Wstęp | Część I - streszczenie | Część I - pełny tekst | Część II - streszczenie | Część II - pełny tekst

Część II Sprawozdania z działalności RIO
i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2004 roku

<< | >>

• 3.1.1. Informacje ogólne

• 3.1.2. Dochody

• 3.1.3. Wydatki

• 3.1.4. Przychody i rozchody

• 3.1.5. Wynik finansowy

• 3.1.6. Zobowiązania

• 3.1.7. Wyniki nadzoru nad gospodarką finansową związków międzygminnych w 2004 r.

• 3.1.8. Podsumowanie

3.      Związki międzygminne i związek powiatów

3.1.    Związki międzygminne

3.1.1.  Informacje ogólne

Gminy mogą realizować przypisane im ustawowo zadania w różnych formach organizacyjno-prawnych, w tym poprzez utworzenie związku międzygminnego lub poprzez zawarcie porozumienia międzygminnego. Obie te formy mają charakter instytucji publiczno-prawnych i są jedynymi przypadkami, w których dochodzi do przekazania przez gminy odpowiedzialności za wykonywanie zadania własnego. Wymienione formy współdziałania różnią się zasadniczo. Związek, w przypadku jego utworzenia, nabywa osobowość prawną i z dniem ogłoszenia statutu prawa i obowiązki gmin w zakresie dotyczącym współdziałania przechodzą na związek. Wykonuje on zadania w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. W przypadku porozumienia międzygminnego zadanie powierzone zostaje jednej gminie, która przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, uczestniczących obowiązkowo w ramach porozumienia, w kosztach realizacji powierzonego zadania.

Wzrastająca z roku na rok liczba związków międzygminnych wskazuje, że ta forma współpracy gmin w zakresie realizacji przedsięwzięć wykraczających poza granice administracyjne, a także możliwości finansowe jednej gminy, staje się coraz bardziej powszechna.

Regulacje prawne w zakresie funkcjonowania związków międzygminnych określa rozdział 7 ustawy o samorządzie gminnym a zagadnienia dotyczące gospodarki finansowej są unormowane w sposób zbliżony do zasad jakie obowiązują w gminach. Przepisy ustawy określają, że do gospodarki finansowej związków międzygminnych stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce finansowej gmin.

Na dzień 31 grudnia 2004 r., w rejestrze związków międzygminnych, prowadzonym przez ministra właściwego ds. administracji publicznej, wpisane były 242 związki. Liczba ta w stosunku do stanu na koniec ubiegłego roku wzrosła o 14 - utworzonych przez gminy z terenu 7 województw (dolnośląskiego - 2, lubelskiego - 3, mazowieckiego - 1, podlaskiego -1, śląskiego - 1, warmińsko-mazurskiego - 3, wielkopolskiego - 3). Wyrejestrował się jeden związek, który funkcjonował w województwie podkarpackim.

Nowo utworzone związki międzygminne zgodnie ze statutem realizowały zadania z wielu dziedzin życia społeczno-gospodarczego. Dominowały w nich zadania z zakresu budowy i utrzymania szeroko rozumianej infrastruktury komunalnej służącej: zaopatrzeniu ludności w wodę, kanalizacji, usuwaniu i oczyszczaniu ścieków komunalnych oraz utylizacji odpadów. Działalność nowych związków międzygminnych ukierunkowana była także na wykonywanie przedsięwzięć służących ochronie środowiska, rekreacji, turystyce oraz wspieraniu zrównoważonego rozwoju danego regionu.

Spośród 242 zarejestrowanych związków międzygminnych sprawozdania budżetowe za 2004 r. złożyło 168, tj. 69,4% ogółu związków, co wskazuje, iż pozostałe z nich nie gospodarowały żadnymi środkami finansowymi.

Liczbę związków międzygminnych w układzie województw przedstawia poniższe zestawienie.

   Liczba związków międzygminnych w latach 1993, 2003 i 2004

*Wzrost liczby zarejestrowanych związków (s. 215 Sprawozdania ...) różni się od ilości podanej w tabeli ze względu na wyrejestrowanie się jednego związku w ciągu roku.

W 2004 r. 168 związków międzygminnych prowadziło działalność gospodarczą, skupiając 1 429 gmin założycieli tych związków, tj. o 42 gminy więcej niż na koniec 2003 r.

Liczba gmin tworzących działający związek międzygminny, podobnie jak w roku ubiegłym wahała się w przedziale od 2 do 59 jednostek. Najbardziej liczne były związki, w których liczba uczestników kształtowała się w przedziale od 6 do 10 gmin (77 związków, tj. 45,8% ogółu). Natomiast 56 związków (33,3%) zrzeszało od 2 do 5 gmin, zaś w 35 związkach międzygminnych (20,9%) liczba gmin uczestniczących przekroczyła 11 jednostek.

3.1.2.    Dochody

Plan dochodów ogółem łącznie wszystkich związków międzygminnych w kraju wynosił 708 541 tys. zł i został wykonany w 88,3%. Osiągnięte wpływy w stosunku do roku ubiegłego były wyższe jedynie o 3 108 tys. zł, tj. o 0,5%, jednak 68 związków międzygminnych osiągnęło w 2004 r. dochody budżetowe niższe niż w 2003 r. W 2004 r. obserwuje się znaczne zróżnicowanie wykonanych dochodów w poszczególnych związkach międzygminnych co również było zauważalne na poziomie związków w układzie województw.

Spadek dochodów ogółem wiązał się głównie z niższymi wpływami z tytułu wpłat gmin oraz dotacji z funduszy celowych. Najwyższy spadek dochodów w stosunku do 2003 r. wystąpił w związkach międzygminnych województw:

Wyższe dochody wynikały najczęściej z otrzymania przez związki dotacji z funduszy celowych, środków ze źródeł pozabudżetowych oraz wyższych wpłat gmin na realizację zaplanowanych w 2004 r. inwestycji. Najwyższe w stosunku do 2003 r. dochody uzyskały związki międzygminne z województw:

W związkach międzygminnych województw opolskiego, pomorskiego i śląskiego poziom uzyskanych dochodów nie odbiegał w sposób zasadniczy od wpływów roku 2003. Oprócz znacznych różnic w wykonaniu dochodów, w stosunku do roku ubiegłego, zmieniła się także struktura dochodów ogółem - co obrazują poniższe wykresy.

     W stosunku do roku 2003 zwiększył się udział dochodów pozyskiwanych ze źródeł pozabudżetowych z 1,1% do 4,7% dochodów ogółem, natomiast zmniejszeniu o ponad połowę uległ udział dotacji z budżetu państwa na realizację inwestycji i zakupów inwestycyjnych związków.

W 2004 r. najwyższe dochody osiągnęły związki międzygminne województwa śląskiego - 446 733 tys. zł. Udział dochodów tych związków w dochodach wszystkich związków w kraju, podobnie jak to miało miejsce w poprzednich latach, był znaczny i wynosił 71,4%. Na tak wysoki udział rzutowały dochody związków zajmujących się komunikacją lokalną.

3.1.3.    Wydatki

Łączna kwota wykonanych wydatków ogółem związków międzygminnych w 2004 r. wyniosła 632 278 tys. zł, tj. 84,9% planu. W stosunku do wydatków poniesionych w roku 2003 nastąpił niewielki ich wzrost o 2,3%. Związki międzygminne przeznaczyły 83,1% swoich wydatków na finansowanie działalności bieżącej. Wykonanie wydatków bieżących wyniosło 525 496 tys. zł i było niższe w stosunku do roku ubiegłego o 1 512 tys. zł, tj. o 0,3%. W ramach wydatków bieżących 99,9% to przede wszystkim środki na wynagrodzenia i pochodne od płac, koszty obsługi własnych biur, a także zakupy bieżących usług wynikających z działalności statutowej (np. usług przewozu osób). Pozostałe 0,1% wydatków bieżących dotyczyło dotacji z budżetu przekazanych przede wszystkim gminom i powiatom na realizację zadań na podstawie porozumień oraz dla własnych zakładów budżetowych. W porównaniu do roku ubiegłego struktura wydatków bieżących była bardzo zbliżona. Strukturę wydatków bieżących związków międzygminnych w 2004 r. przedstawiono poniżej.

Struktura wydatków bieżących związków międzygminnych w 2004 r. 

W 2004 r. związki międzygminne przeznaczyły na wydatki majątkowe 106 782 tys. zł, tj. 16,9% ogółu wydatków, z czego wydatki inwestycyjne stanowiły 99,0% (105 762 tys. zł).

Tylko 5 związków w skali kraju oprócz wydatków inwestycyjnych wykonało wydatki majątkowe związane z zakupem i objęciem akcji oraz wniesieniem wkładów do spółek prawa handlowego na łączną kwotę 1 020 tys. zł. Wydatki majątkowe wg działów klasyfikacji budżetowej w latach 2003 i 2004 ilustrują poniższe wykresy.

            Biorąc pod uwagę udział wydatków majątkowych w wydatkach ogółem - w układzie działów klasyfikacji budżetowej - w 2004 r. najbardziej zauważalne różnice w stosunku do roku 2003 dotyczą zwiększenia wydatków na zadania z zakresu wytwarzania i zaopatrzenia w energię elektryczną, gaz i wodę (dział 400) i zmniejszenia wydatków z zakresu gospodarki komunalnej i ochrony środowiska (dział 900).

            W 2004 r. poziom wydatkowania środków na inwestycje w związkach międzygminnych, w układzie poszczególnych województw, był zróżnicowany. Najwyższy udział tego rodzaju wydatków miał miejsce w związkach województw: podkarpackiego (85,5%), podlaskiego (79,5%), kujawsko-pomorskiego (79,3%), lubuskiego (73,1%), warmińsko-mazurskiego (72,0%), zachodniopomorskiego (70,3%) i świętokrzyskiego (68,4%). W związkach pozostałych województw udział wydatków majątkowych mieścił się w przedziale od 0,4 do 29,4% wydatków ogółem. Tak jak w latach ubiegłych związki międzygminne województwa śląskiego osiągnęły najwyższe wydatki ogółem, a ich udział w wydatkach wszystkich związków w kraju wyniósł 70,5%.

            W 2004 r. 16 związków międzygminnych z 11 województw wykazało, iż wykonane zadania inwestycyjne były finansowane bądź współfinansowane ze środków unijnych lub innych środków zagranicznych. Łączna kwota wykonanych wydatków majątkowych współfinansowanych środkami zagranicznymi wszystkich związków międzygminnych w 2004 r. wyniosła 44 943 tys. zł i stanowiła 42,1% ogółu poniesionych wydatków majątkowych.

            Związki międzygminne pozyskały środki z funduszy przedakcesyjnych SAPARD, PHARE, ISPA oraz Funduszu Spójności głównie na realizację inwestycji związanych z budową wysypisk śmieci, zakładów utylizacji odpadów, infrastruktury wodociągowej, oczyszczalni ścieków oraz innych kompleksowych budowli mających na celu ochronę przyrody, w tym jezior i rzek.  

            Wykonanie wydatków ogółem w układzie działowym wg województw przedstawiało się następująco.

Wydatki związków międzygminnych w wybranych działach klasyfikacji budżetowej w 2004 r. 

Najwyższe wydatki związane były z finansowaniem zadań w dziale 600 - Transport i łączność (70,4% wydatków ogółem) oraz w dziale 900 - Gospodarka komunalna i ochrona środowiska (15,3%). W pozostałych działach wydatki wyniosły łącznie 14,3% ogółu wydatków. Porównanie wydatków w układzie działowym do 2003 r. wskazywało, że w tym okresie, w strukturze dominują wydatki związane z realizacją lokalnego transportu zbiorowego.

3.1.4.  Przychody i rozchody

Związki międzygminne, podobnie jak gminy, realizując swoje budżety mogą dysponować przychodami określonymi w ustawie o finansach publicznych. W 2004 r. związki osiągnęły przychody na łączną kwotę 63 560 tys. zł z trzech źródeł, a mianowicie z: nadwyżki z lat ubiegłych - 46,8%, zaciągniętych kredytów i pożyczek - 45,6%, oraz wolnych środków ujętych w sprawozdawczości jako inne źródła - 7,6%.

W stosunku do ubiegłego roku przychody wzrosły o 18 948 tys. zł, tj. o 42,5% i to głównie z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek, które uległy zwiększeniu o 165,5% w stosunku do 2003 r.

W 2004 r. rozchody związków międzygminnych wyniosły 17 010 tys. zł i przeznaczone były na spłatę zaciągniętych kredytów i pożyczek (88,2%), udzielenie pożyczek (0,2%) oraz lokaty w bankach (11,6%).

3.1.5.  Wynik finansowy

Różnica między wykonanymi dochodami a wydatkami wszystkich związków międzygminych w 2004 r. była ujemna i wynosiosła per saldo 6 805 tys. zł. Rok budżetowy z dodatnim wynikiem finansowym zamknęły 94 spośród 168 działających związków, natomiast w 71 związkach osiągnięte dochody były niższe od wydatków, a w 3 - dochody i wydatki zrealizowano na tym samym poziomie - co przedstawia poniższe zestawienie.

Wynik finansowy związków międzygminnych w latach 2003 i 2004

            Udział związków z deficytem w ogólnej liczbie działających związków, w porównaniu do 2003 r., zwiększył się o prawie 3,9 punktu procentowego a 2,2 punktu procentowego wzrosła relacja kwoty deficytu do ogólnej kwoty zrealizowanych dochodów.

3.1.6.  Zobowiązania

Łączna kwota zobowiązań związków międzygminnych na koniec 2004 r. wynosiła 87 283 tys. zł. W stosunku do roku ubiegłego związki międzygminne wykazywały zobowiązania wyższe o 14 516 tys. zł, tj. o 20,0%. Na zobowiązania składały się następujące tytuły dłużne:

-         kredyty i pożyczki w kwocie 77 300 tys. zł co stanowiło 88,6% ogółu zobowiązań,

-         wymagalne zobowiązania w kwocie 9 983 tys. zł (11,4% ogółu zobowiązań) przede wszystkim z tytułu dostaw towarów i usług - 9 742 tys. zł.

W stosunku do 2003 r. wzrosły zobowiązania zarówno z tytułu zaciąganych pożyczek i kredytów o 10 038 tys. zł, tj. o 15,0%, jak również zobowiązania wymagalne o 4 478 tys. zł, tj. o 81,3%, w tym zwłaszcza z tytułu dostaw towarów i usług o 101,0%. Na koniec 2004 r. w 19 związkach międzygminnych wskaźnik procentowy zobowiązań ogółem do osiągniętych przez nie dochodów był wyższy od 60%.

3.1.7.  Wyniki nadzoru nad gospodarką finansową związków międzygminnych w 2004 r.

Regionalne izb obrachunkowe w 2004 r., w ramach działalności nadzorczej, zbadały 1 008 uchwał organów związków międzygminnych. W 969 uchwałach nie stwierdzono naruszenia prawa, (96,1% ogółu uchwał), w 39 kolegia regionalnych izb obrachunkowych stwierdziły naruszenie prawa, z czego:

-         w 12 przypadkach wszczęte postępowanie umorzono, gdyż organy związków we własnym zakresie naprawiły stwierdzone naruszenie prawa,

-         w 2 przypadkach nie orzekano o nieważności uchwał z uwagi na zakończenie roku budżetowego,

-         w 11 przypadkach stwierdzono nieistotne naruszenie prawa,

-         w 14 przypadkach orzeczono o nieważności uchwał (11 - nieważnych w całości, 3 - nieważne w części).

Nieprawidłowości i uchybienia stwierdzone w uchwałach budżetowych, w uchwałach zmieniających budżet oraz w pozostałych uchwałach dotyczących gospodarki finansowej dotyczyły:

-         zaplanowania wydatków budżetowych na poziomie nie gwarantującym realizacji zadań wynikających ze statutu związku,

-         uchwalenia budżetu z naruszeniem obowiązujących procedur (bez przedstawienia opinii regionalnej izbie obrachunkowej o projekcie uchwały budżetowej),

-         zastosowania błędnej klasyfikacji budżetowej dla uchwalanych dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów,

-         przekroczenia przez zarząd ustawowych kompetencji do dokonywania zmian w planie dochodów związku,

-         dokonywania przez zarząd zmiany w planie wydatków budżetowych bez upoważnienia organu stanowiącego,

-         przeznaczenia środków finansowych na wykonanie zadania nie mieszczącego się w katalogu zadań związku,

-         błędnego określania kwot deficytu, długu, przychodów i rozchodów,

-         niewskazania źródła dochodów (przychodów), które będą przeznaczone na pokrycie zaciągniętego zobowiązania,

-         niezaplanowania w budżecie wydatków w związku z zaciągniętym zobowiązaniem finansowym,

-         rozbieżności pomiędzy treścią uchwał a załącznikami stanowiącymi ich integralną część.

            W stosunku do jednej uchwały w sprawie absolutorium, po wszczęciu postępowania nadzorczego, kolegium izby orzekło o jej nieważności w całości z powodu nie nadesłania żadnej dokumentacji związanej z przebiegiem sesji absolutoryjnej.

3.1.8.     Podsumowanie

1.       W rejestrze prowadzonym przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji na dzień 31 grudnia 2004 r. zarejestrowane były 242 związki międzygminne, tj. o 13 więcej niż na koniec ubiegłego roku. Wzrosła także liczba związków (o 4), które prowadziły swoją działalność statutową i złożyły sprawozdania budżetowe za 2004 r. Liczba związków międzygminnych, które nie podjęły działalności lub zakończyły realizację zadań, dla których je utworzono, a tym samym nie prowadziły gospodarki finansowej, wyniosła 74, tj. 30,6% ogółu związków.

2.       Nowotworzone związki międzygminne przejmowały do wykonywania zadania publiczne z wielu dziedzin życia społeczno-gospodarczego, wykraczające poza możliwości organizacyjne i finansowe jednej gminy. Wspólne podejmowanie zadań pozwalało zainteresowanym gminom wykonywać je w sposób bardziej efektywny, tworząc inwestycje o zasięgu ponadgminnym (np. oczyszczalnia ścieków, zakład utylizacji czy też ośrodek rekreacji). Przeważały przedsięwzięcia z zakresu: zaopatrzenia ludności w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utylizacji odpadów, ochrony środowiska, rekreacji i turystki oraz innych zadań wspierających zrównoważony rozwój danego regionu. Dodatkowym czynnikiem, dla którego gminy coraz chętniej wykonują swoje zadania poprzez współdziałanie w związkach międzygminnych, są bardziej atrakcyjne, niż dla pojedynczych gmin, warunki ubiegania się o bezzwrotne środki finansowe pochodzące z Unii Europejskiej na częściowe sfinansowanie kosztów zadań, zwłaszcza zadań inwesty­cyjnych. W 2004 r. około 40% poniesionych wydatków inwestycyjnych realizowano w ramach programów, które były finansowane lub dofinansowywane ze środków unijnych i innych źródeł zagranicznych.

3.       W 2004 r. związki międzygminne osiągnęły dochody w wysokości 625 473 tys. zł, tj. na poziomie zbliżonym do roku ubiegłego. Zmieniła się struktura wykonanych dochodów, zwiększyły się wpływy ze źródeł pozabudżetowych przy równoczesnym spadku udziału dotacji z budżetu państwa na realizację inwestycji i zakupów inwestycyjnych. Podobnie jak w latach poprzednich, w 2004 r. wpłaty gmin i dochody uzyskiwane przez związki międzygminne z najmu, dzierżawy oraz ze sprzedaży usług, wyrobów i składników stanowiły 86,9% dochodów ogółem. Wysokość dochodów związków międzygminnych stanowiła 1,5% dochodów ogółem łącznie wszystkich gmin w kraju (0,7% wszystkich jst w kraju).

4.       Związki międzygminne wykonały wydatki ogółem w kwocie 632 278 tys. zł - były one wyższe o 2,3% od osiągniętych w 2003 r. Wydatki bieżące stanowiły 83,1%, a wydatki majątkowe 16,9%. W roku ubiegłym wskaźniki te ukształtowały się odpowiednio: 85,3% i 14,7%. Stosunkowo wysoki wzrost wydatków majątkowych (o 17,5% w stosunku do roku ubiegłego) był wynikiem podjęcia nowych zadań inwestycyjnych, na które pozyskano m. in. środki zagraniczne.

5.       Związki międzygminne najwięcej środków finansowych przeznaczyły na zadania z zakresu transportu i łączności - 70,4% i jest to od kilku lat główny kierunek wydatkowania środków publicznych przez związki. Udział tych wydatków jednak sukcesywnie maleje na korzyść wykonywania zadań z innych dziedzin życia społeczno-gospodarczego, w tym głównie infrastruktury wodociągowej i sanitacyjnej wsi oraz zaopatrzenia ludności w wodę.

6.       Na koniec 2004 r. zadłużenie związków międzygminnych wyniosło 87 283 tys. zł, tj. 14,0% dochodów ogółem. Zobowiązania stanowiły: kredyty i pożyczki - 88,6%, zobowiązania wymagalne - 11,4%. W stosunku do 2003 r. nastąpił wzrost zobowiązań o 19,9% oraz wzrost liczby związków z 17 do 19 związków, w których kwota zobowiązań przekraczała 60% uzyskanych dochodów. Zaistniała sytuacja spowodowana była trzema czynnikami: zwiększeniem kwoty zobowiązań z tytułu zaciągniętych długoterminowych kredytów i pożyczek, wzrostem kwoty zobowiązań wymagalnych, spadkiem w stosunku do roku ubiegłego wykonanych dochodów. Mimo, że związki spłacały zaciągnięte kredyty i pożyczki, to nadal wobec spadku dochodów wskaźnik zadłużenia przekraczał 60% próg zadłużenia.

7.       Wzrost zobowiązań wymagalnych w 2004 r. w stosunku do roku ubiegłego wystąpił w 10 związkach międzygminnych, w tym w 6, które nie posiadały zadłużenia z tego tytułu w roku 2003. Główną przyczyną powstania zobowiązań wymagalnych było nieotrzymanie do końca 2004 r. pożyczek i kredytów bądź wpłat od gmin - uczestników związków.

[ Początek strony ]

<< | >>

• 1. Uchwalanie budżetu i jego zmiany •
• 2.1. Budżety jednostek samorządu terytorialnego •
• 2.2. Wykonanie budżetów przez gminy •
• 2.3. Wykonanie budżetu przez miasto stołeczne Warszawa •
• 2.4. Wykonanie budżetów przez miasta na prawach powiatu •
• 2.5. Wykonanie budżetów przez powiaty •
• 2.6. Wykonanie budżetów przez województwa samorządowe •
• 3.1. Związki międzygminne •
• 3.2. Związek powiatów •

Wstęp | Część I - streszczenie | Część I - pełny tekst | Część II - streszczenie | Część II - pełny tekst