4.1.1. Informacje ogólne

4.1.2. Rodzaje stwierdzonych nieprawidłowości

4.1.3. Analiza wyników kontroli

Planowanie i wykonywanie budżetu.

Ewidencja księgowa i sprawozdawczość. Gospodarka kasowa

Gospodarowanie majątkiem.

Realizacja dochodów z tytułu podatków i opłat lokalnych.

Realizacja inwestycji i remontów. Udzielanie zamówień publicznych

Szczegółowy wykaz nieprawidłowości stwierdzonych podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych przez RIO w 2001 roku

4.1.4. Działania pokontrolne

4.1.5. Podsumowanie

Działalność kontrolna, prowadzona przez regionalne izby obrachunkowe w 2001 roku, objęła wszystkie szczeble samorządu terytorialnego. Czynności kontrolne prowadzone były w stosunku do jednostek samorządowych, ich jednostek organizacyjnych (zakłady budżetowe, jednostki budżetowe), jak również wobec samorządowych osób prawnych (w głównej mierze - instytucje kultury i publiczne samodzielne zakłady opieki zdrowotnej). Kontrolą objęto bardzo szeroki zakres zagadnień związanych z prowadzeniem gospodarki finansowej i udzielaniem zamówień publicznych, przez podmioty kontrolowane. Analizie poddano procesy związane z pobieraniem i gromadzeniem dochodów, wydatkowaniem środków publicznych, zaciąganiem zobowiązań, zarządzaniem środkami publicznymi oraz kwestie związane z gospodarowaniem majątkiem.

Biorąc pod uwagę okoliczność, że ważnym elementem gospodarki finansowej jest wewnętrzna kontrola finansowa, wykonywana przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych, regionalne izby obrachunkowe, w ramach realizowanych kontroli, sprawdziły przestrzeganie przez jednostki samorządu terytorialnego obowiązków, wprowadzonych w tym zakresie w wyniku nowelizacji ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych. Stosownie do powołanych zmian legislacyjnych, obowiązujących od dnia 1 stycznia 2001 roku, kierownicy jednostek sektora finansów publicznych zobowiązani zostali do określenia procedur kontroli wydatków oraz zasad wstępnej oceny celowości ponoszonych wydatków w związku z realizacją zadań. Dodać należy, że unormowania dotyczące wewnętrznej kontroli finansowej zmienione zostały z dniem 1 stycznia 2002 roku - na mocy ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o zmianie ustawy o finansach publicznych, ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz ustawy o służbie cywilnej. Kierunek zmian potwierdził tezę o dużym znaczeniu jakie ustawodawca przywiązuje do prawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej w jednostkach sektora finansów publicznych. W tym kontekście - w oparciu o rezultaty działań kontrolnych rio - zauważyć należy, że w jednostkach samorządu terytorialnego omawiane unormowania wprowadzane są stosunkowo powoli, a czynności kontrolne dotyczyły bardziej faktu - czy procedury kontroli zostały określone, a nie czy były przestrzegane.

Działalność kontrolna regionalnych izb obrachunkowych koncentrowała się również na zagadnieniach przestrzegania zasad i procedur udzielania zamówień publicznych, określonych ustawą z dnia 10 czerwca 1994 roku o zamówieniach publicznych, które zagwarantować miały wydatkowanie środków publicznych, po przeprowadzeniu jawnego postępowania, gwarantującego zachowanie reguł uczciwej konkurencji oraz wybór najkorzystniejszej oferty. Kontrola przestrzegania przepisów normujących sferę udzielania zamówień publicznych służyła w szczególności wyeliminowaniu możliwości powstania zjawisk o charakterze korupcjogennym.

Przeprowadzone kontrole dostarczyły wiele interesującego materiału związanego z funkcjonowaniem jednostek samorządu terytorialnego, wskazały na obszary, gdzie działalność kontrolna powinna być zintensyfikowana (np. zamówienia publiczne, wewnętrzna kontrola finansowa) oraz na te fragmenty gospodarki finansowej, gdzie wyraźnie zarysowały się tendencje pozytywne (np. realizacja dochodów z majątku i dochodów z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego), do czego przyczyniły się między innymi uprzednio prowadzone działania kontrolne - przez Najwyższą Izbę Kontroli i regionalne izby obrachunkowe.

Przekładając działalność kontrolną regionalnych izb obrachunkowych, w 2001 roku, na pewne dane o charakterze statystycznym wskazać należy, że w wyniku przeprowadzonych 1 316 kontroli ujawniono łącznie 14 471 przypadków nieprawidłowości dotyczących różnorodnych sfer związanych z prowadzeniem gospodarki finansowej i udzielaniem zamówień publicznych. Stwierdzone uchybienia i naruszenia prawa miały różną wagę gatunkową. Podkreślić należy jednakże, że część z nich skutkowała bezpośrednio lub pośrednio na poziom realizowanych dochodów oraz wartości posiadanego majątku. Z drugiej strony wielokrotnie przedmiotem wystąpień pokontrolnych były sytuacje, w których doszło do bezpodstawnego poniesienia wydatków, co oznaczało uszczuplenie środków publicznych.

Liczba stwierdzonych w 2001 roku przypadków nieprawidłowości nieznacznie wzrosła w porównaniu z latami 1999-2000 (o 0,4 % w porównaniu z 2000 rokiem i o 2,2% w porównaniu z 1999 rokiem). Najwięcej uchybień ujawniono w gminnych jednostkach samorządu terytorialnego (12 209), co wynikało z podmiotowej struktury zrealizowanych kontroli. W powiatach stwierdzono 1 231 przypadków nieprawidłowości, w województwach samorządowych 154 takie przypadki, w pozostałych podmiotach objętych kontrolą 877 przypadków uchybień.

W odniesieniu do gmin (lata 1998-2001) i powiatów (lata 2000-2001) liczba przypadków stwierdzonych nieprawidłowości kształtowała się według danych zawartych w niżej przedstawionej tabeli.

Z danych zawartych w tabeli wynika, że średnia liczba stwierdzonych nieprawidłowości wzrosła w stosunku do gmin wiejskich i miejsko-wiejskich oraz powiatów. Znaczny wzrost wskaźnika średniej liczby nieprawidłowości w 2001 roku, w odniesieniu do powiatów wynikał z faktu, że w porównaniu z 2000 rokiem regionalne izby obrachunkowe przeprowadziły znacznie większą liczbę kontroli kompleksowych tych jednostek (60 w 2000 roku, 108 w 2001 roku).

Tendencja wzrostowa przedmiotowego wskaźnika, co do wszystkich wymienionych wyżej podmiotów, miała także swoje źródło w objęciu szczegółową kontrolą, podczas kontroli kompleksowych, zagadnień badanych przez regionalne izby obrachunkowe w ramach tzw. kontroli koordynowanych (tematyka tych kontroli w latach 2000-2001 obejmowała m. in. realizację zadań z zakresu ochrony przeciwpożarowej, profilaktyki i przeciwdziałania alkoholizmowi, prawidłowość udzielania dotacji na rzecz jednostek spoza sektora finansów publicznych). W tym kontekście na uwagę zasługuje okoliczność zmniejszenia się omawianego wskaźnika w stosunku do gmin miejskich.

• spraw organizacyjnych i unormowań wewnętrznych,

• planowania i wykonywania budżetu (planu finansowego),

• gospodarki kasowej,

• ewidencji księgowej i sprawozdawczości,

• gospodarowania majątkiem,

• realizacji dochodów z tytułu podatków i opłat lokalnych,

• realizacji zadań inwestycyjnych,

• udzielania zamówień publicznych.

Najwięcej przypadków uchybień wystąpiło w zakresie spraw związanych z planowaniem i wykonywaniem budżetu (planu finansowego), prowadzeniem ewidencji księgowej oraz udzielaniem zamówień publicznych. Wskazać jednakże należy, że w ramach kontroli tematyki planowania i wykonywania budżetu badaniu kontrolnemu podlegał cały szereg różnorodnych zagadnień, obejmujących między innymi kwestie: prawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej dochodów i wydatków, dokonywania wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków (art. 28 ust. 2 ustawy o finansach publicznych), przestrzegania unormowań określających zasady zaciągania zobowiązań, wykorzystania otrzymanych dotacji zgodnie z przeznaczeniem, przestrzegania zasad ustalania wynagrodzeń dla pracowników i rozliczania kosztów podróży służbowych, czy wreszcie udzielania i rozliczania dotacji na rzecz podmiotów nie zaliczonych do sektora finansów publicznych.

Liczbę nieprawidłowości - w układzie wszystkich podmiotów objętych kontrolami regionalnych izb obrachunkowych w 2001 r. - przedstawia poniższe zestawienie.

Liczba nieprawidłowości występujących w jednostkach objętych kontrolami w 2001 roku

Strukturę nieprawidłowości (w %), w odniesieniu do wszystkich kontrolowanych podmiotów, w latach 1998 - 2001, obrazuje poniższa tabela.

Z powyższego zestawienia wynika, że struktura ujawnionych uchybień kształtuje się we względnie stałych proporcjach. Prezentowane dane pozwalają na zaobserwowanie stałej tendencji zmniejszania się, w ogólnej liczbie zarejestrowanych nieprawidłowości, przypadków naruszeń dotyczących zagadnień z zakresu gospodarowania majątkiem (13,6% w 1999 roku i 11,8% w 2001 roku) oraz realizacji podatków i opłat lokalnych (17,6% w 1998 roku i 13,6% w 2001 roku). Przeciwną tendencję wykazują natomiast dane odnoszące się do udzielania zamówień publicznych (12,8% w 1998 roku i 14% w 2001 roku), a także kwestii związanych z planowaniem i wykonywaniem budżetu (18,6% w 1998 roku i 21,8% w 2001 roku).

• zbadanie działań zarządu jednostki samorządu terytorialnego związanych z przygotowaniem projektu uchwały budżetowej oraz jej realizacją, z uwzględnieniem podstawowych zasad wykonywania budżetu (planu finansowego), określonych przez ustawę o finansach publicznych;

• zbadanie zgodności z prawem wydatków ponoszonych na realizację zadań własnych (np. profilaktyka przeciwalkoholowa) oraz zgodności z prawem, celowości, rzetelności i gospodarności wydatków na zadania z zakresu administracji rządowej (np. pomoc społeczna). Sprawdzenie wykorzystania otrzymanych dotacji celowych zgodnie z przeznaczeniem;

• analiza realizacji dochodów budżetowych - w odniesieniu do wszystkich możliwych źródeł tych dochodów;

• zbadanie przestrzegania zasad udzielania dotacji z budżetu (w tym na rzecz jednostek spoza sektora finansów publicznych) oraz zgodnego z przeznaczeniem wykorzystania środków funduszy celowych;

• zbadanie zgodności z przepisami wydatków ponoszonych na wynagrodzenia pracowników, diety radnych oraz zwrot kosztów podróży służbowych.

Z uwagi na dużą różnorodność występujących w ramach omawianego tematu zagadnień, zwrócić należy uwagę na niektóre tylko kwestie będące przedmiotem zastrzeżeń ze strony inspektorów regionalnych izb obrachunkowych. Kontroli poddano realizację przez jednostki samorządowe należnych im dochodów niepodatkowych, stwierdzając liczne nieprawidłowości w odniesieniu do pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego oraz pobierania, przez gminy, opłat za wydawanie i korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.

Prowadzone działania kontrolne wykazały także szereg przypadków dokonywania wydatków z przekroczeniem limitów wyznaczonych przez plan finansowy oraz zaciągania zobowiązań ponad granice wydatków określone w budżecie (planie finansowym). Jedną z podstawowych przyczyn przekraczania granic planowanych wydatków był brak bieżącej ewidencji operacji finansowych, co uniemożliwiało systematyczną kontrolę nad stopniem wykorzystania środków zaplanowanych w określonych podziałkach klasyfikacji budżetowej. Przekroczenie upoważnienia do zaciągania zobowiązań stwierdzano, z reguły, przy zawieraniu umów dotyczących wykonania wieloletnich zadań inwestycyjnych oraz przy zaciąganiu kredytów i pożyczek ponad granice wskazane przez organy stanowiące lub w sytuacji braku odpowiednich uchwał tych organów.

Stwierdzone naruszenia dotyczyły również zasad dotowania, z budżetu jednostek samorządu terytorialnego, podmiotów nie zaliczonych do sektora finansów publicznych (na podstawie art. 118 ustawy o finansach publicznych), co polegało w szczególności na braku zapewnienia jawności postępowania o udzielenie dotacji, jawności rozliczenia dotacji, jak również na niepodejmowaniu działań mających na celu kontrolę sposobu wykorzystania udzielonej dotacji. Ujawniono także przypadki naruszenia - ustalonego przez organ stanowiący - trybu udzielania dotacji z budżetu jednostki samorządowej, jak również udzielania dotacji mimo braku określenia takiego trybu.

Ujawnione nieprawidłowości związane były ponadto z: realizacją zadań z zakresu ochrony przeciwpożarowej (np. finansowanie, przez gminy, funkcjonowania jednostek ochotniczych straży pożarnych poza zakresem wyznaczonym przez ustawę o ochronie przeciwpożarowej); realizacją zadań z zakresu przeciwdziałania alkoholizmowi (np. wydatkowanie, przez gminy, środków uzyskanych z opłat za wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na cele nie związane z profilaktyką przeciwalkoholową); wykonywaniem obowiązków zarządcy dróg publicznych (np. załatwianie spraw w zakresie zarządu drogami przez osoby do tego nieupoważnione); ustaleniem i wypłatą wynagrodzeń, diet, kosztów podróży służbowych (np. zwrot kosztów radnym za podróże nie mające charakteru podróży służbowych, wypłaty na rzecz pracowników samorządowych składników wynagrodzeń nie przewidzianych przez obowiązujące przepisy).

Podkreślić także należy, że w 2001 roku szczegółowej kontroli poddano przestrzeganie, przez kontrolowane jednostki, przepisów ograniczających wysokość wynagrodzeń pracowników oraz wysokość diet przysługujących radnym, wprowadzonych ustawą z dnia 3 marca 2000 roku o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi. Konkludując rezultaty czynności kontrolnych w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego i ich jednostek organizacyjnych stwierdzić należy, że przepisy te były zasadniczo zachowane.

Przekazywane przez regionalne izby obrachunkowe wystąpienia pokontrolne miały na celu zapewnienie przestrzegania, przez podmioty objęte kontrolą, podstawowych zasad obowiązujących w odniesieniu do planowania i wykonywania budżetu (planu finansowego), co dotyczyło w szczególności: ustalania i pobierania należnych dochodów w prawidłowej wysokości i w terminach wynikających z obowiązujących przepisów; dokonywania wydatków w granicach kwot określonych przez plan finansowy; zaciągania zobowiązań w ramach przewidzianych przez plan finansowy; wykorzystywania otrzymanych dotacji zgodnie z przeznaczeniem; dokonywania wydatków z zachowaniem przepisów dotyczących poszczególnych rodzajów wydatków; przestrzegania zasad udzielania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego; pełnej realizacji zaplanowanych zadań, czy wreszcie przestrzegania unormowań dotyczących wysokości wynagrodzeń i diet. Realizacja zaleceń pokontrolnych skutkować będzie zwiększeniem dyscypliny finansowej w kontrolowanych podmiotach, co bezpośrednio wpłynie na wysokość realizowanych dochodów, jak również ponoszonych wydatków (m. in. poprzez zaniechanie wydatków niezgodnych z obowiązującymi przepisami).

Główne zadania kontroli:

• zbadanie obowiązujących w jednostce unormowań wewnętrznych, w szczególności dotyczących przyjętych zasad rachunkowości, zasad ewidencji majątku i jego inwentaryzacji, obiegu dokumentów księgowych;

• zbadanie prawidłowości prowadzenia ewidencji księgowej oraz przestrzegania zasad rzetelnego, sprawdzalnego, bieżącego i bezbłędnego ewidencjonowania zdarzeń gospodarczych w księgach rachunkowych;

• analiza spełnienia przez jednostkę wymogu jasnego i rzetelnego przedstawienia, poprzez urządzenia księgowe i sporządzane sprawozdania, sytuacji majątkowej i finansowej oraz wyniku finansowego jednostki;

• zbadanie prawidłowości dokumentowania operacji kasowych, terminowości odprowadzania na rachunek bankowy przyjętych do kasy dochodów, poprawności dowodów księgowych będących podstawą ponoszenia wydatków oraz funkcjonowania kontroli wewnętrznej operacji kasowych.

Dokonane w omawianym zakresie czynności kontrolne dały podstawę do sformułowania wielu zastrzeżeń co do zgodności stosowanych zasad ewidencji operacji gospodarczych i finansowych z obowiązującymi przepisami i przyjętymi, przez kontrolowane podmioty, zakładowymi planami kont. Stwierdzono także szereg naruszeń podstawowych zasad prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez nierzetelne i nie bieżące prowadzenie tych ksiąg. Uchybienia co do omawianych zagadnień dotyczyły także zaniechania posiadania wszystkich ksiąg rachunkowych (głównie kont ksiąg pomocniczych), braku uzgadniania sald ewidencji syntetycznej i analitycznej oraz braku ujęcia w ewidencji wszystkich zobowiązań i należności danego podmiotu. Szczególnie niepokojące naruszenia dotyczyły wykazywania w sprawozdaniach budżetowych danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej, co dotyczyło także przedstawianych przez gminy skutków udzielonych ulg, zwolnień i obniżek stawek podatkowych.

Przekazywane przez regionalne izby obrachunkowe wystąpienia pokontrolne zmierzały do zagwarantowania prowadzenia, przez podmioty objęte kontrolą, ewidencji księgowej w sposób zapewniający rzetelne i jasne przedstawienie sytuacji majątkowej i finansowej jednostki. Cel ten realizowany był poprzez zobowiązanie kontrolowanych jednostek do prowadzenia wszystkich wymaganych ksiąg rachunkowych oraz ewidencjonowania zdarzeń gospodarczych i finansowych zgodnie z postanowieniami zakładowego planu kont, przy uwzględnieniu zasad rachunkowości, określonych w ustawie o rachunkowości. Rzetelnie prowadzone księgi rachunkowe stanowić będą właściwą podstawę do sporządzenia sprawozdań budżetowych. Realizacja wniosków sformułowanych przez regionalne izby obrachunkowe pozwoli jednostkom, w coraz większym stopniu, wykorzystać ewidencję księgową i sprawozdawczość w procesach zarządzania finansami publicznymi.

• zbadanie prawidłowości ewidencjonowania majątku jednostek, objęcia ewidencją wszystkich składników majątkowych, a także dokonania prawidłowej wyceny składników majątku; analiza przyjętych zasad ochrony mienia;

• zbadanie przestrzegania terminów przeprowadzenia inwentaryzacji i jej rozliczenia;

• zbadanie zgodności z przepisami realizowanych procedur zbywania nieruchomości, w szczególności wymogów wyceny nieruchomości i przetargowego trybu ich zbywania;

• analiza realizacji dochodów z majątku kontrolowanych podmiotów oraz skuteczności podejmowanych działań windykacyjnych.

Prowadzone kontrole wykazały liczne przypadki nieprawidłowości wskazujące na nienależyty nadzór nad posiadanym majątkiem. Przejawiało się to, między innymi, brakiem pełnej ewidencji mienia (w szczególności gruntów zabudowanych, dróg), brakiem inwentaryzacji majątku lub brakiem rozliczenia takiej inwentaryzacji, nieprawidłowym ustaleniem wartości środków trwałych uzyskanych w wyniku zrealizowanych inwestycji, jak również stosowaniem niedostatecznych działań mających na celu ochronę majątku przed uszkodzeniem lub zniszczeniem (co dotyczyło między innymi obiektów pozostałych po likwidacji placówek oświatowych).

Czynności kontrolne koncentrowały się również na działaniach związanych z realizacją dochodów z majątku, w wyniku czego stwierdzono szereg naruszeń skutkujących pobraniem należnych jednostce kwot w zaniżonej wysokości. Jednym z często pojawiających się uchybień był brak aktualizacji stawek czynszu dzierżawnego lub najmu, za nieruchomości i lokale użytkowe, w sytuacji istnienia stosownych zapisów w zawartych umowach. Ujawniono także przypadki zaniechania ustalenia i pobrania przysługujących kontrolowanemu podmiotowi dochodów.

Liczne naruszenia prawa, ujawnione w rezultacie przeprowadzonych kontroli, związane były z realizowanymi przez jednostki samorządowe procedurami zbywania nieruchomości, szczegółowo określonymi w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do istotnych - w omawianym zakresie - nieprawidłowości zaliczyć należy, w pierwszej kolejności, zaniechanie dokonania wyceny wartości nieruchomości, przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego oraz pominięcie przetargowego trybu zbywania nieruchomości - mimo braku zaistnienia pozwalających na to przesłanek ustawowych. Przeważająca część stwierdzonych - co do omawianych zagadnień - uchybień miała charakter proceduralny i nie prowadziła do ujemnych skutków finansowych (naruszenia dotyczące terminów, treści ogłoszeń, dokumentowania postępowań przetargowych itp.).

Podejmowane działania pokontrolne miały za zadanie, w szczególności, zapewnienie realizacji, przez jednostki samorządu terytorialnego, wszystkich należnych im dochodów z majątku, w prawidłowo ustalonej wysokości. W wielu przypadkach zobowiązano kontrolowane podmioty do podjęcia działań windykacyjnych, w celu wyegzekwowania należności z przysługującymi odsetkami. Dokonywane czynności kontrolne miały tutaj istotne znaczenie prowadząc do zwiększenia uzyskiwanych przez jednostkę dochodów. Przekazywane przez regionalne izby obrachunkowe wystąpienia pokontrolne obligowały jednostki samorządowe do prawidłowej, zgodnej z obowiązującymi przepisami, gospodarki posiadanymi zasobami nieruchomości, poprzez ich ewidencję, wycenę, zabezpieczenie przed uszkodzeniem lub zniszczeniem, przestrzeganie procedur ich zbywania. W celu zagwarantowania właściwego wykonywania obowiązków w zakresie kontroli i nadzoru nad stanem posiadanego mienia, w zaleceniach pokontrolnych, nakładano na podmioty poddane kontroli obowiązek terminowego przeprowadzania inwentaryzacji oraz jej rozliczenia i udokumentowania.

Główne zadania kontroli:

• zbadanie przestrzegania zasady powszechności opodatkowania oraz przestrzegania przez organy podatkowe uchwał rad gmin podjętych w sprawach podatkowych;

• analiza skuteczności podejmowanych działań windykacyjnych wobec istniejących zaległości podatkowych oraz efektów prowadzonych kontroli podatkowych;

• zbadanie prawidłowości prowadzonej ewidencji w odniesieniu do należności podatkowych;

• zbadanie przestrzegania przepisów określających zasady udzielania ulg i zwolnień podatkowych, w tym także dla przedsiębiorców.

Ustalenia zrealizowanych kontroli gospodarki finansowej wskazały na wciąż niewystarczające działania podejmowane przez organy podatkowe, w celu wyegzekwowania zaległości podatkowych. Stwierdzone w tym zakresie nieprawidłowości związane były z brakiem systematycznej kontroli nad uiszczaniem zobowiązań podatkowych, nieterminowym podejmowaniem działań windykacyjnych lub całkowitym zaniechaniem takich działań. Naruszenia tego rodzaju skutkowały zmniejszeniem zrealizowanych dochodów, co w konsekwencji miało wpływ na stopień wykonywania zaplanowanych zadań. Podkreślić należy, że dochody podatkowe stanowiły zawsze przeważającą część dochodów własnych gmin.

Uwagi kontrolujących dotyczyły także braku kontroli składanych przez podatników wykazów i informacji podatkowych. Liczne przypadki stwierdzonych uchybień związane były z rozliczaniem inkasentów podatków i opłat lokalnych. Naruszenia prawa dotyczyły również stosowania przepisów określających przesłanki udzielania ulg i zwolnień podatkowych. Bardzo często stwierdzano również udzielanie, przez organy podatkowe, ulg w zapłacie podatków bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, co nadawało podejmowanym rozstrzygnięciom arbitralny - a nie uznaniowy - charakter.

Główne zadania kontroli:

• zbadanie prawidłowości działań związanych z przygotowaniem inwestycji i zabezpieczeniem środków finansowych;

• analiza sposobu finansowania inwestycji i ich rozliczenia;

• sprawdzenie uzyskania, przez kontrolowany podmiot, stosownych zezwoleń, wymaganych w ramach procesu inwestycyjnego oraz zapewnienia nadzoru inwestorskiego;

• zbadanie przestrzegania zasad, form i trybu udzielania zamówień publicznych oraz organizacji systemu udzielania zamówień.

Czynności kontrolne wykazały, że liczba nieprawidłowości stwierdzonych w odniesieniu do omawianego obszaru zagadnień jest wciąż bardzo duża. Przy okazji kontroli wykonywania zadań inwestycyjnych ujawniono liczne przypadki przekroczenia, przez zarządy jednostek samorządowych, upoważnienia do zaciągania zobowiązań finansowych oraz braku kontrasygnaty skarbnika co do zawieranych umów inwestycyjnych. Świadczyło to także o wadliwym działaniu procedur kontroli wewnętrznej na wstępnym etapie realizacji określonego zdarzenia gospodarczego. Wykazane naruszenia dotyczyły także podejmowania robót budowlanych, mimo nieuzyskania ostatecznej decyzji pozwolenie na budowę, braku zapewnienia właściwej kontroli merytorycznej nad prowadzonymi pracami, zaniechania rozliczenia przekazanych wykonawcom materiałów. Stwierdzono także sytuacje wypłacenia wykonawcom robót zawyżonych wynagrodzeń (między innymi za prace niewykonane).

Z dużym niepokojem odnotować należy fakt ujawnienia poważnych nieprawidłowości związanych ze stosowaniem ustawy o zamówieniach publicznych. Obok drobnych uchybień, nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia prowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, znaczna część naruszeń miała istotnie odmienny charakter. Wskazać można - tytułem przykładu - na: wybieranie przez zamawiającego ofert podlegających odrzuceniu; dokonywanie podziału zamówienia w celu uniknięcia stosowania ustawy o zamówieniach publicznych lub uniknięcia stosowania procedur określonych tą ustawą oraz na udzielanie zamówień w trybach innych niż przetarg nieograniczony, mimo braku zaistnienia ustawowych przesłanek zastosowania innego trybu. Szereg nieprawidłowości dotyczyło wadliwego określenia przedmiotu zamówienia i wartości tego przedmiotu, jak również nieopisania stosowanych (innych niż cena) kryteriów oceny ofert. Skutkowało to brakiem możliwości weryfikacji dokonanych wyborów, oznaczając jednocześnie naruszenie jednej z podstawowych zasad udzielania zamówień publicznych - zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Wnioski zawarte w wystąpieniach pokontrolnych zmierzały do zagwarantowania zgodnego z prawem działania jednostek w zakresie planowania i wykonywania zadań inwestycyjnych. W szczególności izby zwracały uwagę na konieczność zabezpieczenia wystarczających środków finansowych na realizację określonych przedsięwzięć. Odmienna sytuacja prowadziła wielokrotnie do wydłużenia cyklu inwestycyjnego i zwiększenia kosztów wykonania prac. W przekazywanych zaleceniach pokontrolnych zobowiązywano kontrolowane podmioty do zapewnienia należytej kontroli merytorycznej nad realizacją inwestycji, w tym poprzez nadzór inwestorski. Znaczące miejsce w wystąpieniach pokontrolnych znalazła także tematyka udzielania zamówień publicznych. Ścisłe egzekwowanie przestrzegania unormowań ustawy o zamówieniach publicznych zmniejsza pole do zaistnienia zjawisk o charakterze korupcjogennym. Przyczynia się także do racjonalizacji działań kontrolowanych jednostek, w zakresie planowania wydatków, poprzez obowiązki związane z dokładnym określeniem przedmiotu zamówienia i wartości przedmiotu zamówienia.

Realizując ustawowe obowiązki w oparciu o wyniki kontroli regionalne izby obrachunkowe przekazywały kontrolowanym jednostkom wystąpienia pokontrolne, wskazując w nich stwierdzone nieprawidłowości, ich źródła, przyczyny, rozmiary oraz osoby odpowiedzialne, a także zamieszczając wnioski pokontrolne mające na celu usunięcie ujawnionych naruszeń oraz zapobieżenie ich powstawaniu w przyszłości.

Zgodnie z przepisami ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym właściwym organom kontrolowanych jednostek przysługuje prawo zgłoszenia zastrzeżeń do kolegium regionalnej izby obrachunkowej. Podstawą zastrzeżenia może być zarzut naruszenia prawa, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Dane dotyczące zgłoszonych zastrzeżeń w 2001 roku przedstawia poniższa tabela.

• zaniechania prowadzenia ksiąg rachunkowych w kontrolowanej jednostce,

• poświadczenia nieprawdy we wnioskach o przyznanie dotacji celowych,

• poświadczenia nieprawdy w dokumentach dotyczących odbioru realizowanych robót budowlanych,

• bezpodstawnego umarzania zaległości podatkowych,

• przywłaszczenia środków publicznych przez pracowników jednostki,

• realizacji robót budowlanych bez stosownych pozwoleń wymaganych przez przepisy prawa budowlanego,

• bezpodstawnego wypłacania świadczeń pieniężnych,

• zaniechania realizacji dochodów jednostki.

W wyniku zrealizowanych kontroli regionalne izby obrachunkowe skierowały 560 zawiadomień i wniosków dotyczących przypadków naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Do najczęściej stwierdzonych przypadków naruszenia dyscypliny finansów publicznych należały: naruszenie zasad, form lub trybu postępowania przy udzielaniu zamówień publicznych, dokonywanie wydatków z przekroczeniem granic kwot określonych w planie finansowym, zaniechanie przeprowadzenia lub rozliczenia inwentaryzacji, a także wykazanie w sprawozdaniach budżetowych danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej.

1. Działalność kontrolna regionalnych izb obrachunkowych, w 2001 roku, realizowana była przede wszystkim poprzez kontrole kompleksowe (789 kontroli na ogólną liczbę 1 316, co stanowiło 59,9% przeprowadzonych kontroli). Wynikało to z wypełniania przez izby ustawowego obowiązku przeprowadzenia kompleksowej kontroli gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego nie rzadziej niż raz na cztery lata. W ramach kontroli o charakterze kompleksowym regionalne izby obrachunkowe obejmowały badaniem występujące w jednostce procesy związane z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych, zaciąganiem zobowiązań, gospodarowaniem majątkiem, funkcjonowaniem mechanizmów kontroli wewnętrznej, zarządzaniem środkami publicznymi - składające się na obraz gospodarki finansowej danego podmiotu.
    

2. Przeprowadzone w 2001 roku kontrole gospodarki finansowej i zamówień publicznych nie dały podstawy do sformułowania wniosku o istotnej poprawie sposobu gospodarowania środkami publicznymi. Wśród przyczyn takiego stanu rzeczy wymienić należy niewłaściwą organizację samorządowych struktur administracyjnych, niewystarczającą obsługę prawną, zbyt duże obciążenie realizowanymi zadaniami stanowisk pracy i komórek organizacyjnych. Duże znaczenie miało także, spotykane wśród osób na stanowiskach kierowniczych w samorządowej administracji, traktowanie obowiązujących regulacji prawnych jako uniemożliwiających lub znacznie utrudniających podejmowanie decyzji ekonomicznie uzasadnionych i korzystnych dla danej jednostki (tzw. "gospodarskich"). Źródeł wskazanej sytuacji szukać należy również w niezwykle szybkich i głębokich zmianach w obowiązującym porządku prawnym (przepisy o zamówieniach publicznych, sprawozdawczości, rachunkowości, przepisy podatkowe).
    

3. Wciąż stosunkowo duża liczba naruszeń przepisów prawa związana była z kontrolą przestrzegania przepisów ustawy o zamówieniach publicznych. Stwierdzone uchybienia dotyczyły zarówno zasad udzielania zamówień, jak i reguł określających przebieg postępowań o udzielenie zamówienia. Przestrzeganie przepisów o zamówieniach publicznych służy między innymi zapewnieniu jawności wydatkowania środków publicznych, z uwzględnieniem zasad uczciwej konkurencji, co oznacza w konsekwencji eliminowanie negatywnych zjawisk przyznawania kontraktów w oparciu o lokalne powiązania, czy też zjawisk o naturze korupcjogennej. Dokonywanie wyboru rzeczywiście najkorzystniejszej oferty ma bezpośredni związek z realizacją zasady oszczędnego i gospodarnego dokonywania wydatków ze środków publicznych. Wyrazić należy także obawę, że obowiązujące od niedawna zmiany w ustawie o zamówieniach publicznych przyczynić się mogą do wzrostu liczby wykazywanych w tym zakresie naruszeń.
    

4. Na podkreślenie zasługuje fakt, że prowadzone kontrole miały bezpośredni wpływ na zwiększenie poziomu realizowanych, przez jednostki samorządu terytorialnego, dochodów budżetowych. W przekazywanych wystąpieniach pokontrolnych izby wielokrotnie zobowiązywały jednostki do podjęcia działań mających na celu wyegzekwowanie należnych im kwot. W największej mierze dotyczyło to zobowiązań podatkowych, w wielu gminach system kontroli terminowości regulowania zobowiązań podatkowych i prowadzenia postępowania windykacyjnego wymaga gruntownych zmian. Istotne rezerwy - w omawianym zakresie - dostrzec można również w odniesieniu do uzyskiwanych dochodów z majątku komunalnego. Działania kontrolne regionalnych izb obrachunkowych spowodowały również zaniechanie dokonywania, przez kontrolowane jednostki, szeregu wydatków - nie mających oparcia w obowiązujących przepisach.
    

5. W ramach kontroli zagadnień związanych ze stosowaniem przepisów dotyczących udzielania ulg podatkowych regionalne izby obrachunkowe odnosiły się także do przestrzegania, obowiązujących od dnia 1 stycznia 2001 roku, przepisów ustawy z dnia 30 czerwca 2000 roku o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców (Dz. U. Nr 60, poz. 704). Mając na uwadze znaczenie, jak również duży stopień złożoności wskazanej regulacji, działania kontrolne w tym zakresie powinny zostać zintensyfikowane.
    

6. W dalszym ciągu rezultaty czynności kontrolnych wskazały na niewielkie efekty funkcjonowania w jednostkach samorządowych procedur wewnętrznej kontroli finansowej. W wielu wypadkach regionalne izby obrachunkowe stwierdziły brak wprowadzenia stosownych unormowań, zapewniających skuteczny nadzór nad gospodarowaniem środkami publicznymi. Wydaje się, że postrzeganie kontroli jako elementu sprawnego, gospodarnego i efektywnego zarządzania finansami podmiotu publicznego, w jednostkach samorządu terytorialnego, jest perspektywą wciąż dosyć odległą. Pewne zmiany w tym obszarze stymulowane będą przez przepisy ustawy o finansach publicznych, obligujące jednostki sektora finansów publicznych do ustalenia procedur kontroli, obejmujących całokształt procesów i zdarzeń związanych z gospodarką finansową jednostki. Pozytywną rolę odegrać powinno także unormowanie w ustawie o finansach publicznych pozycji, obowiązków i uprawnień głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych.
    

<początek strony>

• Sytuacja jednostek samorządu terytorialnego w 2001 r •
• 1. Uchwalanie budżetu i jego zmiany •
• 2.1. Budżety jednostek samorządu terytorialnego w 2001 roku •
• 2.2. Wykonanie budżetów przez gminy •
• 2.3. Wykonanie budżetów przez powiaty •
• 2.4. Wykonanie budżetów przez miasta na prawach powiatu •
• 2.5. Wykonanie budżetów przez województwa samorządowe •
• 3. Związki międzygminne •
• 4.1. Kontrola gospodarki finansowej i zamówień publicznych •
• 4.2. Kontrola wykonywania zadań własnych gminy z zakresu ochrony przeciwpożarowej •
• 4.3. Kontrola wydatkowania środków Państwowego Funduszu Kombatantów •
• 4.4. Kontrola przejęcia mienia Skarbu Państwa przez samorządy województw •
• 4.5. Kontrola gospodarki finansowej zakładów opieki zdrowotnej •

Wstęp | Część I - Streszczenie | Część I  - Pełny tekst | Część II - Streszczenie | Część II - Pełny tekst