W 2001 r. izby sprawowały nadzór nad działalnością w zakresie spraw finansowych: 2 424 gmin oraz związku gmin warszawskich, 65 miast na prawach powiatu, 308 powiatów, 16 województw samorządowych oraz 142 związków międzygminnych, spośród 209 zarejestrowanych, wg stanu na 31 grudnia 2001 r.

1. procedury uchwalania budżetu i jego zmian,

2. budżetu i jego zmian,

3. zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek,

4. zasad i zakresu przyznawania dotacji,

5. podatków i opłat lokalnych,

6. absolutorium dla zarządu.

    Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Takie samo kryterium nadzoru wymienione zostało również w ustawach ustrojowych jednostek samorządu terytorialnego oraz w ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych, z tym, że w odniesieniu do zadań kontrolnych izb w zakresie zadań administracji rządowej, wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ustaw lub zawieranych porozumień, wymienia się także kryterium celowości, rzetelności i gospodarności.

Izby, w ramach swoich kompetencji nadzorczych:

1. orzekają o nieważności uchwał sprzecznych z prawem bądź wskazują, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, gdy naruszenie prawa jest nieistotne,

2. w odniesieniu do uchwał budżetowych - wyznaczają organom samorządu termin do usunięcia sprzeczności z prawem wskazując nieprawidłowości i sposób ich usunięcia,

3. orzekając o nieważności uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego, ustalają budżet tej jednostki,

4. ustalają budżet jednostki samorządu terytorialnego w terminie do 30 kwietnia, jeżeli organ stanowiący tej jednostki nie uchwalił budżetu do 31 marca roku budżetowego.

• budżetu - 2 980,

• zmian budżetu - 55 461,

• absolutorium dla zarządu - 2 955,

• podatków i opłat lokalnych - 25 741,

• układu wykonawczego budżetu - 7 842,

• innych uchwał objętych nadzorem izb - 15 750.

Na przestrzeni lat 1993 - 2001 liczba zbadanych uchwał systematycznie rosła, od 14 105 w 1993 r. do 99 592 w 2000 r. i 110 729 w 2001 r. Wzrost liczby zbadanych uchwał według poszczególnych rodzajów dotyczył uchwał budżetowych od 2 550 w 1993 r. do 2 951 w 2000 r. i 2 980 w 2001 r. oraz pozostałych uchwał od 192 w 1993 r. do 40 160 w 2000 r. i 52 288 w 2001 r. Wzrost liczby zbadanych w 2001 r. uchwał, według poszczególnych rodzajów, w porównaniu do 2000 r., dotyczył uchwał w sprawach: podatków i opłat lokalnych (o około 140%), emitowania obligacji oraz zasad ich zbywania, nabywania i wykupu przez zarząd (o około 121%), udzielania poręczeń majątkowych (o około 30%), zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustaloną corocznie przez radę (o około 30%) oraz zaciągania pożyczek i kredytów długoterminowych (o około 23%).

Wyniki oceny legalności uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego i związków międzygminnych w latach 1993, 2000 i 2001 prezentuje tabela 2. Z danych zawartych w tej tabeli wynika, iż liczba uchwał podjętych z naruszeniem prawa znacznie zmalała: w 1993 r. stanowiły one 26,9% ogółu uchwał, w 2000 r. - 4,1% a w 2001 r. - 5,0%. Tym samym wzrosła liczba uchwał zgodnych z prawem.

W 2001 r. w ogólnej liczbie 5 487 uchwał podjętych z naruszeniem prawa najwięcej było uchwał z nieistotnym naruszeniem prawa - 42,8% (w 2000 r. - 35,0%), następnie uchwał, w stosunku do których orzeczono o nieważności - 37,5% (w 2000 r. - 42,4%) natomiast uchwał, w stosunku do których postępowania umorzono - 19,8% (w 2000 r. - 22,6%).

Z danych tabeli 3 dotyczącej wyników badania nadzorczego uchwał budżetowych organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wynika, że udział uchwał z naruszeniem prawa w latach 1993, 2000 i 2001 ulegał zmniejszeniu z 60,5% w 1993 r. do 14,4% w 2000 r. i 16,2% w 2001 r. Z ogólnej liczby 484 uchwał podjętych z naruszeniem prawa w 2001 r., 68,2% stanowiły uchwały z nieistotnym naruszeniem prawa (w 2000 r. - 53,4%), w stosunku do 24,6% wszczęte postępowania umorzono (w 2000 r. - 32,0%) oraz 7,2% uchwał uznano za nieważne (w 2000 r. - 14,6%). Przyczyną wzrostu udziału uchwał z nieistotnym naruszeniem prawa podjętych w 2001 r., w porównaniu do roku 2000, była m. in. zmiana przepisów w zakresie gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego.

Z ogólnej liczby 110 729 zbadanych przez izby uchwał w 2001 r., 55 461 dotyczyło uchwał w sprawie zmian budżetu jednostek samorządu terytorialnego i związków międzygminnych, co stanowiło 50,1% ogółu zbadanych uchwał. W wyniku badania nadzorczego tych uchwał (tabela 4), kolegia izb w 54 102 nie stwierdziły naruszenia prawa, w 1 285 - naruszenie prawa, z tego:

W 74 uchwałach stwierdzone naruszenia prawa dotyczyły zmian budżetów roku 2000 r..

Analizując wyniki badania nadzorczego uchwał zmieniających budżet należy stwierdzić, że udział uchwał z naruszeniem prawa uległ zmniejszeniu z 19,1% w 1993 r. do 1,7% w 2000 r. i 2,3% w 2001 r. Porównując dane z ostatnich dwóch lat należy zauważyć nieznaczny wzrost liczby uchwał podjętych z naruszeniem prawa, który dotyczy uchwał z nieistotnym naruszeniem prawa.

W uchwałach budżetowych i zmieniających budżet organów jednostek samorządu terytorialnego i związków międzygminnych podjętych z naruszeniem prawa stwierdzono 2 412 nieprawidłowości. Z analizy nieprawidłowości wynika, że najliczniejszą grupę stanowiły:

• brak w treści uchwały budżetowej obligatoryjnych elementów wynikających z przepisów ustawy o finansach publicznych, między innymi: niezachowanie wymaganej szczegółowości prognozowanych dochodów, nie wyodrębnienie rodzajów wydatków, nie wskazanie źródeł pokrycia deficytu budżetowego bądź przeznaczenia nadwyżki budżetowej, nieokreślenie planu przychodów i wydatków środków specjalnych, gospodarstw pomocniczych, nieupoważnienie zarządu do zaciągania długu i spłaty zobowiązań - 132,

• przeznaczenie środków budżetowych na zadania nie należące do zadań jednostki samorządu terytorialnego i nie mające charakteru potrzeb zbiorowych tylko indywidualnych lub zaspakajające potrzeby grup danej społeczności - 99,

• niezaplanowanie w budżetach gmin środków na wpłaty na PFRON oraz na izby rolnicze - 78,

• utworzenie rezerwy ogólnej w kwocie przekraczającej 1% planowanych wydatków budżetu, zwiększenie jej w trakcie roku budżetowego - 76,

• niezgodności pomiędzy kwotami zawartymi w treści uchwały a kwotami wynikającymi z załączników stanowiących jej integralną część - 50,

• zwiększenie wydatków budżetowych skutkujących powstaniem deficytu budżetowego bez wskazania źródeł jego sfinansowania - 38,

• niezaplanowanie wydatków na obowiązkowe zadania własne jednostki samorządu terytorialnego, m. in. na: oczyszczanie i utrzymanie zieleni w gminie, utrzymanie dróg gminnych, prowadzenie biblioteki przez powiat, wyposażenie, utrzymanie, wyszkolenie i zapewnienie gotowości bojowej ochotniczej straży pożarnej, prowadzenie klas "O" w przedszkolach lub szkołach podstawowych - 15,

• nieprawidłowe klasyfikowanie dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów - 744,

• powierzenie wykonania uchwały skarbnikowi, pracownikom jednostek organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego - 9.

W uchwałach zmieniających budżet podejmowanych przez organy wykonawcze najwięcej nieprawidłowości dotyczyło: przekroczenia przez zarząd kompetencji do dokonywania zmian w budżecie poprzez dokonywanie przeniesień wydatków między działami (124), zmian przeznaczenia dotacji celowych, dokonywania zmian budżetu należących do wyłącznej kompetencji rady (65), rozdysponowania rezerw celowych niezgodnie z przeznaczeniem oraz rezerw ogólnych na nowe zadania (45).

W 2001 r. regionalne izby obrachunkowe zbadały 2 955 uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego i związków międzygminnych w sprawie absolutorium dla zarządu, z tego: 2 893 dotyczyło uchwał w sprawie udzielenia absolutorium i 62 - nieudzielenia absolutorium. Zgodnych z prawem było 2 887 uchwał (97,7% ogółu uchwał), z tego: 2 849 (98,5%) o udzielenie absolutorium oraz 38 (61,3%) o nieudzielenie absolutorium. Udział uchwał w sprawie nieudzielenia absolutorium bez naruszenia prawa stanowił: 55,0% w 1993 r., 60,3% w 2000 r. i 61,3% w 2001 r. ogółu tych uchwał. Z 62 uchwał w sprawie nieudzielenia absolutorium, w 24 uchwałach stwierdzono naruszenie prawa, z czego 22 - kolegia izb uznały za nieważne w całości. Liczba zbadanych uchwał w sprawie absolutorium była większa niż liczba gmin oraz miast na prawach powiatu z tego względu, że w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały absolutoryjnej, organy stanowiące tych jednostek ponownie podejmowały uchwały, które były rozpatrywane przez kolegia izb. W jednym przypadku nie podjęto przedmiotowej uchwały, w związku z odwołaniem rady gminy. Szczegółowe dane o wynikach badania uchwał w sprawie absolutorium prezentuje tabela 5.

W uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego i związków międzygminnych w sprawie absolutorium dla zarządu podjętych z naruszeniem prawa najliczniejszą grupę stanowiły nieprawidłowości, które dotyczyły m. in.:

• nieudzielenia absolutorium z przyczyn innych niż wykonanie budżetu lub za wykonanie budżetu roku innego, niż rok budżetowy - 19,

• braku merytorycznych przesłanek do negatywnej oceny wykonania budżetu - 10,

• podjęcia uchwały absolutoryjnej w głosowaniu tajnym - 6,

• głosowania innych wniosków, niż wniosek komisji rewizyjnej przy podejmowaniu uchwały absolutoryjnej, udziału w głosowaniu osoby, która utraciła mandat na skutek prawomocnego wyroku skazującego - 6,

• podjęcia uchwały bez zachowania wymaganej większości podczas głosowania - 2.

W 2001 r. izby zbadały również 49 333 pozostałych uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach finansowych (w 2000 r. - 37 201). Szczegółowy wykaz rodzajów tych uchwał oraz wyniki ich badania prezentuje tabela 6. Z ogólnej liczby ww. uchwał, 45 683 (92,6%) było podjęte bez naruszenia prawa, w 3 650 (7,4%) stwierdzono naruszenie prawa, z tego: w 1 153 - nieistotne naruszenie prawa, w stosunku do 730 wszczęte postępowania umorzono, a 1 767 - uznano za nieważne (1 133 - w części, 634 - w całości).

W uchwałach podjętych z naruszeniem prawa, w stosunku do których kolegia izb prowadziły postępowania nadzorcze, stwierdzono 2 918 nieprawidłowości. Z analizy stwierdzonych nieprawidłowości wynika, że najliczniej wystąpiły w uchwałach w sprawach:

Na zbadanych przez izby w 2001 roku 110 729 uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego i związków międzygminnych, kolegia izb w 2 347 uchwałach stwierdziły nieistotne naruszenie prawa, a w stosunku do 2 056 uchwał orzekły o nieważności, w tym: 1 348 w części i 708 w całości.

Spośród wydanych w 2001 roku przez izby łącznie 4 403 rozstrzygnięć nadzorczych, do Naczelnego Sądu Administracyjnego jednostki samorządu terytorialnego zaskarżyły 83 rozstrzygnięcia nadzorcze izb (1,9% rozstrzygnięć). Zaskarżone zostało także jedno postanowienie kolegium wydane w wyniku rozpatrzenia zastrzeżeń do wniosków pokontrolnych oraz jedno orzeczenie wydane przez Komisję Dyscypliny Finansów Publicznych Regionalnej Izby Obrachunkowej. W obu przypadkach NSA odrzucił wniesione skargi. W 2001 roku Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrzył 85 skarg i wydał 52 wyroki oddalające skargi oraz 21 wyroków uchylających rozstrzygnięcia nadzorcze, a także 12 postanowień, z tego 8 odrzucających skargi i cztery w sprawie umorzenia postępowania. Z ogólnej liczby 85 rozpatrzonych skarg 16 dotyczyło spraw z lat 1999 - 2000. Liczbę i rodzaje wydanych przez NSA orzeczeń w latach 2000-2001 prezentuje tabela 7.

Oddalone przez NSA skargi jednostek samorządu terytorialnego na rozstrzygnięcia nadzorcze izb dotyczyły:

• niewłaściwego udzielania zwolnień bądź obniżania stawek podatków, ustalenia opłaty targowej za rezerwację miejsc, ustalenia opłaty administracyjnej za wydanie zaświadczenia bądź czynności urzędowe objęte ustawą o opłacie skarbowej,

• zaciągnięcia kredytu długoterminowego, emisji obligacji w kwocie przewyższającej kwotę planowanego deficytu budżetowego bądź w kwocie wyższej niż wydatki nie znajdujące pokrycia w planowanych dochodach budżetowych,

• zaciągnięcia kredytu długoterminowego przeznaczonego na sfinansowanie wydatków, które zostały zaplanowane w wydatkach budżetowych,

• dokonywania zmian w budżecie w szczegółowości innej niż uchwalony budżet, wprowadzenia do budżetu kwot dotacji celowych niezgodnych z kwotami przyznanymi przez dysponenta, dokonywania zmniejszeń i zwiększeń wydatków budżetowych, których limity nie zostały ustalone w budżecie,

• przekazania kompetencji zarządu do wykonywania budżetu skarbnikowi lub innym pracownikom samorządowym,

• przyznania dotacji przedmiotowych dla zakładu budżetowego na zadania nie związane z zadaniami statutowymi zakładu,

• przekazywania zarządowi wyłącznej kompetencji rady do określenia stawek dotacji,

• nieudzielenia absolutorium zarządowi z przyczyn innych niż wykonanie budżetu,

• przyznania przewodniczącemu rady miesięcznego ryczałtu jako zwrotu kosztów podróży, nieprawidłowego ustalenia dla radnych zwrotu kosztów podróży związanych z pracą w organach rady oraz przyznania członkom komisji spoza rady diet z tytułu uczestnictwa w sesjach rady (skargi z 1999 r.).

Uchylone przez NSA w 2001 r. rozstrzygnięcia nadzorcze izb, w wyniku wniesionych skarg przez jednostki samorządu terytorialnego dotyczyły:

• wprowadzenia częściowych zwolnień w podatkach (np. zwolnienia z podatku od nieruchomości nieużytków, ustalenia stawek od środków transportowych uwzględniających wyposażenie w instalację gazową),

• zwiększenia planowanych wydatków budżetowych związanych z obsługą wierzytelności gminy,

• wystąpienia różnic kwotowych między uchwałą budżetową a układem wykonawczym wynikającym z zaokrąglania kwot,

• zmian w zakresie finansowania komunikacji miejskiej oraz wprowadzenie bezpłatnych i ulgowych przejazdów dla osób związanych z jednym zakładem pracy.

W 2001 r. NSA w stosunku do dwóch skarg jednostek samorządu terytorialnego na rozstrzygnięcia nadzorcze izb (zarzuty strony skarżącej dotyczyły zmiany kwalifikacji przez organ nadzoru naruszenia prawa ze skutkiem orzeczenia nieważności - w przypadku nie usunięcia nieprawidłowości w wyznaczonym terminie - na rozstrzygnięcie o nieistotnym naruszeniu prawa) wydał różne orzeczenia. W jednym orzeczeniu uznał jako niedopuszczalne i niezgodne z prawem powtórne kwestionowanie uchwały organu, a tym samym dokonanie zmiany kwalifikacji naruszenia prawa. Natomiast w innym rozstrzygnięciu wskazał, iż "nie można czynić zarzutu organowi nadzoru z tego powodu, że zweryfikował swe pierwotne stanowisko w kwestii oceny prawnej uchwały i kierując się powszechnie stosowaną zasadą reformationis in peius, zamiast stwierdzenia nieważności, wskazał jedynie na nieistotne dla bytu uchwały naruszenie prawa". W 2001 r. regionalne izby obrachunkowe (tabela 7) zaskarżyły do NSA 4 uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego (w 2000 r. - 5). Do końca roku Sąd wydał 2 orzeczenia oddalające skargi izb z uwagi na uznanie zarzutów strony skarżącej oraz niepodzielenie stanowiska kolegium odnośnie procedury absolutoryjnej.

Do końca 2001 r. NSA nie rozpatrzył 23 skarg jednostek samorządu terytorialnego na rozstrzygnięcia nadzorcze izb i 2 skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego zaskarżonych przez izby.

    Zgodnie z przepisami art. 13 pkt 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych do zadań izby należy rozpatrywanie spraw dotyczących powiadomień skarbnika (głównego księgowego budżetu) o przypadkach dokonania kontrasygnaty na pisemne polecenie zwierzchnika, zgodnie z odrębnymi ustawami. Rozpatrywanie powiadomień należy do właściwości komisji powołanej przez prezesa izby spośród członków kolegium.

Obowiązek kontrasygnaty skarbnika (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej wynika z ustaw ustrojowych wszystkich szczebli samorządu terytorialnego i dotyczy tych czynności prawnych, które mogą spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych dla jednostki samorządu terytorialnego. O kontrasygnacie skarbnika stanowią również przepisy ustawy o finansach publicznych (art. 133).

Skarbnik jednostki samorządu terytorialnego (główny księgowy budżetu), który odmówił kontrasygnaty, jest zobowiązany dokonać jej na pisemne polecenie zwierzchnika, powiadamiając o tym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego oraz regionalną izbę obrachunkową.

W 2001 r. do izb wpłynęły dwa powiadomienia skarbników o odmowie dokonania kontrasygnaty i złożeniu jej na pisemne polecenie zwierzchnika. Jedno powiadomienie dotyczyło zakwestionowania i dokonania kontrasygnaty na pisemne polecenie zwierzchnika umowy na wykonanie projektu budowlano-wykonawczego modernizacji i rozbudowy szpitala, podpisanie której powodowało zaciągnięcie zobowiązań nie mających pokrycia w budżecie. W drugim przypadku odmowa kontrasygnaty skarbnika dotyczyła umowy w sprawie darowizny na rzecz Państwowej Straży Pożarnej z uwagi na brak podstaw prawnych do przekazywania środków finansowych w formie darowizny.

W obu przypadkach komisje uznały odmowy kontrasygnat i złożenie ich na pisemne polecenie zwierzchnika za uzasadnione.

W okresie od 1993 r. do 2001 r. do izb wpłynęło 28 powiadomień skarbników o dokonaniu kontrasygnaty na pisemne polecenie zwierzchnika. W wyniku kontroli przeprowadzonych w 2001 r., przez izby, w jednostkach samorządu terytorialnego stwierdzono 211 przypadków dotyczących realizacji umów nie posiadających kontrasygnaty skarbnika, w 2000 r. było ich 210 a w 1999 - 201.

Porównanie liczby powiadomień skarbników o dokonaniu kontrasygnaty na pisemne polecenie zwierzchnika z nieprawidłowościami stwierdzonymi przez inspektorów kontroli świadczy m. in. o nieprzedkładaniu skarbnikom umów do kontrasygnaty.