Rok 2001 przyniósł wiele zmian w ustawodawstwie regulującym funkcjonowanie samorządu terytorialnego. Przegląd tych zmian zawiera opracowanie zatytułowane "Sytuacja finansowa jednostek samorządu terytorialnego w 2001 roku" stanowiące wprowadzenie do części drugiej sprawozdania. Wskazano w nim na skutki tych zmian w sferze finansów komunalnych. Zwrócić uwagę należy w szczególności na skutki w postaci zwiększenia zadań samorządu terytorialnego, "wydajności" nowych źródeł finansowania tych zadań, przyczyn wzrostu deficytu budżetowego jednostek samorządu terytorialnego, a także wzrostu wymagalnych zobowiązań tych jednostek.

        Z praktyki funkcjonowania regionalnych izb obrachunkowych w 2001 roku wynika, że nadal są aktualne wnioski Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych zgłoszone w sprawozdaniu przedłożonym Sejmowi i Senatowi w roku ubiegłym. W szczególności dotyczy to wniosków odnoszących się do:

1. Obowiązku publikowania uchwał budżetowych, sprawozdań z wykonania budżetu, opinii regionalnych izb obrachunkowych o możliwości sfinansowania deficytu budżetowego oraz opinii o prawidłowości prognozy kwoty długu

Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wprowadziła różne zasady ogłaszania uchwał budżetowych jednostek poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego. Ustawa ta, poprzez nowelizację art. 61 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wprowadziła obowiązek ogłaszania uchwały budżetowej gminy i sprawozdania z jej wykonania w dzienniku urzędowym województwa. Obowiązek ten wynika pośrednio z zapisu, iż stosuje się do ich ogłaszania tryb przewidziany dla aktów prawa miejscowego. Bezpośrednio w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, zawierającym wykaz aktów prawnych podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wymieniono tylko uchwałę budżetową województwa oraz sprawozdanie z jej wykonania. Obowiązku publikacji w tym dzienniku nie przewiduje sama ustawa o samorządzie województwa. Natomiast regulacje dotyczące ogłaszania uchwały budżetowej powiatu oraz sprawozdania z jej wykonania pozostały bez zmian. Należy zatem uznać, iż nie ma obowiązku ogłaszania tych aktów powiatu w dzienniku urzędowym województwa;

budżet i sprawozdania nie są bowiem aktami prawnymi jst i w związku z tym nie podlegają ogólnym regułom ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Zasadne jest także zwrócenie uwagi na konsekwencje praktyczne wprowadzenia obowiązku publikacji uchwał budżetowych i sprawozdań jednostek samorządu terytorialnego w dzienniku urzędowym województwa. Zwielokrotnienie objętości tych publikacji, wbrew intencjom ustawodawcy, może bardziej utrudnić dostęp do tych materiałów niż ułatwić. Wydłużony zostanie także cykl ogłaszania aktów prawnych podlegających obowiązkowi publikacji, a tym samym, ich wejście w życie. W trybie określonym dla uchwał budżetowych, zgodnie z art. 115 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, muszą być ogłaszane także opinie o możliwości sfinansowania deficytu przedstawionego przez jednostki samorządu terytorialnego oraz o prawidłowości załączonej do budżetu prognozy kwoty długu. Opinie te zgodnie z obecnym zapisem ustawy powinny być opublikowane w terminie miesiąca od dnia przekazania uchwały budżetowej do regionalnej izby obrachunkowej, co w praktyce może okazać się niemożliwe do spełnienia.

2. Pozycji finansowo-prawnej, powiatowych straży, inspekcji i służb

Pozycja prawna, w tym także finansowo-prawna, powiatowych straży, inspekcji i służb określona przez przepisy reformujące administrację państwową jest rozwiązaniem nowatorskim, którego idea nie może być kwestionowana. Poddanie gospodarki środkami finansowymi tych jednostek kontroli rad powiatów spełnia bowiem konstytucyjny postulat jawności finansów publicznych. Funkcjonowanie powiatowych straży, inspekcji i służb wywołuje jednak od chwili ich powołania wiele wątpliwości.

Ustawa z 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw nie zmieniła w sposób zasadniczy dotychczasowej pozycji prawnej powiatowych służb, inspekcji i straży, choć zawiera przepisy dookreślające ich status w systemie organów administracji. Kierownicy powiatowych służb, straży inspekcji w myśl nowego art. 33a ustawy o samorządzie powiatowym, wykonują określone w ustawach zadania i kompetencje przy pomocy jednostek organizacyjnych (komend i inspektoratów) stanowiących ich aparat pomocniczy. Jednostki te są "powiatowymi jednostkami budżetowymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych" (art. 33a ust. 3) i stanowią element powiatowej administracji zespolonej (art. 33b). Są one zatem, po nowelizacji, także samorządowymi jednostkami organizacyjnymi. Zastrzeżenie, iż powiatowe komendy i inspektoraty są powiatowymi jednostkami budżetowymi, jedynie w rozumieniu ustawy o finansach publicznych oznacza, iż w pozostałym zakresie są one jednostkami administracji rządowej. Ich zadania są zadaniami z zakresu administracji rządowej, jednostki wykonujące te zadania mimo włączenia do powiatowej administracji zespolonej nie utraciły statusu jednostek administracji rządowej, a pracownicy tych jednostek są pracownikami państwowymi. Obowiązek finansowania ich działalności spoczywa na państwie. Taki pogląd wyraziła Rada Legislacyjna w opinii z 15 września 1999 r.. Nowelizacja ustaw o samorządzie powiatowym i o finansach publicznych z 11 kwietnia 2001 r. nie stwarza podstaw do odstąpienia od stanowiska Rady Legislacyjnej. Przemawiają za tym uregulowania zawarte w ustawie o samorządzie powiatowym (art. 56 pkt 3) oraz ustawa o dochodach samorządu terytorialnego w latach 1999-2001 (art. 8 pkt 4), w myśl których dotacje celowe na utrzymanie powiatowych służb, straży i inspekcji są dochodami powiatu, a nie bezpośrednio tych służb, inspekcji i straży, a sposób ujmowania wydatków na te służby w budżetach powiatów jest taki sam, jak w przypadku wszystkich innych jednostek budżetowych powiatu. Powiatowe komendy i inspektoraty były więc już poprzednio, choć nie wprost, uznawane przez ustawodawcę i praktykę stosowania prawa za powiatowe jednostki budżetowe. Stwierdzenie zawarte w nowym art. 33a ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym "zatwierdza" stan istniejący, a jego doniosłość polega na usunięciu części, ale tylko części, problemów związanych z funkcjonowaniem i finansowaniem powiatowych służb, straży i inspekcji.

Normatywny walor art. 33a ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym polega na podkreśleniu zasady, w myśl której powiatowe służby, straże i inspekcje, jako powiatowe jednostki budżetowe pokrywają swoje wydatki z budżetu powiatu, a pobrane dochody odprowadzają do tego budżetu - art. 18 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Przed wejściem w życie art. 33a ustawy powiatowej mogły powstawać wątpliwości, czy dochody uzyskiwane przez te jednostki były dochodami budżetu państwa, czy też były dochodami budżetu powiatu, które jako dochody "związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jst ustawami" zarząd powiatu odprowadzał na rachunek budżetu państwa (art. 129 ust. 2 ustawy o finansach publicznych).

Obecna regulacja wymaga ustalenia wyraźnej granicy pomiędzy dochodami "związanymi z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej" a pozostałymi dochodami uzyskiwanymi przez powiatowe straże, służby i inspekcje. Decydujące znaczenie ma w tym względzie charakter zadań wykonywanych przez te służby; czy wszystkie ich zadania są zadaniami z zakresu administracji państwowej, czy tylko niektóre z nich. Na tę drugą możliwość wskazuje treść art. 4 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym. Trudności z określeniem na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 129 ust. 2 ustawy o finansach publicznych charakteru dochodów uzyskiwanych przez powiatowe służby, straże i inspekcje nakazują sformułować postulat specjalnego, odrębnego uregulowania tego zagadnienia w ustawie o samorządzie powiatowym i przesądzenia, czy są to dochody budżetu państwa, czy też powiatu. Jest to szczególnie widoczne na tle znowelizowanego art. 4 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym do zadań powiatu "należy również zapewnienie wykonywania określonych w ustawach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży", a ponieważ nie określono charakteru tego zadania - własne, czy zlecone - jest ono w świetle art. 4 ust. 4 zadaniem własnym.

3. Środków specjalnych przy powiatowych komendach i inspektoratach

Stwierdzenie, iż powiatowe służby, straże i inspekcje są powiatowymi jednostkami budżetowymi stawia w nowym świetle, zgłaszany w ubiegłorocznym sprawozdaniu, problem tworzenia środków specjalnych przy tych jednostkach. Kto - rada, czy kierownik powiatowej straży, inspekcji lub służby - i na jakiej podstawie może je tworzyć, a w szczególności, czy podstawą ich utworzenia może być sama uchwała rady powiatu, czy konieczne jest do podjęcia takiej uchwały szczególne upoważnienie ustawowe i czy upoważnienie ustawowe może być samoistną podstawą dla kierownika służby do utworzenia środka specjalnego bez konieczności podejmowania uchwały przez radę powiatu (art. 21 ust. 1 ustawy o finansach publicznych). W ustawodawstwie regulującym funkcjonowanie służb, straży i inspekcji występują różnice dotyczące możliwości utworzenia środków specjalnych w tych jednostkach. W odniesieniu do inspekcji sanitarnej stworzono możliwość utworzenia środka specjalnego ustawą z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych - poprzez nowelizację art. 36 ust. 5 ustawy o inspekcji sanitarnej. Taka możliwość istniała wcześniej w odniesieniu do weterynarii. W policji, zgodnie z art. 13 a i b ustawy o policji, mogą być tworzone środki specjalne z dochodów uzyskiwanych na podstawie art. 5a ustawy z 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych. Natomiast nie posiadają takich możliwości powiatowi komendanci państwowej straży pożarnej. Rozwiązania zawarte w ustawach dopuszczających tworzenie środków specjalnych w strażach, służbach i inspekcjach nie uwzględniają nowego uregulowania zawartego w art. 33a ustawy o samorządzie powiatowym.

Nie został rozwiązany także podstawowy problem własności i innych praw majątkowych wykonywanych przez powiatowe służby, straże i inspekcje. Dylemat - czy są one stationes fiscii, czy też stationes municipii - pozostaje nadal aktualny. Mienie stanowiące wyposażenie tych jednostek nie podlegało komunalizacji na rzecz powiatów, pozostaje więc mieniem państwowym w użytkowaniu, a raczej w używaniu i zarządzie powiatowych jednostek budżetowych. Problemem jest mienie nabyte przez powiatowe służby, straże i inspekcje ze środków budżetu powiatu, czy jest to mienie powiatu, czy traci ten charakter i staje się mieniem państwowym z chwilą nabycia przez te jednostki. Nie jest to problem jedynie ewidencji majątku lecz przede wszystkim uprawnień do dysponowania nim, a także odpowiedzialności tym majątkiem za zobowiązania powiatu oraz odpowiedzialności powiatu za zobowiązania związane z tym mieniem.

Ustawa o policji przewiduje, iż koszty związane z funkcjonowaniem policji są pokrywane z budżetu państwa, w tym z dotacji celowej na zadania policji w powiecie, a jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty organizacyjne, wskazane w odrębnych ustawach, mogą uczestniczyć w pokrywaniu części kosztów funkcjonowania policji. Istotą tego przepisu jest antykorupcyjne ograniczenie kręgu podmiotów, które mogą dokonywać przysporzeń na rzecz policji. Stwierdzono próbę udzielenia darowizny na rzecz powiatu "na zakup" samochodu dla policji. Zagadnienie wymaga uregulowania ustawowego, jeśli darowizny takie miały by być dopuszczalne. Z jednej bowiem strony powiat może przyjmować darowizny (art. 56 ust. 2 pkt 6 ustawy powiatowej) i uczestniczyć w pokrywaniu części kosztów funkcjonowania policji (art. 13 ust. 3 ustawy o policji), z drugiej zaś, darowizna na rzecz powiatu połączona z poleceniem świadczenia dla policji jest czynnością mającą na celu obejście ustawy (cyt. art. 13) i jako taka, jest nieważna (art. 58 kc).

W ustawie o finansach publicznych nie zostały określone zasady egzekwowania zwrotu dotacji celowych udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego i wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranych w nadmiernej wysokości przez podmioty spoza sektora finansów publicznych. Regulacja tego zagadnienia, która powinna przewidywać tryb administracyjny dochodzenia zwrotu dotacji, podobnie jak ma to miejsce w odniesieniu do budżetu państwa, wypełni lukę istniejącą w ustawie w odniesieniu do budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Postępowanie nadzorcze jest uregulowane odrębnie dla każdego poziomu samorządu terytorialnego. Jest "zaszłością historyczną", że elementy postępowania nadzorczego znajdują się w odrębnych ustawach, odrębnie dla każdego poziomu samorządu terytorialnego - gminy, powiatu i województwa. Zastosowane w tych ustawach rozwiązania są do siebie bardzo podobne, jeśli nie zbieżne, choć niejednolite. Już ta okoliczność wskazuje na potrzebę zbadania ich wzajemnych relacji.

Cechą wspólną dla regulacji postępowania nadzorczego we wszystkich trzech ustawach samorządowych jest posłużenie się przez ustawodawcę ogólnym odesłaniem do odpowiedniego stosowania kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu nadzorczym. Jest to zabieg niewystarczający, który powoduje wiele niejasności zarówno w sprawach istotnych, jak i mniej doniosłych. Problemem jest już samo wszczęcie postępowania nadzorczego oraz, na drugim biegunie, jego efekt - rozstrzygnięcie nadzorcze, czy też akt nadzoru.

Na tle orzecznictwa NSA wskazać można przynajmniej dwa rozbieżne stanowiska co do oznaczenia sposobu i momentu wszczęcia postępowania nadzorczego - jedno, zgodnie z którym wszczęcie postępowania nadzorczego następuje z chwilą wpływu aktu podlegającego nadzorowi do organu nadzoru i - drugie, które wymaga by wszczęcie postępowania nadzorczego następowało w drodze postanowienia organu nadzoru. Zjawiskiem charakterystycznym jest, że sąd ten przyjmuje w odniesieniu do jednego z organów nadzoru - wojewodów, iż wszczęcie postępowania przed tymi organami następuje na skutek wpływu uchwały podlegającej nadzorowi, a w przypadku drugiego z organów nadzorczych, regionalnej izby obrachunkowej, konieczne jest postanowienie o wszczęciu postępowania nadzorczego.

Wątpliwości budzą także kluczowe pojęcia z zakresu postępowania nadzorczego, określające efekt tego postępowania, a mianowicie pojęcie "akt nadzoru" zastosowane w art. 16 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i jego stosunek do stosowanego w ustawach o samorządzie terytorialnym terminu "rozstrzygnięcie nadzorcze". NSA wychodząc ze słusznego, przy zastosowaniu jedynie wykładni logicznej, założenia, iż pojęcie "akt nadzoru" (podlegający zaskarżeniu do NSA) jest pojęciem szerszym niż "rozstrzygnięcie nadzorcze", traktuje niekiedy jako akty nadzoru także już same postanowienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, zapominając, że jest to czynność pomocnicza, służąca zastosowaniu środka nadzorczego, i która nie jest samodzielnym środkiem nadzoru. Aktem nadzoru jest według tego stanowiska także postanowienie (?), czy też rozstrzygnięcie nadzorcze (?) wstrzymujące wykonanie uchwały sprzecznej z prawem, które jako akt nadzoru podlega, zgodnie z ustawą o NSA skardze do tego sądu. Takie stanowisko prowadzi do przewlekłości postępowania nadzorczego i powoduje, iż organ nadzoru nie może wydać rozstrzygnięcia nadzorczego w ustawowo zakreślonym terminie trzydziestu dni. Przekroczenie tego terminu zmusza do zastosowania jedynego w takim przypadku środka, tj. skargi do NSA.

Zaskarżenie przez organ nadzoru uchwały rady jednostki samorządu terytorialnego do Naczelnego Sadu Administracyjnego też nie jest wolne od wątpliwości proceduralnych. Problemem jest termin, w którym organ nadzoru może wnieść skargę do NSA, a w szczególności, czy może on to uczynić po upływie terminu (sześciomiesięcznego) zakreślonego dla Rzecznika Praw Obywatelskich i prokuratora. Rozważając ten problem NSA doszedł do budzącego szereg wątpliwości wniosku, iż organy nadzoru nad samorządem terytorialnym mogą zaskarżać podlegające nadzorowi akty jedynie w terminie 30 dni, którego początkiem jest dzień utraty przez organ nadzoru prawa do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego we własnym zakresie.

Także zaskarżanie rozstrzygnięć nadzorczych do NSA budzi kontrowersje. Uchwała Sądu Najwyższego rozstrzygająca zagadnienie, czy warunkiem dopuszczalności skargi do NSA na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody jest uprzednie wezwanie przez organ gminy wojewody o usuniecie naruszenia prawa zapadła przy zgłoszeniu zdania odrębnego do poglądu zawartego w tenorze uchwały SN. Sąd, kierując się potrzebą możliwie szybkiego rozstrzygnięcia sporu pomiędzy samorządem a wojewodą (organem nadzoru) uznał, że wezwanie takie nie jest konieczne.

Odrębnym zagadnieniem jest stosunek postępowania nadzorczego do postępowania skargowego uregulowanego w kpa. Wojewodowie i regionalne izby obrachunkowe są z jednej strony organami nadzoru nad samorządem, z drugiej zaś strony, organami właściwymi do rozpatrywania skarg dotyczących zadań lub działalności rad gmin, powiatów i sejmików województwa (art. 229 kpa). Wydaje się, iż słuszne w tym zakresie stanowisko NSA, w myśl którego wniesienie do organu nadzoru podania o unieważnienie uchwały rady gminy z powodu jej niezgodności z prawem jest skierowaniem żądania do organu w sprawie, a nie skargą w rozumieniu działu VIII kpa. Stanowisko to winno, dla uniknięcia wątpliwości, znaleźć swój wyraz w zapisie ustawowym.

Przedstawione przykłady wskazują na pilną potrzebę uregulowania postępowania nadzorczego. Trudno sobie wyobrazić regulację postępowania nadzorczego w postaci odrębnej ustawy. Wydaje się, że regulacja ta powinna mieć postać nowego działu kpa. Rozwiązanie to pozwoli na zastosowanie szczegółowych odesłań do poszczególnych konstrukcji i norm zawartych w kpa i wyeliminować, dziś obowiązujące, zbyt ogólne odesłanie do odpowiedniego stosowania tego kodeksu.

Zwrot zawarty w art. 33a ust. 3 znowelizowanej ustawy o samorządzie powiatowym, w myśl którego jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży są "powiatowymi jednostkami budżetowymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych" zestawiony ze stanowiskiem Rady Legislacyjnej, której zdaniem powiatowe służby, straże i inspekcje są jednostkami administracji rządowej stwarza problem zakresu uprawnień kontrolnych regionalnych izb obrachunkowych wobec tych służb.

"Dwupostaciowość" powiatowych służb, straży i inspekcji - organ administracji rządowej i jednocześnie powiatowa, samorządowa jednostka budżetowa - może wskazywać, iż jednostki te podlegają kontroli izb jako powiatowe jednostki budżetowe - z jednej strony, z drugiej zaś, jako organy administracji rządowej, nie podlegają tej kontroli. Problemu nie rozwiązuje zawarte m.in. w art. 33a ustawy o samorządzie powiatowym rozróżnienie organu administracji rządowej - kierownika powiatowej służby, inspekcji, straży i jego aparatu pomocniczego (komendy, inspektoratu), który jest powiatową jednostką budżetową. Kierownicy ci są bowiem zarazem kierownikami jednostek budżetowych. Ich działalność jako organów administracji rządowej nie podlega kontroli izb i jednocześnie podlega tej kontroli w zakresie funkcji kierownika jednostki budżetowej. Uprawnienia kontrolne izb wobec powiatowych służb, straży i inspekcji powinny wynikać z wyraźnego przepisu ustawy, a nie z jej interpretacji, która może być kwestionowana w sytuacjach "niewygodnych" tak dla kontrolowanego, jak i kontrolującego. Wskazać należy, iż istotna jest - z punktu widzenia izb - odpowiedź na pytanie, czy nastąpiło rozszerzenie ich zadań, czy też nie.

<początek strony>

• 1. Zadania i zasady działania RIO •
• 2. Działalność nadzorcza •
• 3. Działalność kontrolna •
• 4. Działalność opiniodawcza •
• 5. Działalność informacyjna i szkoleniowa •
• 6. Współpraca izb z organami państwa i innymi instytucjami •
• 7. Postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych •
• 8. Wykonanie budżetu przez RIO •
• 9. Zatrudnienie i płace w RIO w 2001 r •
• 10. Krajowa Rada RIO •
• 11. Funkcjonowanie prawa samorządu terytorialnego w świetle doświadczeń RIO •
 

Wstęp | Część I - Streszczenie | Część I  - Pełny tekst | Część II - Streszczenie | Część II - Pełny tekst