Samorząd terytorialny reaktywowany w Polsce w 1990 r. ma już jedenastoletnią historię, jednak w strukturze trójszczeblowej funkcjonuje dopiero pełne trzy lata. Rok 2001 był jednocześnie trzecim rokiem obowiązywania podstawowych aktów prawnych regulujących system finansowy samorządu. W roku tym nie uległy istotnym zmianom regulacje prawne zawarte w ustawie o finansach publicznych. Obowiązywała również - mająca tymczasowy charakter - ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000, przedłużona na 2001 i 2002 r.

W ramach wspierania rozwoju regionalnego przewidziano możliwość otrzymania przez jednostki samorządu terytorialnego dotacji z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych objętych kontraktami wojewódzkimi. Gminy, powiaty i województwa samorządowe mogą również otrzymywać dotacje na zadania z zakresu rozwoju regionalnego nie ujęte w kontraktach wojewódzkich, gdy dotyczą realizacji programów interwencyjnych w wypadkach klęsk żywiołowych, programów testujących nowe rozwiązania i instrumenty rozwoju regionalnego oraz programów doradczych i informacyjnych zwiększających zdolność realizacji programów wojewódzkich. Wprowadzono ponadto zapis, na mocy którego w 2001 r. jst mogły zmieniać w granicy 15% przeznaczenie dotacji celowych otrzymanych z budżetu państwa na realizację zadań własnych.

Poza regulacjami dotyczącymi dochodów wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, dokonano pewnych zmian w dochodach gmin. Z dniem 1 stycznia 2001 r. weszła w życie ustawa o podatku od czynności cywilnoprawnych, który w całości stanowi dochód gminy, w efekcie czego dochody gminy uzyskiwane dotąd z opłaty skarbowej zostały rozdzielone na dwie części. W związku z koniecznością dostosowania górnictwa węgla kamiennego do funkcjonowania w warunkach gospodarki rynkowej został podwyższony do 32,6% udział gmin górniczych we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych.

Zmiany wprowadzone do ustawy regulującej dochody jst nie zapewniały nowych źródeł dochodów, umożliwiły jednak pozyskiwanie środków pomocowych i podporządkowały formy dotacji uzyskiwane przez jst potrzebom wspierania rozwoju regionalnego.

W celu realizacji programów zapobiegania przestępczości, w trakcie roku 2001 znowelizowana została ustawa o Policji, umożliwiając samorządom gminnym i powiatowym przekazywanie policji środków z dochodów własnych na realizację zadań z zakresu służby prewencyjnej. Dla wsparcia starosty w realizacji zadań z zakresu porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli przewidziano obowiązek tworzenia komisji bezpieczeństwa i porządku, której koszty funkcjonowania winny być pokryte ze środków własnych powiatów.

W wyniku zmiany ustawy o kulturze fizycznej umożliwiono jednostkom samorządu terytorialnego finansowanie ze środków własnych budżetu stypendiów sportowych, wyróżnień i nagród dla zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym. Ponadto katalog zadań jst został rozszerzony o możliwość udzielania stypendiów dla uczniów i studentów.

Zakres zadań realizowanych przez samorząd powiatowy rozszerzony został o obowiązek opracowania szeregu programów i prowadzenia nowych rejestrów. Wspomniano już o uchwalaniu powiatowego programu zapobiegania przestępczości oraz ochrony bezpieczeństwa. W obliczu trudnej sytuacji na rynku pracy, na mocy nowelizacji ustawy o samorządzie powiatowym, katalog kompetencji rady powiatu został poszerzony o uchwalenie powiatowego programu przeciwdziałania bezrobociu i aktywizacji lokalnego rynku pracy. Począwszy od 1 stycznia 2001 r. do zadań powiatów - podobnie jak innych jednostek udzielających pomocy - należy też opracowywanie programów udzielania pomocy przedsiębiorcom, a także badanie skuteczności udzielonej pomocy. W ramach działań proekologicznych nowa ustawa - Prawo ochrony środowiska - nałożyła na organy powiatu obowiązek sporządzania i uchwalania powiatowych programów ochrony środowiska, a ponadto obowiązek finansowania z budżetu powiatu, w określonych ustawą przypadkach, rekultywacji gleby i prowadzenia okresowych badań jej jakości. W trakcie roku 2001 kolejne obowiązki opracowywania powiatowego planu gospodarki odpadami, zatwierdzania programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi oraz prowadzenia rejestru posiadaczy odpadów nałożyła na samorząd powiatowy ustawa o odpadach. Konieczność prowadzenia rejestru roślin i zwierząt, ich części i produktów pochodnych, których przewożenia przez granicę państwa zabrania się na podstawie umów międzynarodowych, wprowadziła ustawa o ochronie przyrody.

Przekazane powiatom obowiązki nie pozostały bez wpływu na poziom finansowanych z budżetu wydatków. Z drugiej strony, ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, przekazała zarządom powiatów kompetencje do ustalania stawek czynszów w lokalach wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu powiatu, dzięki czemu powiat zwiększył możliwość bezpośredniego wpływu na kształtowanie dochodów z własnego majątku.

Zmianą najistotniejszą dla budżetów województw samorządowych było wprowadzenie kontraktów wojewódzkich jako narzędzia wspierania rozwoju regionalnego, określonego ustawą z dnia 12 maja 2000 r.. Podpisanie i zatwierdzenie przez rząd i samorządy województw kontraktów samorządowych zainicjowało realizację przez województwo polityki regionalnej, na którą środki finansowe wpłynęły do budżetu województw po raz pierwszy w 2001 r. Do kontraktów włączono m.in. finansowanie wieloletnich inwestycji przekazanych samorządom wojewódzkim w efekcie reformy administracyjnej i do 2001 r. finansowanych dotacjami z budżetu państwa na zadania własne.

Do zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez samorząd wojewódzki obowiązek finansowania uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów wykonywanych przez krajowych autobusowych przewoźników pasażerskich wprowadziła zmiana ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego. Zadaniem własnym samorządu wojewódzkiego stało się natomiast organizowanie i dotowanie regionalnych przewozów pasażerskich oraz zakupu taboru szynowego. Środki na ten cel po raz pierwszy znalazły się w budżetach województw na 2001 rok.

Nowe zadanie własne, polegające na organizowaniu i prowadzeniu jednostek organizacyjnych pomocy społecznej o zasięgu ponadpowiatowym, do katalogu zadań własnych realizowanych przez województwa samorządowe wprowadzono zapisami w ustawie o opiece społecznej. Do zadań marszałka województwa z zakresu administracji rządowej od 2001 r. należy organizowanie i zapewnianie możliwości odbycia stażu podyplomowego dla absolwentów studiów lekarskich i lekarsko-stomatologicznych, szkół pielęgniarskich i szkół położniczych.

Województwa samorządowe od 28 czerwca 2001 r. uzyskały nowy rodzaj dochodów własnych, którymi są opłaty za wydawanie zezwoleń na obrót hurtowy napojami alkoholowymi o zawartości do 18% alkoholu. Dochody z tego źródła mogą być wyłącznie wykorzystane na finansowanie zadań z zakresu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, m. in. na tworzenie organizacji społecznych krzewiących trzeźwość i kształtowanie odpowiedniej polityki społecznej, w tym ograniczającej dostępność alkoholu.

Zmiany zakresu zadań realizowanych w 2001 r. przez jst w niewielkim stopniu dotyczyły gmin, które funkcjonują najdłużej i których sytuacja jest najbardziej ustabilizowana. Poszerzenie zadań realizowanych przez powiaty ujęte jest w długiej liście zmian, jednak dotyczą one przede wszystkim obowiązków opracowywania programów, planów, rejestrów, bez konieczności przejmowania nowych jednostek organizacyjnych. Najwidoczniejsze jest rozszerzenie zakresu zadań samorządu wojewódzkiego.

W tym kontekście uzasadnione wydają się różnice w dynamice dochodów budżetowych osiąganych przez poszczególne szczeble samorządu. Wzrost dochodów gmin jest najniższy i najbardziej ustabilizowany (6,9% w 2000 r. i 7,8% w roku 2001 w stosunku do roku poprzedniego). Wzrost dochodów powiatów sięgający w 2001 r. 11,8% można traktować przede wszystkim jako korektę dochodów, które w poprzednich latach zapewniły niewielki zakres samodzielności. Przyrost dochodów województw samorządowych o ponad 24% uzasadniony jest przede wszystkim przyrostem realizowanych zadań.

Na stan finansów jst wpłynęła również sytuacja gospodarcza kraju. Obok stopnia adekwatności wzrostu dochodów związanych z realizacją nowych zadań, poziom dochodów jst zmienia się wraz ze zmianami wielkości stanowiących podstawy naliczania niektórych źródeł dochodów. Dotyczy to dochodów z podatków i opłat, niektórych dochodów przekazywanych z budżetu państwa, czy odsetek od środków pieniężnych na rachunkach

Wymienione czynniki działają różnokierunkowo na zmianę sytuacji finansowej jst. Porównanie danych za okres 1999-2001, czyli od wprowadzenia trzech szczebli samorządu terytorialnego, wskazuje na pogorszenie się możliwości finansowych jst, chociaż nie wskazuje na to średnia dynamika dochodów wszystkich szczebli samorządowych w kraju, która w roku 2000 wyniosła 11,9%, a w roku 2001 - 9,6% (przy niższym poziomie inflacji). Sytuacja poszczególnych jst była bardzo zróżnicowana: w 2000 r. 56,1% jst nie wykazało realnego wzrostu dochodów, a w 2001 r. 36,6%.

O sytuacji finansowej i zakresie samodzielności w pozyskiwaniu i rozdysponowaniu dochodów decyduje udział dochodów własnych w ogólnej kwocie dochodów budżetowych. Łącznie dla wszystkich jst udział ten malał z 43,7% w 1999 r. poprzez 41,7% w 2000 r. do 40,8% w roku 2001.

Na spadek udziału dochodów własnych jst wpłynęło zmniejszenie się udziałów jst w dochodach budżetu państwa (z 15,4% w 1999 r. do 12,9% w 2001 r.) oraz spadek udziału dochodów z majątku (z 5,2% w 1999 r. do 4,1% w 2001 r.), przeciwdziałał mu natomiast wzrost udziału dochodów z podatków i opłat samorządowych (z 14,1% w 1999 r. do 15,3% w 2001 r.). Pozytywne ich oddziaływanie na wielkość dochodów własnych może wystąpić jedynie w gminach i miastach na prawach powiatu, ponieważ tylko w tych jednostkach podatki i opłaty samorządowe stanowią źródło dochodów.

Sytuację finansową jst dobrze charakteryzuje udział wydatków inwestycyjnych w ogólnej kwocie wydatków budżetowych, które winny być realizowane w zakresie zależnym od wielkości funduszu swobodnej decyzji, czyli od nadwyżki dochodów ponad wydatkami związanymi z realizacją obligatoryjnych zadań własnych, zadań zleconych i przejętych w drodze porozumień. Udział ten łącznie dla jst w latach 1999 i 2000 utrzymywał się na poziomie 17,4% a w 2001 r. obniżył się do 16,7%. Charakterystyczny jest długookresowy trend spadkowy udziału wydatków inwestycyjnych w wydatkach gmin z 25,1% w 1993 r. do 19,1% w 2001 r. Wzrost udziału wydatków inwestycyjnych występuje jedynie w powiatach (z 6,4% w 1999 r. do 8,8% w roku 2001), co można interpretować jako oznakę poprawy sytuacji finansowej tych jednostek.

Niepokojącą wymowę ma wzrost rozmiarów deficytu powstającego w wyniku realizacji budżetów wszystkich jst. W latach 1999-2001 zwiększył się on o około 23% z 957,2 mln zł do 3 139,6 mln zł. Rośnie również stosunek deficytu do realizowanych dochodów (z 1,4% do 3,9%) oraz udział w ogólnej liczbie jst jednostek realizujących budżety deficytowe (z 50,5% do 60%). Z ogólnej tendencji w roku 2001 wyłamują się gminy, w których zmniejszył się poziom deficytu i jego stosunek do realizowanych dochodów (z 4,7% do 3,4%). Gminy mają najdłuższe doświadczenie w zakresie gospodarowania środkami publicznymi i najlepiej znają swoje możliwości finansowe. Wiele z nich, realizując programy inwestycyjne, określiło swoje realne granice zadłużania się i uznało, iż ciągłe powiększanie ujemnej różnicy między realizowanymi dochodami i wydatkami może być niebezpieczne. Spadek rozmiarów deficytu w gminach sygnalizuje więc osiągnięcie przez część gmin bariery bezpiecznego zadłużania się. O braku możliwości interpretowania tego spadku jako objawu poprawy sytuacji finansowej gmin świadczy szereg innych wskaźników (np. spadek udziału wydatków inwestycyjnych, wzrost zadłużenia).

Podobną wymowę ma 98,5% wzrost rozmiarów zobowiązań jst z 6 187,2 mln zł w 1999 r. do 12 281,8 mln zł w 2001 r., z tym że tendencja ta dotyczy wszystkich szczebli samorządu - również gmin. Stosunek zobowiązań do ogólnej kwoty dochodów budżetowych zwiększył się z 11,5% do 16,8% w gminach, z 12,2% do 22,0% w miastach na prawach powiatów, z 0,7% do 6,4% w województwach i z 0,6% do 3,8% w powiatach. Wielkość państwowego długu publicznego za rok 1999 wyniosła 274 019,1 mln zł, a stosunek tego długu do PKB wyniósł 44,4%. Udział zadłużenia jst w kwocie państwowego długu sięgał 2,3%. W roku 2000 udział zobowiązań jst w państwowym długu publicznym wyniósł 3,3%. Przeciętne wielkości zadłużenia jst w stosunku do dochodów dalekie są od ustawowej granicy 60%, jednak w 21 gminach bariera ta została przekroczona, a w 2% gmin zbliża się do tej granicy (ich deficyt w stosunku do dochodów przekracza 50%).

Najniższy stosunek zadłużenia do dochodów występujący w powiatach nie jest gwarancją bezpieczeństwa finansowego tych jednostek. Pamiętać bowiem należy, że w powiatach przeciętny udział dochodów własnych sięga zaledwie 8,6%, dotacje celowe stanowią 45,1% dochodów, a subwencja ogólna, która w praktyce zostawia niewiele większą swobodę w określeniu kierunków jej wykorzystania, zapewnia 46,3% dochodów. W tej sytuacji powiaty nie mają zbyt wielkich możliwości wygospodarowania środków na spłatę zaciąganych zobowiązań. Z ograniczeniem tym związany jest mały zakres realizowanych przez powiaty inwestycji, których sfinansowanie często wymaga zaciągania kredytów i pożyczek. Nieco większa swoboda występująca w województwach znajduje swoje odbicie w szerszym zakresie korzystania z tych instrumentów finansowych.

Zaciągane kredyty i pożyczki oraz emisja obligacji komunalnych są głównym źródłem pokrycia deficytu jst, stąd największy, bo ponad 80% ich udział w kwocie zobowiązań. Optymistyczna jest pewna stabilizacja udziału w zobowiązaniach jst zobowiązań wymagalnych (czyli przeterminowanych), a nawet jego spadek w 2001 r. w stosunku do roku 2000 (z 7,6% do 6,0%), pamiętać jednak należy, że przy wzroście ogólnej kwoty zobowiązań oznacza to również wzrost rozmiarów opóźnień w regulowaniu zobowiązań.

Sygnałem, którego nie można pominąć w charakterystyce sytuacji finansowej jst, jest rosnący zakres wykorzystania kredytów, pożyczek i przychodów z emisji papierów wartościowych na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Korzystanie z zewnętrznych źródeł przychodów jest czynnikiem pozytywnym, umożliwiającym przyspieszenie procesów inwestycyjnych jst i nie budzi zaniepokojenia, jeśli rzeczywiście służy finansowaniu inwestycji, a powstające z tego tytułu zobowiązania mogą być spłacone z osiąganych w następnych latach dochodów lub przychodów nie podlegających zwrotowi (np. z nadwyżki budżetowej nagromadzonej w latach ubiegłych). Jeśli jednak wzrost stosunku zadłużenia do dochodów nie idzie w parze ze wzrostem udziału wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogółem, pojawiają się trudności z terminową regulacją zobowiązań, a coraz większa część uzyskanych z kredytów i pożyczek przychodów musi być przeznaczona na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań, sytuację taką należy traktować jako objaw trudnej sytuacji finansowej jst. Mogła ona powstać zarówno z powodu przekroczenia bezpiecznych granic inwestycji i zadłużenia przez coraz większą liczbę jednostek, jak i z trudności w realizacji zaplanowanych dochodów, w relacji do których określono wydatki inwestycyjne i wielkość zwrotnych przychodów.

W 2000 r. przychody jst z kredytów, pożyczek i emisji papierów wartościowych przewyższały kwotę deficytów jst o 472,2 mln zł. Można zatem przyjąć, że co najmniej 11,8% przychodów z wymienionych źródeł zostało wykorzystane na sfinansowanie rozchodów, czyli spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań. W roku 2001 udział w ten sposób wykorzystanych kredytów i pożyczek wzrósł do 27,3%. Najwidoczniejsze pogorszenie w tym zakresie nastąpiło w gminach, w których w 2000 r. nadwyżka przychodów z kredytów, pożyczek i emisji obligacji nad kwotą deficytów tych jednostek stanowiła 0,1% uzyskiwanych z wymienionych źródeł przychodów, a w roku 2001 urosła do 25,4%. W miastach na prawach powiatów jest ona najwyższa - sięga 32,3%, jednak na tym szczeblu samorządu pogorszenie omawianego wskaźnika nie następowało tak szybko.

Niski poziom zadłużenia powiatów i województw samorządowych, sięgający odpowiednio 3,8% i 6,4% w stosunku do realizowanych dochodów, przy 16,8% w gminach i 22% w miastach na prawach powiatów nie oznacza, że omawiane zjawisko trudności w spłacaniu zobowiązań nie występuje na tych szczeblach samorządu. W 2001 r. nadwyżka zaciąganych kredytów i pożyczek nad potrzebami sfinansowania deficytu sięgała w powiatach - 15,0% a w województwach - 14,6%, co oznacza, że w tych jednostkach istnieją znacznie niższe od ustawowych i wyraźnie niższe niż w gminach, granice zadłużania gwarantujące bezpieczeństwo finansowe.

Widoczne pogorszenie sytuacji finansowej jst, a szczególnie gmin, w 2001 r. w dużej mierze wynika z obniżenia realnego poziomu dochodów znacznej części jednostek. Uwagę zwraca również utrzymujące się przez kolejne lata zróżnicowanie poziomu osiąganych dochodów. W województwach kujawsko-pomorskim, lubelskim i małopolskim na wszystkich szczeblach samorządu osiągane dochody są niższe w stosunku do odpowiednich średnich krajowych. Koncentracja "uboższych" gmin, powiatów i miast na prawach powiatu w województwach, których budżet również jest "uboższy" od przeciętnego w kraju, nie może wynikać jedynie z braku aktywności i umiejętności władz samorządowych. Wiąże się z zróżnicowaniem obiektywnych możliwości poszczególnych regionów i prowadzi do dalszego pogłębiania się dysproporcji, wytwarza bowiem niedobór środków na rozwój infrastruktury. Utrzymujące się zróżnicowanie sytuacji jst poszczególnych województw świadczy o małej wydolności mechanizmów redystrybucji dochodów z budżetu państwa, trudno jednak zalecać rozbudowę prostych form redystrybucji, które nie gwarantują trwałej poprawy.

Pewne szanse zmian w tym zakresie stwarzają starannie przygotowane programy rozwoju regionalnego i możliwość pozyskania środków z funduszy unijnych, których formy przekazywania wymuszają efektywne wykorzystanie. Nie należy jednak zapominać, że część jst pozbawiona będzie możliwości korzystania z tych środków, jeżeli nie uzyska pomocy krajowej zapewniającej minimum wkładu środków własnych. Zapowiadana zmiana ustawy o dochodach jst winna zawierać mechanizmy finansowania stwarzające większe możliwości rozwoju zaniedbanych dotąd regionów i jednostek samorządowych.

<początek strony>

• Sytuacja jednostek samorządu terytorialnego w 2001 r •
• 1. Uchwalanie budżetu i jego zmiany •
• 2.1. Budżety jednostek samorządu terytorialnego w 2001 roku •
• 2.2. Wykonanie budżetów przez gminy •
• 2.3. Wykonanie budżetów przez powiaty •
• 2.4. Wykonanie budżetów przez miasta na prawach powiatu •
• 2.5. Wykonanie budżetów przez województwa samorządowe •
• 3. Związki międzygminne •
• 4.1. Kontrola gospodarki finansowej i zamówień publicznych •
• 4.2. Kontrola wykonywania zadań własnych gminy z zakresu ochrony przeciwpożarowej •
• 4.3. Kontrola wydatkowania środków Państwowego Funduszu Kombatantów •
• 4.4. Kontrola przejęcia mienia Skarbu Państwa przez samorządy województw •
• 4.5. Kontrola gospodarki finansowej zakładów opieki zdrowotnej •

Wstęp | Część I - Streszczenie | Część I  - Pełny tekst | Część II - Streszczenie | Część II - Pełny tekst