1.1. Przygotowanie budżetu jednostek samorządu terytorialnego

1.2. Uprawnienia jednostek samorządu terytorialnego do uchwalenia budżetu i jego zmian

1.3. Dochody i wydatki zaplanowane w uchwałach budżetowych na 2001 rok

1.4. Zmiany w uchwałach budżetowych w 2001 roku

1.5. Poprawność dokonanych zmian

1.6. Podsumowanie

Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest uchwalany w formie uchwały budżetowej na rok budżetowy, a w jego tworzeniu współdziałają dwa organy samorządowe - stanowiący i wykonawczy. Uchwalenie budżetu poprzedzone jest opracowaniem projektu budżetu, który zgodnie z zapisem ustawowym przygotowuje zarząd jednostki samorządowej i do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy przedkłada radzie i regionalnej izbie obrachunkowej.

Wszystkie jednostki samorządu terytorialnego były zobowiązane przedstawić projekt uchwały budżetowej na 2001 rok, wraz z objaśnieniami oraz informacją o stanie mienia komunalnego, regionalnej izbie obrachunkowej - celem zaopiniowania i organowi stanowiącemu - najpóźniej do dnia 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy (art. 121 ust. 1 ustawy o finansach publicznych). Analizując terminy przedłożonych projektów budżetów można stwierdzić, że większość jednostek samorządowych (60%) przekazywała projekty budżetów po ustawowym terminie. Większe zdyscyplinowanie w terminowym przekazaniu materiałów wykazały miasta na prawach powiatu (74%) i samorządy województw (70%).

Zgodnie z art. 13 pkt 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych izba wydaje opinie do przedłożonych projektów. Oceniając projekty budżetów na 2001 rok izby wydały ogółem 2 948 opinii, w tym: pozytywnych 1 532, pozytywnych z uwagami 1 406 i 10 negatywnych. Wydane opinie negatywne dotyczyły 7 gmin, 1 miasta na prawach powiatu i dwóch związków międzygminnych. Nieprawidłowości wskazane w opiniach negatywnych dotyczyły m. in. zaplanowania deficytu na poziomie 179% dochodów, przekroczenia ustawowego limitu rezerwy ogólnej, braku zgodności części normatywnej uchwały budżetowej z jej załącznikami. Ilość wydanych opinii negatywnych wykazuje tendencję malejącą, bowiem w roku 2000 negatywnie oceniono 16 projektów. Podobna liczba opinii negatywnych wydana była w 1999 roku. Nieprawidłowości wskazane w projektach budżetów najczęściej powtarzają się, a ich szczegółowe omówienie przedstawione zostało w części I pkt 4.2. Sprawozdania... .

Zgodnie z art. 122 ustawy o finansach publicznych rada jednostki samorządu terytorialnego jest zobowiązana do uchwalenia budżetu przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach nie później niż do dnia 31 marca roku budżetowego. Blisko 55% jednostek samorządowych uchwaliło budżety do końca roku poprzedzającego rok budżetowy. Podobnie kształtowała się sytuacja w uchwalaniu budżetów na rok 2000. Najczęściej z powodów niezależnych od jednostki samorządowej budżety uchwalane były po rozpoczęciu roku budżetowego. Jednostki te nie dysponowały w odpowiednim czasie danymi niezbędnymi do określenia właściwej prognozy dochodów.

W roku 2001 w związku z niezachowaniem przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustawowego, ostatecznego terminu uchwalenia budżetu regionalne izby obrachunkowe zgodnie z art. 123 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, ustaliły budżety dla trzech jednostek samorządowych, w tym dla jednej gminy, jednego powiatu i jednego związku międzygminnego. Dla porównania w roku 2000 regionalne izby obrachunkowe określiły budżety dla dwóch jednostek samorządowych, w tym jednej gminy i jednego powiatu.

Przepisy ustaw o samorządzie gminnym, powiatowym i województwa wskazują, że do wyłącznej kompetencji odpowiednio rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa należy uchwalanie budżetu. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 122 ustawy o finansach publicznych. Wykonywanie budżetu jest natomiast zadaniem zarządu jednostki samorządu terytorialnego. W analogicznym trybie jak uchwalenie budżetu, jednostki samorządu terytorialnego dokonują zmiany uchwały budżetowej w ciągu roku budżetowego.

Ustawodawca w art. 128 ustawy o finansach publicznych określa bardzo precyzyjnie możliwości dokonywania zmian w planie dochodów i wydatków budżetu.

Większość zarządów (70%) korzystała również z upoważnień do zaciągania kredytów i pożyczek oraz emisji papierów wartościowych na pokrycie występującego w ciągu roku niedoboru budżetowego. W znacznej części uchwał budżetowych (65%) znalazło się również upoważnienie zarządu do lokowania wolnych środków budżetowych na rachunkach bankowych.

Przy wprowadzanych zmianach w uchwałach budżetowych należy również uwzględniać ich charakter. Dokonane zmiany w uchwale budżetowej powodujące zmianę wielkości uchwalonego budżetu stanowią zmianę budżetu. W tej grupie zmian mieszczą się przede wszystkim zwiększenia planowanych dochodów i wydatków, zwiększenia subwencji, wprowadzenie dotacji celowych. Wymienione kategorie zmian powodują zmianę wielkości pierwotnie ustalonych dochodów i wydatków budżetowych. Mogą również skutkować ich zmniejszeniem.

• wprowadzenie kwot dotacji celowych,

• wprowadzenie subwencji ogólnej,

• wprowadzenie środków otrzymanych ze źródeł pozabudżetowych,

• wprowadzenie wydatków finansowych z zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz emisji papierów wartościowych.

Natomiast druga grupa dotyczy zmian wynikających z konieczności prawidłowej realizacji budżetu. Są to przeprowadzane korekty wewnętrzne polegające przede wszystkim na przenoszeniu środków finansowych między poszczególnymi zadaniami w paragrafach, rozdziałach i działach klasyfikacji budżetowej. Możliwość dokonywania takich zmian stanowi niezbędny element elastyczności budżetu, zapobiegający przede wszystkim naruszeniu dyscypliny finansów publicznych. Jest to również najliczniejsza grupa dokonywanych zmian w budżetach jednostek samorządowych.

Uchwalone budżety jednostek samorządowych zamknęły się per saldo ujemnym wynikiem finansowym, co przede wszystkim świadczy o stopniowo pogarszającej się sytuacji finansowej. Zaplanowany deficyt większość samorządów pokrywała w ramach zaciągniętych kredytów lub pożyczek bądź emisji papierów wartościowych. Największy deficyt wystąpił w gminach i miastach na prawach powiatu, najniższy w województwach samorządowych. Łącznie kwota zaplanowanego deficytu w budżetach gmin wyniosła 2 460 mln zł, a w miastach na prawach powiatu 1 959 mln zł. Natomiast różnica między zaplanowanymi wydatkami a dochodami w budżetach województw samorządowych stanowiła kwotę 142 601 tys. zł. Podobnie kształtowała się sytuacja w budżetach samorządowych planowanych na rok 2000.

Obowiązujące od 1999 r. regulacje prawne wyraźnie różnicują źródła dochodów poszczególnych jednostek samorządowych. Głównym źródłem zasilającym dochody powiatów i województw samorządowych były dotacje celowe i subwencje, których udział w planowanych dochodach stanowił odpowiednio 91% i 81%. Natomiast niewielki udział stanowiły dochody własne tych jednostek, które kształtowały się odpowiednio na poziomie 19% i 9%.

Strukturę planowanych dochodów i wydatków jednostek samorządu terytorialnego w roku 2001 przedstawia tabela 1.1.

W roku 2001 łączna liczba uchwał zmieniających budżet podjętych przez organy samorządowe wynosiła 55 461. Najwięcej zmian dokonały organy gmin podejmując 41 422 uchwały, co stanowi 75% łącznej liczby uchwał zmieniających. Natomiast samorządy województw zmieniły budżety 450 uchwałami - 0,8% ogółu uchwał zmieniających. Większość uchwał zmieniających, blisko 63%, podjęły zarządy jednostek samorządowych, które są odpowiedzialne za wykonanie budżetu.

Analizując rodzaje zmian dokonanych w budżetach dostrzega się wyraźną różnicę po stronie dochodów i wydatków. Struktura zmian po stronie dochodów jednostek samorządowych wskazuje, że znacznie częściej wprowadzane były korekty dochodów ze źródeł zewnętrznych. Najczęściej dotyczyło to powtarzających się zmian związanych z wielkością przyznanych kwot dotacji celowych. Natomiast znacznie mniej korekt dotyczyło zmian dochodów z tytułu podatków i opłat lub gospodarki nieruchomościami.

Wzrost planu dochodów po dokonanych zmianach w roku 2001 kształtował się niejednolicie w poszczególnych jednostkach samorządowych i wynosił od 3,2% w miastach na prawach powiatu do 30,7% w województwach samorządowych. Największa rozpiętość zmian wystąpiła po stronie dotacji celowych, które wzrosły od 20,7% w miastach na prawach powiatu do blisko 79% w województwach samorządowych. W roku 2000 różnice w zmianach dotacji celowych nie były aż tak duże i kształtowały się w przedziale 16,6% -53,7%.

Najmniej zmian w ciągu roku budżetowego dokonano w zakresie środków z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych oraz subwencji ogólnej. Wzrost w tej grupie zmian kształtował się na poziomie 3,8-7,3%.

Częściej dokonywane były zmiany po stronie zadań inwestycyjnych niż bieżących. Szczególnie największe zmiany nastąpiły w strukturze zadań inwestycyjnych województw samorządowych - 72,5% i powiatów - 64,6%. Na etapie opracowania projektu budżetu, jak też uchwalenia budżetu jednostki te nie miały informacji co do wielkości środków przyznanych na zadania inwestycyjne. Zasadnicze zmiany następowały zatem w trakcie realizacji budżetu. Natomiast gminy i miasta na prawach powiatu zachowały umiarkowany wzrost.

Art. 130 ustawy o finansach publicznych dopuszcza możliwość ustalenia wielkości wydatków, które nie wygasają z upływem roku budżetowego. Stosowną uchwałę w tej sprawie musi podjąć organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego z jednoczesnym określeniem planu finansowego tych wydatków w pełnej szczegółowości klasyfikacji budżetowej oraz terminem ich realizacji.

W roku 2001 rady jednostek samorządowych podjęły łącznie 281 uchwał dotyczących wydatków niewygasających, nieco mniej niż w roku 2000 (323). Wobec łącznej ilość uchwał zmieniających budżet stanowi to wielkość marginalną. Wydatki niewygasające dotyczyły głównie zadań remontowych i inwestycyjnych (70%) oraz blisko w 20% realizacji programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Z pozostałych zadań objętych zakresem wydatków niewygasających wymienić można m. in. system monitoringu miejsc szczególnie zagrożonych oraz prace związane z opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustawą środki finansowe na wydatki niewygasające gromadzone są na wyodrębnionym subkoncie podstawowego rachunku bankowego jednostki samorządu terytorialnego i realizowane zgodnie z podjętą uchwałą organu stanowiącego. Zadania wprowadzone do wydatków niewygasających realizowane były w większości w drugiej połowie 2001 roku.

W roku 2001 zarządy jednostek samorządowych podjęły tylko 9 uchwał związanych z blokowaniem wydatków (art. 131 ustawy o finansach publicznych), z tego 5 uchwał podjęły zarządy gmin, 3 zarządy powiatów oraz jedną zarząd województwa samorządowego. Podobna liczba uchwał (10) o blokowaniu wydatków podjęta była w roku 2000. Większość tytułów objętych blokowaniem dotyczyło zadań z zakresu oświaty, opieki społecznej, bezpieczeństwa publicznego i usług materialnych. W roku 2001 nie było przypadku decyzji organu stanowiącego o przeniesieniu zablokowanych wydatków do rezerwy celowej.

Szczegółowe zmiany w budżetach wszystkich jednostek samorządowych przedstawia tabela 1.1.

Jednym z ustawowych zadań regionalnych izb obrachunkowych jest nadzór nad gospodarką finansową jednostek samorządu terytorialnego i prawidłową realizacją budżetu. Badania nadzorcze obejmują zarówno uchwały w sprawie budżetu, jak również uchwały zmieniające budżet w toku jego wykonania. Nadzorem objęte są uchwały organów stanowiących i uchwały zarządów dotyczące budżetu jednostek samorządowych.

Trzeci już rok funkcjonowania nowych regulacji prawnych dotyczących ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego pozwolił na wypracowanie jednolitych interpretacji i ugruntowanie znajomości przepisów prawa przez służby finansowe samorządów, na co wpływ miały między innymi szkolenia i instruktaż prowadzony przez regionalne izby obrachunkowe.

Szczegółowe informacje dotyczące analizy badanych uchwał budżetowych i uchwał je zmieniających przedstawiono w części I pkt 2.2. Sprawozdania... .

1. W terminie ustawowym, tj. do 15 listopada 2000 r. projekty budżetów przekazało do regionalnych izb obrachunkowych 80% miast na prawach powiatu, 75% województw samorządowych, 67% powiatów oraz 50% gmin. Izby wydały łącznie 2 948 opinii, z czego opinie pozytywne stanowiły 52%, pozytywne z uwagami 47,8% i tylko 0,2% opinie negatywne. Podobne wskaźniki w zakresie terminów i wydanych opinii do projektu budżetu wystąpiły w roku 2000.


 

2. Od stycznia 2001 r. tylko 55% jednostek samorządowych prowadziło gospodarkę finansową w oparciu o uchwalony budżet, podczas gdy w roku 2000 wskaźnik ten wynosił 60%. Ostatecznego terminu uchwalenia budżetu, tj. do 31 marca roku budżetowego nie zachowały trzy jednostki samorządowe, dla których budżety ustaliły regionalne izby obrachunkowe.


 

3. Zmiany budżetów jednostek samorządu terytorialnego wprowadzane w trakcie ich wykonywania spowodowały znaczący wzrost dochodów i wydatków w stosunku do wielkości początkowych i dotyczyły w szczególności kwot dotacji celowych. W roku 2001 kwoty dotacji celowych wzrosły: w miastach na prawach powiatu - 20,7%, w powiatach - 24,5%, w gminach - 43,3%, a w województwach samorządowych - 78,6%.


 

4. Częste zmiany kwot dotacji celowych utrudniały, podobnie jak w latach poprzednich, przyjęcie realnych budżetów na etapie ich uchwalania. Sytuacja ta wykazuje tendencje rosnące. Główną przyczyną wskazanych zmian jest częste podejmowanie decyzji dotyczących dotacji w trakcie roku budżetowego. Charakter dotacji celowych, które są środkami mającymi z góry określone przeznaczenie, jak również wydłużona procedura ubiegania się o ich przyznanie utrudniają jednostkom samorządowym planowanie wydatków finansowych z tego źródła.


 

5. W toku wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego dokonywały częstych zmian w planie wydatków bieżących i majątkowych. Zmiany w planie wydatków bieżących były związane z trudnością przewidywania na początku roku ściśle określonych wielkości środków na poszczególne zaplanowane zadania. Natomiast środki na finansowanie inwestycji zaplanowane pierwotnie w budżecie nie były dostosowane do potrzeb realizacyjnych w roku budżetowym. Pozyskiwane w trakcie roku dodatkowe środki na zaplanowane w budżecie inwestycje (dotacje, pożyczki, kredyty) były wprowadzane do budżetu i powodowały kolejne jego zmiany. Poziom dokonanych zmian w inwestycjach w poszczególnych jednostkach kształtował się niejednolicie i wynosił w województwach samorządowych - 72,5%, powiatach - 64,6%, gminach - 12,8% i miastach na prawach powiatu - 0,8%. Szczególnie zmiany te są dostrzegalne w województwach samorządowych i powiatach, które w zasadzie od 2001 r. rozpoczęły zwiększoną działalność inwestycyjną.


 

<początek strony>

• Sytuacja jednostek samorządu terytorialnego w 2001 r •
• 1. Uchwalanie budżetu i jego zmiany •
• 2.1. Budżety jednostek samorządu terytorialnego w 2001 roku •
• 2.2. Wykonanie budżetów przez gminy •
• 2.3. Wykonanie budżetów przez powiaty •
• 2.4. Wykonanie budżetów przez miasta na prawach powiatu •
• 2.5. Wykonanie budżetów przez województwa samorządowe •
• 3. Związki międzygminne •
• 4.1. Kontrola gospodarki finansowej i zamówień publicznych •
• 4.2. Kontrola wykonywania zadań własnych gminy z zakresu ochrony przeciwpożarowej •
• 4.3. Kontrola wydatkowania środków Państwowego Funduszu Kombatantów •
• 4.4. Kontrola przejęcia mienia Skarbu Państwa przez samorządy województw •
• 4.5. Kontrola gospodarki finansowej zakładów opieki zdrowotnej •

Wstęp | Część I - Streszczenie | Część I  - Pełny tekst | Część II - Streszczenie | Część II - Pełny tekst