2.1.1. Budżety jednostek samorządu terytorialnego na tle budżetu państwa

2.1.2. Realizacja budżetów przez jednostki samorządu terytorialnego

2.1.3. Dochody jednostek samorządu terytorialnego

Dynamika i struktura dochodów

Struktura dochodów według wybranych źródeł

Struktura dochodów według województw

Dochody w przeliczeniu na jednego mieszkańca

2.1.4. Wydatki jednostek samorządu terytorialnego

Dynamika i struktura wydatków jst

Wydatki na zadania własne i zadania zlecone

Wydatki na zadania bieżące i majątkowe

Wydatki w działach klasyfikacji budżetowej

Wydatki jst w przeliczeniu na jednego mieszkańca

2.1.5. Wynik budżetów oraz zobowiązania jednostek samorządu terytorialnego

Przychody i rozchody budżetu

Zobowiązania jst

2.1.6. Podsumowanie

Rok 2001 był trzecim rokiem funkcjonowania trójstopniowego podziału administracyjnego państwa, wprowadzonego ustawą z dnia 24 lipca 1998 r., zwaną "ustawą o podziale terytorialnym". Był to również rok dalszego umacniania struktur powiatów i województw samorządowych. Wprowadzone zmiany unormowań ustrojowych oraz prawa finansowego, wyrażające się zmianami ustaw o samorządzie gminnym, powiatowym i województw oraz ustawy o finansach publicznych i wydanymi na jej podstawie rozporządzeniami regulującymi gospodarkę finansową gmin, powiatów i samorządów województw, wzmocniły odpowiedzialność organów samorządowych za podejmowane działania w sferze spraw publicznych. Jednocześnie utrzymujący się stan prawny w zakresie źródeł zasilania finansowego, określony w nieznacznie zmienionej ustawie z 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2001, nie sprzyjał zdynamizowaniu rozwoju sektora samorządowego.

Dochody i wydatki budżetów jst na tle budżetu państwa w latach 1999-2001 prezentuje tabela 2.1.1. W 2001 r. dochody budżetu państwa zaplanowane w wysokości 152 465 mln zł zostały wykonane w kwocie 140 527 mln zł, tj. w 92,2%. Wskaźnik dynamiki dochodów budżetu państwa wykonanych w 2001 r. w stosunku do wykonania roku poprzedniego wynosił 103,6%. Poziom tej dynamiki, po skorygowaniu o wskaźnik inflacji (5,5%) z 2001 r. określa spadek dochodów realnych o 1,9% w stosunku do roku poprzedniego.

Dochody budżetów sektora samorządowego zostały w 2001 r. wykonane w wysokości 79 595 mln zł, co w relacji do dochodów budżetu państwa stanowi 56,6%. Udział ten, ze względu na znaczne niewykonanie planu dochodów budżetu państwa przekroczył udział planowany (53,4%) o 3,2 punktu procentowego. W latach 1999-2001 relacje dochodów budżetowych jednostek samorządu terytorialnego do dochodów budżetu państwa przekroczyły poziom 50% i systematycznie wykazywały tendencję rosnącą. W 2000 r. udział ten na poziomie 53,5% wzrósł w porównaniu do 1999 r. o 2 punkty procentowe. W 2001 r. udział ten, na poziomie 56,6% był jeszcze wyższy i wzrósł o 3,1 punktu, co określa znaczne przyśpieszenie tempa przyrostu dochodów sektora samorządowego na tle dochodów budżetu państwa.

Dochody budżetów gmin, powiatów, miast na prawach powiatu i samorządów województw zaplanowano w 2001 r. łącznie w wysokości 81 428 826 tys. zł, a wykonano w kwocie 79 594 642 tys. zł, czyli w 97,7%. Plan wydatków budżetowych, w wysokości 87 292 308 tys. zł, został wykonany w kwocie 82 734 252 tys. zł, tj. w 94,8%. Odpowiednio wynik budżetu zaplanowano per saldo jako deficyt na poziomie 5 863 482 tys. zł, a wykonano również jako deficyt, chociaż niższy, na poziomie 3 139 610 tys. zł. Poziom wykonania dochodów budżetowych (97,7%) przekroczył o 2,9 punktu poziom wykonania wydatków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego. W skali kraju jednostki samorządu terytorialnego, funkcjonujące w ramach trójstopniowego podziału na poziomie województw administracyjnych, nie wykonały w żadnym z nich planu dochodów oraz wydatków. Relatywnie najwyższy poziom wykonania odnotowano w budżetach powiatów (dochody 99,1% a wydatki 97,8%) oraz miast na prawach powiatu (dochody 98,2% a wydatki 95,6%); najniższy natomiast w budżetach województw samorządowych (dochody 94,3% a wydatki 93,3%).

Planowane i wykonane dochody, wydatki i wynik budżetu gmin, powiatów, miast na prawach powiatu i województw samorządowych według województw w 2001 r. zawarto w tabeli 2.1.2.

W świetle przedstawionego wykonania planu dochodów, planu wydatków i wyniku budżetów per saldo, należy wskazać w 2001 r. na przyrost zobowiązań do poziomu 12 281 772 tys. zł, tj. o prawie 31% w stosunku do stanu z roku poprzedniego. Przyrost ten wyniósł prawie 3 mld zł. Relacja zobowiązań ogółem jst do wykonanych dochodów wynosi 15,4% i tym samym wzrosła w porównaniu do relacji z 2000 r. o 2,5 punktu procentowego. Najwyższe tempo przyrostu zobowiązań odnotowano w miastach na prawach powiatu, a najniższe w powiatach. Uwarunkowania towarzyszące powyższym wskaźnikom zostaną uszczegółowione w dalszej części Sprawozdania... .

Dochody budżetów gmin, powiatów, miast na prawach powiatu i województw samorządowych, wykonane w 2001 r. wzrosły w porównaniu z rokiem poprzednim do 109,6%. Dynamika dochodów 2000 r., odniesiona do roku 1999 była wyższa i wynosiła 111,9%. Jednakże obniżenie się wskaźnika inflacji z 10,1% w 2000 r. do 5,5% w 2001 r. wpłynęło korzystnie na ukształtowanie się realnego wskaźnika dynamiki dochodów z poziomu 101,6% w 2000 r. do 104,1% w 2001 roku. Relacje te pozwalają uznać sytuację finansową sektora samorządowego w 2001 r. za korzystniejszą w porównaniu do 2000 roku. W 2001 r. wskaźniki dynamiki dochodów budżetowych jednostek samorządu terytorialnego odniesione do roku poprzedniego w podziale na województwa, mieściły się w granicach od 104,9% (województwo dolnośląskie) do 111,8% (województwo kujawsko-pomorskie). W wyrażeniu realnym wystąpił spadek dochodów jst województwa dolnośląskiego o 0,6% oraz wzrost do 106,3% dla jst województwa kujawsko-pomorskiego. W skali kraju w 2001 r. tylko jednostki województwa dolnośląskiego nie osiągnęły realnego poziomu dochodów roku poprzedniego. Wzrost dochodów w granicach nie przekraczających realnie średniej krajowej (104,1%) odnotowano w jst 8 województw: lubelskiego (103,2%), lubuskiego (103,8%), łódzkiego (103,4%), mazowieckiego (103,3%), pomorskiego (104,3%), świętokrzyskiego (102,8%), warmińsko-mazurskiego (104,1% - poziom średni) i zachodniopomorskiego (103,9%). Natomiast średni poziom dochodów realnych przekroczono w jst 7 województw: kujawsko-pomorskiego (106,3%), małopolskiego (105,6%), opolskiego (106%), podkarpackiego (106,2%), podlaskiego (105,8%), śląskiego (105,1%) i wielkopolskiego (105,7%).

Wielkość, dynamikę i strukturę dochodów jst w latach 2000 i 2001 prezentuje tabela 2.1.3.

Udział dochodów budżetowych gmin, powiatów, miast na prawach powiatów i województw samorządowych w łącznych dochodach jst w 2001 roku

Zaprezentowane w powyższym zestawieniu wskaźniki potwierdzają, że dynamika realnych dochodów gmin i miast na prawach powiatu, na tle łącznych dochodów sektora samorządowego, malała. W szczególnie wysokim stopniu było to zauważalne w odniesieniu do budżetów gmin, w których ustawowy zakres realizowanych zadań nie uległ zawężeniu. Natomiast wskaźniki dynamiki dochodów budżetów powiatów i województw samorządowych wzrosły znacznie w związku z rozszerzeniem zakresu realizowanych zadań publicznych. Trzeba również zauważyć, że wielkość środków przewidzianych w 1999 roku w budżetach powiatów i województw, nie korelowała z zadaniami przekazanymi tym podmiotom do realizacji. Bardzo znaczne niedoszacowanie ich dochodów w budżetach 1999 r., zostało częściowo wyrównane w budżetach 2000 r., jednakże wzrost dochodów w 2001 r. był nadal nieadekwatny do zakresu realizowanych zadań.

Odnotowany, znacznie ponadprzeciętny wzrost dochodów województw samorządowych był rezultatem zainicjowania realizacji polityki regionalnej, głównie w formie kontraktów wojewódzkich, stanowiących narzędzie wspierania rozwoju regionalnego, określonego w ustawie z 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego.

Zaprezentowane w skali kraju relacje wyodrębnionych źródeł dochodów potwierdzają systematyczne obniżanie się udziału dochodów własnych w dochodach ogółem jst do poziomu 41% w 2001 roku. Analogiczne tendencje odnotowano w odniesieniu do dotacji celowych. Jedynie udział subwencji ogólnej, a w jej strukturze - subwencji oświatowej, systematycznie wzrastał. Podkreślić jednak należy, że w 2001 r. znaczną część środków finansowych oddanych do dyspozycji sektora samorządowego stanowiły środki pochodzące z redystrybucji, z budżetu państwa (59%). Udział tych dochodów w latach 1999-2001 wynosił odpowiednio: 56%, 58% i 59%.

Struktura dochodów budżetowych jst w latach 1999-2001

W strukturze dochodów gmin, dochody własne stanowiły ponad połowę (52%) ich dochodów ogółem. Poziom uzyskany w 2000 r. został utrzymany również w 2001 roku. Obniżył się natomiast udział dotacji celowych (o 2 punkty procentowe) a wzrósł w tej samej relacji udział subwencji ogólnej. W latach 2000 i 2001 środki uzyskane z budżetu państwa sfinansowały 48% zrealizowanych przez gminy zadań.

W strukturze dochodów powiatów, dochody własne, pomimo wzrostu ich udziału o 1 punkt procentowy w 2001 r., do 9% dochodów ogółem, nie miały w prowadzonej gospodarce finansowej istotnego znaczenia. Środki z uzyskiwanych dotacji celowych (45%) i subwencji ogólnej (46%) w dalszym ciągu stanowiły podstawę finansowania realizowanych zadań.

W strukturze dochodów miast na prawach powiatu udział dochodów własnych w dochodach ogółem w latach 2000 i 2001 ustabilizował się na poziomie 48%. W relacji do poziomu z 1999 r. odnotowano obniżenie o 1 punkt. Łączny udział dotacji celowych i subwencji ogólnej utrzymał się w latach 2000 i 2001 na niezmienionym poziomie 52%.

W strukturze dochodów województw samorządowych odnotowano w 2001 r. dalszy spadek udziału dochodów własnych do poziomu 13%, tj. o 3 punkty procentowe w porównaniu do roku poprzedniego oraz o 5 punktów w stosunku do 1999 roku. W tej sytuacji udział środków redystrybuowanych z budżetu państwa do budżetów województw samorządowych wzrósł w latach 1999-2001 odpowiednio do: 82%, 84% i 87%.

Przedstawione relacje potwierdzają, że średnio w skali kraju dochody własne jst uzyskane w 2001 r. stanowiły 41% dochodów łącznych. W poszczególnych województwach struktura dochodów była bardzo zróżnicowana. Generalnie jednak, za wyjątkiem jednostek województwa śląskiego, w których łączny udział dochodów własnych wzrósł o 1 punkt procentowy w stosunku do roku poprzedniego, odnotowano w 2001 r. relatywny spadek udziału dochodów własnych w jednostkach wszystkich pozostałych województw.

W strukturze dochodów ogółem jst udział dochodów własnych mieścił się w granicach od 28% w województwie podkarpackim do 53% w województwie mazowieckim. Najniższe ich udziały - w granicach do 30% - odnotowano w 4 następujących województwach: podkarpackim (28%) oraz lubelskim, podlaskim i świętokrzyskim po 29%; średnie - w granicach od 31% do 40% - w 6 województwach: warmińsko-mazurskim (35%), kujawsko-pomorskim i małopolskim (po 36%), lubuskim (38%), zachodnio-pomorskim (39%) i wielkopolskim (40%) oraz najwyższe, przekraczające 40% w 6 pozostałych województwach: łódzkim i opolskim (po 41%), pomorskim (42%), dolnośląskim (44%), śląskim (47%) i mazowieckim (53%).

Jednocześnie stwierdzono, że za wyjątkiem jst województwa mazowieckiego, zadania sektora samorządowego wszystkich pozostałych województw, w ponad połowie finansowane były ze środków transferowanych z budżetu państwa, w tym w przeważającej części subwencją ogólną. W krańcowych przypadkach, w których udział dochodów własnych nie przekraczał poziomu 30%, łączny udział dotacji z budżetu państwa i subwencji ogólnej przekroczył 70% dochodów ogółem.

W strukturze dochodów własnych jst, stanowiących w 2001 r. prawie 41% dochodów ogółem, udziały z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych i osób prawnych na poziomie 12,9%, należały do najwyższych. Nieznacznie niższy był udział podatku od nieruchomości (10,7%); natomiast dochody z majątku stanowiły 4,1%.

W uzyskanych dotacjach celowych (22,2% dochodów ogółem) najwyższy udział - prawie 21% - odnotowano w odniesieniu do dotacji celowych z budżetu państwa, w tym 2/3 były przeznaczone na wydatki bieżące realizowanych zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, a 1/3 na zadania własne, z których ponad 30% stanowiły zadania inwestycyjne.

Subwencja ogólna stanowiła 37% dochodów ogółem jst. W jej strukturze przypada 75% na część oświatową, 9% na część drogową, 7% na rekompensującą, 6% na podstawową oraz nieco powyżej 2% na wyrównawczą. W kwocie subwencji ogólnej 46% przypadało na gminy; 27% na miasta na prawach powiatu; 22% na powiaty i 5% na województwa. Subwencja wyrównawcza przypadła w udziale w 50% powiatom, w 36% województwom samorządowym i w 14% miastom na prawach powiatu.

Miernikiem charakteryzującym w sposób optymalny sytuację finansową jednostek samorządu terytorialnego jest wielkość dochodów budżetowych ustalona w przeliczeniu na jednego mieszkańca. Wskaźnik ten determinuje wielkość wydatków budżetowych realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Jego wielkości określają warunki działań prorozwojowych tych jednostek, ich stagnację lub recesję.

Z zaprezentowanych danych wynika przyrost w 2001 r., w porównaniu z rokiem 2000, dochodów na jednego mieszkańca w skali kraju na poziomie 181 zł. Przyrost ten był tylko nieznacznie niższy od przyrostu dochodów z 2000 r. odniesionego do roku poprzedniego. W 2001 r., najwyższy przyrost kwotowy dochodów na jednego mieszkańca odnotowano w miastach na prawach powiatu (o 171 zł) oraz w gminach (o 99 zł). Jednakże relatywnie najwyższy przyrost dochodów na mieszkańca odnotowano w województwach samorządowych (o 24%) oraz w powiatach (o 12%), a najniższy w gminach (o 8%).

Załączona tabela 2.1.5. przedstawia kształtowanie się dochodów gmin, powiatów, miast na prawach powiatu i województw samorządowych w przeliczeniu na jednego mieszkańca w 2001 r., z wyodrębnieniem wybranych źródeł dochodów, w podziale na województwa. Relacje dochodów z wyodrębnionych źródeł, odniesione do wielkości średnich w kraju, przedstawione w tabeli 2.1.6. wskazują na znaczne zróżnicowanie dochodów, tak w zakresie podmiotowym, jak i terytorialnym. Wielkości dochodów ogółem jst według województw na jednego mieszkańca kształtowały się w granicach od 1 851 zł w województwie lubelskim do 4 789 zł w województwie mazowieckim, przy średniej krajowej na poziomie 2 060 zł. W grupie gmin, przy średnich dochodach na poziomie 1 371 zł, rozpiętość dochodów ogółem mieściła się w granicach od 1 152 zł w województwie lubelskim do 1 939 zł w województwie mazowieckim. W powiatach, przy średnich dochodach na jednego mieszkańca na poziomie 516 zł, rozpiętość ta wynosiła od 441 zł w województwie śląskim do 640 zł w województwie zachodniopomorskim. W grupie miast na prawach powiatu najwyższe dochody, na poziomie 2 634 zł, odnotowano w województwie opolskim a najniższe w wysokości 1 886 zł, w województwie podlaskim; przy średnich dochodach miast w skali kraju na poziomie 2 069 zł. W województwach samorządowych średnie dochody w skali kraju kształtowały się na poziomie 119 zł. Najniższe dochody na poziomie 81 zł odnotowano w samorządzie województwa łódzkiego a najwyższe - w granicach 221 zł - mazowieckiego.

Wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego zaplanowano w 2001 r. w wysokości 87 292 308 tys. zł a wykonano w kwocie 82 734 252 tys. zł, tj. w 94,8%. Poziom wykonania planu wydatków był o 2,9 punktu procentowego niższy od wykonania dochodów, co wpłynęło na poprawę wskaźnika wykonania wyniku budżetu, o czym będzie mowa w dalszej części opracowania.

Wykonanie planu wydatków gmin, powiatów, miast na prawach powiatu i województw samorządowych w 2001 r. w podziale terytorialnym na województwa przedstawia tabela 2.1.4. Zawarte w niej dane pozwoliły ustalić, że w najwyższym stopniu w skali kraju plan wydatków wykonały powiaty (97,8%) i miasta na prawach powiatu (95,6%), zaś gminy i województwa samorządowe znacznie niżej, tj. odpowiednio w 93,4% i 93,3%.

W strukturze wydatków sektora samorządowego w podziale na gminy, powiaty, miasta na prawach powiatu i województwa samorządowe odnotowano systematyczny spadek udziału wydatków gmin, analogicznie jak w odniesieniu do dochodów. Wydatki gmin stanowiły w dalszym ciągu prawie połowę wydatków sektora samorządowego. Udział wydatków miast na prawach powiatu utrzymywał się na ustabilizowanym poziomie, nieznacznie przekraczającym 30% wydatków ogółem. Natomiast powiaty i województwa samorządowe cechował systematyczny wzrost wydatków, których łączny udział w 2001 r. (23%) w stosunku do roku poprzedniego wzrósł o 1,3 punktu procentowego. Trzeba również zauważyć, że budżety powiatów i województw samorządowych były w największym stopniu niedoszacowane na etapie ich utworzenia. Ponadto znaczny był również coroczny przyrost realizowanych zadań, o czym wspomniano wcześniej.

W wydatkach jednostek samorządu terytorialnego generalnie należy wyodrębnić wydatki na zadania własne i zadania zlecone. Ustalono, że rozpiętość udziału zrealizowanych zadań własnych w wydatkach ogółem 2001 r. zamknęła się w granicach od 83,4% w województwie lubelskim do 90,7% w województwie mazowieckim. W poszczególnych kategoriach jednostek samorządu terytorialnego, struktura wydatków na zadania własne i zlecone wykazywała znaczne zróżnicowanie.

Przedstawiona tendencja jest skutkiem uwarunkowań zaistniałych w sytuacji finansowej województw samorządowych, w budżetach których odnotowywano corocznie znaczny przyrost zadań zleconych. Szczególnie wysoki przyrost, bo prawie 2,5-krotny wystąpił w 2001 r. w porównaniu z rokiem 2000. Zakres przedmiotowy tych zadań został wcześniej przedstawiony.

Z zaprezentowanych relacji wynika, że w badanym okresie prawie połowa zrealizowanych wydatków w sektorze samorządowym w skali kraju przypadała na gminy. Chociaż ich udział w wydatkach ogółem systematycznie malał, to w dalszym ciągu stanowiły one ekonomicznie najsilniejszą grupę jednostek samorządu terytorialnego. Udziałem gmin była również ponad połowa zrealizowanych w skali kraju zadań własnych jst oraz ponad 20% zadań zleconych.

Wydatki ogółem budżetów miast na prawach powiatu - udziałem przekraczającym nieznacznie 30% - uplasowały się na drugim miejscu w strukturze wydatków sektora samorządowego. W relacji zbliżonej do tego poziomu, realizowane były tak zadania własne, jak i zadania zlecone.

Sposób i cel wydatkowania środków publicznych przez podmioty samorządowe są efektem działań podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Ich rozwój stymulują wydatki majątkowe, w tym przede wszystkim wydatki inwestycyjne, poza którymi tylko nieznaczną rolę pełnią inwestycje kapitałowe realizowane w postaci nabywanych udziałów lub akcji różnych spółek. Wydatki bieżące zabezpieczają wykonywanie ustawowo przypisanych zadań w tym obligatoryjnych i z tego względu mają dla określonych rodzajów podmiotów, bardziej sztywny charakter.

Ustalone relacje wydatków bieżących (83%) i majątkowych (17%) potwierdzają średnio w skali kraju spadek udziału wydatków majątkowych. W latach 1999-2001 coroczny spadek zamykał się w granicach 1 punktu procentowego. Proporcjonalnie w tym samym stopniu rosły wydatki bieżące. Tendencje odwrotne odnotowano jedynie w powiatach, w których wzrostowi udziału wydatków majątkowych towarzyszył spadek udziału wydatków bieżących. W badanym okresie udział wydatków bieżących powiatów przekroczył poziom 90% i tym samym należał do relatywnie najwyższych w kraju. Najniższy poziom wydatków bieżących ustalono w województwach samorządowych (72%) oraz gminach (81%). W miastach na prawach powiatu relacje wydatków bieżących były wyższe i nieznacznie przekroczyły średni poziom krajowy.

W odniesieniu do wydatków bieżących przeprowadzono badanie ich struktury poprzez wyodrębnienie wybranych rodzajów wydatków na: wynagrodzenia i pochodne od nich, dotacje udzielane z budżetów jst, wydatki na obsługę długu oraz wydatki z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji, którego wyniki zawiera poniższe zestawienie:

Wyżej poczynione ustalenia potwierdzają, że w 2001 r., podobnie jak w latach poprzednich, udział wydatków na wynagrodzenia i pochodne od nich stanowił ponad połowę wydatków bieżących realizowanych w sektorze samorządowym. Ze względu na ustawowe ograniczenia wprowadzone w 2001 r. w zakresie górnych stawek wynagrodzeń dla członków zarządów i kierowników jednostek organizacyjnych, jak również ograniczenia wysokości wypłacanych nagród, udział tych wydatków w wydatkach bieżących ogółem, uległ obniżeniu o 2,1 punktu (53,3% - 51,2%) w porównaniu z 2000 rokiem. Wskaźnik dynamiki wynagrodzeń i pochodnych, na poziomie 106% był niższy od średniego wzrostu wydatków bieżących o 4,3 punktu procentowego (110,3% - 106%).

Wydatki na dotacje realizowane z budżetów jst wzrosły w 2001 r. do 126,7% wykonania roku poprzedniego. Również ich udział w wydatkach bieżących wzrósł z poziomu 9,0% w 2000 r. do 10,3% w 2001 roku. Dotacje te obejmowały dotacje podmiotowe i przedmiotowe dla zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych, instytucji kultury, zakładów opieki zdrowotnej, szkół niepublicznych, innych placówek oświatowo-wychowawczych oraz pozostałych jednostek sektora finansów publicznych, jak również dotacje celowe na dofinansowanie zadań zleconych do realizacji fundacjom, stowarzyszeniom oraz innym jednostkom nie zaliczanym do sektora finansów publicznych. Wzrost tego rodzaju wydatków wynika z rozszerzenia zadań publicznych realizowanych poprzez porozumienia zawierane z podmiotami zewnętrznymi. Na uwagę zasługuje też wzrost wydatków na obsługę długu jst. W 2001 r. wydatki te wzrosły o ponad 70% w porównaniu z wykonaniem 2000 roku. Również ich udział w strukturze wydatków bieżących 2001 r., na poziomie 1,2%, wzrósł o 0,4 punktu w stosunku do roku poprzedniego. Wydatki z tytułu udzielonych poręczeń obniżyły się w 2001 r. do kwoty 10 mln zł, czyli o 24 mln zł w porównaniu z wykonaniem roku poprzedniego.

Wydatki budżetów jst w podziale na działy klasyfikacji budżetowej określają kierunki wydatkowania pozostających w ich dyspozycji środków publicznych. Wprowadzone w 2001 r. zmiany zasad klasyfikowania operacji budżetowych, stwarzają trudności w uzyskaniu porównywalności danych z okresem poprzednim. Z tego też względu wydatki zostaną przedstawione tylko w tych wybranych działach, których wyodrębnienie spełnia zachowanie zasad porównywalności i kryterium rzetelności.

Z powyższych ustaleń wynika, że w badanym okresie udział wydatków na oświatę i wychowanie oraz edukacyjną opiekę wychowawczą utrzymywał się na stabilnym poziomie nieznacznie przekraczającym 38% wydatków ogółem. W wydatkach tych prawie 8% stanowiły wydatki inwestycyjne. Trzeba też zauważyć, że udział wydatków inwestycyjnych na oświatę i wychowanie oraz edukacyjną opiekę wychowawczą stanowił ponad 17% wydatków na inwestycje zrealizowane w sektorze samorządowym w 2001 roku.

Wydatki w dziale - Opieka społeczna cechuje w badanym okresie coroczny znaczny przyrost ich wielkości, wyrażający się w 2001 r. dynamiką na poziomie 116,3% w stosunku do roku poprzedniego. Należy również zauważyć, że wskaźnik dynamiki wydatków w tym dziale w 2000 r. w odniesieniu do roku 1999, ukształtował się na poziomie 118,6% i tym samym należał do najwyższych. Przyrost wielkości wydatków w tym dziale był rezultatem zwiększania się wydatków bieżących, w tym szczególnie na zasiłki i zapomogi. Udział wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogółem w tym dziale był nieznaczny (1,5%) i nie wpływał na relacje wydatków inwestycyjnych w skali kraju.

Ponadprzeciętną dynamikę, na poziomie 128,8% do wydatków roku poprzedniego, odnotowano w dziale - Ochrona zdrowia. W 2001 r. udział tych wydatków wzrósł do 4,2% wydatków ogółem, co stanowi w porównaniu do 2000 r. przyrost o 0,6 punktu. W wydatkach na ochronę zdrowia w 2001 r. prawie 33% stanowiły wydatki inwestycyjne, co określa udział w wydatkach inwestycyjnych sektora samorządowego na poziomie przekraczającym 8%. Pozostałą część wydatków tego działu kreowały wydatki związane z realizacją programów zdrowotnych.

Systematycznie rosły wydatki na bezpieczeństwo publiczne i ochronę przeciwpożarową i w 2001 roku osiągnęły poziom 5,9% wydatków ogółem. Wskaźniki dynamiki tych wydatków wzrastały corocznie średnio o 20%, co można przypisać wzrostowi zakresu zadań realizowanych przez jednostki poszczególnych szczebli. Na wydatki te składały się w zasadzie wydatki bieżące; zaledwie 4% wydatków ogółem tego działu stanowiły wydatki inwestycyjne, a udział ich w wydatkach inwestycyjnych sektora samorządowego nieznacznie przekroczył poziom 1%. Wydatki na kulturę i ochronę dziedzictwa narodowego utrzymały się w latach 1999-2001 na niezmienionym, nieznacznie przekraczającym 3%, poziomie. Z wydatków tych nieznacznie ponad 10% przypadało na wydatki inwestycyjne, co w skali kraju określa ich udział na poziomie 2%. Na kulturę fizyczną, jednostki przeznaczyły 1,5% wydatków ogółem. W prawie połowie wydatki te miały charakter inwestycyjny, co w wydatkach inwestycyjnych ogółem w skali kraju stanowi prawie 4%.

Wielkość wydatków zrealizowanych w 2001 r. przez gminy, powiaty, miasta na prawach powiatu i województwa samorządowe, przekroczyła o 3,9% wykonane dochody.

Z powyższych wielkości wynika, że podobnie jak w odniesieniu do dochodów, wydatki ogółem na jednego mieszkańca wzrosły o 181 zł, z czego na wydatki bieżące przypada 166 zł, a na wydatki majątkowe 15 zł. W grupie wydatków bieżących odnotowano wzrost w jednostkach poszczególnych szczebli, natomiast w wydatkach majątkowych gmin wystąpił regres o 3 zł na jednego mieszkańca, na co wskazywała już wcześniej omówiona struktura i dynamika wydatków w podziale na bieżące i majątkowe. Dynamika wydatków bieżących przekroczyła na wszystkich szczeblach dynamikę wydatków ogółem; w najwyższym stopniu w miastach na prawach powiatu i województwach samorządowych, na poziomie 2 punktów procentowych.

Wydatki na jednego mieszkańca w podziale terytorialnym na województwa wskazują na znaczne zróżnicowanie (tabela 2.1.5.). Najniższy poziom (1 912 zł) ustalono w województwie lubelskim, a najwyższy - po wyłączeniu jednostek województwa mazowieckiego z wydatkami 5 081 zł na jednego mieszkańca, które w istotny sposób zniekształcają średni poziom w kraju - w jednostkach województwa zachodniopomorskiego (2 230 zł). Relacje wydatków ogółem na jednego mieszkańca oraz wybranych rodzajów wydatków w jst poszczególnych województw w odniesieniu do średnich wielkości w skali kraju prezentuje tabela 2.1.6. Szczególną uwagę zwracają w niej relacje wydatków majątkowych, wydatków bieżących, w tym kształtowania się poziomu wynagrodzeń w jednostkach województw: mazowieckiego, dolnośląskiego, lubuskiego, zachodniopomorskiego i pomorskiego.

        Wynik budżetów jst za 2001 rok ustalony jako różnica między dochodami a wydatkami, stanowił per saldo deficyt w wysokości 3 139 610 tys. zł. W relacji do dochodów stanowiło to 3,9%. Wskaźnik ten w stosunku do planu na poziomie 7,2%, został faktycznie obniżony w związku ze znacznym niewykonaniem planu wydatków, o czym wspomniano już wcześniej. W kwocie bezwzględnej deficyt per saldo utrzymał się na poziomie roku poprzedniego.

Wyżej ustalone dane określające strukturę wyniku budżetu wskazują, że w 2001 roku w porównaniu z rokiem poprzednim, wystąpił dwukrotny przyrost kwoty nadwyżek w budżetach jst oraz przyrost deficytu na poziomie 11%. Uwarunkowania te pozwoliły na utrzymanie deficytu jst per saldo na poziomie roku poprzedniego, przy czym wzrosła liczba jednostek (o 28%), których budżety zamknęły się nadwyżkami, i obniżyła się liczba jednostek z wynikiem deficytowym.

Jednakże ustalono, że średnia wielkość jednostkowego deficytu uzyskanego w 2001 r. - na poziomie 2 300 tys. zł - wzrosła w porównaniu z rokiem poprzednim, o 26%, co odpowiada kwocie prawie 500 tys. zł. Wskazany stan nie jest dobrym prognostykiem dla samorządów i powinien w najbliższych latach być przedmiotem szczególnej troski, tak ich organów, jak i zewnętrznych podmiotów kontrolnych.

Z badania struktury deficytu budżetów jst w latach 2000 i 2001 wynika, że udział gmin w generowanych deficytach wyraźnie się obniżył, tak w zakresie ich liczebności, jak i w kwocie bezwzględnej. Jednak w latach 2000 i 2001 znacznie wzrósł ich deficyt jednostkowy - z kwoty 1 138 tys. zł do 1 342 tys. zł - czyli o prawie 18%. Liczba miast na prawach powiatu, które uzyskały wynik deficytowy, obniżyła się o 9 jednostek, a średni deficyt jednostkowy wzrósł z kwoty 2 300 tys. zł w 2000 r. do 3 140 tys. zł w 2001 r., czyli o ponad 36%. W grupie powiatów liczba budżetów z wynikiem deficytowym wzrosła o 46 jednostek, a średni deficyt wzrósł z 962 tys. zł w 2000 r. do 1 374 tys. zł w 2001 r., tj. o prawie 43%. W województwach samorządowych wynik deficytowy uzyskało w 2001 r. 11 jednostek, tj. o 1 jednostkę mniej niż w roku poprzednim. Natomiast ich deficyt średni wzrósł z poziomu 758 tys. zł do 1 400 tys. zł, czyli o ponad 80%.

Źródłami finansowania deficytu budżetów 2001 r. były nadwyżki budżetowe z lat ubiegłych, przychody z zaciągniętych kredytów i pożyczek, z emisji obligacji jst, środki z prywatyzacji majątku jst, ze spłat udzielonych pożyczek oraz tzw. wolne środki stanowiące nadwyżkę środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu jst, wynikające z rozliczeń kredytów i pożyczek z lat ubiegłych.

W przedstawionej strukturze przychodów dominowały kredyty i pożyczki udziałem przekraczającym nieznacznie 60%. Trzeba też zauważyć, że ich kwota bezwzględna przekroczyła o 604 076 tys. zł kwotę łączną deficytów budżetu. Różnica ta jest skutkiem unormowań art. 48 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, dopuszczającego zaciąganie kredytów i pożyczek oraz emisję papierów wartościowych, na finansowanie wydatków nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach jst. Trzeba tu wskazać, że kwota przychodów z zasady bywa wyższa od deficytu budżetu określonej jednostki samorządu terytorialnego. W praktyce spotyka się rozwiązania polegające na uchwalaniu przez organy stanowiące jst - poza kwotą deficytu - wielkości wydatków nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach. Wielkość tych ostatnich przekracza z reguły wielkość deficytu budżetu o kwotę spłat rat wcześniej zaciągniętych kredytów i pożyczek, realizowanych w danym roku z dochodów bieżących oraz w związku z niedoborami środków wynikającymi z niewykonywania planu dochodów, które w rezultacie na koniec roku przyjmują formę kredytów spłacanych w następnym roku budżetowym, a zatem automatycznie nabierają cech kredytu długoterminowego.

Wielkość i struktura rozchodów jst w 2001 roku

Stan zobowiązań jst na koniec 2001 r. ukształtował się na poziomie 12 281 772 tys. zł, co w realizacji do wykonanych dochodów stanowiło 15,4%. W porównaniu z rokiem poprzednim poziom zadłużenia jst wzrósł znacznie, bo o 2,5 punktu procentowego, co odpowiada w wyrażeniu bezwzględnym kwocie 2 904 698 tys. zł.

Na tle średniego wskaźnika dynamiki wzrostu zobowiązań jst na poziomie 131%, ustalono najwyższe tempo wzrostu zobowiązań województw samorządowych (280%). Na drugim miejscu uplasowały się miasta na prawach powiatu i powiaty (około 141%). Najniższe tempo przyrostu odnotowano natomiast w gminach (około 122%). W strukturze tych zobowiązań, tak w 2000 r., jak i w 2001 r., zobowiązania gmin stanowią ponad połowę, a miast na prawach powiatu ponad 40% łącznych zobowiązań jst. Natomiast udział powiatów (około 4%) i województw samorządowych (ponad 2%) nie wpływa w sposób ważący na ogólne zadłużenie (tabela 2.1.7.).

Ustalone średnie relacje zobowiązań odniesione do dochodów ogółem poszczególnych stopni samorządu terytorialnego, wzrosły w 2001 r. w porównaniu do roku poprzedniego we wszystkich kategoriach podmiotów. Wielkości te zagregowane w skali kraju nie prognozują w najbliższych latach zagrożenia w zachowaniu obowiązujących w tym względzie przepisów określonych w art. 114 ustawy o finansach publicznych, dopuszczających zadłużenie do poziomu 60%. Tym nie mniej w niektórych gminach wystąpiły przypadki przekroczenia dopuszczalnego poziomu zadłużenia, co zostanie bliżej przedstawione w rozdziale dotyczącym budżetów gmin.

Rozważania teoretyczne dotyczące ustawowego poziomu zadłużenia jst w aspekcie wyników prowadzonej przez regionalne izby obrachunkowe działalności opiniodawczej, pozwalają na postawienie tezy, że poziom 60% zadłużenia można tylko w nieznacznej części funkcjonujących jednostek uznać za racjonalny. Doświadczenia praktyczne wskazują, że w znacznej części jst zadłużenie na poziomie 30-40% wpływa paraliżująco na funkcjonowanie tych jednostek. Trzeba tu wskazać, że wydatki bieżące jst mają w zasadzie "sztywny" charakter, a ich obniżenie często jest niemożliwe. Natomiast ograniczanie wydatków inwestycyjnych, co aktualnie jest jedną z najczęściej stosowanych metod, nie może w dłuższej perspektywie znaleźć akceptacji ze strony społeczności lokalnych.

<początek strony>

• Sytuacja jednostek samorządu terytorialnego w 2001 r •
• 1. Uchwalanie budżetu i jego zmiany •
• 2.1. Budżety jednostek samorządu terytorialnego w 2001 roku •
• 2.2. Wykonanie budżetów przez gminy •
• 2.3. Wykonanie budżetów przez powiaty •
• 2.4. Wykonanie budżetów przez miasta na prawach powiatu •
• 2.5. Wykonanie budżetów przez województwa samorządowe •
• 3. Związki międzygminne •
• 4.1. Kontrola gospodarki finansowej i zamówień publicznych •
• 4.2. Kontrola wykonywania zadań własnych gminy z zakresu ochrony przeciwpożarowej •
• 4.3. Kontrola wydatkowania środków Państwowego Funduszu Kombatantów •
• 4.4. Kontrola przejęcia mienia Skarbu Państwa przez samorządy województw •
• 4.5. Kontrola gospodarki finansowej zakładów opieki zdrowotnej •

Wstęp | Część I - Streszczenie | Część I  - Pełny tekst | Część II - Streszczenie | Część II - Pełny tekst