2.3.1. Dochody

Wykonanie planu dochodów

Dynamika i struktura dochodów

Dochody w przeliczeniu na jednego mieszkańca

2.3.2. Wydatki

Wykonanie planu wydatków

Dynamika i struktura wydatków

Wydatki w przeliczeniu na jednego mieszkańca

2.3.3. Wyniki budżetów oraz zobowiązania powiatów

Wyniki budżetów

Przychody powiatów

Rozchody powiatów

Zobowiązania powiatów

2.3.4.  Podsumowanie

Do końca roku 2001 powiaty funkcjonowały w niezmienionej liczbie (308). Realizując zadania publiczne o charakterze ponadgminnym (jako zadania własne, zlecone i na podstawie porozumień) powiaty, w odróżnieniu od gmin, nie dysponują tak bogatym wachlarzem dochodów pomimo, iż z roku na rok realizują coraz więcej zadań.

Rok 2001 przyniósł kolejne zmiany w zakresie nałożonych na samorządy powiatowe zadań. Zmiany te weszły w życie bądź to od początku roku budżetowego, bądź w jego trakcie. Z tej też przyczyny ocena wpływu wprowadzonych zmian na funkcjonowanie samorządów powiatowych będzie możliwa, w większości przypadków, dopiero w dłuższej perspektywie czasu. Wystąpiły również modyfikacje mające widoczny wpływ na strukturę budżetów powiatów; w szczególności można wskazać przekazywanie od początku roku 2001 środków z budżetu państwa na składki na ubezpieczenie zdrowotne dla bezrobotnych nie pobierających zasiłku w formie dotacji celowej na zadania z zakresu administracji rządowej, a nie jak dotychczas w formie dotacji celowej na zadania realizowane na podstawie porozumień z organami administracji rządowej.

Zadania powiatów są finansowane z dochodów określonych w art. 56 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 8-10 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2001. Rodzaj i charakter dochodów budżetów powiatowych nie uległ zmianom, poza wcześniej wymienionymi, w stosunku do 2000 roku.

Rok 2001 w porównaniu z rokiem 2000 pod względem wykonania przez powiaty dochodów budżetowych ogółem różnił się w niewielkim stopniu. Odnotowana różnica o 0,3 punktu procentowego pomiędzy wykonanymi dochodami ogółem w obu latach przy wielkości wskaźnika ponad 99%, świadczy o pełnej realizacji strony dochodowej planu budżetowego. W przypadku powiatów dochody nie są zbytnio zróżnicowane i stopień ich realizacji zależy głównie od dopływu środków będących w gestii państwa. Warto jednak zwrócić uwagę, że kwotowo wielkość wygenerowanych dochodów budżetowych powiatów wzrosła o 1 486 399 tys. zł w stosunku do roku 2000 i osiągnęła poziom 14 041 104 tys. zł.

W układzie województw poziom wykonania dochodów ogółem mieścił się w przedziale od 97,7% do 99,8% (tabela 2.3.1.). Najniższe wykonanie dochodów ogółem odnotowano w powiatach województwa pomorskiego, a najwyższe w powiatach województwa opolskiego. Zarazem tylko w 5 województwach powiaty zamknęły rok budżetowy wykonaniem planu dochodów na poziomie niższym niż 99%.

Jedynie w przypadku dochodów własnych nastąpiła zmiana relacji wykonania w stosunku do planu. W 2000 r. dochody własne wykonano w 103,2%, co może świadczyć o niedoszacowaniu możliwości generowania dochodów budżetowych powiatów lub o niezmienianiu planu w ciągu roku budżetowego. Natomiast w roku 2001 dochody te zrealizowano na prawie stuprocentowym poziomie, tj. 99,8%, co można uznać za wynik zadowalający biorąc pod uwagę ogólną sytuację gospodarczą kraju. Jednocześnie pozwala to na stwierdzenie, że samorządy powiatowe wykazały się zarówno większą trafnością przy szacowaniu wielkości dochodów jak i większą skutecznością przy samej realizacji zaplanowanych dochodów.

Dotacje celowe, a więc dochody ściśle oznaczone co do sposobu wykorzystania, zostały wykonane na tym samym poziomie: zarówno w roku 2000 jak i 2001 stopień ich realizacji wyniósł 97,9%. Różnica pomiędzy planem a wykonaniem oznacza, iż część dotacji nie została przekazana z budżetu państwa lub została do niego zwrócona ze względu na niewykorzystanie środków w ubiegłym roku budżetowym.

Dochody budżetowe powiatów za rok 2001 wzrosły w skali całego kraju powyżej progu inflacji wynoszącego 5,5%, co świadczy o dobrej dynamice. Prezentowana tabela dynamiki (tabela 2.3.2.) pokazuje w przypadku dochodów ogółem zmianę nominalną i realną ich wykonania, co uwidacznia wyraźny wpływ inflacji na zmiany wielkości uzyskiwanych dochodów przez powiaty w 2001 roku. Wielkość nominalna dynamiki wyniosła 111,8%, a realna ukształtowała się na poziomie 106,3%. Powyższe obrazuje, że przyrost dochodów w 2001 r. spowodował wzrost ich dynamiki o 6,3 punktu procentowego powyżej wskaźnika inflacji.

W układzie województw dynamika nominalna dochodów ogółem kształtuje się w przedziale od 105,6% do 115%. Tym samym w żadnym z województw nie odnotowano dynamiki niższej niż poziom inflacji. Zarówno w ujęciu nominalnym, jak i realnym, najwyższa dynamika dochodów wystąpiła w województwie małopolskim, odpowiednio 115% i 109,5%.

Szczególną uwagę zwraca nominalna dynamika dochodów własnych wynosząca średnio 122% oraz dotacji celowych 113,5% (dla porównania dynamika subwencji wyniosła w 2001 r. 108,6%). Oznacza to, iż nie następuje obniżanie się dynamiki dochodów własnych w stosunku do dochodów otrzymywanych z budżetu państwa, a wręcz przeciwnie, wzrost dochodów własnych jest znacznie większy.

Na tak dobrą dynamikę dochodów własnych powiatów nie wpłynęły ani dochody majątkowe, ani dochody z tytułu udziału w podatku dochodowym, lecz pozostałe dochody własne, czyli m.in. wpływy z usług świadczonych przez jednostki organizacyjne, wpływy z opłaty komunikacyjnej, dochody o charakterze odsetkowym.

Mimo tak pozytywnych zmian w dynamice dochodów własnych ogółem zauważa się jednak stosunkowo niską dynamikę wpływów z tytułu udziałów w podatku dochodowym wynoszącą w 2001 r. - 100,9%. Co więcej, pomimo iż w skali całego kraju odnotowano wzrost dochodów powiatów z tego tytułu, to w układzie terytorialnym, we wszystkich województwach - za wyjątkiem województwa mazowieckiego - wystąpił spadek tych dochodów. Dynamikę powyżej progu inflacji osiągnęło tylko województwo mazowieckie (120,4%), co stanowi bezpośrednie przełożenie najniższej w skali kraju stopy bezrobocia odnotowanej w tym województwie.

Z kolei dynamikę dochodów powiatów z tytułu dotacji celowych w układzie województw w ujęciu nominalnym cechuje, co do zasady, dodatnia wartość wskaźnika mieszczącego się w przedziale 108,7-117,7%. Jedynie w województwie śląskim odnotowano w 2001 roku, w stosunku do roku poprzedniego obniżenie wydatków na dotacje celowe o 2 punkty procentowe.

Struktura dochodów budżetowych ogółem powiatów w roku 2001 uległa zmianie; wzrósł udział dochodów własnych i dotacji celowych, a zmalał - subwencji ogólnej.

W porównaniu do roku 2000 udział dochodów własnych wzrósł z 7,9% do 8,6%, a to dzięki pozostałym dochodom, ponieważ zarówno udziały w podatku dochodowym jak i dochody z majątku uległy obniżce - odpowiednio o 0,1 i 1,5 punktu procentowego. Trzeba jednak zauważyć, że również w wewnętrznej strukturze dochodów własnych udział w podatku dochodowym spadł o 3,1 punktu procentowego, a udział dochodów z majątku aż o 20,7 punktów procentowych na rzecz pozostałych dochodów, które wzrosły z 47,8% w roku 2000 do 71,6% w 2001 r., przy blisko dwukrotnym nominalnym wzroście dochodów pozostałych (z 474 266 tys. zł w roku 2000 do 866 718 tys. zł w roku 2001).

Również istotne zmiany zaszły w udziałach poszczególnych dotacji celowych w dochodach ogółem. O ile udział dotacji celowych ogółem w dochodach powiatów wzrósł w 2001 r. tylko o 0,7 punktu procentowego do poziomu 45,1%, to już udział poszczególnych rodzajów dotacji cechuje stosunkowo duża zmienność.

Dotacje celowe na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej będące zawsze grupą dominującą w wewnętrznej strukturze dotacji, wzrosły do poziomu 28,1% dochodów ogółem. Natomiast w sposób widoczny spadł udział dotacji na zadania realizowane na podstawie porozumień z organami administracji rządowej - z 3,4% w 2000 r. do 0,1% w roku 2001. Powyższa zmiana w strukturze dotacji wynika ze zmiany charakteru przekazywanych z budżetu państwa środków na składki na ubezpieczenie zdrowotne dla bezrobotnych nie pobierających zasiłku; począwszy od 1 stycznia 2001 r. powiaty otrzymują przedmiotowe środki jako dotacje celowe na zadania z zakresu administracji rządowej.

W ramach poszczególnych rodzajów dotacji na szczególną uwagę zasługują dotacje przeznaczone na inwestycje. Ich udział w dochodach ogółem kształtuje się w przedziale do 3,6%. Najwięcej środków dotacji inwestycyjnych zostało przeznaczonych na zadania własne (3,6% dochodów ogółem). Podkreślić należy, iż zarówno w roku 2000, jak i w roku 2001 powiaty otrzymały znikomą ilość środków finansowych na inwestycje wykonywane w ramach dotacji na zadania realizowane na podstawie porozumień z organami administracji rządowej.

Dotacje otrzymane z funduszy celowych stanowiły w roku 2000 tylko 0,2% dochodów ogółem, a w roku 2001 wzrosły nieznacznie do 0,3%.

Wskazany uprzednio spadek udziału subwencji ogólnej w dochodach ogółem w roku 2001 o 1,4 punktu procentowego do poziomu 46,3% nastąpił za sprawą zmniejszonych udziałów części oświatowej i wyrównawczej, przy niezmienionym poziomie subwencji drogowej. Udział subwencji oświatowej zmniejszył się do 36,1% dochodów ogółem (z 37,3% w 2000 r.), a subwencji wyrównawczej - do poziomu 2,5% (z 2,7% w 2000 r.). Jednak kwotowo wartość tych subwencji uległa zwiększeniu, co oznacza, że inne grupy dochodów wzrosły znacznie szybciej w stosunku do dochodów ogółem.

W wyniku powtarzającego się od lat na obszarze całego kraju zjawiska powodzi dochody budżetowe powiatów w roku 2001 zostały zasilone środkami finansowymi przeznaczonymi na usuwanie skutków klęsk żywiołowych. W roku 2001 łączna kwota dochodów uzyskanych na ten cel wyniosła 53 500 tys. zł i była zgromadzona w dziesięciu działach klasyfikacji budżetowej. W porównaniu z budżetem powiatów liczącym 14 041 104 tys. zł była to kwota nie mała. Ponad 92,7% dochodów na usuwanie skutków klęsk żywiołowych skumulowano w dziale 600 - Transport i łączność. Przeznaczono je na naprawę, modernizacją lub całkowite odbudowanie dróg, mostów i związanej z tym infrastruktury.

Pozostałe środki w kwocie 3 919 tys. zł zostały skierowane głównie do działów 853 - Opieka społeczna, 921 - Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego i 801 - Oświata i wychowanie, z przeznaczeniem na m. in. wypłatę świadczeń pieniężnych, pomoc w formie rzeczowej, zakup podręczników i pomocy naukowych dla uczniów oraz remont i odbudowę obiektów szkolnych.

Dochody budżetowe powiatów na usuwanie skutków klęsk żywiołowych w dziale 853 w kwocie 1 303 tys. zł stanowiły 2,4%, a udziały w działach 921 i 801 wyniosły odpowiednio 2,2%, a w dziale 801 - 1% ogólnej kwoty tych dochodów.

Dochody budżetowe powiatów w przeliczeniu na jednego mieszkańca wzrosły w roku 2001 o 54 zł, tj. o 11% i co ważniejsze, powyżej poziomu średniego wynoszącego 516 zł uplasowało się 196 powiatów na 308 istniejących. Dochody z poszczególnych źródeł wzrosły w przedziale od 2 do 28 zł.

Największy wzrost odnotowały dotacje celowe, które osiągnęły kwotę 233 zł w stosunku do 205 zł w roku 2000. Jedynie przeciętne udziały w podatku dochodowym nie uległy zmianie i nadal wynosiły 7 zł, ale mimo to liczba powiatów powyżej średniej zmniejszyła się do 46 (z 54 w 2000 r.). Nie miało to jednak wpływu na przeciętne dochody własne, które wzrosły w 2001 r. o 8 zł do poziomu 45 zł, przy czym odnotowano wzrost liczby powiatów powyżej średniej do liczby 126 (ze 122 w 2000 r.). Warto zaznaczyć niewielki wzrost inwestycyjnej części dotacji celowych (z 19 zł w 2000 r. do 22 zł w 2001 r.) przy równoczesnym obniżeniu się liczby powiatów znajdujących się powyżej poziomu średniego (z 81 do 59 powiatów).

Przeciętne dochody z tytułu subwencji wzrosły o 19 zł, ale liczba powiatów powyżej średniej wzrosła zaledwie o 2 do liczby 185. Powyżej średniej kwoty subwencji ogólnej przypadającej na jednego mieszkańca znajdowało się w 2001 r. 60,1% wszystkich powiatów. Miała na to wpływ część oświatowa subwencji ogólnej, która wzrosła o 13 zł do poziomu 186 zł. Znaczny wzrost części oświatowej per capita odnotowało 177 powiatów, które uplasowały się powyżej średniej.

Poziom dochodów budżetowych powiatów w przeliczeniu na jednego mieszkańca w 2001 roku był bardzo zróżnicowany na obszarze całego kraju. W przypadku dochodów ogółem różnica pomiędzy kwotą minimalną a maksymalną sięga 1 198 zł, co obrazuje skalę zmienności zamożności powiatów w Polsce, przy czym połowa powiatów wykazuje dochody ogółem per capita wyższe niż 477 zł a zarazem niższe niż 623 zł.

W układzie województw największe dochody ogółem w przeliczeniu na jednego mieszkańca odnotowano w powiatach województwa zachodniopomorskiego; w 2001 r. była to kwota 640 zł. Na uzyskany wynik składały się najwyższe wskaźniki osiągnięte w poszczególnych grupach dochodów, za wyjątkiem dochodów z tytułu subwencji ogólnej. W tym ostatnim przypadku największe dochody uzyskały powiaty województwa warmińsko-mazurskiego co obrazuje tabela 2.3.7.

Podobnie znacząca różnica miała miejsce w przypadku dotacji celowych, gdzie minimalna wartość dotacji wynosła zaledwie 18 zł, a maksymalna - aż 1 058 zł. O przyczynach tego zjawiska można mówić jedynie w odniesieniu do konkretnych powiatów, ponieważ trzeba uwzględnić ich sytuację finansową, liczbę ludności i specyficzne zapotrzebowania. Niemniej podkreślenia wymaga, iż w prawie połowie powiatów wielkość dotacji celowych w przeliczeniu na jednego mieszkańca była niższa od średniej krajowej. Część inwestycyjną dotacji celowych cechowała jeszcze większa zmienność; w niektórych powiatach na jednego mieszkańca nie przypadała ani jedna złotówka, a w innych aż 770 złotych.

Najmniejsze dysproporcje dały się zauważyć w odniesieniu do dochodów własnych; w szczególności dotyczyło to udziałów w podatku dochodowym. W pierwszym przypadku różnica pomiędzy dochodami minimalnymi a maksymalnymi przypadającymi na jednego mieszkańca wyniosła 81 zł przy przeciętnych dochodach własnych wynoszących 45 zł. Natomiast minimalny udział w podatku dochodowym na jednego mieszkańca powiatu wyniósł 2 zł, a maksymalny - 24 zł, co stanowiło różnicę 22 zł.

W zakresie wykonania wydatków ogółem powiaty zakończyły rok budżetowy 2001 na poziomie 97,8%. Wprawdzie odnotowano wykonanie o 0,3 punktu procentowego niższe niż w roku poprzednim, jednak wielkość wskazanej różnicy nie świadczy jeszcze o początku tendencji spadkowej.

Bliższa analiza wykonania wydatków pozwala dostrzec niemalże niezmienny poziom wykonania wydatków majątkowych i bieżących. Wydatki majątkowe zarówno w roku 2000, jak i 2001 zostały wykonane na poziomie przekraczającym 89%, natomiast wydatki bieżące na poziomie około 99% planu. Wydatki majątkowe w znakomitej większości zostały zdominowane wydatkami na cele inwestycyjne, co powoduje, że stopień wykonania wydatków majątkowych ogółem jest odzwierciedleniem wykonania wydatków stricte inwestycyjnych. W 2001 r. wydatki inwestycyjne zrealizowano na poziomie 89,8%, co daje w porównaniu do roku 2000 niewielki wzrost, tj. o 0,4 punktu procentowego.

Wydatki bieżące zostały wykonane w 2001 r. w 98,6%, a więc o 0,2 punktu procentowego mniej w stosunku do roku 2000. Na ten niewielki spadek wykonania miało wpływ obniżenie wykonania w zakresie wynagrodzeń i pochodnych (do 99,5%), wydatków związanych z obsługą długu (do 87,7%), a zwłaszcza wydatków z tytułu udzielenia poręczeń i gwarancji (do 20,1%). W tym ostatnim przypadku spadek poziomu wykonania był szczególnie znaczący bowiem wyniósł 43 punkty procentowe w stosunku do roku 2000.

Dynamika i struktura wydatków budżetowych powiatów w 2001 roku

W 2001 roku największą dynamikę w ujęciu nominalnym (133,8%) wśród grup wydatków osiągnęły wydatki majątkowe. Wynikało to z wysokiej dynamiki wydatków inwestycyjnych, która wyniosła 132,8%. Świadczyć to może o zwiększonej aktywności powiatów w podejmowaniu działalności inwestycyjnej.

Odnotowano również dodatnią dynamikę wydatków bieżących w 2001 roku; uzyskany przyrost (o 11,2% w ujęciu nominalnym) dwukrotnie przekracza wartość inflacji. Zasadnicze znaczenie miał tu wzrost wydatków na wynagrodzenia i pochodne, waloryzowane aż do roku 2001 włącznie co najmniej o wskaźnik inflacji, a także znaczący wzrost pozycji pozostałych wydatków. Zdecydowanie największą dynamikę wykazują wydatki na obsługę długu, co świadczy z jednej strony o coraz częstszym finansowaniu działalności powiatów przy wykorzystaniu środków zwrotnych, a zarazem o konieczności przeznaczania coraz większych kwot na obsługę rosnącego zadłużenia. Pomimo jednak pięciokrotnego wzrostu wydatków z tego tytułu, ich udział w wydatkach bieżących jest znikomy.

Na przestrzeni ostatnich dwóch lat struktura wydatków budżetowych powiatów uległa niewielkiej, aczkolwiek dostrzegalnej zmianie. Wzrósł udziału wydatków majątkowych w stosunku do udziału wydatków bieżących. W roku 2001 udział wydatków majątkowych wyniósł 8,9% na co wpływ miał wzrost udziału wydatków inwestycyjnych do 8,8% (z 7,5% w roku 2000). Zmiana udziału wydatków majątkowych ogółem o 1,4 punktu procentowego jest zatem wynikiem wzrostu (o 1,3 punktu procentowego) udziału inwestycji materialnych i niematerialnych w ogólnej kwocie wydatków powiatów.

Wzrost udziału wydatków majątkowych w wydatkach ogółem w 2001 r. był tym bardziej istotny, że w 109 powiatach na 308 istniejących udział ten przekroczył średni poziom - 8,9%.

Podobny wzrost dotyczy wydatków majątkowych na cele inwestycyjne. W tym przypadku liczba powiatów powyżej średniej wzrosła do 107, czyli o 1,9 punktu procentowego w stosunku do roku 2000. A zatem w roku 2001 już 34,7% ogółu powiatów przeznaczało na inwestycje więcej środków niż średnia krajowa.

Zmniejszenie udziału wydatków bieżących z 92,5% w roku 2000 do 91,1% w roku 2001 nastąpiło w związku ze spadkiem pozycji wynagrodzeń i pochodnych w wydatkach bieżących oraz udziału dotacji udzielanych z budżetu powiatu. Wynagrodzenia i pochodne w stosunku do 2000 roku zmniejszyły się o 2 punkty procentowe głównie za sprawą pozycji wynagrodzeń osobowych, których udział w porównywanym okresie zmniejszył się o 2,2 punktu procentowego.

Dotacje udzielane z budżetów powiatów w roku 2001 były przyznawane już w mniejszym zakresie niż w roku poprzednim. Uwidoczniło się to zarówno w zmniejszonym udziale dotacji w wydatkach bieżących, który na przestrzeni ostatniego roku zmniejszył się o 0,6 punktu procentowego, jak i w spadku kwot wydatkowanych na ten cel: z 553 244 tys. zł do 544 877 tys. zł. Oznacza to, że ogólnie w mniejszym zakresie niż w roku 2000 powiaty wspierały działalność oświatową, kulturalną, działalność innych jednostek samorządu terytorialnego oraz podmiotów nie zaliczonych do sektora finansów publicznych i nie działających w celu osiągnięcia zysku realizujących zadania powiatów w trybie art. 118 ustawy o finansach publicznych.

Stały, znaczący udział w wydatkach budżetów powiatów ogółem, przypadał na pozostałe wydatki. Udział ten utrzymuje się na poziomie około 30%, tj. 29,9% w roku 2000 i 30,9% w roku 2001. Zupełnie odmiennie kształtowały się wydatki na obsługę długu. W roku 2001 wydatki te zwiększyły się do kwoty 26 585 tys. zł, co wskazuje na rosnącą tendencję zadłużania się samorządów powiatowych. W udziale procentowym w wydatkach bieżących wydatki na obsługę długu wzrosły do 0,2%. Wydatki na poręczenia i gwarancje, podobnie jak w roku 2000, miały znikomy wymiar w udziale w wydatkach budżetowych powiatów.

Wraz ze spadkiem udziału wydatków bieżących w wydatkach ogółem nastąpił spadek liczby powiatów o udziale wyższym od średniej dla całej Polski, a wynoszącym 91,1%. W roku 2000 aż 207 powiatów miało bowiem udział wyższy od średniej. Natomiast w roku 2001 już tylko 199 powiatów przekroczyło średni pułap, co stanowiło przyrost o 2,6 punktu procentowego. Należy zaznaczyć, że odnotowano również spadek udziału wynagrodzeń i pochodnych w wydatkach powiatów, jednak liczba powiatów znajdujących się powyżej średniej wzrosła aż o 20, czyli do 62,3% ogólnej liczby powiatów.

Na pierwszym miejscu w wysokości ponoszonych wydatków (30,2%) znajdował się dział 801 - Oświata i wychowanie obejmujący wydatki z zakresu edukacji szkolnej, doszkalania i kształcenia nauczycieli oraz inne wydatki ponoszone na cele oświatowe. Wydatki w wyodrębnionym w roku 2001 dziale 854 - Edukacyjna opieka wychowawcza stanowiły aż 6,8% ogółu wydatkowanych przez powiaty środków finansowych.

Podobnie wysoki udział w strukturze wydatków miały wydatki zaliczane do działu 754 - Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa i do działu 853 - Opieka społeczna. Realizacja zadań pierwszego działu polegająca na zapewnieniu m.in. bezpieczeństwa publicznego i ochrony przeciwpożarowej na terenie powiatu wymagała nakładów w wysokości 15,9% ogółu środków znajdujących się w gestii powiatów. Natomiast na zadania z zakresu opieki społecznej powiaty przeznaczyły 15,8% ogółu posiadanych środków. Tak wysoki udział wydatków na powyższe działy był uwarunkowany charakterem i skalą realizowanych świadczeń dotyczących w tych przypadkach największej grupy ludności powiatów oraz wysokości ponoszonych z tego tytułu kosztów.

Wśród ogółu środków wydatkowanych przez powiaty w 2001 r. wydatki na cele inwestycyjne stanowiły 8,8%, zamykając się w łącznej kwocie 1 254 990 tys. zł. Działalność inwestycyjna była prowadzona na największą skalę w obrębie działu 851 - Ochrona zdrowia. W dziale tym aż czwartą część środków przeznaczono na modernizację obiektów związanych z ochroną zdrowia oraz na zakup aparatury i sprzętu medycznego. Ponadto dużą aktywność inwestycyjną powiaty wykazywały m.in. w zakresie dróg powiatowych wydatkując na inwestycje jedną trzecią środków ujętych w dziale 600 - Transport i łączność. Warto odnotować również znaczne wydatki inwestycyjne w dziale 801 - Oświata i wychowanie, obejmujące kwotę 223 430 tys. zł.

Wydatki budżetowe powiatów w przeliczeniu na jednego mieszkańca w latach 2000 i 2001

W układzie głównych grup wydatków per capita najszybciej rosły wydatki bieżące. W roku 2000 wynosiły one 431 zł, a w roku 2001 już 479 zł. Należy nadmienić, że wzrostowi wydatków towarzyszył wzrost o 2,6 punktu procentowego liczby powiatów, które uplasowały się powyżej średniej. Wydatki majątkowe w przeliczeniu na jednego mieszkańca wzrosły o 12 zł, w tym wydatki inwestycyjne o 11 zł, lecz liczba powiatów, które osiągnęły rezultat powyżej średniej zmalała w 2001 r. do 105 powiatów, tj. 34,1% wszystkich powiatów w kraju.

W zakresie wskazanych w tabeli składników wydatków bieżących w przeliczeniu na jednego mieszkańca, czyli wynagrodzeń i pochodnych oraz dotacji, odnotowano zróżnicowaną skalę zmian w 2001 roku. Dotacje pozostały na niezmienionym w stosunku do roku 2000 poziomie 20 zł, ale liczba powiatów znajdujących się powyżej średniej wzrosła z 87 w 2000 r. do 95 w 2001 roku.

Z kolei wynagrodzenia i pochodne w przeliczeniu na jednego mieszkańca wzrosły o 24 zł. Towarzyszyło temu zwiększenie się liczby powiatów, których wydatki z tego tytułu wzrosły powyżej średniej. W roku 2000 ich liczba wyniosła 187, a w roku 2001 - już 194. W ujęciu procentowym zmiana ta wyniosła 0,3 punktu procentowego.

Wielkość wydatków budżetowych powiatów przypadających na jednego mieszkańca na obszarze całego kraju była silnie zróżnicowana. W 2001 r. wartość minimalna wydatków ogółem wyniosła 176 zł, przy wartości maksymalnej - 1 406 zł. Podobne, znaczące różnice pomiędzy wartościami skrajnymi prezentują wydatki majątkowe i wydatki bieżące. Wydatki majątkowe i ich główna składowa - wydatki inwestycyjne - mieściły się w 2001 r. w przedziale od 2 do 846 zł, a więc różnica pomiędzy powiatami sięgała 844 zł, przy wielkości przeciętnej wynoszącej 46 zł.

Wydatki bieżące w przeliczeniu na jednego mieszkańca wyniosły w 2001 r. średnio 479 zł, czyli o 312 zł więcej od wartości minimalnej i o 370 zł mniej od wartości maksymalnej. Wynagrodzenia i pochodne odnotowały różnicę 496 zł pomiędzy wartościami skrajnymi, natomiast dotacje udzielone z budżetu powiatów zamknęły się różnicą w wysokości 88 zł. Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, iż w 2001 r. część powiatów w ogóle nie udzielała dotacji ze swoich budżetów.

W układzie województw (tabela 2.3.8.) największe wydatki w przeliczeniu na jednego mieszkańca, podobnie jak to miało miejsce w przypadku dochodów, odnotowano w powiatach województwa zachodniopomorskiego - w roku 2001 wydatki ogółem wyniosły 661 zł, przy wydatkach bieżących w kwocie 610 (również najwyższych w kraju).

2.3.3.  Wyniki budżetów oraz zobowiązania powiatów

Wyniki budżetów

W roku 2001 wystąpiło zjawisko narastania zadłużania budżetów powiatów. Większa niż w roku poprzednim liczba budżetów zamykających się deficytem w znacznej mierze wynika z jednej strony z odważniejszej polityki finansowej samorządów powiatowych przejawiającej się w korzystaniu z przysługujących im instrumentów finansowych, a z drugiej strony jest podyktowana rosnącymi potrzebami wynikającymi z bieżącego funkcjonowania.

Wyniki budżetów powiatów w latach 2000 i 2001

W przypadku 94 powiatów rok 2001 zamknął się nadwyżką, w łącznej kwocie 42 485 tys. zł. Oznacza to spadek o 9 402 tys. zł w ciągu zaledwie jednego roku budżetowego. Ta przeszło osiemnastoprocentowa zmiana wiąże się pośrednio z malejącą liczbą budżetów nadwyżkowych (w roku 2000 było ich 140). Tym samym udział powiatów odnotowujących nadwyżkę budżetową w ogólnej liczbie powiatów zmalał o 15 punktów procentowych.

Deficytem budżetowym w roku 2001 zamknęły się budżety aż 214 powiatów. W 2000 r. 46 z nich miało dodatni wynik finansowy. Dla porównania budżety z deficytem w 2000 r. stanowiły 54,5% ogółu budżetów powiatów, a w 2001 r. - już 69,5%.

W ślad za wskazaną zmianą wystąpiło niemalże dwukrotne zwiększenie kwoty deficytu, do poziomu 294 093 tys. zł w 2001 roku. Pojawienie się dużej liczby budżetów deficytowych w znacznej mierze pozostaje w korelacji ze zwiększoną aktywnością inwestycyjną samorządów powiatowych finansowaną ze środków o charakterze zwrotnym.

Przychody powiatów

Przeważające deficytowe zamknięcie budżetów powiatów nasuwa konieczność bliższej analizy struktury przychodów i rozchodów powiatów. Przychody w roku 2001 podwoiły się w stosunku do roku 2000, osiągając poziom 522 722 tys. zł. Kredyty i pożyczki stanowiły zawsze gros przychodów, ale w 2001 r. ich udział w przychodach ogółem spadł o 9,6 punktu procentowego. Nastąpiło to pomimo, iż odnotowano znaczny kwotowy wzrost przychodów z tego tytułu.

Przychody powiatów w latach 2000 i 2001

Spadek udziału w przychodach ogółem dotyczył również pozycji nadwyżki z lat ubiegłych. Wprawdzie nastąpił jej znaczny kwotowy wzrost z 68 071 tys. zł w 2000 r. do 105 692 tys. zł w 2001 r., to jednak jej udział spadł o 4,6 punktu procentowego. Tłumaczyć to można szybszym przyrostem udziału innych źródeł przychodów (w tym również z tytułu emitowanych przez powiaty obligacji) niż przyrostem wielkości nadwyżek budżetowych wypracowanych w przeciągu trzyletniego okresu funkcjonowania samorządów powiatowych.

Wśród przychodów dopiero w roku 2001 pojawiła się pozycja papierów wartościowych w kwocie 8 000 tys. zł, co stanowiło 1,5% przychodów ogółem. Natomiast zarówno w roku 2000 jak i w roku 2001 nie wystąpiły przychody z tytułu prywatyzacji majątku.

Samorządy powiatowe jak wszystkie inne jednostki samorządu terytorialnego są uprawnione do emitowania obligacji, niemniej nie można jeszcze mówić o powszechnym pozyskiwaniu w ten sposób dodatkowych środków finansowych. Przyczyna niewątpliwie wiąże się z koniecznością przeprowadzenia procedury związanej z emisją, bardziej skomplikowanej niż w przypadku zaciągania kredytów lub pożyczek, a także z kosztami obsługi emisji i koniecznością wykupu tych papierów wartościowych w określonym czasie. Mimo to kwotowo przychody z tytułu emisji obligacji wzrosły w 2001 r. blisko trzykrotnie, do poziomu 74 900 tys. zł, a ich udział w przychodach ogółem wzrósł o 4,7 punktu procentowego w stosunku do roku ubiegłego.

Rozchody powiatów

 Kwota rozchodów powiatów w 2001 r. wzrosła prawie pięciokrotnie, do poziomu 102 554 tys. zł. Wpływ na tę zmianę wywarł zdecydowany wzrost pozycji obejmujących spłaty kredytów i pożyczek, pożyczek udzielonych, a także lokat bankowych.

Rozchody powiatów w latach 2000 i 2001

W 2001 r. na spłatę kredytów i pożyczek powiaty wydały 85 152 tys. zł, przy czym udział tej pozycji w strukturze rozchodów ogółem wzrósł o 21,8 punktu procentowego w stosunku do roku 2000. Udział pożyczek udzielonych spadł do poziomu 10,9% rozchodów ogółem, mimo iż kwotowo na pożyczki udzielone wydano trzykrotnie więcej, tj. 11 167 zł. Podobnie sytuacja wygląda w przypadku lokat bankowych, które wzrosły z 3 338 tys. zł w 2000 r. do 4 278 tys. zł w roku 2001, ale ich udział w rozchodach ogółem obniżył się o 10,1 punktu procentowego.

W roku 2001 powiaty nie przeznaczyły żadnych środków na wykup papierów wartościowych i obligacji samorządowych. Identyczna sytuacja miała miejsce w roku 2000 i świadczy o wieloletnim terminie wykupu wyemitowanych wcześniej przez powiaty papierów wartościowych.

Zobowiązania powiatów

Widoczne w roku 2001 coraz większe zadłużanie się powiatów przejawiło się we wzroście kwoty zobowiązań wynoszącej na koniec czwartego kwartału 531 092 tys. zł. Ten wzrost ogółu zobowiązań o 153 041 tys. zł spowodował podniesienie wielkości relacji zobowiązań do dochodów do 3,8%.

Na wzrost zobowiązań powiatów miały głównie wpływ kredyty i pożyczki oraz papiery wartościowe. W 2001 r. wartość zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek wzrosła ponad dwukrotnie do 352 356 tys. zł, co spowodowało wzrost relacji do dochodów o 1,2 punktu procentowego. Dla porównania w roku 2000 kredyty i pożyczki stanowiły w relacji do dochodów zaledwie 1,3%, a już rok później - 2,5%.

Zobowiązania powiatów z tytułu papierów wartościowych wzrosły aż pięciokrotnie i w roku 2001 wyniosły 102 800 tys. zł. Ten wzrost jest widoczny w relacji zobowiązań do dochodów, która zmieniała się z 0,2% w 2000 r. do 0,7% w 2001 roku. Widać wyraźnie, że powiaty próbują szukać nowych sposobów finansowania i zadłużają się nie tylko za pośrednictwem kredytów i pożyczek, ale stopniowo za pośrednictwem papierów wartościowych, mimo wysokich kosztów takich rozwiązań.

Zobowiązania powiatów według tytułów dłużnych w latach 2000 i 2001

W strukturze zobowiązań bardzo istotną rolę odgrywają zobowiązania wymagalne, zwłaszcza z tytułu dostaw i usług. W roku 2001 wolumen zobowiązań wymagalnych ogółem zmalał blisko trzykrotnie i wyniósł 66 848 tys. zł (ze 180 841 tys. zł w 2000 r.). Zarazem jednak zobowiązania z tytułu dostaw i usług wzrosły prawie dwukrotnie do poziomu 38 733 tys. zł. Mimo takiej zmiany, relacja zobowiązań wymagalnych z tytułu dostaw i usług do dochodów wzrosła tylko o 0,1 punktu procentowego i w 2001 r. wyniosła 0,3%.

Analiza zobowiązań powiatów z uwzględnieniem zobowiązań powstałych z tytułu poręczeń i gwarancji, wskazuje, iż w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2001 r. udzielono poręczeń i gwarancji w wysokości 52 627 tys. zł.

Na koniec roku 2001 łączna wartość nominalna niewymagalnych zobowiązań z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji zamknęła się kwotą 58 755 tys. zł, w tym z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych za jednostki sektora finansów publicznych - 43 383 tys. zł, co stanowiło 73,8%. Oznacza to, że ponad jedna czwarta gwarancji i poręczeń została udzielona za podmioty spoza sektora finansów publicznych. Równocześnie 57% powstałych z tego tytułu zobowiązań, w łącznej kwocie 33 493 tys. zł, dotyczy poręczeń i gwarancji za jednostki samorządu terytorialnego lub ich związki, ich jednostki organizacyjne, fundusze celowe, instytucje kultury, a przede wszystkim nadzorowane przez powiaty samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej.

2.3.4.  Podsumowanie

1.       Wykonanie budżetów powiatów ukształtowało się w 2001 r. na poziomie 99,1% planu w przypadku dochodów, a po stronie wydatków na poziomie 97,8%. Rok 2001 przyniósł realny wzrost dochodów o 6,3%, a wydatków o 7,4%. Dochody samorządów powiatowych zamknęły się kwotą 14 041 104 tys. zł, z czego 53 500 tys. zł stanowiły środki finansowe przeznaczone na usuwanie skutków klęsk żywiołowych (powódź). Wydatki zrealizowano w kwocie 14 292 712 tys. zł, przeznaczając najwięcej środków na zadania z zakresu oświaty i edukacyjnej opieki wychowawczej (37,0%), bezpieczeństwa publicznego (15,9%), opieki społecznej (15,8%) i ochrony zdrowia (11,9%).
 

2.       Odnotowano wzrost udziału dochodów własnych i dotacji celowych w dochodach ogółem. Oznacza to, iż powiaty - pomimo ograniczonych możliwości - coraz lepiej generują dochody własne, tym bardziej, że zmiana na rzecz tej grupy dochodów jest spowodowana wzrostem pozycji pozostałe dochody. Nadal jednak gros dochodów powiaty otrzymują za pośrednictwem budżetu państwa; udział dotacji celowych i subwencji w dochodach ogółem wyniósł aż 91,4%. Na strukturę dotacji widoczny wpływ wywarła zmiana kwalifikacji dotacji przekazywanych z budżetu państwa na składki na ubezpieczenie zdrowotne dla bezrobotnych nie pobierających zasiłku, co jednak nie wpłynęło na wielkość pozyskiwanych z tego tytułu środków.
 

3.       W strukturze wydatków ogółem wzrósł udział wydatków majątkowych do poziomu 8,9%, (w 2000 r. 7,5%), co jest w szczególności wynikiem wzrostu aktywności inwestycyjnej samorządów powiatowych w ogóle. Spadek udziału wydatków bieżących jest podyktowany zmniejszeniem roli wydatków z tytułu wynagrodzeń i pochodnych o 1,9 punktu procentowego, co wskazuje na racjonalizację wydatków.   
 

4.       Dochody budżetowe powiatów w przeliczeniu na jednego mieszkańca wzrosły o 54 zł, tj. o 11,7%, przy czym odnotowano również wzrost liczby powiatów uzyskujących dochody per capita powyżej średniej wynoszącej 516 zł. Jednocześnie narastały dysproporcje pomiędzy poszczególnymi powiatami osiągającymi w skrajnych przypadkach 179 zł i 1 377 zł. Decydujący wpływ na powyższe zjawisko wywarły różnice w kwotach dotacji celowych (głównie z przeznaczeniem na inwestycje) przekazywanych samorządom powiatowym z budżetu państwa.
 

5.       Wydatki budżetowe powiatów w przeliczeniu na jednego mieszkańca wzrosły w stopniu wyższym niż dochody, bo o 59 zł, głównie za sprawą wydatków bieżących. Podobnie jak w przypadku dochodów, także analiza wydatków per capita uwidacznia silne zróżnicowanie pomiędzy wartościami skrajnymi (176 zł i 1 406 zł). Przyczyna rozbieżności tkwi przede wszystkim w znacznie odbiegającej od przeciętnej aktywności inwestycyjnej niektórych powiatów.
 

6.       Samorządy powiatowe wypracowały w roku 2001 nadwyżkę budżetową w łącznej kwocie 42 485 tys. zł (o 9 402 tys. zł niższą niż w roku poprzednim). Nadwyżkę budżetową zrealizował zaledwie co trzeci powiat. Znacząco, bo o 46, wzrosła liczba powiatów kończących rok budżetowy deficytem, wynoszącym ogółem 294 093 tys. zł (wzrost o 132 454 tys. zł). Świadczy to o wzrastającym zadłużeniu budżetów powiatów, co wynika z częstszego i na większą skalę finansowania realizowanych zadań w oparciu o środki o charakterze zwrotnym. Konsekwencją większego zadłużenia jest zdecydowany wzrost rozchodów, w tym zwłaszcza z tytułu spłat zaciągniętych kredytów i pożyczek.

 

<początek strony>

• Sytuacja jednostek samorządu terytorialnego w 2001 r •
• 1. Uchwalanie budżetu i jego zmiany •
• 2.1. Budżety jednostek samorządu terytorialnego w 2001 roku •
• 2.2. Wykonanie budżetów przez gminy •
• 2.3. Wykonanie budżetów przez powiaty •
• 2.4. Wykonanie budżetów przez miasta na prawach powiatu •
• 2.5. Wykonanie budżetów przez województwa samorządowe •
• 3. Związki międzygminne •
• 4.1. Kontrola gospodarki finansowej i zamówień publicznych •
• 4.2. Kontrola wykonywania zadań własnych gminy z zakresu ochrony przeciwpożarowej •
• 4.3. Kontrola wydatkowania środków Państwowego Funduszu Kombatantów •
• 4.4. Kontrola przejęcia mienia Skarbu Państwa przez samorządy województw •
• 4.5. Kontrola gospodarki finansowej zakładów opieki zdrowotnej •

Wstęp | Część I - Streszczenie | Część I  - Pełny tekst | Część II - Streszczenie | Część II - Pełny tekst