Wstęp | Część I - streszczenie | Część I - pełny tekst | Część II - streszczenie | Część II - pełny tekst

Część II Sprawozdania z działalności RIO
i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2004 roku

<< | >>

• 2.2.1. Dochody

• 2.2.2. Wydatki

• 2.2.3. Wyniki budżetów oraz zobowiązania

• 2.2.4. Podsumowanie

2.2.    Wykonanie budżetów przez gminy

Od 1 stycznia 2004 r. źródła dochodów gmin, zasady ich gromadzenia oraz zasady przekazywania środków z budżetu państwa reguluje ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Największa zmiana wprowadzona ustawą polegała na zwiększeniu roli w budżetach samorządów wpływów z podatków dochodowych od osób fizycznych - PIT i od osób prawnych - CIT. W celu zwiększenia dochodów własnych udziały gmin w podatku dochodowym od osób fizycznych zostały podwyższone z 27,6% do 35,72%, natomiast udziały w podatku dochodowym od osób prawnych wzrosły z 5% do 6,71%. Ponadto, nowa ustawa określiła podział subwencji ogólnej dla gmin na części: oświatową, wyrównawczą i równoważącą. Część wyrównawcza subwencji ogólnej uzależniona jest od osiąganych dochodów podatkowych, natomiast część równoważącą gminy otrzymują w celu uzupełnienia dochodów w związku ze zmianą finansowania zadań. Na mocy nowej ustawy gminy otrzymują 5% dochodów uzyskanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami.

Od 1 stycznia 2004 r. gminy nie otrzymują już dofinansowania z budżetu państwa w formie dotacji celowych na obowiązkowe wypłaty dodatków mieszkaniowych - realizują to zadanie ze środków własnych[11].

Podobnie jak w latach poprzednich, uchwalanie wysokości stawek podatkowych określonych w ustawach o podatkach i opłatach lokalnych, podatku rolnym i podatku leśnym należało do wyłącznej kompetencji organów stanowiących gminy. Minister Finansów określił zasady i terminy rozliczeń dochodów gmin z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych oraz zwrotu przez jednostki samorządu terytorialnego nadpłaconych kwot[12].

Minister Edukacji Narodowej i Sportu[13] określił zasady podziału części oświatowej subwencji ogólnej. Subwencja oświatowa przekazywana gminom z budżetu państwa przeznaczona jest na finansowanie zadań oświatowych, w szczególności: na bieżące finansowanie wydatków szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, dotowanie publicznych i niepublicznych szkół i placówek prowadzonych przez osoby prawne i osoby fizyczne (inne niż jst) oraz finansowanie dokształcania i doskonalenia zawodowego nauczycieli.

Ponadto, Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej[14] określi warunki, tryb i zasady spłaty kredytów przeznaczonych na przygotowanie przez gminy projektów inwestycji komunalnych przewidzianych do współfinansowania z funduszy Unii Europejskiej.

W wyniku zmiany ustawy o finansach publicznych[15] emitowane papiery wartościowe, kredyty i pożyczki zaciągane w związku ze środkami określonymi w umowie zawartej z podmiotem dysponującym funduszami strukturalnymi lub Funduszem Spójności Unii Europejskiej nie są uwzględniane przy stosowaniu ograniczeń zadłużenia wynikających z art. 113 i 114 ustawy o finansach publicznych, dotyczących odpowiednio poziomu spłaty i zadłużenia jst.

Ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej[16] określiła procedurę postępowania w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Podmioty udzielające pomocy zobowiązane są do sporządzania sprawozdań o udzielonej pomocy publicznej za pośrednictwem organów nadzorujących.

Począwszy od 2004 r. jst otrzymywały dotacje na dofinansowanie zadań w dziedzinie kultury objętych mecenatem państwa i wykonywanych przez instytucje filmowe i instytucje kultury, dla których organem założycielskim lub organizatorem były gminy. Wykaz programów i zakres działań zostały określone w załącznikach do rozporządzenia Rady Ministrów[17].

Na podstawie znowelizowanej ustawy o systemie oświaty[18] pracodawcy otrzymują od wójta (burmistrza, prezydenta miasta) środki na dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego w celu przygotowania i przyuczenia do zawodu. Wysokość świadczenia uzależniona jest od okresu kształcenia. Gminy otrzymują te środki z budżetu państwa w formie dotacji celowej na zadania własne z przeznaczeniem na dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych pracowników.

Na mocy ustawy o finansowym wsparciu tworzenia w latach 2004 i 2005 lokali socjalnych, noclegowni i domów dla bezdomnych[19], gminy otrzymują środki na pokrycie części kosztów związanych m. in. z budową, przebudową i remontem budynków z przeznaczeniem na lokale socjalne, noclegownie lub domy dla bezdomnych pod warunkiem zakończenia robót do 31 grudnia 2005 r. Finansowego wsparcia do wysokości 35% kosztów przedsięwzięcia udzieli gminom Bank Gospodarstwa Krajowego z Funduszu Dopłat. Środki zostaną przekazane na rachunek budżetu gminy po udokumentowaniu wykonania robót budowlanych.

Ustawa o pomocy społecznej[20] określa zadania w zakresie pomocy społecznej, rodzaje świadczeń i zasady ich udzielania, organizację pomocy społecznej oraz zasady i tryb postępowania kontrolnego. Nowa ustawa nałożyła na gminy obowiązek utworzenia i utrzymywania ośrodka pomocy społecznej, opracowywania i realizacji gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych, przygotowania bilansu potrzeb gminy w tym zakresie oraz sporządzania i przekazywania sprawozdawczości. Gminy udzielają pomocy osobom i rodzinom poprzez wypłacanie ustawowych świadczeń w szczególności z powodu: ubóstwa, sieroctwa, bezdomności i bezrobocia. Gminy mogą również zlecać realizację zadania z zakresu pomocy społecznej organizacjom pozarządowym i osobom prawnym, udzielając dotacji na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zleconego zadania. W związku z utratą mocy ustawy o funduszu alimentacyjnym[21] od 1 maja 2004 r. obowiązkiem gmin stała się wypłata świadczeń rodzinnych, na które gminy otrzymywały dotacje z budżetu państwa na zadania zlecone[22].

W związku z wstąpieniem Polski do Unii Europejskiej gminy otrzymywały z budżetu państwa dotacje na prowadzenie spisu wyborców oraz przeprowadzenie wyborów do Parlamentu Europejskiego[23].

Zwrot utraconych dochodów wynikających z ustawowych zwolnień w podatku od nieruchomości gruntów, budynków i budowli zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej na terenach specjalnych stref ekonomicznych, gminy otrzymywały w postaci części rekompensującej subwencji ogólnej. Minister Finansów określił sposób ustalania i tryb przekazywania gminom dochodów z tego tytułu[24].

2.2.1.  Dochody

W roku 2004 realizacja planu dochodów budżetowych przebiegała na poziomie zbliżonym do ubiegłorocznego. Wielkość osiągniętych przez gminy dochodów wzrosła w stosunku do 2003 r. o 4 262 208 tys. zł i osiągnęła poziom 40 308 530 tys. zł.

Dochody budżetowe gmin w 2004 r.

* Wskaźnik inflacji - 3,5%.

Dochody własne zostały zrealizowane na poziomie o 1,9 punktu procentowego wyższym niż w 2003 r. Najwyższe wpływy w stosunku do wielkości planowanych odnotowano z tytułu: udziału w podatku dochodowym od osób prawnych 128,3%, podatku od spadków i darowizn 118,1%, oraz opłaty skarbowej 117,3%.

Stopień realizacji planu dochodów z tytułu dotacji celowych wyniósł 96,6% i był o 1,7 punktu procentowego niższy w porównaniu z rokiem poprzednim, natomiast zaplanowane przez gminy wpływy z tytułu subwencji ogólnej przekazane zostały w pełnej wysokości. Plan dochodów z tego źródła został wykonany w 100%.

Realizacja planu dochodów budżetowych w poszczególnych typach gmin przebiegała na zbliżonym poziomie. Zaplanowane dochody w pełni zrealizowały gminy województwa śląskiego 100,6% oraz wielkopolskiego 100,0%. W województwach podlaskim i warmińsko-mazurskim wskaźnik ten wyniósł odpowiednio 96,7% oraz 96,9% (tabela 2.2.1.).

Wykonanie budżetu jest jednym z podstawowych elementów oceny pracy wójta, burmistrza lub prezydenta, dokonywanej przez organ stanowiący. Odchylenia osiągniętych dochodów od kwot planowych mogą wynikać z braku wiarygodnych danych wyjściowych, zaniechania aktualizacji wielkości planowanych w ciągu roku lub braku umiejętności trafnego oszacowania przyszłych dochodów.

Dynamika i struktura dochodów

Dochody budżetowe gmin w 2004 r. wzrosły nominalnie o 11,8%, co po uwzględnieniu wskaźnika inflacji daje realny wzrost o 8,3% (w 2003 r. - realnie o 3,5%). W poszczególnych typach gmin nominalny wzrost dochodów wahał się od 11,4% do 12,2%.

W układzie terytorialnym gminy wszystkich województw osiągnęły realny wzrost dochodów. Najniższy wzrost odnotowały gminy województwa podlaskiego o 2,7% oraz świętokrzyskiego o 6,5%, a największy zachodniopomorskiego o 11,9% oraz śląskiego o 10,6%.

Zwiększenie udziału gmin w podatkach stanowiących dochody budżetu państwa znalazło swoje odbicie w zwiększeniu dochodów własnych o 14,0%. Udziały w dochodach budżetu państwa wzrosły w 2004 r. o 38,5%. Najwyższe tempo wzrostu dochodów własnych zanotowały gminy województwa śląskiego 20,4%, i mazowieckiego 18,5%, natomiast najniższe - gminy województwa podlaskiego 5,3% oraz kujawsko-pomorskiego 9,4%. Dynamika dochodów własnych według typów gmin była zróżnicowana i wahała się od 111,5% w gminach wiejskich do 116,1% w gminach miejskich (tabela 2.2.2.).

Dynamika dochodów gmin z tytułu dotacji osiągnęła w 2004 r. poziom 133,7%. Na tak wysokie tempo wzrostu dochodów z tytułu dotacji celowych miały wpływ przekazane środki na nowe zadania dotowane z budżetu państwa m. in. na świadczenia rodzinne, pomoc materialną dla uczniów oraz na wybory do Parlamentu Europejskiego. W 2004 r. gminy otrzymywały także środki na zadanie związane z oświetleniem ulic, wynikające z rozliczenia roku poprzedniego. Ponadto, cześć środków na realizację projektów współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej wpływała do budżetów gmin w formie dotacji celowych.

Otrzymane przez gminy środki z tytułu subwencji ogólnej były o 4,0% wyższe od realizowanych w roku ubiegłym. W układzie terytorialnym oraz wg typów gmin dynamika dochodów z tego źródła wahała się od 89,6% do 114,5%. Tak duże zróżnicowanie wskaźnika było wynikiem wprowadzenia ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nowych definicji poszczególnych części subwencji ogólnej i uzależnienia ich wysokości od osiągniętych przez gminy podstawowych dochodów podatkowych oraz ich sytuacji finansowej.

Strukturę uzyskanych przez gminy w 2004 r. dochodów przedstawia tabela 2.2.3. Udział subwencji w dochodach ogółem obniżył się w porównaniu z rokiem 2003 o 2,9 punktu procentowego, ale jednocześnie wzrósł o 2 punkty procentowe udział dotacji celowych. W związku z tym nie można mówić o istotnych zmianach w strukturze dochodów gmin w 2004 r., ponieważ udziały dochodów własnych oraz środków redystrybuowanych z budżetu państwa pozostały na poziomie zbliżonym do roku poprzedniego.

Udział dochodów własnych gmin w dochodach ogółem w poszczególnych województwach był bardzo zróżnicowany. W województwie śląskim dochody własne stanowiły 59,4%, w województwie dolnośląskim - 58,0% zrealizowanych dochodów. W województwach lubelskim i podkarpackim udziały te wyniosły odpowiednio 36,9% oraz 38,8%. W poszczególnych typach gmin wielkości skrajne wahały się od około 31% w gminach wiejskich województw lubelskiego, małopolskiego i świętokrzyskiego do prawie 70% w gminach miejskich województw śląskiego i opolskiego. Mapa województw (zamiesz­czona na końcu rozdziału 2.2.) z najwyższymi i najniższymi dochodami własnymi wskazuje na ekonomiczne zróżnicowanie gmin południowo-zachodniej i wschodniej części kraju.

Podobnie jak w roku poprzednim, podstawowym źródłem dochodów własnych gmin były wpływy z podatków i opłat (głównie z podatku od nieruchomości) oraz udziały w podatku dochodowym od osób fizycznych i od osób prawnych. W 2004 r. wpływy z podatków i opłat stanowiły prawie połowę dochodów własnych, natomiast ich udział w dochodach ogółem wyniósł 22,5% i był o 0,8 punktu procentowego niższy niż w roku ubiegłym. W województwach opolskim i dolnośląskim dochody z tego źródła stanowiły około 28% dochodów ogółem, natomiast w województwach małopolskim i podkarpackim były na poziomie 17,5%. W poszczególnych typach gmin w układzie terytorialnym zróżni­cowania były jeszcze większe. W gminach miejsko-wiejskich województwa dolnośląskiego i gminach miejskich województwa małopolskiego wpływy z podatków i opłat stanowiły ponad 30% zrealizowanych dochodów, natomiast w gminach wiejskich województwa pod­karpackiego i świętokrzyskiego stanowiły odpowiednio 13,7% oraz 14,8% ogółu dochodów.

Udziały gmin w podatku dochodowym od osób fizycznych i prawnych stanowiły 30,2% dochodów własnych. W porównaniu z rokiem ubiegłym udział ten wzrósł o 5,4 punktu procentowego. Najwyższy odnotowały województwa mazowieckie i śląskie (38,0% i 34,8%), a najniższy województwa zachodniopomorskie i warmińsko-mazurskie (22,2% i 25,4%). Wyższy poziom zatrudnienia wśród ludności w miastach i bardzo niski wśród mieszkańców wsi ma swoje odzwierciedlenie we wpływach z tytułu udziałów w podatkach PIT i CIT. W 2004 r. w gminach miejskich osiągnięto poziom 36,1% dochodów własnych, podczas gdy w gminach wiejskich odsetek ten wyniósł 24,9%.

W 2004 r. subwencja ogólna stanowiła 39,3% dochodów budżetowych gmin (w 2003 - 42,2%). Nadal dominowała cześć oświatowa, której udział w dochodach gmin wyniósł 29,9% i uległ obniżeniu o 2,9 punktu procentowego w porównaniu z rokiem poprzednim.

Obniżenie udziału subwencji ogólnej w dochodach gmin przy jednoczesnym zwiększeniu udziałów w podatku dochodowym od osób fizycznych i prawnych jest efektem mocniejszego powiązania sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego z koniunkturą gospodarki.

W omawianej grupie jednostek, w 2004 r., spośród trzech głównych źródeł dochodów, najniższy udział miały dotacje celowe. W stosunku do roku 2003 ich udział w dochodach ogółem zwiększył się o 2 punkty procentowe i osiągnął poziom z roku 2002. Dotacje celowe na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, będące zawsze grupą dominującą w strukturze dotacji, w 2004 r. stanowiły 9,5% dochodów ogółem (w 2003 r. - 7,0%). W poszczególnych typach gmin ich udział był zbliżony i wahał się od 9,1% do 10,0%.

Dotacje na zadania własne stanowiły w strukturze dochodów zaledwie 1,7% i ich udział był niższy o 0,5 punktu procentowego w porównaniu z rokiem ubiegłym. Udział dotacji na zadania realizowane na podstawie porozumień z organami administracji rządowej oraz jst był znikomy i w skali kraju osiągnął poziom 0,5% dochodów ogółem. W ramach otrzymanych przez gminy dotacji 10,7% stanowiły dotacje przeznaczone na realizację inwestycji.

Dochody w przeliczeniu na jednego mieszkańca

Dochody budżetowe gmin w przeliczeniu na jednego mieszkańca wzrosły w 2004 r. o 167 zł i osiągnęły poziom 1 591 zł. Wzrost dochodów na jednego mieszkańca we wszystkich typach gmin był zbliżony. W 2003 r. najwyższy wzrost odnotowały gminy miejskie, a najniższy miejsko-wiejskie.

                  Poziom i dynamika dochodów ogółem w gminach w przeliczeniu na jednego mieszkańca w latach 2003 i 2004 (w zł)

  * Wskaźnik inflacji - 3,5%.

Realny wzrost dochodów gmin w przeliczeniu na jednego mieszkańca w 2004 r. wyniósł 8,2%, podczas gdy w roku 2003 osiągnął 4,7%. Najwyższy wzrost dochodów na jednego mieszkańca osiągnęły gminy województwa zachodniopomorskiego o 239 zł oraz województwa dolnośląskiego o 208 zł. Najniższy wzrost wystąpił w gminach województw podlaskiego i podkarpackiego odpowiednio 91 zł i 126 zł (tabela 2.2.4.). Wartości skrajne były bardzo zróżnicowane. Dochody gmin wiejskich województwa dolnośląskiego wzrosły o 380 zł, a miejsko-wiejskich województwa zachodniopomorskiego o 270 zł. Spowodowane to było głównie wzrostem wpływów z tytułu podatków i opłat odpowiednio o 122 zł i 66 zł przy średnim wzroście dochodów z tego źródła o 26 zł. W gminach miejskich województwa podlaskiego nastąpił spadek dochodów na jednego mieszkańca o 12 zł, a gminy miejsko-wiejskie województwa podkarpackiego odnotowały wzrost o 77 zł.

               Dochody gmin w przeliczeniu na jednego mieszkańca według typów gmin w 2004 r. (w zł)

Dochody własne gmin w przeliczeniu na jednego mieszkańca wzrosły w kraju średnio o 94 zł i osiągnęły poziom 768 zł. Nie wszystkie gminy odnotowały wzrost dochodów per capita z tego źródła - w miastach województwa podlaskiego były one niższe o 17 zł niż w roku 2003. W gminach miejsko-wiejskich województwa podkarpackiego wzrosły zaledwie o 6 zł. Miasta województwa śląskiego i gminy wiejskie województwa dolnośląskiego odnotowały wzrost dochodów własnych na jednego mieszkańca o ponad 200 zł. W poszczególnych gminach różnica między kwotą maksymalną a minimalną wyniosła około 7 000 zł. Utrzymuje się zatem duża rozpiętość poziomu zamożności gmin i ich mieszkańców.

Dochody gmin z tytułu subwencji ogólnej w przeliczeniu na jednego mieszkańca wzrosły w 2004 r. o 24 zł do kwoty 625 zł. Wartości skrajne były bardzo zróżnicowane. Gminy wiejskie województw lubuskiego i podlaskiego osiągnęły wzrost subwencji na jednego mieszkańca o około 90 zł, natomiast w gminach miejskich województw mazowieckiego i śląskiego wystąpił spadek o ponad 30 zł. Prawie 70% ogółu gmin osiągnęło dochody z tytułu subwencji ogólnej per capita wyższe od średniej w kraju.

Jeszcze wyższe zróżnicowanie miało miejsce w przypadku dotacji celowych. Wartość minimalna w przeliczeniu na jednego mieszkańca wyniosła 66 zł, a maksymalna - 1 942 zł. Średnie wpływy z tego tytułu wzrosły w stosunku do 2003 r. o 50 zł i osiągnęły 199 zł.

Dotacje na realizację zadań inwestycyjnych per capita wyniosły 21 zł i pozostały na poziomie roku poprzedniego. Województwo śląskie odnotowało najwyższy średni wzrost o 18 zł, a w gminach miejskich tego województwa dotacje celowe na inwestycje per capita wzrosły o 27 zł. W gminach miejsko-wiejskich województwa lubelskiego nastąpił spadek o 21 zł w porównaniu z rokiem poprzednim, natomiast gminy miejsko-wiejskie województwa warmińsko-mazurskiego otrzymały w 2004 r. dotacje na inwestycje w przeliczeniu na jednego mieszkańca niższe o 42 zł. O przyczynach tego zjawiska można mówić jedynie w odniesieniu do konkretnych gmin, uwzględniając ich sytuację finansową, liczbę ludności oraz lokalne potrzeby. Zauważyć należy, że w ponad połowie gmin wielkość dotacji celowych w przeliczeniu na jednego mieszkańca była niższa od średniej krajowej. Prawie 69% gmin otrzymało dotacje na inwestycje niższe od średnich w kraju.

         Dochody budżetów gmin w przeliczeniu na jednego mieszkańca w 2004 r. (w zł)

Skutki obniżenia górnych stawek podatków oraz udzielonych ulg, odroczeń, umorzeń i zwolnień

Rady gmin, podejmując uchwały w sprawie obniżenia górnych stawek podatkowych w 2004 r., przyczyniły się do obniżenia dochodów własnych o 7%. Obniżenie górnych stawek podatkowych w największym stopniu uszczupliło dochody gmin wiejskich.

                    Skutki obniżenia górnych stawek podatków oraz udzielonych ulg, odroczeń, umorzeń i zwolnień w 2004 r.

Podobnie jak w latach poprzednich, największe skutki obniżenia górnych stawek dotyczyły podatków: od nieruchomości, środków transportu i rolnego.

Największe skutki finansowe uchwalania niższych stawek podatkowych odnotowały gminy województw lubelskiego i warmińsko-mazurskiego. Dochody, z których gminy zrezygnowały stanowiły odpowiednio 11,4% oraz 9,8% dochodów własnych. Najniższy poziom tego wskaźnika odnotowano w województwie dolnośląskim 3,4% oraz śląskim 4,3%.

Wydane decyzje w sprawie udzielenia ulg, odroczeń i umorzeń spowodowały, że dochody własne gmin uległy obniżeniu o 3,3%. We wszystkich typach gmin relacje te były podobne. Pewne zróżnicowanie daje się zauważyć w poszczególnych województwach. Podejmując decyzje w sprawie ulg, umorzeń, odroczeń gminy województwa opolskiego i lubuskiego uszczupliły dochody własne, odpowiednio o 5,9% i 4,3%. Najniższe skutki finansowe poniosły gminy województw mazowieckiego i łódzkiego, w których udzielone ulgi, obniżenia, umorzenia i zwolnienia stanowiły około 2% dochodów własnych.

Należy zauważyć, że zróżnicowanie w udzielaniu ulg, odroczeń i umorzeń, występujące w poszczególnych typach gmin, utrzymuje się na poziomie lat ubiegłych, co wskazuje, że gminy ostrożnie i rozważnie podejmują decyzje o rezygnacji z dochodów własnych.

2.2.2.  Wydatki

Dynamika i struktura wydatków

            Wydatki budżetowe gmin w 2004 r. rosły w nieco wyższym tempie niż dochody, osiągając w ujęciu nominalnym znaczny wzrost o 11,9%, realnie zwiększyły się o 8,4%. Największy wzrost odnotowano w gminach miejsko-wiejskich o 12,2%, najniższy w gminach miejskich o 11,1%.

                        Wydatki budżetowe gmin według rodzajów w latach 2003 i 2004

                    * Wskaźnik inflacji - 3,5%.

            Biorąc pod uwagę wydatki budżetowe ogółem gmin poszczególnych województw można stwierdzić, że we wszystkich województwach nastąpił znaczny wzrost wydatków gmin zarówno nominalnie, jak i realnie (tabela 2.2.2.).

            Realizacja planu wydatków bieżących na poziomie 96,2% była porównywalna z rokiem poprzednim. Wydatki majątkowe gmin zostały wykonane w 85,2%, tj. nieznacznie mniej niż w 2003 r. Szczególnie niski poziom wykonania planu wydatków majątkowych gmin miał miejsce w gminach województwa śląskiego 80,4% (w 2003 r. - 76,1%). W sytuacji wysokiego tempa wzrostu tych wydatków (24,4%) oraz wyższego od średniej krajowej tempa wzrostu dochodów budżetowych, w tym także dochodów własnych, może to wskazywać na planowanie inwestycji ponad realne możliwości ich wykonania.

Rok 2004 jest pierwszym, od pięciu lat rokiem, w którym wśród podstawowych rodzajów wydatków gmin (bieżące, majątkowe) większą dynamiką charakteryzowały się wydatki majątkowe. Wynikiem tego jest znaczny wzrost udziału wydatków majątkowych w strukturze wydatków gmin z 17,1% w 2003 r. do 18,3% w 2004 r. Wzrost w tym zakresie nastąpił we wszystkich typach gmin (tabela 2.2.3.).

Wydatki majątkowe gmin to głównie wydatki inwestycyjne (98,9%). W 2004 r. gminy planowały o 40,5% wyższe wydatki inwestycyjne niż wykonane w roku poprzednim. Niska realizacja planu w tym zakresie (85,2%) przyczyniła się do znacznie mniejszego wzrostu wielkości wydatków inwestycyjnych w stosunku do poprzedniego roku o 19,7% (realnie o 16,2%). Najniższe wykonanie planu wydatków inwestycyjnych odnotowano w gminach województwa śląskiego 80,4%, najwyższe w gminach województwa wielkopolskiego 89,5%.

            W gminach miejskich wydatki inwestycyjne wzrosły o 21,2%, natomiast w gminach miejsko-wiejskich i wiejskich o 19,4%. W układzie terytorialnym największy wzrost wydatków inwestycyjnych nastąpił w gminach województwa zachodniopomorskiego o 40,6%, opolskiego o 40,2%, mazowieckiego o 37,7%, dolnośląskiego o 30,0%. Województwo podlaskie jest jedynym województwem, którego gminy wydatkowały łącznie mniej środków na zadania inwestycyjne niż w roku poprzednim (tabela 2.2.2.).

            W ostatnich latach systematycznie malał udział wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogółem gmin. W 2004 r. tendencja spadkowa została odwrócona - udział wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogółem wzrósł do 18,1% (z 16,9% w 2003 r.). W gminach miejskich odnotowano wzrost udziału o 1,2 punktu procentowego, w gminach miejsko-wiejskich o 1 punkt procentowy, w gminach wiejskich o 1,3 punktu procentowego. Wysoka dynamika wydatków inwestycyjnych wskazuje na wzrost aktywności gmin w podejmowaniu działalności inwestycyjnej.

Udział wydatków inwestycyjnych w wydatkach budżetowych ogółem gmin w latach 1999 - 2004

Największy wzrost udziału wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogółem nastąpił w gminach województwa mazowieckiego (o 3,5 punktu procentowego), opolskiego i zachodniopomorskiego (o 3 punkty). W gminach sześciu województw nastąpił spadek udziału wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogółem (tabela 2.2.3.).

            Zróżnicowanie udziału wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogółem w poszcze­gólnych gminach było bardzo duże:

-         w jednej gminie (w województwie mazowieckim) odnotowano brak wydatków inwestycyjnych,

-         osiem gmin (w 2003 r. cztery gminy) przeznaczyło ze swojego budżetu więcej środków na realizację zadań inwestycyjnych niż na zadania bieżące. Najwięcej - 64,5% wydatków ogółem na inwestycje przeznaczyła Gmina Krzeszyce w województwie lubuskim. Gmina realizowała w 2004 r. projekt z udziałem środków przedakcesyjnych PHARE pod nazwą „Ochrona rezerwatu Słońsk poprzez budowę kanalizacji sanitarnej w Gminie Krzeszyce”; przedsięwzięcie o wartości około 2 700 000 euro. Dla gminy był to wyjątkowy rok.

-         48,4% gmin zrealizowało wydatki inwestycyjne, których udział w wydatkach ogółem był wyższy od średniej w kraju.

Na wysoką dynamikę wydatków inwestycyjnych istotny wpływ miały środki pochodzące z funduszy unijnych i inne środki zagraniczne, którymi gminy sfinansowały ponad 7% realizowanych inwestycji. W 2004 r. gminy korzystały głównie z funduszy przedakcesyjnych w ramach programu SAPARD, który jest instrumentem wsparcia dla rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich. Dlatego też wykorzystując środki unijne i inne środki zagraniczne inwestowały przede wszystkim w infrastrukturę wodociągową i sanitacyjną wsi, drogi gminne oraz gospodarkę ściekową i ochronę wód. Najwyższą kwotę środków pochodzących z funduszy unijnych i innych środków zagranicznych finansujących wydatki inwestycyjne uzyskały gminy województw: małopolskiego, lubelskiego i wielkopolskiego. Największy udział wydatków inwestycyjnych finansowanych środkami zagranicznymi w wydatkach inwestycyjnych odnotowano w gminach województwa lubelskiego 18,3%, lubuskiego 17,6%, kujawsko-pomorskiego 14,9%.

         Struktura wydatków bieżących gmin w latach 2003 i 2004 (w %)

Podobnie jak w 2003 r. ponad połowa wydatków bieżących gmin przeznaczona była na wypłatę wynagrodzeń i pochodnych. Wzrosły one o 4,9% w stosunku do poprzedniego roku, realnie o 1,4%.

Nieco wyższą dynamiką (wzrost o 6,4%) charakteryzują się wydatki gmin w formie dotacji z budżetu przekazywanych własnym jednostkom organizacyjnym, podmiotom realizującym zadania gmin oraz innym jednostkom samorządowym na zadania wynikające z zawartych porozumień. Stanowiły one 6,7% wydatków bieżących gmin. Kwota udzielonych dotacji dla jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych (m. in. dla stowarzyszeń, fundacji, szkół niepublicznych) wzrosła o 12,4% w stosunku do poprzedniego roku, natomiast nie zmienił się jej udział w wydatkach bieżących i nadal wynosi 1,1%. W gminach miejskich wskaźnik ten wynosi 1,8%, w gminach miejsko-wiejskich 1,2%, w gminach wiejskich 0,7%.

            Od trzech lat maleją wydatki gmin związane z obsługą długu, zmniejsza się również ich udział w wydatkach bieżących.

            Zrealizowane wydatki gmin z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji w skali kraju były znikome. Należy zauważyć, że wydatki te znacznie zmniejszyły się w stosunku do poprzedniego roku: z 14 313 tys. zł do 9 503 tys. zł.

            Największą część środków z budżetu w 2004 r., tj. 90,6%, gminy przeznaczyły na realizację zadań własnych. Zostały one sfinansowane w 2,8% środkami pochodzącymi z dotacji z budżetu państwa oraz z funduszy celowych. Ponadto, niewielki odsetek środków (0,4%) pochodził z dotacji otrzymanych z innych jednostek samorządowych na finansowanie zadań realizowanych na podstawie porozumień.

            W stosunku do poprzedniego roku znacznie wzrósł udział wydatków na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej oraz realizowanych na podstawie porozumień z organami administracji rządowej - łącznie stanowiły one 9,4% wydatków gmin (w roku poprzednim 7,0%). Związane to było przede wszystkim z nowymi zadaniami zleconymi realizowanymi przez gminy od maja 2004 r. w zakresie świadczeń rodzinnych.

Wydatki w działach klasyfikacji budżetowej

            Podobnie jak w roku poprzednim, ponad 40% wydatków budżetowych gminy przeznaczyły na realizację zadań związanych z oświatą i wychowaniem oraz edukacyjną opieką wychowawczą. Kolejne pozycje w strukturze wydatków budżetowych gmin zajmują: pomoc społeczna i pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej - łącznie 13,9%, administracja publiczna 11,6%, gospodarka komunalna i ochrona środowiska 8,4%, transport i łączność 7,0%[26].

            Wysoka dynamika wydatków związanych z opieką społeczną wynika z nałożenia na gminy dodatkowych obowiązków wypłaty świadczeń rodzinnych i ponoszenia kosztów ich obsługi.

            Analizując wpływ zmian w systemie finansowania niektórych zadań gmin wprowadzonych ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego należy zauważyć, że brak dofinansowania w formie dotacji celowych z budżetu państwa na zadania własne spowodował trudności w wywiązaniu się gmin z ustawowego obowiązku pomocy ludności w formie dodatków mieszkaniowych. W 2004 r. wypłacono o 58 445 tys. zł mniej dodatków mieszkaniowych (wprowadzona zmiana ustawy o dodatkach mieszkaniowych daje gminom możliwość podwyższania lub obniżania wskaźnika służącego do ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego).

Biorąc pod uwagę kierunki inwestowania nadal największe środki angażowane były na zadania związane z gospodarką komunalną i ochroną środowiska 25,0%[27], chociaż udział wydatków inwestycyjnych w tym dziale w wydatkach inwestycyjnych ogółem gmin zmniejszył się o 3 punkty procentowe w stosunku do poprzedniego roku, natomiast wzrósł znacznie udział wydatków na zadania inwestycyjne realizowane w transporcie i łączności (wzrost o 4,3 punktu procentowego)[28]. Spadek udziału wydatków inwestycyjnych nastąpił również w działach oświata i wychowanie oraz edukacyjna opieka wychowawcza (łącznie spadek o 1,7 punktu procentowego) oraz w rolnictwie i łowiectwie (spadek o 1 punkt procentowy), niemniej jednak są one nadal znaczącymi kierunkami wydatkowania środków z budżetu gmin na inwestycje.

Wydatki gmin w działach klasyfikacji budżetowej w 2004 r.

* Ze względu na zmiany w klasyfikacji budżetowej dane dotyczące działów 801, 854, 852, 853 nie są porównywalne z rokiem poprzednim, porównania należy dokonywać rozpatrując łącznie: 801 i 854 oraz 852 i 853.

Wydatki w przeliczeniu na jednego mieszkańca

            W 2004 r. wydatki budżetowe wszystkich gmin w przeliczeniu na jednego mieszkańca wyniosły średnio 1 616 zł i wzrosły w stosunku do poprzedniego roku o 170 zł[29]. Powyżej średniej (1 616 zł) wydatki zrealizowało 46,3% gmin (tabela 2.2.5.). W poszczególnych typach gmin przeciętne wydatki budżetowe kształtowały się na poziomie: 1 566 zł w gminach miejskich (wzrost o 159 zł), 1 588 zł w gminach miejsko-wiejskich (wzrost o 170 zł), 1 668 zł w gminach wiejskich (wzrost o 178 zł). W porównaniu do 2003 r. wzrósł o 2,6 punktu procentowego odsetek gmin, które zrealizowały wydatki w przeliczeniu na jednego mieszkańca wyższe od średniej w kraju. W poszczególnych gminach (bez gminy Kleszczów) wydatki budżetowe w przeliczeniu na jednego mieszkańca kształtowały się od 1 076 zł do 6 809 zł. W układzie terytorialnym największe wydatki odnotowano w gminach województw: zachodniopomorskiego 1 821 zł, pomorskiego 1 753 zł, dolnośląskiego 1 729 zł. Grupa województw o największym wskaźniku wydatków per capita pozostaje niezmienna od kilku lat. Najniższe wydatki per capita odnotowano w gminach województw lubelskiego 1 495 zł, podlaskiego 1 509 zł i opolskiego 1 526 zł (w 2003 r. ostatnią pozycję pod względem wydatków budżetowych w przeliczeniu na jednego mieszkańca zajmowały gminy województwa opolskiego). Rozpiętości w poziomie wydatków na jednego mieszkańca, w poszczególnych województwach są znacznie mniejsze niż w przypadku dochodów, nie mniej jednak poziom wydatków gminnych (podobnie jak dochodów) we wschodniej części Polski jest wyraźnie niższy niż w części zachodniej.

            Wydatki bieżące w przeliczeniu na jednego mieszkańca w 2004 r. wyniosły średnio 1 321 zł[30]. W stosunku do 2003 r. wzrosły one o 122 zł. Wydatki na wynagrodzenia i pochodne wzrosły o 31 zł i wyniosły 676 zł.

Wydatki ogółem i wydatki majątkowe gmin w przeliczeniu na jednego mieszkańca w 2004 r. (w zł)