 13,7% wydatków w miastach na prawach powiatu, 7,0% w gminach i 9,7% w powiatach. Mimo nienajwyższego ciężaru wydatków na budowę i utrzymanie dróg w budżecie gmin i miast na prawach powiatu, realizują one odpowiednio 24,7% i 30,5% samorządnych zadań z zakresu transportu, natomiast powiaty - 10,4%, województwa - 17,9% Na utrzymanie administracji w 2004 r. jst przeznaczyły około 10% swoich wydatków: w gminach i powiatach - około 12%, natomiast w miastach na prawach powiatu i województwach - około 7%. Wzrost dochodów uzyskany 2004 r. przez jst nie był wykorzystany dla sfinansowania potrzeb administracji. Udział tych wydatków w budżetach wszystkich jst zmniejszył się z 10,5% w 2003 r. do 9,9% w 2004 r. W wydatkach gmin ważnymi pozycjami są ponadto: pomoc społeczna (13,9%) i gospodarka komunalna oraz ochrona środowiska (8,4%). W powiatach pomoc społeczna oraz pozostałe zadania z zakresu polityki społecznej stanowią jeszcze wyższy wydatek - 19,2%, (do końca 2003 r. zadania te klasyfikowane były łącznie w dziale 853 - Opieka społeczna), natomiast w wydatkach województw ważną pozycje zajmują wydatki w rolnictwie i łowiectwie (10,6% ich wydatków), ochronie zdrowia (8,9%) oraz w kulturze i ochronie dziedzictwa narodowego (13,1%).

Struktura wydatków inwestycyjnych jst z uwzględnieniem kierunków działania oraz udział poszczególnych stopni samorządu w realizacji zadań inwestycyjnych w 2004 r. (w %)

* Ze względu na zmiany w klasyfikacji budżetowej dane dotyczące działów 801, 854, nie są porównywalne z rokiem poprzednim, porównania należy dokonywać rozpatrując łącznie: 801 i 854.

Wydatki inwestycyjne jst koncentrują się w dziale Transport i łączność i nadal wykazują tendencję wzrostową (ich udział w ogólnej kwocie wydatków inwestycyjnych wyniósł 33,0% w 2003 r. i 34,9% w 2004 r.), mimo to najczęściej podkreślanymi brakami z zakresu infrastruktury jest niedorozwój sieci drogowej i zły stan istniejących dróg. Ważnym kierunkiem inwestowania jst są również: gospodarka komunalna i ochrona środowiska, oświata i edukacyjna opieka wychowawcza oraz rolnictwo, w którym klasyfikowana jest budowa instalacji wodno - sanitarnej wsi oraz regionalne przedsięwzięcia z zakresu gospodarki wodnej. Rozbudowa infrastruktury w wymienionych dziedzinach absorbowała od 10,8% do 17,7% wydatków inwestycyjnych jst, jednak udziały tych inwestycji w 2004 r. były niższe niż w poprzednich latach (w 2003 r. udział inwestycji w gospodarce komunalnej i ochronie środowiska wyniósł 19,0%, w oświacie - 13,3% i w rolnictwie - 11,7%). Zmniejszył się również udział wydatków na rozbudowę infrastruktury w ochronie zdrowia (z 5,5% w 2003 r. do 4,9% w 2004 r.).

Gminy przeciętnie realizują 49,8% wydatków inwestycyjnych wszystkich stopni samorządu, jednak ich udział w rozbudowie infrastruktury wodnej i kanalizacyjnej w dziale Rolnictwo i łowiectwo wynosi 72,7%, w inwestycjach oświatowych - 71,2% oraz inwestycjach z zakresu gospodarki komunalnej i ochrony środowiska - 70,1%, niewielki jest natomiast ich udział w rozbudowie infrastruktury dla ochrony zdrowia, kultury czy bezpieczeństwa publicznego i przeciwpożarowego, chociaż udział tych ostatnich wydatków (36,5%) w inwestycjach wszystkich jst na rzecz bezpieczeństwa jest zaskakująco wysoki, zważywszy niewielki zakres obligatoryjnych zadań gmin z tej dziedziny (wyposażenie ochotniczych straży pożarnych). W powiatach ponadprzeciętny dla tego stopnia samorządu (8,5%) udział w wydatkach inwestycyjnych wykazują wydatki na rozbudowę materialnej bazy w ochronie zdrowia (31,5%), bezpieczeństwa publicznego i przeciwpożarowego (28,9%) oraz w administracji (15,9%) i transporcie (10,9%). Województwa posiadają wysoki udział w rozbudowie infrastruktury dla kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (39,1%) przy przeciętnym udziale w ogólnej kwocie wydatków inwestycyjnych jst równym 11,4% i w ochronie zdrowia 35,5%.

W najważniejszym kierunku inwestowania jst - w transporcie - ponad przeciętną inwestują miasta na prawach powiatu, w tym przede wszystkim m. st. Warszawa, powiaty i województwa, poniżej przeciętnej - gminy (34,1%, przy przeciętnym udziale we wszystkich kierunkach inwestowania jst, równy 49,8%).

            Szczególny rodzaj wydatków stanowiły wydatki na zadania finansowane z bezzwrotnych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych. Na dochody uzyskane z tych źródeł składały się: środki bezzwrotne pochodzące z Unii Europejskiej (PHARE, SAPARD, ISPA), opatrzone w klasyfikacji budżetowej symbolem „1” dodawanym jak i pozostałe cyfry od 1 do 9 zarówno do paragrafów dochodowych jak i wydatkowych, środki z pożyczek i kredytów zagranicznych (symbol „3”), środki bezzwrotne pochodzące z innych źródeł np. granty rządu USA, Niderlandów itp. (symbol „5”), środki pozostałe - na działania dostosowawcze do zadań unijnych (symbol „7”) oraz środki z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (FS) (symbol „8”).

            Uzyskane z wymienionych źródeł dochody w 2004 r. (840 634 tys. zł[9]) stanowiły zaledwie 0,9% ogólnej kwoty zrealizowanych przez jst dochodów budżetowych. W ogólnej kwocie uzyskanych przez jst zagranicznych środków bezzwrotnych - 43,7% stanowiły środki przedakcesyjne z Unii Europejskiej, 49,1% - środki z pożyczek i kredytów zagranicznych, 1,2% - środki z innych źródeł (grantów), 0,8% - środki na działania dostosowawcze i 5,2% - środki z funduszy strukturalnych i FS. Większe znaczenie dla jst w 2004 r. posiadały więc przedakcesyjne fundusze unijne, środki pochodzące z kredytów i pożyczek zagranicznych oraz środki z funduszy strukturalnych, przy czym środki przedakcesyjne w 68,6% trafiły do gmin, środki z kredytów i pożyczek w 72,3% zasiliły dochody województw, a środki z funduszy strukturalnych i FS w 27,7% stanowiły dochód miast na prawach powiatów i w 47,9% - powiatów, natomiast gminy otrzymały 10,1% tych środków, a województwa - 14,3%.

            Bezzwrotne środki pochodzące ze źródeł zagranicznych w nierównym stopniu zasilały budżety jst poszczególnych województw. Środki te uzyskane przez jst województwa świętokrzyskiego stanowiły 2% ich dochodów budżetowych, w województwach śląskim i lubelskim - 1,7%, w lubuskim i małopolskim - 1,4% i w podkarpackim - 1,3%, natomiast w województwach mazowieckim i łódzkim - tylko 0,2%, w opolskim - 0,4%, w wielkopolskim - 0,5%. Również poniżej średniej dla jst kraju kształtował się udział bezzwrotnych środków zagranicznych w dochodach jst województw: pomorskiego (0,6%), warmińsko-mazurskiego (0,7%) i kujawsko-pomorskiego (0,7%).

Udział bezzwrotnych środków zagranicznych w finansowaniu działalności poszczególnych stopni samorządu terytorialnego w 2004 r.

* W 2004 r. wszystkie jst przeznaczyły na finansowanie inwestycji 85% środków bezzwrotnych a 15% na wydatki bieżące; w najwyższym stopniu (96,7%) uzyskane środki bezzwrotne przeznaczyły na inwestycje miasta na prawach powiatu.

            Z uzyskanych przez jst bezzwrotnych środków zagranicznych najintensywniej korzystały województwa, uzyskując 36,9% tych kwot przy udziale w ogólnej kwocie dochodów budżetowych, sięgającym 7,6%. W znacznie mniejszym stopniu korzystały z nich miasta na prawach powiatu (otrzymały 15,0% tych środków przy udziale w ogólnej kwocie dochodów budżetowych jst równym 34,7%) oraz powiaty (7,4% udziału w środkach bezzwrotnych i 13,6% w ogólnej kwocie dochodów jst).

            Kwota zrealizowanych w 2004 r. dochodów z bezzwrotnych źródeł zagranicznych o 38,8% była niższa od kwoty wydatków (1 373 995 tys. zł[10]), co wiązało się z przyjętymi zasadami przekazywania bezzwrotnych środków zagranicznych po zrealizowaniu większości zadań finansowanych z tych środków. Część zadań objętych programami finansowanymi z bezzwrotnych środków zagranicznych została więc przejściowo sfinansowana środkami pochodzącymi ze dochodów własnych lub przychodów, które zostaną zwrócone z funduszy zagranicznych w roku następnym.

            Ze względu na wspomniane przesunięcie czasowe udział poszczególnych stopni samorządu terytorialnego w uzyskanych bezzwrotnych środkach zagranicznych nie pokrywa się z udziałem w realizacji wydatków, które zostały lub będą tymi środkami sfinansowane. Różny jest również udział środków zagranicznych w ogólnej kwocie wydatków. W województwach aż 6,8% wydatków budżetowych zrealizowanych w 2004 r. stanowiły wydatki związane z realizacją zadań finansowych ze środków zagranicznych, przy przeciętnym udziale dla wszystkich jst równym 1,5%. W powiatach tylko 0,7% wydatków budżetowych stanowiły wydatki związane z realizacją tych zadań. Około 85% wydatków na zadania finansowane z bezzwrotnych środków zagranicznych stanowiły wydatki inwestycyjne (w miastach na prawach powiatu - 96,7%, a w województwach - 70,9%).

            Ponieważ zadania finansowane ze środków zagranicznych w 2004 r. to przede wszystkim zadania inwestycyjne, ich udział w ogólnej kwocie wydatków inwestycyjnych jst był znacznie wyższy niż w łącznej kwocie (bieżących i inwestycyjnych) wydatków jst i wynosił 7,9%. Inwestycyjne zadania finansowane ze środków zagranicznych miały szczególne znaczenie dla województw, stanowiły bowiem 16,7% wszystkich zadań inwestycyjnych zrealizowanych w 2004 r. przez te jednostki. Mniejsze dofinansowanie zdań inwestycyjnych w postaci bezzwrotnych środków zagranicznych uzyskały powiaty, w których 5% zrealizowanych inwestycji stanowiły zadania finansowane z tych środków. Chociaż bezzwrotne środki zagraniczne nie mają większego znaczenia dla ogólnego stanu finansów jst (0,9% ogólnej kwoty dochodów), trudno jednak nie zauważać ich pozytywnego wpływu na możliwości rozwoju infrastruktury komunalnej w Polsce.

2.1.5.  Wynik budżetów oraz zobowiązania jednostek samorządu terytorialnego

Wynik budżetów jst

W 2004 r. jst zrealizowały dochody wyższe od wydatków, co oznacza, że łącznie wszystkie jst wygospodarowały nadwyżkę, która sięgała 114 892 tys. zł. W ogólnej liczbie jst dominowały jednak jednostki, które 2004 r. zakończyły deficytem (55,2%). Jednostek takich było więcej na poziomie gmin (56,8%) i miast na prawach powiatu (53,1%). Deficytem zamknęło również budżet m. st. Warszawa. Wśród powiatów i województw dominowały jednostki, które wygospodarowały nadwyżkę (odpowiednio 54,1% i 81,2%). Jedynie w trzech województwach zrealizowane w 2004 r. wydatki wyższe były od dochodów.

      Wynik budżetów jst w 2004 r. i jego stosunek do dochodów

Łączna nadwyżka wygospodarowana przez jst wszystkich stopni stanowiła 6,6% w stosunku do dochodów tych jednostek, natomiast łączny deficyt w relacji do dochodów „deficytowych” jst wyniósł 5,8%. W gminach i miastach na prawach powiatu ciężar deficytów (relacja deficytu do dochodu) był większy niż nadwyżek, natomiast nadwyżki wygospodarowane przez 13 województw stanowiły aż 18,0% w stosunku do dochodów tych województw, a deficyty trzech pozostałych województw nie były dla nich zbyt wielkim obciążeniem (1,7% w relacji do dochodów tych województw). Rok wcześniej deficyt wystąpił w 59,3% jst, a jego relacja do dochodów „deficytowych” jst wyniosła 5,3%. Mimo dynamicznego wzrostu ogólnej kwoty dochodów jst (o 15,6%), zmniejszyła się liczba jst, których wydatki wyższe były od dochodów, zwiększyła się jednak relacja ich deficytów do dochodów. Przy widocznej w 2004 r. polaryzacji sytuacji dochodowej jst, trudno powiedzieć, czy zwiększenie obciążenia dochodów deficytem nastąpiło w jst, których dochody nie uległy poprawie, czy w jednostkach, które uzyskany wzrost dochodów wykorzystały dla jeszcze silniejszego wzrostu wydatków (w wielu jst lepsza sytuacja dochodowa umożliwiła zintensyfikowanie działalności inwestycyjnej). Jednoznaczna sytuacja występuje na poziomie województw. Osiągnięty przez nie szczególnie wysoki wzrost dochodów posłużył przede wszystkim do wygospodarowania znacznych nadwyżek, z których spłacono znaczną część zadłużenia.

Wydatki, które nie znalazły pokrycia w dochodach, sfinansowane zostały przychodami, do których zaliczane są zaciągnięte kredyty i pożyczki oraz spłaty udzielonych przez jst pożyczek, wyemitowane przez jst papiery wartościowe, przychody z prywatyzacji majątku, nadwyżki z lat ubiegłych oraz inne źródła. Podobnie jak w latach wcześniejszych, w 2004r. podstawowym źródłem przychodów były zaciągnięte kredyty i pożyczki (61,8% przychodów). Przychody z emisji papierów wartościowych stanowiły 5,8% przychodów jst, nadwyżki z lat ubiegłych - 10,5% a inne źródła, czyli tzw. wolne środki stanowiące głównie kwoty niewykorzystanych kredytów i pożyczek z lat ubiegłych - 20,8%. Z kredytów i pożyczek korzystają przede wszystkim powiaty (74,1% przychodów), z emisji papierów wartościowych - miasta na prawach powiatu (12,0% przychodów) i powiaty (8,4%), nadwyżki z lat ubiegłych stanowiły 17,4% przychodów gmin, a inne źródła - 50,3% przychodów województw.

W rozchodach jst dominują spłaty kredytów (80,6%), wykup papierów wartościowych - 4,5%, utworzone lokaty - 12,1% i udzielone pożyczki - 2,4%. Tworzenie lokat jako sposób zagospodarowania nadwyżek finansowych występowało najczęściej w gminach (19,9% rozchodów gmin) i województwach (12,3%), a udzielanie pożyczek najczęściej pojawiało się w powiatach (12,2% rozchodów powiatów) i w województwach (7,6%).

Zwrotne źródła zasilania zewnętrznego, czyli zaciągnięte kredyty i pożyczki oraz wyemitowane papiery wartościowe, w 2004 r. zapewniły przychody jst w kwocie 6 136 230 tys. zł. Ich zestawienie z kwotą wydatków inwestycyjnych, które wyniosły 14 834 417 tys. zł wskazuje na dużą samowystarczalność finansową jst. Środki uzyskane w formie wymienionych przychodów zwrotnych stanowiły 41,4% zrealizowanych przez jst wydatków inwestycyjnych. Podobnie, w 2003 r. z przychodów zwrotnych można było sfinansować 40,4% zrealizowanych w tym roku inwestycji. Spłaty kredytów i pożyczek oraz wykup wyemitowanych papierów wartościowych w 2004 r. wyniosły 3 557 602 tys. zł, co w relacji do dochodów stanowiło 3,9% (w 2003 r. - 3,7%). Przeciętnie dochody jst obciążone są rozchodami związanymi ze zwrotem wcześniej wykorzystanych przychodów zewnętrznych w stopniu niższym od wyznaczonych ustawowo granic (15%). Kwoty zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz wyemitowanych papierów wartościowych są niemalże dwukrotnie wyższe od kwoty rozchodów związanych z ich spłatą i wykupem, co sugeruje długoterminowy charakter wynikający z tego tytułu zadłużenia jst.

Zobowiązania jst

            Granicę dopuszczalnego ustawowo zadłużenia jst stanowi kwota, której relacja do zrealizowanych przez jst dochodów nie przekracza 60%. Granica ta jest taka sama dla wszystkich typów jst, chociaż powszechnie uważa się, że większe możliwości bezpiecznego zadłużania się mają jednostki o dochodach w przeliczeniu na mieszkańca wyższych niż w jednostkach o podobnym zakresie realizowanych zadań i charakteryzujących się wyższym stopniem samodzielności ekonomicznej związanym z wyższym udziałem dochodów własnych. W stosunku do 2003 r. zmiana ustawy o dochodach jst podniosła więc granice bezpiecznego zadłużenia się jst - szczególnie województw i w mniejszym stopniu - powiatów, nie zmieniła natomiast sytuacji gmin.

            Możliwości zadłużania się jst związane są z wysokością kwoty, jaka pozostaje z uzyskanych dochodów po sfinansowaniu wydatków obligatoryjnych. Jeśli przyjąć, że większość wydatków bieżących posiada właśnie taki charakter, a ich wysokość w wielu przypadkach uregulowana jest ustawowo, to kwotą, która określa możliwości bezpiecznego zadłużania, jest różnica między wysokością dochodów i wydatków bieżących. Może być ona wykorzystana na inwestycje lub spłaty wcześniej zaciągniętych zobowiązań. W 2004 r. kwota ta przeciętnie dla wszystkich jst w relacji do ich dochodów stanowiła 16,7%. Gminy posiadały nieco większe możliwości zadłużania się, ponieważ w tej grupie jednostek nadwyżki dochodów ponad kwotę wydatków bieżących, w relacji do ich dochodów, stanowiły 17,0%, natomiast w miastach na prawach powiatu - 14,0%, a w powiatach - 10,4%. W 2004 r., po zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, najlepszą sytuację posiadają województwa. Z uzyskanych w 2004 r. dochodów tylko 59,1% przeznaczono na realizację zadań bieżących, co pozwalało 40,9% tych dochodów wykorzystać na inwestycje lub spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań. W 2004 r. województwa na sfinansowanie inwestycji przeznaczyły tylko 24,2% uzyskanych dochodów, resztę wyliczonej wcześniej nadwyżki (40,9%-24,2%=16,7% dochodów) mogły więc przeznaczyć na zmniejszenie swojego zadłużenia.

            W ocenie poziomu zadłużenia opartej na wielkościach przeciętnych nie ma wyraźnych zagrożeń dla bezpieczeństwa finansowego jst. Relacja wliczanych do długu publicznego zobowiązań do dochodów jst w 2004 r. wyniosła 20,9% (od 28,4% w miastach na prawach powiatów do 8,1% w województwach) i w wyniku dynamicznego wzrostu dochodów obniżyła się w stosunku do relacji z 2003 r. (21,8%). Nie wyklucza to występowania trudności finansowych w poszczególnych jednostkach.

Jednostki samorządu terytorialnego według wysokości relacji zadłużenia do dochodów w 2004 r.

            W grupie jst o wskaźniku zadłużenia nieprzekraczającym 20% w 2004 r. mieściło się 61,5% gmin, 37,5% miast na prawach powiatu, 80,3% powiatów i 87,5% (14) województw. Wskaźnik zadłużenia przekraczający 40% osiągnęło 7,9% (191) gmin, 9,4% (6) miast na prawach powiatu i 3,2% (10) powiatów. Tak wysoki wskaźnik zadłużenia nie wystąpił w żadnym województwie, natomiast w liczbie gmin, które przekroczyły ten wskaźnik, znajduje się 16 jednostek, których wliczane do długu publicznego zobowiązania w relacji do dochodów wyższe są od ustawowej granicy 60%. W 2003 r. niskie zadłużenie wykazywało nieco więcej gmin (66,8%) i znacznie mniej niż w 2004 r. województw (68,8%), natomiast znacznie więcej jednostek o wysokim zadłużeniu pozostawało w grupie miast na prawach powiatu (17,2%). Zrealizowany w 2004 r. wzrost dochodów wyraźniej wpłynął na stan zadłużenia poszczególnych jednostek w grupie województw i miast na prawach powiatu, niewiele zmieniając w sytuacji poszczególnych gmin.

                     Zobowiązania jst w relacji do odchodów ogółem w 2004 r. (w %)

            Zaliczane do długu publicznego zobowiązania mają w 91,9% charakter krajowy. W stosunku do 2003 r. zwiększył się wyraźnie udział zobowiązań zagranicznych (4,3% w 2003 r. i 8,1% w 2004 r.). Głównymi wierzycielami krajowymi jst są banki. W przypadku gmin istotne jest również zadłużenie wobec Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i funduszy wojewódzkich.

            Struktura przedmiotowa zobowiązań jst jest pochodną ich przychodów. Dominują w niej kredyty i pożyczki. Jedynie w miastach na prawach powiatu, w powiatach i województwach racjonalne staje się korzystanie w szerszym zakresie z możliwości emitowania komunalnych papierów wartościowych. Wymagalne zobowiązania jst stanowiły 1,9% zadłużenia jst i obniżyły się w stosunku do 2003 r. (3,8%). Dane przeciętne nie wykazują więc zagrożeń dla płynności finansowych jst.

          Przedmiotowa struktura wliczanych do długu publicznego zobowiązań jst w 2004 r. (w %)

            Coraz bardziej realne zagrożenie dla bezpieczeństwa finansowego jst stanowi zadłużenie utworzonych lub nadzorowanych przez te jednostki podmiotów posiadających osobowość prawną, jak samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej (SP ZOZ), instytucje kultury, fundusze celowe i pozostałe. Ze względu na pogarszający się stan finansów tych jednostek (głównie SP ZOZ) oraz ciążący na jst obowiązek sfinansowania ich zobowiązań w przypadku ich przekształcenia lub likwidacji, należy zwrócić uwagę na wielkość tych zobowiązań. Przyjęcie wszystkich zobowiązań samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej podniosły relację łącznych kwot zobowiązań jst oraz jednostek do dochodów jst z 20,9% do 26,8%. Zobowiązania te w niewielkim stopniu obciążyłyby budżety gmin (wzrost wskaźnika zadłużenia z 18,7% do 19,1% oraz miast na prawach powiatu (wzrost z 29,9% do 31,8%). Bardzo wyraźnie natomiast zobowiązania te zagrażałoby finansom powiatów (wzrost wskaźnika zadłużenia z 11,9% do 29,2%) i województw (wzrost z 8,1% do aż 43,3%). Podkreślić przy tym wypada, że 89,1% zadłużenia SP ZOZ nadzorowanych przez jst ma charakter wymagalny.

2.1.6.     Podsumowanie

1.    W 2004 r. jst zrealizowały dochody w kwocie 91 503 977 tys. zł i wydatki w kwocie 91 389 085 tys. zł. Na realizację budżetów jst w 2004 r. miały wpływ nowe zasady kształtowania dochodów jst, zapisane w zmienionej ustawie o dochodach. Przyjęte rozwiązania zapewniły dynamiczny przyrost dochodów jst oraz zmieniły ich strukturę wewnętrzną, zwiększając udział dochodów własnych. Osiągnięty przez jst 15,6% wzrost dochodów przy 2,7% wzroście dochodów budżetu państwa podniósł relację dochodów jst do dochodów budżetu państwa z 52,0% w 2003 r. do 58,6% w 2004 r. Zmiana ustawy o dochodach jst najkorzystniej wpłynęła na sytuację finansową województw, których dochody wzrosły o 52,7%, a w najmniejszym stopniu na sytuację gmin (chociaż również znacząco) podnosząc ich dochody (o 11,8 %).

2.       W roku 2004 po raz pierwszy dochody jst wzrosły silniej od wydatków, co zapewniło wygospodarowanie łącznie przez wszystkie jst nadwyżki (114 892 tys. zł - 0,1% w relacji do dochodów jst) oraz obniżenie relacji zadłużenia do dochodów jst z 21,8% w 2003 r. do 20,9%. Nadal utrzymywał się wzrost kwoty zobowiązań jst wliczanych do długu publicznego, zmniejszyło się jednak tempo tego wzrostu z 12,5% w 2003 r. do 10,6%. Wcześniej zadłużenie to wzrastało o 51,5% w 2000 r., o 31,0% w 2001 r. i o 25,1% w 2002 r. Zmiana ustawy o dochodach jst, wpływając wyraźnie na poziom dochodów tych jednostek, nie przyniosła przełomu w kształtowaniu się wielkości ich zadłużenia. Wyjątek stanowiły województwa samorządowe, w których poziom zadłużenia po raz pierwszy uległ znacznemu obniżeniu (o 12,6%).

3.       Ogólnej poprawie sytuacji dochodowej jst towarzyszyło narastanie różnic w poziomie dochodów osiąganych przez jst poszczególnych województw. W 2003 r. poziom dochodów w przeliczeniu na jednego mieszkańca mieścił się w granicach od 93% średniej krajowej w jst województwa lubelskiego do 112% średniej krajowej w jst województwa mazowieckiego. W 2004 r. granice między tymi samymi krańcowymi województwami poszerzyły się - od 89% do 121%. Jeszcze silniejsze zróżnicowanie wykazywał poziom osiąganych przez jst dochodów własnych, które w przeliczeniu na jednego mieszkańca mieściły się w bardzo szerokim przedziale od 64% poziomu przeciętnego dla jst w województwie lubelskim do 154% tego poziomu w województwie mazowieckim. Utrzymujące się od 1999 r. zróżnicowanie poziomu dochodów jst ma charakter trwały. Niezmiennie, jst tych samych województw mieszczą się w grupie dochodów przekraczających poziom średni dla kraju (poza województwem warmińsko-mazurskim, którego poprawa sytuacji dochodowej, jaka dokonała się w latach 1999 - 2004, nie była wynikiem wzrostu dochodów własnych a wysokiego poziomu uzyskiwanych dotacji).

4.       Zmiana ustawy o dochodach jst - zgodnie z założeniami - przyniosła zwiększenie samodzielności ekonomicznej jst poprzez zwiększenie udziału dochodów własnych z 43,7% w 1999 r. i 43,5% w 2003 r. do 51,5% w 2004 r. Adresatami zmiany zasad kształtowania dochodów były przede wszystkim województwa, w których udział dochodów własnych zwiększył się z 15,9% w 2003 r. do 59,1% w 2004 r. i powiaty (wzrost z 11,3% do 24,9%). Nieznaczne zmiany dokonały się w strukturze dochodów gmin, w których udział dochodów własnych podniósł się z 47,3% do 48,2%. Zmiana ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego okazała się bardziej korzystna dla silniejszych ośrodków miejskich, powodując silniejsze wewnętrzne zróżnicowanie dochodów poszczególnych stopni samorządu terytorialnego, którego nie niweluje skonstruowany w nowy sposób mechanizm wyrównawczy.

5.       Uzyskany w 2004 r. dynamiczny wzrost dochodów wykorzystany został przez jst na zwiększenie wydatków przede wszystkim o charakterze inwestycyjnym. Przy 12,9% wzroście ogólnej kwoty wydatków jst wydatki inwestycyjne zwiększyły się o 20,5%. Najsłabiej wzrosły wydatki inwestycyjne w województwach samorządowych (o 9,3%), chociaż uzyskane przez nie dochody wyższe były od osiągniętych w 2003 r. o 52,7%. Tempo wzrostu wydatków inwestycyjnych pozostałych stopni samorządu terytorialnego mieściło się w granicach od 19,7% w gminach do 27,4% w miastach na prawach powiatu. Zwiększenie dochodów jst nie zostało skonsumowane przez wzrost wynagrodzeń, które wraz z pochodnymi stanowiły w 2004 r. tylko 106,1% poziomu z 2003 r. Zaledwie o 3,8% wzrosły wydatki jst związane z obsługą długu, na co decydujący wpływ wywarło obniżenie stóp procentowych.

6.       W 2004 r. zahamowany został, utrzymujący się od 1999 r., systematyczny spadek udziału wydatków inwestycyjnych w ogólnej kwocie wydatków budżetowych jst. Zwiększył się on z 15,2% w 2003 r. do 16,2% łącznie dla wszystkich jst, tylko w województwach samorządowych obniżył się z 32,8% do 28,8%. Mimo osiągniętej w 2004 r. poprawy, jednostki żadnego stopnia samorządu terytorialnego (poza powiatami) nie uzyskały udziału inwestycji (w wydatkach ogółem) z 1999 r., który dla wszystkich jst wyniósł 18,6%. Oznacza to coraz większe obciążanie jst zadaniami bieżącymi.

7.       Z reguły szybsze tempo wzrostu wydatków inwestycyjnych w 2004 r. osiągały jst województw silniej rozwiniętych gospodarczo, chociaż szybki wzrost inwestycji odnotowały również jst niektórych województw charakteryzujących się niskim poziomem dochodów (41,2% - w stosunku do roku 2003 - w jst województwa opolskiego, 24,3% - podlaskiego i 25,2% - łódzkiego). Wysoki udział wydatków inwestycyjnych w wydatkach jst części mniej zamożnych województw (17,2% w podkarpackim, 19,0% w świętokrzyskim przy 16,2% udziale przeciętnym dla jst) oraz zbliżony do przeciętnego poziom tych wydatków w przeliczeniu na jednego mieszkańca wskazują na usilne dążenia jst tych województw do przezwyciężenia zaniedbań w rozwoju infrastruktury. Przy zacieśniającym się uzależnieniu wysokości dochodów jst od poziomu rozwoju własnego terenu (przez wzrost udziałów jst w podatku dochodowym) jest to najskuteczniejsza droga eliminowania zapóźnień. Zbyt wielkie dysproporcje w poziomie dochodów stanowią bariery finansowe, których nie są w stanie pokonać jst niektórych słabiej rozwiniętych województw.

8.       Struktura działowa wydatków budżetowych jst w 2004 r. nie uległa istotnym zmianom. Najpoważniejszą część środków publicznych samorządu przeznaczono na realizację zadań oświatowych i edukacyjno-wychowawczych (łącznie 39,5%). Zadania te realizują przede wszystkim gminy, miasta na prawach powiatu i powiaty. Coraz większą część wydatków przeznaczona była na zadania z zakresu opieki społecznej oraz na zadania klasyfikowane w dziale Transport i łączność. Natomiast ustabilizował się udział wydatków związanych z funkcjonowaniem administracji (9,9%). W wydatkach inwestycyjnych dominowały i ciągle zwiększały się wydatki na rozbudowę infrastruktury w transporcie (34,9%). Gminy zrealizowały 49,8% wszystkich wydatków inwestycyjnych jst, miasta na prawach powiatu łącznie z m. st. Warszawą - 30,3%, powiaty - 8,5%, a województwa - 11,4%.

9.       Zaledwie 1,5% wydatków zrealizowanych w 2004 r. przez jst sfinansowano ze środków unijnych i innych środków zagranicznych. Mimo niewielkiego znaczenia tych środków dla ogólnej sytuacji finansowej jst, stanowiły one znaczący dopływ środków inwestycyjnych. Przeciętnie 7,9% wydatków inwestycyjnych zrealizowanych przez jst w 2004 r. sfinansowano ze środków, które pochodzą lub zostaną zwrócone ze źródeł zagranicznych. Źródła te miały najmniejsze znaczenie dla powiatów (sfinansowały 5,1% wydatków inwestycyjnych tych jednostek) a największe dla województw (stanowiły 16,7% wydatków inwestycyjnych województw).

10.   Efektem osiągniętego przez jst w 2004 r. wzrostu dochodów było wygospodarowanie po raz pierwszy per saldo nadwyżki, która wyniosła 114 892 tys. zł (0,1% w stosunku do zrealizowanych dochodów jst), jednak 55,2% jednostek zamknęło budżet deficytem. W stosunku do 2003 r. zwiększyło się zróżnicowanie sytuacji finansowej jst. W 2003 r. przeciętna kwota wygospodarowanej nadwyżki (w przeliczeniu na jst „nadwyżkowe”) wyniosła 837,5 tys. zł, a w 2004 r. wzrosła do 2 294,3 tys. zł. Przeciętna wysokość deficytu wzrosła z 1 662,9 tys. zł w przeliczeniu na jednostkę „deficytową” do 1 782,7 tys. zł. Najwyższe kwoty nadwyżek (stanowiące 18,0% w relacji do dochodów) wygospodarowały województwa, natomiast największe kwoty deficytów (7,8% w stosunku do dochodów) obciążyły budżety gmin.

11.   W 2004 r. zobowiązania jst wliczane do krajowego długu publicznego stanowiły 20,9% w relacji do zrealizowanych przez jst dochodów i obniżyły się w stosunku do 2003 r. o 0,9 punktu procentowego. Zobowiązania najsilniej obciążają budżety miast na prawach powiatu (28,4%), w tym m. st. Warszawę (36,7%) mimo, że wskaźnik zadłużenia tych jednostek w stosunku do 2003 r. uległ wyraźnemu obniżeniu. Najwyraźniej - z 14,1% do 8,1% - zmniejszyło się obciążenie długami budżetów województw samorządowych.

12.   Uwzględnienie zobowiązań jednostek posiadających osobowość prawną, dla których organem założycielskim lub nadzorującym są jst zwiększyłoby wskaźnik zadłużenia jst do 26,8%. Ponad 97% tych zobowiązań stanowią zobowiązania SP ZOZ, a 89,1% ich zadłużenia ma charakter wymagalny. Zobowiązania te najsilniej obciążyłyby budżety powiatów i województw. W powiatach wskaźnik zadłużenia uległby podwyższeniu z 11,9% do 29,2%, a w województwach z 8,1% do 43,3%.

13.   Stopień zadłużenia poszczególnych jst jest zróżnicowany. Relacja długu do dochodów nie przekroczyła 20% - w 61,5% gmin, w 37,5% miast na prawach powiatu, w 80,3% powiatów i w 87,5% województw, W 67 gminach i 2 miastach na prawach powiatu była wyższa od 50%, w tym w 16 gminach przekroczyła limit 60%. W 2003 r. natomiast gmin takich było 17, limit zadłużenia przekroczył też jeden powiat, a ponad 50% wskaźnik zadłużenia utrzymywał się w 76 gminach, 5 miastach na prawach powiatu i w 1 powiecie. W zobowiązaniach jst dominowały zaciągnięte kredyty i pożyczki. Zaledwie 1,9% ogólnej kwoty zobowiązań stanowiły zobowiązania wymagalne, co pozwala sądzić, że zdecydowanej większości jst nie zagraża utrata płynności finansowej.

[ Początek strony ]

<< | >>

• 1. Uchwalanie budżetu i jego zmiany •
• 2.1. Budżety jednostek samorządu terytorialnego •
• 2.2. Wykonanie budżetów przez gminy •
• 2.3. Wykonanie budżetu przez miasto stołeczne Warszawa •
• 2.4. Wykonanie budżetów przez miasta na prawach powiatu •
• 2.5. Wykonanie budżetów przez powiaty •
• 2.6. Wykonanie budżetów przez województwa samorządowe •
• 3.1. Związki międzygminne •
• 3.2. Związek powiatów •

Wstęp | Część I - streszczenie | Część I - pełny tekst | Część II - streszczenie | Część II - pełny tekst