Spis treści streszczenia części II.

2.1. Wykonanie budżetów przez gminy

2.2. Wykonanie budżetów przez powiaty

2.3. Wykonanie budżetów przez miasta na prawach powiatu

2.4. Wykonanie budżetów przez województwa samorządowe

4.1. Ustalenia z kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych
jednostek samorządu terytorialnego

4.2. Kontrola wykonywania zadań własnych gminy z zakresu ochrony przeciwpożarowej

4.3. Kontrola wydatkowania środków Państwowego Funduszu Kombatantów
przez jednostki samorządu terytorialnego

4.4. Kontrola przejęcia mienia Skarbu Państwa przez samorządy województw

4.5. Kontrola gospodarki finansowej zakładów opieki zdrowotnej


Wstęp | Część I - Streszczenie | Część I  - Pełny tekst | Część II - Streszczenie | Część II - Pełny tekst


Streszczenie części II.
Sprawozdanie z wykonania budżetu
przez jednostki samorządu terytorialnego w 2001 roku

 

Sytuacja finansowa jednostek samorządu terytorialnego

Sytuacja finansowa jst w 2001 r. kształtowała się pod wpływem zmian w przepisach regulujących zadania realizowane przez jst i sytuacji gospodarczej kraju, wpływającej na wielkość dochodów realizowanych z podatków i opłat, niektórych dochodów przekazywanych z budżetu państwa, odsetek od środków na rachunkach bankowych czy dochodów z mienia i świadczonych usług. Sytuacja gospodarcza stanowiła czynnik utrudniający wzrost dochodów wszystkich szczebli samorządu, natomiast zmiany zakresu realizowanych zadań w różnym stopniu dotyczyły poszczególnych szczebli i z różną siłą oddziaływały na ich dochody.

W najmniejszym stopniu rozszerzony został w 2001 r. zakres zadań realizowanych przez gminy funkcjonujące najdłużej i których sytuacja jest najbardziej ustabilizowana. Poszerzenie zadań realizowanych przez powiaty ujęte jest w długiej liście zmian, jednak dotyczą one przede wszystkim obowiązku opracowywania programów, planów i rejestrów, bez konieczności tworzenia nowych jednostek organizacyjnych. Najwidoczniejsze jest rozszerzenie zakresu zadań samorządu wojewódzkiego w związku z wprowadzeniem kontraktów wojewódzkich jako narzędzi wspierania rozwoju regionalnego.

W tym kontekście uzasadnione wydają się różnice w dynamice dochodów budżetowych osiąganych przez poszczególne szczeble samorządu. Wzrost dochodów gmin był najniższy i najbardziej ustabilizowany (6,9% w 2000 r. i 7,8% w 2001 r.). Wzrost dochodów powiatów - sięgający 27,5% w 2000 r. i 11,8% w 2001 r. - można traktować przede wszystkim jako korektę dochodów, które w poprzednich latach zapewniały powiatom niewielki zakres samodzielności. Przyrost dochodów województw samorządowych o ponad 24% w 2001 r. uzasadniony jest przede wszystkim przyrostem liczby realizowanych zadań.

Przy dodatniej w skali kraju dynamice dochodów w 2000 r. 56,1% i w 2001 r. 36,6% jednostek nie osiągnęło realnego wzrostu swoich dochodów. Pogarszającą się ich sytuację finansową sygnalizuje też obniżka udziału w dochodach budżetowych jst dochodów własnych (z 43,7% w 1999 r. do 40,8% w roku 2001). W tendencji tej wyjątek stanowią powiaty, w których udział dochodów własnych wzrastał, jednak nadal utrzymywał się na wyjątkowo niskim poziomie (6,2% w 1999 r. i 8,6% w 2001 r.).

Sytuację finansową jst charakteryzuje również udział wydatków inwestycyjnych w ogólnej kwocie wydatków budżetowych. Ich realizacja jest możliwa, jeśli jst potrafi wygospodarować „fundusz swobodnej decyzji” czyli nadwyżkę dochodów nad wydatkami związanymi z realizacją obligatoryjnych zadań własnych oraz zadań zleconych ustawowo i przejętych w drodze porozumień. Z nadwyżki tej mogą być sfinansowane inwestycje lub spłacane zaciągnięte na ich sfinansowanie kredyty i pożyczki. Udział wydatków inwestycyjnych łącznie dla wszystkich jst utrzymywał się w 1999 r. i 2000 r. na poziomie 17,4%, a w 2001 r. obniżył się do 16,7%. Charakterystyczna jest długookresowa tendencja spadkowa tego udziału w gminach z 25,1% w 1993 r. do 19,1% w 2001 r. Wzrost udziału wydatków inwestycyjnych wystąpił jedynie w powiatach (6,4% w 1999 r. do 8,8% w roku 2001).

Niepokojącą wymowę ma wzrost rozmiarów łącznego deficytu wszystkich jst. W latach 1999 - 2001 zwiększył się on z 957,2 mln zł do 3 139 mln zł. Wzrósł również stosunek deficytu netto (pomniejszonego o nadwyżki) do dochodów jst (z 1,4% w 1999 r. do 3,9% w 2001 r.) oraz udział w ogólnej liczbie jst jednostek realizujących budżety deficytowe (z 50,5% do 60%). Wyjątkiem są gminy, w których zmniejszył się w 2001 r. poziom deficytu i jego stosunek do realizowanych dochodów (z 4,7% do 3,4%). Zjawisko to sygnalizuje ograniczenie działalności inwestycyjnej z powodu osiągnięcia przez część gmin bariery bezpiecznego zadłużania się. O niemożliwości interpretowania tego spadku jako objawu poprawy sytuacji finansowej gmin świadczy m. in. spadek udziału wydatków inwestycyjnych i wzrost zadłużenia.

Wzrost rozmiarów zadłużenia jst z 6 187,2 mln zł w 1999 r. do 12 281,8 mln zł w 2001 r. stanowi prawidłowość obejmującą wszystkie szczeble samorządu. Stosunek zobowiązań do ogólnej kwoty dochodów budżetowych w latach 1999 - 2001 zwiększył się z 11,5% do 16,8% w gminach, z 12,2% do 22% w miastach na prawach powiatu, z 0,6% do 3,8% w powiatach i z 0,7% do 6,4% w województwach samorządowych.

Wielkość państwowego długu publicznego na koniec roku 1999 wyniosła 274 019 mln zł, a stosunek tego długu do PKB sięgnął 44,4%. Udział zadłużenia jst w kwocie państwowego długu wyniósł 2,3%, a w 2000 r. wzrósł do 3,3%. Przeciętne wielkości zadłużenia jst w stosunku do dochodów dalekie są od ustawowej granicy 60%, jednak w 21 (0,8%) gminach bariera ta została przekroczona, a 2% gmin zbliża się do tej granicy (ich zobowiązania w stosunku do dochodów przekraczają 50%). Formalnie najdalsze od osiągnięcia ustawowej bariery zadłużenia są powiaty, jednak ze względu na najniższy udział dochodów własnych (8,6%) i wysoki - dotacji celowych (45,1%), praktycznie mają one niewielkie możliwości wygospodarowania środków na spłatę zaciągniętych zobowiązań.

W utrzymującym się zadłużeniu jst 80% stanowią zobowiązania z tytułu zaciągniętych kredytów, pożyczek i emisji papierów wartościowych, jednak 6% wynoszą zobowiązania wymagalne czyli przeterminowane, wskazujące na trudności płatnicze. Kwoty te nie obejmują zobowiązań jednostek organizacyjnych jst, posiadających osobowość prawną, np. instytucji kultury czy zakładów opieki zdrowotnej.

Sygnałem, którego nie można pominąć w charakterystyce sytuacji finansowej jst, jest rosnący zakres wykorzystania kredytów, pożyczek i przychodów z emisji papierów wartościowych na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Jeśli wzrost stosunku zadłużenia do dochodów nie idzie w parze ze wzrostem udziału wydatków inwestycyjnych - pojawiają się trudności w terminowej regulacji zobowiązań, a coraz większa część przychodów uzyskanych z kredytów i pożyczek musi być przeznaczona na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań; sytuację taką należy traktować jako objaw trudnej sytuacji finansowej jst. Może ona powstać zarówno z powodu przekroczenia przez większą liczbę jednostek bezpiecznych granic inwestycji i zadłużenia, jak i z trudności w realizacji zaplanowanych dochodów.

W 2000 r. przychody jst z kredytów, pożyczek i emisji obligacji przewyższały kwotę deficytów jst o 472,2 mln zł, co pozwalało przyjąć, że 11,8% przychodów z wymienionych źródeł wykorzystano na sfinansowanie rozchodów, czyli przede wszystkim na spłatę zaciągniętych wcześniej zobowiązań. W 2001 r. udział wykorzystanych w ten sposób pożyczek i kredytów wyniósł 27,3%. Najwidoczniejsze pogorszenie w tym zakresie nastąpiło w gminach, w których w 2000 r. na spłatę wcześniejszych zobowiązań wykorzystano 0,1% przychodów uzyskanych z kredytów, pożyczek i emisji obligacji, a w 2001 r. - 25,4%. Niski, sięgający 3,8% i 6,4% stosunek zadłużenia do dochodów powiatów i województw nie oznacza, że omawiane zjawisko trudności w spłacaniu zobowiązań nie pojawia się na tych szczeblach samorządu. W 2001 r. na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań wykorzystano w powiatach 15% przychodów z kredytów i pożyczek, a w województwach 14,6%. Oznacza to, że w jednostkach tych istnieją znacznie niższe od ustawowych i wyraźnie niższe niż w gminach, granice zadłużenia gwarantujące bezpieczeństwo finansowe.

W trzyletnich porównaniach zwraca uwagę utrzymywanie się w kilku województwach: kujawsko-pomorskim, lubelskim i małopolskim - niższego od średnich krajowych poziomu dochodów osiąganych na wszystkich szczeblach samorządu terytorialnego. Koncentracja „uboższych” jst wszystkich szczebli nie może wynikać jedynie z braku aktywności i umiejętności władz samorządowych. Wiąże się ze zróżnicowaniem obiektywnych możliwości poszczególnych regionów i prowadzi do dalszego pogłębiania się dysproporcji wskutek braku środków na rozwój infrastruktury.

Pewne szanse zmian w tym zakresie stwarzają starannie przygotowane programy rozwoju regionalnego i możliwości pozyskania środków z funduszy unijnych. Pamiętać jednak należy, że część ubogich jednostek może być pozbawiona możliwości korzystania z tych środków z uwagi na brak wymaganego wkładu środków własnych. Stąd duże nadzieje wiązane są z zapowiadaną zmianą ustawy o dochodach jst, która winna zawierać mechanizmy finansowania stwarzające większe możliwości rozwoju zaniedbanych dotąd regionów i jednostek samorządowych.

więcej na powyższy temat ... >>

 

powrót do spisu treści streszczenia części II

 

 

1. Uchwalanie budżetów jednostek samorządu terytorialnego w 2001 roku

 

Projekty budżetów jst zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o finansach publicznych winny być opracowane i przekazane organowi stanowiącemu i rio do 15 listopada 2000 r. Ustawowy termin został zachowany przez 80% miast na prawach powiatów, 75% województw, 67% powiatów oraz 50% gmin. Trudności w ustaleniu realnych wielkości dochodów i wydatków spowodowały, że od stycznia 2001 r. tylko 55% jst mogło prowadzić swoją gospodarkę w oparciu o uchwalone wcześniej budżety, a pozostałe jednostki musiały realizować swoje dochody i wydatki w oparciu o przygotowane przez zarządy projekty budżetów. Ostatecznego terminu uchwalenia budżetu do 31 marca roku budżetowego nie zachowały trzy jednostki samorządowe, dla których budżety ustalone zostały przez regionalne izby obrachunkowe.

Zmiany pierwotnych dochodów budżetowych jst wprowadzone w ciągu roku dotyczyły przede wszystkim dotacji celowych. W stosunku do wielkości początkowych wzrosły one w miastach na prawach powiatów o 20,7%, w powiatach o 24,5%, w gminach o 43,3% i w województwach samorządowych o 78,6%. Zmianom dochodów towarzyszyły zmiany wydatków przede wszystkim majątkowych. Pozyskiwane w trakcie roku dodatkowe środki na zaplanowane w budżecie inwestycje (dotacje, pożyczki, kredyty) pozwoliły na zwiększenie pierwotnych planów inwestycyjnych w województwach samorządowych o 72,5%, w powiatach o 64,6%, w gminach o 12,8% i w miastach na prawach powiatów o 0,8%.

więcej na powyższy temat ... >>

 

powrót do spisu treści streszczenia części II

 

2. Budżety jednostek samorządu terytorialnego w 2001 roku

 

      Utrzymujący się stan prawny w zakresie źródeł zasilania finansowego jst, określony w nieznacznie zmienionej ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, nie sprzyjał zdynamizowaniu sektora samorządowego. Mimo to nominalny wzrost dochodów tego sektora równy 9,6%, po uwzględnieniu wskaźnika inflacji zmniejszony do 4,1% wzrostu realnego, wyższy był od nominalnego 3,6% wzrostu dochodów budżetu państwa, który w wyrażeniu realnym oznaczał 1,9% spadek tych dochodów. W efekcie stosunek zrealizowanych przez jst w 2001 r. dochodów w kwocie 79 595 mln zł, do dochodów budżetu państwa zwiększył się z 51,5% w 1999 r. do 56,6%. Najszybciej wzrosły dochody jst województwa kujawsko-pomorskiego, a najwolniej - dolnośląskiego, gdzie dochody realnie zmalały.

Dochody zaplanowane przez jst na 2001 r. zostały zrealizowane w 97,7%, a wydatki w 94,8%, w związku z tym deficyt zaplanowany na poziomie 5 863,5 mln zł został zrealizowany w wysokości 3 139,6 mln zł, a jego planowany stosunek do dochodów na poziomie 7,2% w realizacji obniżył się do 3,9%.

W strukturze dochodów sektora samorządowego w latach 1999-2001 dominowały dochody gmin, przy czym ich udział systematycznie malał od 49,9% w 1999 r. do 46,9% w 2001 r. Wyraźną tendencję wzrostową stwierdzono w dochodach budżetów powiatów i województw samorządowych, wzrost udziału dochodów tych jednostek w strukturze do­chodów sektora samorządowego był m.in. rezultatem rozszerzenia w 2001 r. realizowanych przez nie zadań publicznych oraz zwiększenia przekazanych im dotacji celowych. Udział dochodów miast na prawach powiatów utrzymywał się na poziomie zbliżonym do 30%.

W strukturze dochodów jst w 2001 r. 41% stanowiły dochody własne (52%  - w gminach, 48% - w miastach na prawach powiatów, 13% - w województwach; 9% - w powiatach). W latach 1999 - 2001 następował spadek ich udziału z 44% do 41%. W najwyższym stopniu udział ten obniżył się w województwach samorządowych (o 5 punktów procentowych) i w gminach (o dwa punkty procentowe). Zmianom tym towarzyszył dalszy przyrost środków transferowanych z budżetu państwa w formie dotacji celowych i subwencji ogólnej. W 2001 r. udział środków z budżetu państwa na finansowanie sektora samorządowego w stosunku do roku 1999 zwiększył się o 3 punkty procentowe i stanowił średnio 60% ogólnej kwoty dochodów jst, z tego 22% - dotacje celowe i 37% - subwencja ogólna. Podstawową część subwencji ogólnej (75%) stanowiła część oświatowa.

W skali kraju najniższy udział dochodów własnych w strukturze dochodów sektora samorządowego odnotowano w jst województw podkarpackiego (29%), lubelskiego, świętokrzyskiego i podlaskiego (30%) oraz warmińsko-mazurskiego (35%) i małopolskiego (37%). Najwyższy udział dochodów własnych, osiągały jst województw: mazowieckiego (54%), śląskiego (46%) i dolnośląskiego (45%). Udział dotacji celowych z budżetu państwa, przy średniej dla wszystkich jst w kraju równej 22%, zamknął się w granicach od 19% w jst województwa mazowieckiego do 27% w jst województwa świętokrzyskiego. Udział subwencji ogólnej, przy średniej krajowej na poziomie 37%, utrzymywał się w granicach od 28% w jst województwa mazowieckiego do 47% w jst województwa podkarpackiego.

Zróżnicowanie wykazał również poziom dochodów jst w przeliczeniu na jednego mieszkańca. Przeciętny ich poziom w 2001 r. dla wszystkich jst wyniósł 2 060 zł. Najniższy poziom dochodów na jednego mieszkańca, stanowiący 90% poziomu krajowego, osiągnęły jst województwa lubelskiego. W województwie małopolskim poziom wskaźnika jst sięgał 91% średniej krajowej, a w województwach łódzkim, podlaskim i świętokrzyskim - 9,3% tej średniej. Jednostki samorządu terytorialnego województwa mazowieckiego osiągały dochody w przeliczeniu na jednego mieszkańca stanowiące 233% średniej poziomu krajowego, a województw dolnośląskiego i lubuskiego - 105% tego poziomu. Podobne zróżnicowanie wykazywał poziom wydatków budżetowych.

W latach 1999 - 2000 następowały zmiany w strukturze wydatków jst. Zwiększył się nieco udział wydatków na realizację zadań zleconych, a zmniejszył - na zadania własne. Najwyraźniejszy - sięgający 16,9 punktów procentowych - spadek udziału wydatków na zadania własne (z 93,5% do 76,6%) nastąpił na szczeblu województw. Nie oznaczało to spadku poziomu wydatków finansujących zadania własne, a jedynie szybszy wzrost wydatków związanych z realizacją zadań zleconych. Środki uzyskane przez jst z budżetu państwa na realizację zadań zleconych i powierzonych w 2001 r. przekroczyły kwotę 11 mld zł. Ponad 35% zadań zleconych realizowały powiaty, około 30% - miasta na prawach powiatów, ponad 24% gminy i około 10% - województwa samorządowe.

Zmianie uległ również udział wydatków jst na zadnia bieżące i majątkowe. W latach 1999 - 2001 zwiększył się o 2 punkty procentowe udział wydatków o charakterze bieżącym. Ponad połowę tych wydatków stanowiły wynagrodzenia i pochodne, jednak ich udział w ogólnej kwocie wydatków bieżących w stosunku do 2000 r. uległ obniżeniu. Można to m. in. uznać za skutek wprowadzenia przepisów ograniczających wynagrodzenia dla członków zarządu i kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych. Niewielką część wydatków bieżących, sięgającą 1,2% stanowiły wydatki na obsługę długu, jednak poziom tych wydatków wzrastał najszybciej. W roku 2002 zwiększyły się one w stosunku do roku poprzedniego o 73% i wyniosły 854 mln zł.

Wydatki inwestycyjne w 2001 r. stanowiły 17% ogólnej kwoty wydatków jst (w gminach 19%, w powiatach - 9%, w miastach na prawach powiatu - 16% i województwach - 28%). Spadkowi udziału tych wydatków w latach 1992 - 2001 o 2 punkty procentowe towarzyszył wzrost ich poziomu, co oznacza, że rosły one wolniej od wydatków bieżących, jednocześnie wykazywały większe zróżnicowanie niż wydatki bieżące.

Najniższy poziom wydatków bieżących w przeliczeniu na jednego mieszkańca w 2001 r. wystąpił w jst województwa podlaskiego i wynosił 91% poziomu przeciętnego dla wszystkich jst kraju równego 1 776 zł, a najwyższy w jst województwa mazowieckiego - 222% średniej krajowej. Wydatki inwestycyjne w przeliczeniu na jednego mieszkańca wahały się od poziomu stanowiącego 64% średniej krajowej (równej 365 zł), w jst województwa opolskiego i 70% tej średniej w jst województwa lubelskiego i warmińsko-mazurskiego do 317% średniej krajowej w jst województwa mazowieckiego. Tak wielkie dysproporcje w wydatkach na rozwój infrastruktury, chociaż w części uzasadnione różną skalą potrzeb, nie mogą być niezauważone (rodzą obawy pogłębiania się opóźnień rozwojowych niektórych regionów).

W strukturze wydatków uwzględniającej podział na działy klasyfikacji budżetowej dominują wydatki jst na oświatę i wychowanie oraz na edukacyjną opiekę wychowawczą; w całym okresie od 1999 do 2001 r. utrzymywały się one w granicach 38%. W kwocie bezwzględnej w 2001 r. przekroczyły 31,5 mld zł, natomiast część oświatowa subwencji ogólnej przyznana w tym roku jednostkom wszystkich szczebli samorządu wyniosła nieco ponad 22 mld zł. Zadania wychowawczo-oświatowe były również dofinansowane dotacjami celowymi z budżetu państwa, jednak nie pokryły one 9 mld stanowiących różnicę między kwotą wydatków i subwencji na cele oświatowe; nie ulega więc wątpliwości, że znaczna część tych wydatków finansowana jest ze środków własnych jst.

Znaczną część wydatków - w 2001 r. 12,9% - przeznaczają jst na transport i łączność. Wydatki te stanowiły najszybciej wzrastającą część wydatków jst - w stosunku do 2000 r. wzrosły o 79%, tj. o 4,7 mld zł. Zasadnicza ich część wykorzystywana jest na budowę i modernizację dróg. Znaczną i wykazującą dalszy wzrost częścią wydatków jst są wydatki na opiekę społeczną. W 2001 r. ich udział wzrósł w stosunku do 2000 r. o 0,7 punktu procentowego (1,3 mld zł) i wyniósł 11,4%. Obniżył się natomiast udział wydatków na administrację z 10,2% w 2000 r. do 9,7% w 2001 r.

Wynik budżetów jst w 2001 r. stanowiący netto (po odjęciu nadwyżek) deficyt równy 3,1 mld zł, był tylko o 2 mln wyższy od poziomu z roku 2000. Stan ten był m.in. wynikiem ostrożniejszej polityki w zakresie zaciągania kredytów i obostrzenia rygorów finansowych w znacznej części jednostek. W stosunku do 2000 r. zmniejszył się odsetek jst, których wynik budżetu miał charakter deficytowy, towarzyszył jednak temu wzrost średniej wielkości deficytu jednostkowego. Deficytowy budżet zrealizowało 60% jst (58,4% gmin, 69% powiatów, 75% miast na prawach powiatów i 68,7% województw), a w przeliczeniu na jedną jednostkę deficyt wyniósł przeciętnie 2,3 mln zł.

Zobowiązania jst w 2001 r. wyniosły 12,3 mld zł i wzrosły w stosunku do 2000 r. o 31,0% (gmin - o 21,7%, a województw - o 180,2%). Stosunek zobowiązań według stanu na koniec 2001 r. do dochodów zrealizowanych przez jst wyniósł 15,4%. Prawie w 80% zobowiązania te wynikały z zaciągniętych kredytów i pożyczek, w 14% - z wyemitowanych papierów wartościowych, a w 6% - zobowiązania wymagalne. Wierzycielami zobowiązań w 98% były podmioty krajowe, przede wszystkim banki komercyjne (60% zobowiązań).

Jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać poręczeń. Łączna ich kwota na koniec 2001 r. wyniosła 734 mln zł (z czego 1/3 dla podmiotów spoza sektora finansów publicznych). Kwota poręczeń w stosunku do 2000 r. wzrosła o 22%. Poręczyciele (jst) w 2001 r. spłacili za dłużników kwotę 8,1 mln zł, a odzyskali 1,5 mln zł.

więcej na powyższy temat ... >>

 

powrót do spisu treści streszczenia części II

 

2.1. Wykonanie budżetów przez gminy

 

Na zmianę dochodów gmin w 2001 r. składały się, podobnie jak w pozostałych jst, zmiany sytuacji gospodarczej kraju i omówione wcześniej, niewielkie zmiany w zakresie realizowanych zadań, ponadto pewne korekty w źródłach dochodów wprowadzone zmianą ustawy o dochodach jst na lata 1999, 2000, 2001 i 2002 i zmianami maksymalnych stawek podatków i opłat samorządowych. W 2001 r. po raz pierwszy w budżetach gmin wystąpiły nie podlegające zwrotowi środki finansowe pochodzące ze źródeł zagranicznych.

Dochody gmin zaplanowane na rok 2001 - zostały zrealizowane w 97,5%, osiągając kwotę 37 286,9 mln zł, natomiast wydatki wyniosły 38 568,0 mln zł, co stanowiło 93,4% planu wynikającego z uchwał budżetowych. Osiągnięte w 2001 r. dochody nominalne wzrosły w stosunku do 2000 r. o 7,8%, czyli - po uwzględnieniu wskaźnika inflacji (5,5%) - o 2,3% w wyrażeniu realnym. Gminy miasta stołecznego Warszawy zanotowały realny 1% spadek dochodów, natomiast realny wzrost - pozostałe gminy miejskie o 3,2%, gminy miejsko-wiejskie o 3,7% i gminy wiejskie o 2,0%.

W różnym tempie zmieniały się podstawowe części dochodów gmin. Najsilniej zwiększył się poziom uzyskiwanej przez poszczególne gminy subwencji ogólnej (od 8,7% do 13,6%), w nieco mniejszym stopniu wzrosły dochody własne (1,2% - 3,1%), natomiast obniżył się poziom uzyskiwanych przez poszczególne typy gmin dotacji celowych (o 9,8% - 10,9%).

Dynamika globalnych kwot dochodów odbiła się we wzroście poziomu dochodów gmin w przeliczeniu na jednego mieszkańca z 1 272 zł w 2000 r. do 1 371 zł w roku 2001. W gminach miasta stołecznego Warszawy poziom ten wyniósł 3 167 zł, w pozostałych gminach miejskich - 1 277 zł, w gminach miejsko-wiejskich - 1 248 zł i w gminach wiejskich 1 266 zł. Wyrównawczemu, przeciętnemu poziomowi dochodów w poszczególnych typach gmin (poza gminami Warszawy) towarzyszyło bardzo duże ich zróżnicowanie między poszczególnymi jednostkami. Najmniej zamożna była gmina, w której poziom dochodów w przeliczeniu na 1 mieszkańca sięga zaledwie 843,9 zł, a najbogatsza gmina (poza gminami Warszawy i gminą Kleszczów) osiągała 4 929,5 zł.

Różne tempo zmian podstawowych rodzajów dochodów gmin wpłynęło na zmianę ich struktury. Udział dochodów własnych obniżył się z 52,5% w 2000 r. do 52,1% w 2001 r., udział dotacji spadł z 13,7% do 11,7%, a udział subwencji ogólnej wzrósł z 33,7% do 36,2%. Dochody własne stanowią największą część dochodów gmin wiejskich (przeciętnie 59,1%), a najmniejszą - gmin miejskich (przeciętnie 39,3%). Gmina mająca największe trudności w wygospodarowaniu dochodów własnych uzyskiwała z tego źródła zaledwie 13,3% swoich dochodów, natomiast w najbardziej zapobiegliwej w tym względzie gminie miejskiej dochody własne stanowiły 83,4% jej ogólnej kwoty dochodów.

Właściwą jedynie gminom częścią dochodów własnych są dochody z podatków i opłat samorządowych. Ich udział w ogólnej kwocie dochodów budżetowych gmin wyniósł 15,3%. Z powodu wykorzystania przez gminy uprawnień do obniżania stawek podatków, wprowadzania pozaustawowych ulg i zwolnień oraz odroczeń, umorzeń i zaniechania poboru - gminy rezygnowały przeciętnie z 3,7% dochodów budżetowych, co oznacza utratę 7,2% dochodów własnych. Skutki polityki podatkowej uszczupliły o 0,3% dochody własne gmin miasta Warszawy, 5,4% dochody własne pozostałych gmin miejskich, 9,6% - gmin miejsko-wiejskich i 11,3% - gmin wiejskich.

Przeciętny udział dotacji celowych dla poszczególnych typów gmin w 2001 r. był bardzo wyrównany (11,0% w gminach miejskich i 12,2% w gminach miejsko-wiejskich). Znacznie bardziej zróżnicowany był udział subwencji ogólnej (29,9% w gminach miejskich, a 48,3% - w gminach wiejskich). W skrajnym przypadku z subwencji ogólnej pochodziło aż 74,5% dochodów gminy.

Wydatki budżetowe gmin rosły nieco wolniej niż dochody. W 2001 r. wskaźnik dynamiki wyniósł 106,5% w wyrażeniu nominalnym, co zapewniało 1% wzrost realny. Wydatki bieżące wzrosły w wielkościach realnych o 3%, jednak ich podstawowa część - wydatki na wynagrodzenia - zwiększyły się jedynie o wskaźnik inflacji, czyli nie wykazywały realnego wzrostu. Wyraźnie zmniejszyły się wydatki poniesione z tytułu udzielonych poręczeń, a wzrosły (o 50,7% w wyrażeniu realnym) wydatki związane z obsługą długu.

Wyraźnie (o 6,5% w wyrażeniu realnym) obniżyły się wydatki majątkowe gmin, których głównym składnikiem są inwestycje. Wydatki inwestycyjne i wydatki z tytułu udzielonych poręczeń były tymi elementami wydatków, których realizacja została najsilniej obniżona w stosunku do planu (plan został wykonany odpowiednio w 88,4% i 36,5%). Oznacza to, że sytuacja finansowa gmin w 2001 r. zmusiła do korekt przyjętych pierwotnie zamierzeń inwestycyjnych.

Udział wydatków inwestycyjnych gmin w 2001 r. obniżył się w stosunku do 2000 r. z 20,6% do 19,1%. W gminach miasta Warszawy wyniósł 28,6%, w pozostałych gminach miejskich - 15,9%, w gminach miejsko-wiejskich - 17,2% i w gminach wiejskich najwięcej, bo 18,5%, chociaż i tu obniżył się w stosunku do poprzedniego roku. W 6 gminach kraju udział wydatków inwestycyjnych wyższy był od bieżących, w skrajnym przypadku sięgając 63,3% wydatków ogółem.

 Podstawową część wydatków - 92,1% przeznaczały gminy na realizację zadań własnych, 6,8% - na realizację zadań zleconych i 1% - na zadania przejęte w drodze porozumień. Ponad 40% wydatków gmin służyło realizacji zadań oświatowo-wychowawczych (w gminach wiejskich - ponad 50%). Powyżej 10% wydatków przeznaczono na administrację, transport i łączność oraz na opiekę społeczną. Wydatki inwestycyjne gmin koncentrowały się w dziale transport (27,5% wydatków inwestycyjnych), czyli przeznaczone były na budowę i modernizację dróg, w gospodarce komunalnej i ochronie środowiska (24,7%) oraz w oświacie i wychowaniu (23,3%).

Dla 58,3% gmin kraju budżet roku 2001 zamknął się deficytem w kwocie 1 897 mln zł. Kwota ta, pomniejszona o nadwyżki wygospodarowane przez pozostałe gminy, dawała wielkość 1 281 mln zł deficytu netto dla całej zbiorowości gmin. W roku 2000 udział gmin deficytowych sięgał 69,8% a kwota deficytu netto wyższa była o 348,9 mln zł. Oznacza to, że znaczna część gmin uznała, że dalsze finansowanie wydatków ze zwrotnych przychodów zagraża ich bezpieczeństwu finansowemu.

Mimo zmniejszenia rozmiarów deficytu, zrealizowane w ciągu roku przychody - czyli w głównej mierze kredyty i pożyczki - powiększyły poziom zadłużenia gmin na koniec roku. Jego kwota w stosunku do dochodów wyniosła 16,8%, daleka więc była od ustawowej grani­cy równej 60%. Najmniej zadłużone były gminy wiejskie, w których stosunek zobowiązań do dochodów wynosił 13,6%, a najwięcej gminy miejskie - 21,4%. Najniższe obciążenie zadłużeniami wykazywały gminy województw niezbyt zamożnych: lubelskiego (12,1%) i śląskiego (12,7%), a najbardziej - dolnośląskiego (23,2%), zachodniopomorskiego (22,1%) i wielkopolskiego (20,2%). Oznacza to, że gminy raczej realnie oceniają swoje dochody i związane z tym możliwości spłaty zobowiązań, chociaż było 21 gmin, w których stosunek zobowiązań do dochodów przekroczył 60%, a w następnych 137 gminach przekroczył 40%.

więcej na powyższy temat ... >>

powrót do spisu treści streszczenia części II

 

 

2.2. Wykonanie budżetów przez powiaty

 

Do końca 2001 r. powiaty funkcjonowały w niezmienionej liczbie 308 jednostek. Podobnie jak gminy realizują one zadania własne, zlecone i przejęte w drodze porozumień, jednak nie dysponują tak bogatym wachlarzem dochodów. Nie pobierają żadnych podatków samorządowych, a ich udział w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa jest bardzo niski (1% udział w kwocie należnego podatku dochodowego od osób fizycznych).

Zrealizowane w 2001 r. dochody budżetowe powiatów zamknęły się kwotą 14 292,7 mln zł, która stanowiła 99,1% dochodów zaplanowanych w budżecie. W stosunku do 2000 r. wzrosły one o 11,8% w ujęciu nominalnym, czyli o 6,3% realnie. Na przyrost ten złożyła się m. in. kwota 53,5 mln środków przeznaczonych na usuwanie skutków klęsk żywiołowych (powodzi). Zwiększył się również zakres realizowanych przez powiaty zadań. W układzie województw wzrost ten kształtował się w przedziale od 5,6% w województwie śląskim do 15% w województwie małopolskim. Tym samym w żadnym z województw nie odnotowano wzrostu niższego od wskaźnika inflacji (5,5%). Najszybszy wzrost (22% w ujęciu nominalnym) wykazywały dochody własne, wolniej natomiast rosły dochody stanowiące transfer z budżetu państwa, czyli dotacje celowe (13,5%) i subwencja ogólna (8,6%).

Dochody zrealizowane przez powiaty w przeliczeniu na 1 mieszkańca w 2001 r. wyniosły 516 zł (462 zł w 2000 r.). W stosunku do roku ubiegłego zwiększył się z 62,6% do 63,6% odsetek powiatów osiągających poziom dochodów powyżej przeciętnego. Jednocześnie jednak narastały dysproporcje pomiędzy poszczególnymi powiatami, w skrajnych przypadkach osiągającymi dochody od 179 zł do 1 377 zł w przeliczeniu na jednego mieszkańca. Największe dysproporcje dotyczyły dotacji celowych, które przeciętnie zapewniały powiatom 233 zł, jednak zróżnicowanie ich poziomu w poszczególnych powiatach mieściło się w granicach od 18 zł do 1 058 zł (poziom maksymalny stanowił niemalże 60 - krotność poziomu minimalnego), w tym dotacje na cele inwestycyjne - od 0 do 770 zł w przeliczeniu na jednego mieszkańca. Poziom dochodów własnych mieścił się w granicach od 17 zł do 98 zł (przeciętnie 45 zł). Najmniejsze dysproporcje dotyczyły subwencji ogólnej, której poziom maksymalny nie przekraczał pięciokrotności poziomu minimalnego.

W strukturze dochodów w 2001 r. odnotowano wzrost udziału dochodów własnych z 7,9% do 8,6%, nadal jednak 91,4% dochodów powiaty otrzymują za pośrednictwem budżetu państwa. Na wzrost udziału dochodów własnych wpłynęły pozostałe dochody poza udziałem w podatku dochodowym przekazywanym z budżetu państwa i poza dochodami z majątku. Największą część dochodów powiatów (45,1%) stanowiły dotacje celowe, w których znikomą część (2,45% ogólnej kwoty dotacji) stanowiły dotacje przekazane na realizację zadań inwestycyjnych. Specyfika zadań powiatów powoduje, że 62,2% otrzymanych dotacji przeznaczono na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Subwencja ogólna zapewniała 46,3% dochodów powiatów, w tym 36,1% - część oświatowa subwencji.

Wydatki budżetowe powiatów w stosunku do roku 2000 wzrosły w stopniu wyższym niż dochody - o 12,9% nominalnie, czyli o 7,4% realnie, przy czym wydatki majątkowe realnie wzrosły o 28,3%, a bieżące - o 5,7%. Zróżnicowanie poziomu wydatków w przeliczeniu na jednego mieszkańca podobne było do zróżnicowania dochodów, warto jednak zwrócić uwagę na zróżnicowanie ich podstawowych części. Przeciętnie wydatki majątkowe powiatów (składające się głównie z inwestycji), stanowiły 47 zł, jednak mieściły się w granicach od 2 zł w przeliczeniu na jednego mieszkańca do 846 zł. Na cele inwestycyjne kwoty wyższe od przeciętnych przeznaczało około 1/3 powiatów. W ponad 65% powiatów wydatki te były niższe, a w niektórych powiatach - symboliczne. W układzie wojewódzkim najniższe wydatki majątkowe obok powiatów województwa kujawsko-pomorskiego (20 zł w przeliczeniu na jednego mieszkańca), zanotowano w „bogatych” województwach: mazowieckim i lubuskim (26 zł ) oraz wielkopolskim (28 zł), co mogłoby oznaczać, że infrastruktura o charakterze powiatowym została tam rozbudowana już wcześniej, przed utworzeniem samorządu powiatowego (wydatki inwestycyjne powiatów koncentrują się w ochronie zdrowia - 36,4%, w transporcie w związku z budową i modernizacją dróg - 26,4% oraz w oświacie i wychowaniu - 17,8%).

Wydatki majątkowe wykazywały duże zróżnicowanie, jednak w 2001 r. przeciętnie stanowiły zaledwie 8,9% ogółu wydatków budżetowych powiatów, przy czym podstawową ich część, czyli 8,8% wydatków, tworzyły wydatki inwestycyjne (w 2000 r. - 7,5%). Wydatki bieżące stanowiły 91,1% wydatków, w tym 56,3% wydatków budżetowych to wynagrodzenia i pochodne, 3,8% - dotacje dla gospodarki pozabudżetowej i innych podmiotów, którym zlecono realizację zadań powiatów, a 0,2% - koszty obsługi długu, czyli oprocentowanie kredytów, pożyczek i wyemitowanych papierów wartościowych. Łączna kwota wydatków budżetowych w 30,2% służyła realizacji zadań oświatowo-wychowawczych, w 15,9% - realizacji zadań z zakresu bezpieczeństwa i ochrony przeciwpożarowej, również w 15,8% - zadań związanych z opieką społeczną i w 11,9% - zadań z zakresu ochrony zdrowia. Utrzymywanie administracji pochłaniało 9,3% wydatków powiatów.

W roku 2001 budżet dla 30,5% powiatów zamknął się nadwyżką, a dla 69,5% - deficytem. Kwota netto deficytu (pomniejszona o nadwyżki) wyniosła 251,6 mln zł - około 2,3 raza więcej niż w 2000 r. Wiąże się to ze wzmożoną aktywnością inwestycyjną powiatów, finansowaną w dużej mierze z przychodów o charakterze zwrotnym - przede wszystkim z kredytów i pożyczek.

Kwota zobowiązań powiatów według stanu na koniec 2001 r. wyniosła 531 mln zł (o 40,5% więcej niż w 2000 r.) i w relacji do dochodów stanowiła 3,8%. Podstawową część zobowiązań stanowiły pozostające do spłaty kredyty i pożyczki (66,3% zobowiązań) oraz wyemitowane papiery wartościowe (19,4% zobowiązań). Zobowiązania wymagalne czyli przeterminowane stanowiły 12,6% zobowiązań. Ponadto, w ciągu 2001 r. powiaty poręczyły zobowiązania innych podmiotów - przede wszystkim z sektora finansów publicznych - na kwotę 52,6 mln zł.

więcej na powyższy temat ... >>

 

powrót do spisu treści streszczenia części II

 

 

2.3. Wykonanie budżetów przez miasta na prawach powiatu

 

Miasta na prawach powiatu zwane „powiatami grodzkimi” są gminami realizującymi jednocześnie zadania powiatów. W całym kraju wyodrębniono 65 takich miast. Zrealizowane przez nie dochody w 2001 r. wyniosły 23 667,1 mln zł (98,2% przyjętego uchwałami planu), co zapewniało 8,7% wzrost w stosunku do roku 2000 (3,2% wzrost realny). W kwocie dochodów najszybciej - o 15,2% nominalnie i o 9,7% realnie - wzrosła kwota subwencji ogólnej; dochody własne wykazały 1,5% wzrost realny, a kwota uzyskanych dotacji celowych realnie spadła o 2,5%.

W związku z jednoczesną realizacją zadań gminnych i powiatowych, miasta na prawach powiatu osiągnęły dochody w przeliczeniu na 1 mieszkańca (2 069 zł) wyższe niż gminy (1 371 zł). Zróżnicowanie poziomu dochodów nie było szczególnie wysokie - w krańcowych przypadkach sięgało 1 372 zł i 2 984 zł w przeliczeniu na 1 mieszkańca. Największe zróżnicowanie wykazywały dochody własne - najwyższy ich poziom stanowił 3,5 - krotność poziomu minimalnego, co świadczy o pewnym zróżnicowaniu sytuacji gospodarczej tych miast, różnej wielkości posiadanych zasobów i różnej efektywności gospodarowania tymi zasobami.

Dochody własne miast na prawach powiatów stanowiły podstawową, jednak nieco mniejszą niż w gminach część dochodów (467,6%). Ich udział wahał się od 25,1% do 64,4%. Miasta na prawach powiatów, podobnie jak gminy, posiadają dochody z podatków i opłat samorządowych. Dochody z tego źródła w 2001 r. stanowiły 16,7% dochodów, udziały w podatkach budżetu państwa 17,2%, a dochody z majątku 5,5%.

Subwencja ogólna zapewniała 33,1% dochodów miast na prawach powiatów, a dotacje celowe 9,3%.

Wydatki zrealizowane przez miasta na prawach powiatów osiągnęły 25 136 mln zł, co zapewniało 3,4% wzrost realny w stosunku do 2000 r. Od początku funkcjonowania miast na prawach powiatów utrzymywała się niekorzystna tendencja zmian w strukturze ich wydatków. Podobnie jak w gminach, zmalał tu udział wydatków majątkowych z 17,1% w 2000 r. do 16,0% w roku 2001.

Wydatki bieżące stanowiły 84% wydatków miast na prawach powiatów, z czego połowa to wynagrodzenia wraz z pochodnymi pracowników placówek oświatowych i opiekuńczo-wychowawczych, administracji oraz służb, inspekcji i straży. Na sfinansowanie zadań zleconych własnym jednostkom gospodarki pozabudżetowej i innym podmiotom przeznaczano 9,6% wydatków, a na obsługę długu 1,5%. W 3 miastach na prawach powiatów wystąpiły wydatki na spłatę poręczonych przez nie zobowiązań zaciągniętych przez inne podmioty.

Łączenie zadań gminnych i powiatowych powoduje, że miasta na prawach powiatów mają bardziej niż jednostki innych szczebli samorządowych zróżnicowaną działową strukturę wydatków, jednak i tu najważniejszym kierunkiem wydatków była oświata i wychowanie (29,5% wydatków). Na budowę i utrzymanie dróg przeznaczano 14% wydatków, na opiekę społeczną - 11,6%, bezpieczeństwo publiczne i ochronę przeciwpożarową - 8,4%, gospodarkę komunalną i ochronę środowiska - 6,3%, a koszty utrzymania administracji stanowiły 6,9% wydatków.

Ponad 75% miast na prawach powiatów w 2001 r. zrealizowało budżet zamykający się deficytem. Jego wielkość, pomniejszona o nadwyżki zrealizowane przez pozostałych 16 miast, wyniosła 1 469,4 mln zł, co dawało relację 6,1% w stosunku do dochodów. W stosunku do roku 2000 zwiększyła się kwota deficytu, jednak zmalała liczba miast realizujących deficytowy budżet. Kwota pozostających do spłaty zobowiązań według stanu na koniec 2001 r. wynosiła 5 209,4 mln zł  i w relacji do dochodów stanowiła 22%, była więc przeciętnie wyższa niż w innych szczeblach samorządu terytorialnego. Relacja ta rok wcześniej wynosiła 17,3% i również była wyższa niż w innych jednostkach. Należy sądzić, że miasta te dysponują kadrami potrafiącymi określić dla poszczególnych jednostek granice bezpiecznego zadłużenia. Najwyższy wskaźnik zadłużenia w stosunku do dochodów wyniósł 49,6%, czyli żadne z miast na prawach powiatu nie zbliżyło się do ustawowej granicy zadłużenia równej 60%. Zobowiązania wymagalne w roku 2001 stanowiły 3,7% ogólnej kwoty ich zobowiązań.

więcej na powyższy temat ... >>

 

powrót do spisu treści streszczenia części II

 

 

2.4. Wykonanie budżetów przez województwa samorządowe

 

W roku 2001 województwa samorządowe pozyskały łącznie 4 599 mln zł dochodów, a ich wykonanie stanowiło 94,3% planu. W porównaniu do roku poprzedniego dochody nominalne wzrosły o 24,2% - realnie o 18,7% czyli bardziej niż na innych szczeblach samorządu. Ich zmiany wahały się od 8,4% realnego spadku w województwie świętokrzyskim do 42,5% wzrostu w województwie pomorskim. Dochody własne stanowiące 13,4% ogółu dochodów realnie spadły o 1,5%, głównie z powodu spadku udziałów w podatku dochodowym, natomiast dotacje celowe wzrosły aż o 40,2% nominalnie czyli o 34,7% w wyrażeniu realnym. W województwie świętokrzyskim ich poziom spadł o 8,5%, natomiast w pozostałych województwach wzrósł - najsilniej w mazowieckim o 108,6%, pomorskim o 102,7% i łódzkim o 102,5%. Ten skokowy wzrost wynikał z wprowadzenia w 2001 r. do budżetu województw wydatków budżetu państwa, które nie wygasły z upływem 2000 r., dotacji na usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz środków na kontrakty wojewódzkie. Znaczna część wzrostu dochodów w postaci dotacji celowych i subwencji dokonała się w ciągu roku w wyniku podziału rezerw celowych budżetu państwa. Zwiększało to możliwości realizacji zadań, na które brakowało środków, ale utrudniało prowadzenie racjonalnej gospodarki finansowej. Część dotacji zbyt późno przekazana województwom nie została wykorzystana i została zwrócona do budżetu państwa.

Udział transferów z budżetu państwa w postaci przekazywanych województwom dotacji celowych i subwencji zwiększył się z 84% w 2000 r. do 86,6%. Mimo to prawie wszystkimi środkami publicznymi przeznaczonymi na rozwój regionalny dysponuje administracja rządowa. Udział subwencji ogólnej w dochodach województw sięgał 34,4%, w tym część oświatowa subwencji - tylko 9,8%, przy czym udział ten zmalał w stosunku do 2000 r. mimo realizacji drugiego etapu podwyżek wynagrodzeń nauczycieli.

Wydatki budżetowe województw zrealizowane w kwocie 4 737,1 mln zł oznaczały 19,6% wzrost realny w stosunku do 2000 r. Wydatki majątkowe wzrosły realnie o 15,3%, stąd ich udział w wydatkach obniżył się z 29% do 28% ogólnej kwoty wydatków. Wydatki bieżące wzrosły o 21,3%, na co złożył się 77,5% wzrost dotacji na realizację zadań zleconych innym podmiotom i 414,7% realny wzrost wydatków na obsługę długu, przy jednoczesnym realnym spadku wynagrodzeń i pochodnych o 1,9% i pozostałych wydatków bieżących o 6%. Poziom wydatków w przeliczeniu na 1 mieszkańca wynosił 123 zł i wahał się od 87 zł w województwie łódzkim do 168 zł w województwie lubuskim. Wydatki majątkowe (w 12 województwach składające się wyłącznie, a w pozostałych województwach - głównie z wydatków inwestycyjnych) w przeliczeniu na jednego mieszkańca wyniosły średnio 34 zł i wahały się od 11 zł w województwie łódzkim do 64 zł w województwie śląskim. Wydatki majątkowe nie przekraczające 20 zł w przeliczeniu na jednego mieszkańca wystąpiły (poza wymienionym województwem łódzkim) w województwie opolskim, warmińsko-mazurskim, kujawsko-pomorskim, czyli również w województwach „biednych”. Pamiętać przy tym należy, że inwestycje województw samorządowych mają istotne znaczenie dla rozwoju regionalnego. We wcześniejszych latach zróżnicowanie wydatków wyglądało podobnie, podstawowe wskaźniki - decydujące o możliwościach rozwoju regionów - nie uległy więc wyrównaniu.

W województwach samorządowych największą część wydatków przeznaczono na transport (w tym kolejowy) - 38,8%, o ponad połowę mniej, czyli 15% - na ochronę zdrowia, 13,8% - na kulturę i ochronę dziedzictwa narodowego, 10,5% - na oświatę i wychowanie, natomiast na administrację - 5,6%. Ponad 90% wydatków inwestycyjnych koncentrowało się w 4 działach: 35,1% w ochronie zdrowia, 32,2% w transporcie, 17,4% w rolnictwie i 7% w kulturze.

W 2001 r. 11 województw zamknęło budżet deficytem, a 5 - nadwyżką. Łącznie różnica między dochodami i wydatkami budżetowymi województw stanowiła deficyt w wysokości 137,5 mln zł, pokryty głównie kredytami i pożyczkami, a w 2 województwach - wyemitowanymi obligacjami.

Zobowiązania województw samorządowych wzrosły ponad dwukrotnie w stosunku do roku ubiegłego i na koniec 2001 r. wyniosły 293,2 mln zł. Ich kwota stanowiła 6,4% w relacji do zrealizowanych dochodów. Łączna kwota zobowiązań wymagalnych, które wystąpiły w 14 województwach wyniosła 29,5 mln zł, czyli 10,1% ogólnej kwoty zadłużenia. Pozostałą część długu stanowiły kredyty i pożyczki krajowe - 66% i wyemitowane obligacje - 23,7%.

Województwa samorządowe podpisały w czerwcu 2001 r. kontrakty wojewódzkie i otrzymały środki na prowadzenie polityki regionalnej. System finansowania województw samorządowych sprawia, że największy wpływ na kształt i wielkość ich budżetów mają zewnętrzne źródła zasilania. Do czasu zapewnienia samorządom wojewódzkim dochodów własnych na poziomie umożliwiającym prowadzenie własnej polityki regionalnej, istotną rolę odgrywają umiejętności i zaangażowanie ich zarządów w pozyskiwaniu dochodów.

więcej na powyższy temat ... >>

 

powrót do spisu treści streszczenia części II

 

 

3. Związki międzygminne

 

Związki międzygminne stanowią przewidzianą przez ustawę o samorządzie gminnym formę współdziałania jst, umożliwiającą realizację zadań publicznych przekraczających granice gminy. Związki posiadają osobowość prawną i wykonują swoje statutowe zadania we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Powstające związki najczęściej są efektem porozumienia zawartego przez dwie lub większą liczbę gmin. Chociaż ustawa o samorządzie powiatowym dopuszcza możliwość tworzenia na analogicznych zasadach związków powiatów, do końca 2001 r. żadna jednostka tego typu nie została zarejestrowana.

Liczba zarejestrowanych związków międzygminnych wyniosła 209, jednak tylko 142 związki podjęły działalność, uchwaliły plan dochodów i wydatków oraz złożyły sprawozdania. Związki tworzone są dla prowadzenia określonej działalności w sposób ciągły lub dla zrealizowania konkretnego zadania i po zakończeniu działalności powinny być wyrejestrowane, chociaż często nie dopełniają tego obowiązku.

Od 1999 r. ponad trzykrotnie wzrosła liczba związków międzygminnych, co świadczy o popularności tej formy realizacji zadań wspólnych. Dotychczasowa działalność związków międzygminnych obejmuje zaopatrzenie wsi w wodę, gospodarkę komunalną, transport, a ostatnio  - ochronę środowiska, promocję gmin i turystyki. Działające związki koncentrują się w województwie śląskim. W 2001 r. zrealizowane przez nie dochody stanowiły 77,6% globalnej kwoty dochodów związków.

Z roku na rok wzrasta wysokość budżetów jakimi dysponowały związki, osiągając w 2001 r. 630,2 mln zł. Najważniejszymi źródłami ich dochodów są wpłaty gmin - 23,8% i środki ze sprzedaży świadczonych usług (60,7%). W latach 2000 i 2001 znaczącym źródłem dochodów związków międzygminnych były także środki pozyskiwane ze źródeł pozabudżetowych (w tym z funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej) oraz pomocowych (PHARE).

Podstawową część (93%) wydatków związków międzygminnych stanowiły wydatki rzeczowe bezpośrednio związane z realizowanymi zadaniami. Stosunkowo nieduży był udział wynagrodzeń i pochodnych (6,5%). Wydatki majątkowe stanowiły 9,9% wydatków związków. Ich udział był najwyższy w związkach, które powołano dla wykonania konkretnego zadania inwestycyjnego.

W 2001 r. 40,8% związków międzygminnych zrealizowało plan finansowy zamykający się deficytem. W stosunku do 2000 r. liczba „deficytowych” związków zwiększyła się o 11%, a kwota deficytu pięciokrotnie, osiągając poziom 24,3 mln zł. Łączna kwota pozostających do spłaty zobowiązań wyniosła 76 mln zł, w tym zobowiązania wymagalne stanowiły 19,6%. Relacja ogólnej kwoty zobowiązań do zrealizowanych dochodów w 2001 r. wyniosła 12,1%, jednak w 12 związkach przekroczyła 60%. Sytuacja taka wystąpiła głównie w związkach, w których członkowie - tworzące je gminy - podjęły uchwałę o zwiększeniu w następnych latach swoich wpłat na rzecz związku, w celu spłacenia kredytów i pożyczek zaciągniętych na realizację zadań inwestycyjnych. Wykazane przez związki należności stanowiły 3% w relacji do ich dochodów.

więcej na powyższy temat ... >>

 

powrót do spisu treści streszczenia części II

 

 

4. Gospodarka finansowa i zamówienia publiczne jednostek samorządu terytorialnego w wynikach kontroli regionalnych izb obrachunkowych

 

4.1. Ustalenia z kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych jednostek samorządu terytorialnego

 

Działalność kontrolna regionalnych izb obrachunkowych w 2001 roku realizowana była przede wszystkim poprzez kontrole kompleksowe (789 kontroli na ogólną liczbę 1 316, co stanowiło 59,9% przeprowadzonych kontroli). Wynikało to z wypełniania przez izby ustawowego obowiązku przeprowadzenia kompleksowej kontroli gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego nie rzadziej niż raz na cztery lata. W ramach kontroli o charakterze kompleksowym regionalne izby obrachunkowe obejmowały badaniem występujące w jednostce procesy związane z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych, zaciąganiem zobowiązań, gospodarowaniem majątkiem, funkcjonowaniem mechanizmów kontroli wewnętrznej, zarządzaniem środkami publicznymi - składające się na obraz gospodarki finansowej danego podmiotu.

Przeprowadzone w 2001 roku kontrole gospodarki finansowej i zamówień publicznych nie dały podstawy do sformułowania wniosku o istotnej poprawie sposobu gospodarowania środkami publicznymi. Wśród przyczyn takiego stanu rzeczy wymienić należy niewłaściwą organizację samorządowych struktur administracyjnych, niewystarczającą obsługę prawną, zbyt duże obciążenie realizowanymi zadaniami stanowisk pracy i komórek organizacyjnych. Duże znaczenie miało także, spotykane wśród osób na stanowiskach kierowniczych w samorządowej administracji, traktowanie obowiązujących regulacji prawnych jako uniemożliwiających lub znacznie utrudniających podejmowanie decyzji ekonomicznie uzasadnionych i korzystnych dla danej jednostki (tzw. „gospodarskich”). Źródeł wskazanej sytuacji szukać należy również w niezwykle szybkich i głębokich zmianach w obowiązującym porządku prawnym (przepisy o zamówieniach publicznych, sprawozdawczości, rachunkowości, przepisy podatkowe).

Wciąż stosunkowo duża liczba naruszeń przepisów prawa związana była z kontrolą przestrzegania przepisów ustawy o zamówieniach publicznych. Stwierdzone uchybienia dotyczyły zarówno zasad udzielania zamówień, jak i reguł określających przebieg postępowań o udzielenie zamówienia. Przestrzeganie przepisów o zamówieniach publicznych służy między innymi zapewnieniu jawności wydatkowania środków publicznych, z uwzględnieniem zasad uczciwej konkurencji, co oznacza w konsekwencji eliminowanie negatywnych zjawisk przyznawania kontraktów w oparciu o lokalne powiązania, czy też zjawisk o naturze korupcjogennej. Dokonywanie wyboru rzeczywiście najkorzystniejszej oferty ma bezpośredni związek z realizacją zasady oszczędnego i gospodarnego dokonywania wydatków ze środków publicznych. Wyrazić należy także obawę, że obowiązujące od niedawna zmiany w ustawie o zamówieniach publicznych przyczynić się mogą do wzrostu liczby wykazywanych w tym zakresie naruszeń.

Na podkreślenie zasługuje fakt, że prowadzone kontrole miały bezpośredni wpływ na zwiększenie poziomu realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego dochodów budżetowych. W przekazywanych wystąpieniach pokontrolnych izby wielokrotnie zobowiązywały jednostki do podjęcia działań mających na celu wyegzekwowanie należnych im kwot. W największej mierze dotyczyło to zobowiązań podatkowych, w wielu gminach system kontroli terminowości regulowania zobowiązań podatkowych i prowadzenia postępowania windykacyjnego wymaga gruntownych zmian. Istotne rezerwy w omawianym zakresie dostrzec można również w odniesieniu do uzyskiwanych dochodów z majątku komunalnego. Działania kontrolne regionalnych izb obrachunkowych spowodowały również zaniechanie dokonywania, przez kontrolowane jednostki, szeregu wydatków - nie mających oparcia w obowiązujących przepisach.

W ramach kontroli zagadnień związanych ze stosowaniem przepisów dotyczących udzielania ulg podatkowych regionalne izby obrachunkowe odnosiły się także do przestrzegania, obowiązujących od dnia 1 stycznia 2001 roku, przepisów ustawy z dnia 30 czerwca 2000 roku o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców (Dz. U. Nr 60, poz. 704). Mając na uwadze znaczenie, jak również duży stopień złożoności wskazanej regulacji, działania kontrolne w tym zakresie zostaną zintensyfikowane.

W dalszym ciągu rezultaty czynności kontrolnych wskazały na niewielkie efekty funkcjonowania w jednostkach samorządowych procedur wewnętrznej kontroli finansowej. W wielu wypadkach regionalne izby obrachunkowe stwierdziły brak wprowadzenia stosownych unormowań, zapewniających skuteczny nadzór nad gospodarowaniem środkami publicznymi. Wydaje się, że postrzeganie kontroli jako elementu sprawnego, gospodarnego i efektywnego zarządzania finansami podmiotu publicznego, w jednostkach samorządu terytorialnego, jest perspektywą wciąż dosyć odległą. Pewne zmiany w tym obszarze stymulowane będą przez przepisy ustawy o finansach publicznych, obligujące jednostki sektora finansów publicznych do ustalenia procedur kontroli, obejmujących całokształt procesów i zdarzeń związanych z gospodarką finansową jednostki. Pozytywną rolę odegrać powinno także unormowanie w ustawie o finansach publicznych pozycji, obowiązków i uprawnień głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych.

więcej na powyższy temat ... >>

 

powrót do spisu treści streszczenia części II

 

4.2. Kontrola wykonywania zadań własnych gminy z zakresu ochrony przeciwpożarowej

 

Zapewnienie swoim mieszkańcom ochrony przeciwpożarowej należy do ważnych zadań gminy. Wśród wielu jednostek ochrony przeciwpożarowej ustawa o ochronie przeciwpożarowej wymienia również ochotnicze straże pożarne, które funkcjonują na podstawie przepisów ustawy Prawo o stowarzyszeniach. Koszty związane z wyposażeniem, utrzymaniem, wyszkoleniem i zapewnieniem gotowości bojowej oraz ubezpieczeniem członków OSP ponosi gmina. Budżet państwa natomiast uczestniczy w kosztach funkcjonowania tych jednostek tylko, jeśli działają one w ramach krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego lub w ramach zadań zleconych gminom.

Przeprowadzone przez rio w 216 gminach kontrole wykonania zadań z zakresu ochrony przeciwpożarowej wskazały szereg nieprawidłowości i sposób ich usunięcia, pozwoliły również na sformułowanie pewnych wniosków.

Koszty funkcjonowania OSP, które ponosi gmina muszą być ewidencjonowane i rozliczane w księgowych urządzeniach gminnych. Inne koszty funkcjonowania OSP związane z ochroną przeciwpożarową pokrywane z budżetu państwa przekazywane są jako zadania zlecone gminom (nie OSP) i one również muszą być ewidencjonowane i rozliczane w tych samych urządzeniach, natomiast dochody pochodzące z innych źródeł nie są ujmowane w budżecie gminy. W związku ze ścisłym powiązaniem finansów OSP z gminnymi, jak również z uwagi na to, że gmina posiada sprawny aparat administracyjno-księgowy, należałoby rozważyć możliwość nałożenia na gminy obowiązku prowadzenia pełnej dokumentacji OSP.

Wypłata ekwiwalentu za udział w akcjach i szkoleniach oraz jego wysokość została jasno określona w art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej i nie budzi zastrzeżeń. Wątpliwości pojawiają się przy wypłacie wynagrodzeń kierowcom-mechanikom. Ponieważ utrzymanie w gotowości bojowej najważniejszego sprzętu przeciwpożarowego jakimi są samochody i motopompy zapewniają zawodowi kierowcy-mechanicy, trzeba byłoby rozważyć dopuszczenie możliwości zatrudnienia ich na etatach gminy.

Należałoby zwrócić uwagę na zapis § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zakresu, szczegółowych warunków i trybu włączania jednostek ochrony przeciwpożarowej do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego, który warunkuje włączenie jednostki OSP do systemu poprzez zawarcie porozumienia między komendantem powiatowym Państwowej Straży Pożarnej, podmiotem tworzącym jednostkę oraz tą jednostką. Zgodnie z ustawą o ochronie przeciwpożarowej (art. 19 ust. 1) oraz Prawem o stowarzyszeniach (art. 9) gmina nie tworzy jednostek OSP, czego przepis ten nie uwzględnił. Mimo to porozumienia takie zawierane były pomiędzy komendantami Powiatowej Straży Pożarnej a wójtami, co może wskazywać  na traktowanie OSP (z braku innych jednostek ochrony przeciwpożarowej) przez gminy jako własnych jednostek organizacyjnych.

Brak gminnych zawodowych straży pożarnych, których utworzenie umożliwia ustawa o ochronie przeciwpożarowej może świadczyć o tym, że działalność OSP zaspokaja potrzeby bezpieczeństwa społeczności lokalnej w zakresie ochrony przed pożarami i innymi zdarzeniami zagrażającymi zdrowiu, życiu bądź mieniu. Powinno się rozważyć natomiast, wyposażenie gminy lub komendanta powiatowego w uprawnienia pozwalające na określenie niezbędnej liczby OSP gwarantującej zachowanie bezpieczeństwa na danym terenie.

więcej na powyższy temat ... >>

 

powrót do spisu treści streszczenia części II

 

4.3. Kontrola wydatkowania środków Państwowego Funduszu Kombatantów
przez jednostki samorządu terytorialnego

 Doraźna lub okresowa pomoc pieniężna, z jakiej mogą korzystać kombatanci, przyznawana jest i udzielana przez działającego z upoważnienia rady gminy kierownika gminnego ośrodka pomocy społecznej. Przeznaczone na ten cel środki z Państwowego Funduszu Kombatantów przekazywane są na rachunek budżetu gminy.

Regionalne izby obrachunkowe w 2001 r. przeprowadziły koordynowane kontrole prawidłowości wydatkowania środków PFK w 229 ośrodkach pomocy społecznej. Wyniki przeprowadzonych kontroli pozwalają stwierdzić, że poza nielicznymi przypadkami spełniane były kryteria przyznawania pomocy osobom uprawnionym. Zdecydowanie częściej udzielano pomocy doraźnej-jednorazowej niż okresowej. Tylko w połowie kontrolowanych ośrodków pomocy społecznej środki z Państwowego Funduszu Kombatantów terminowo wpływały na rachunek bieżący gminy. Środki Funduszu wykorzystywane były zgodnie z przeznaczeniem.

więcej na powyższy temat ... >>

 

powrót do spisu treści streszczenia części II

 

 

4.4. Kontrola przejęcia mienia Skarbu Państwa przez samorządy województw

 

Wraz z zadaniami i kompetencjami przejmowanymi przez działające od 1999 r. samorządy województw, nastąpiło także przejęcie przez nie mienia Skarbu Państwa niezbędnego do realizacji ustawowo określonych zadań. Przekazanie tego mienia nastąpiło na podstawie przepisów ustawy wprowadzającej ustawy reformujące administrację publiczną i ustawy o samorządzie województwa. W związku z brakiem szczegółowych uregulowań trybu przekazywania mienia województwom, Minister Skarbu Państwa przesłał wojewodom instrukcję w formie rozporządzenie, przyjmując tryb przekazania przyjęty wcześniej dla miast na prawach powiatów.

Wyniki kontroli prawidłowości nabywania mienia przez samorządy województw, wykazały, że wszystkie kontrolowane samorządy województwa posiadały wykazy przejmowanego mienia. Prawie wszystkie jednostki, poza nielicznymi wyjątkami, dokonały inwentaryzacji przejmowanego mienia. Natomiast znaczna część skontrolowanych jednostek samorządu wojewódzkiego nie ujmowała przejętego mienia w księgach rachunkowych, zarówno w ewidencji pozabliansowej - do chwili uprawomocnienia się decyzji wojewody, jak również w ewidencji bilansowej - po uprawomocnieniu się decyzji stwierdzających nabycie mienia. Prawie połowa samorządów województw nie ustaliła zasad przejęcia nabywanego mienia.

Dla prawidłowego przejęcia mienia Skarbu Państwa przez samorządy istotne znaczenie miało przygotowanie przepisów wykonawczych do regulacji ustawowych. Brak przepisów wykonawczych dla samorządu wojewódzkiego zrodził większość nieprawidłowości, które wystąpiły podczas przejmowania mienia przez ten samorząd.

więcej na powyższy temat ... >>

 

powrót do spisu treści streszczenia części II

 

 

4.5. Kontrola gospodarki finansowej zakładów opieki zdrowotnej

 

Publiczne zakłady opieki zdrowotnej utworzone przez  organy jednostek samorządu terytorialnego prowadzone są w formie samodzielnych zakładów, pokrywających koszty swej działalności z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów. Mogą być również prowadzone w formie jednostki budżetowej lub zakładu budżetowego, o czym decyduje organ stanowiący jst. Działalność SP ZOZ finansowana jest ze źródeł określonych w art. 54 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Mogą one również otrzymywać - na cele wyznaczone w art. 55 ust. 1 ustawy - dotacje z budżetu samorządu, który jest dla zakładu organem założy­cielskim. Fundusz założycielski zakładu stanowi wartość wydzielonej zakładowi części mienia komunalnego, powiększony o przyznawane z budżetu dotacje na cele rozwojowe. Ewentualny ujemny wynik finansowy zakładu powinien być pokrywany we własnym zakresie, a jeśli ten sposób sfinansowania deficytu jest niemożliwy, pokrywa go z budżetu właściwa jednostka samorządu i podejmuje uchwałę o zmianie formy organizacyjnej zakładu lub o jego likwidacji.

W roku 2001 regionalne izby obrachunkowe przeprowadziły 26 kontroli zakładów opieki zdrowotnej, ujawniając szereg poważnych nieprawidłowości.

W wielu jednostkach stwierdzono radykalne pogarszanie się wyników finansowych. Najczęściej nie towarzyszyły temu działania ograniczające to zjawisko przez próby właściwego uregulowania gospodarki finansowej, korzystanie z odpowiednich instrumentów zarządzania kosztami oraz narzędzi kontrolnych zapewniających przestrzeganie przepisów prawa we wprowadzanych zasadach gospodarki finansowej.

Brak regulaminów organizacyjnych, aktualnych planów finansowych, procedur kontroli wydatków oraz zasad wstępnej oceny celowości i gospodarności wydatków, panujący w niektórych jednostkach bałagan organizacyjny, brak skutecznego nadzoru nad majątkiem i nieprawidłowe zarządzanie nim, niestworzenie warunków do prawidłowego prowadzenia rachunku kosztów, niewłaściwa organizacja i błędy w prowadzeniu rachunkowości, brak odpowiedniej kontroli nad operacjami pieniężnymi, nieprawidłowe prowadzenie rozrachunków, przyjmowanie nieprecyzyjnych zasad rozliczeń z kasą chorych oraz niestosowanie przez wiele ZOZ obowiązujących zasad udzielania zamówień publicznych z naruszeniem ich interesów - wszystko to wpływa na pogarszające się wyniki finansowe tych jednostek. Usunięcie przedstawionych nieprawidłowości może stworzyć warunki do prowadzenia racjonalnej gospodarki finansowej zakładów.

Obraz gospodarki finansowej zakładów opieki zdrowotnej wyłaniający się z dotychczas przeprowadzonych kontroli wskazuje na pilną konieczność wprowadzenia skutecznych instrumentów kontroli wewnętrznej oraz przeprowadzenia w szerszym zakresie kontroli zewnętrznych przez regionalne izby obrachunkowe według jednolitej tematyki kontroli. Regionalne izby obrachunkowe podjęły przygotowania do ustalenia takiej tematyki i zamierzają przeprowadzić te kontrole w II półroczu 2002 r. i w I półroczu 2003 r.

O nieprawidłowościach wskazujących na możliwość popełnienia przestępstwa zawiadomiono w trzech przypadkach właściwą prokuraturę. Przygotowano również zawiadomienia rzecznika dyscypliny finansów publicznych o stwierdzonych przypadkach naruszenia tej dyscypliny.

więcej na powyższy temat ... >>

 

powrót do spisu treści streszczenia części II

 

 

Funkcjonowanie prawa samorządu terytorialnego
w świetle doświadczeń regionalnych izb obrachunkowych

 

            Rok 2001 przyniósł wiele zmian w ustawodawstwie regulującym funkcjonowanie samorządu terytorialnego. Zwrócić uwagę należy na skutki tych zmian w sferze finansów komunalnych, w szczególności na skutki w postaci zwiększenia zadań samorządu terytorialnego, „wydajności” nowych źródeł finansowania tych zadań, przyczyn wzrostu deficytu budżetowego jednostek samorządu terytorialnego, a także wzrostu wymagalnych zobowiązań tych jednostek.

            Z praktyki funkcjonowania regionalnych izb obrachunkowych w 2001 roku wynika, że nadal są aktualne wnioski Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych zgłoszone w sprawozdaniu przedłożonym Sejmowi i Senatowi w roku ubiegłym.

W szczególności dotyczy to wniosków odnoszących się do:

  1. Obowiązku publikowania uchwał budżetowych, sprawozdań z wykonania budżetu, opinii regionalnych izb obrachunkowych o możliwości sfinansowania deficytu budżetowego oraz opinii o prawidłowości prognozy kwoty długu;

  2. Pozycji finansowo-prawnej powiatowych straży, inspekcji i służb;

  3. Środków specjalnych przy powiatowych komendach i inspektoratach;

  4. Mienia powiatowych służb, straży i inspekcji;

  5. Darowizn na rzecz powiatowych komend policji za pośrednictwem budżetów powiatów;

  6. Egzekwowania zwrotu dotacji celowych udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

  7. Postępowania nadzorczego;

  8. Uprawnień kontrolnych izb w stosunku do powiatowych straży, służb i inspekcji.

więcej na powyższy temat ... >>

 

powrót do spisu treści streszczenia części II

 

 


Wstęp | Część I - Streszczenie | Część I  - Pełny tekst | Część II - Streszczenie | Część II - Pełny tekst