3.1. Informacje ogólne

3.2. Dochody

3.3. Wydatki

3.4. Przychody i rozchody

3.5. Wynik finansowy

3.6. Zobowiązania

3.7. Wyniki nadzoru nad gospodarką finansową związków międzygminnych

3.8. Podsumowanie

Związki międzygminne stanowią przewidzianą przez ustawę z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym formę współdziałania jst w celu wykonywania zadań publicznych, przekraczających możliwości finansowe bądź organizacyjne pojedynczej gminy. Związki posiadają osobowość prawną i wykonują swoje statutowe zadania w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zasady ich tworzenia i funkcjonowania określa rozdział 7 ww. ustawy. Ustawa dopuszcza dwa sposoby powołania do życia związku międzygminnego. Zasadniczo utworzenie związku następuje na skutek dobrowolnej inicjatywy zainteresowanych gmin. Wyjątek od tej zasady wprowadza art. 64 ust. 4 ustawy. Przewiduje on, że obowiązek utworzenia związku może zostać nałożony na gminy w drodze ustawy, która określa ponadto jego zadania oraz tryb zatwierdzenia statutu.

Powstanie związku najczęściej jest efektem porozumienia zawartego przez dwie lub większą liczbę gmin poprzez złożenie stosownych oświadczeń woli. Decyzje o przystąpieniu do związku podejmują organy stanowiące zainteresowanych gmin w formie uchwały. Utworzenie związku wymaga przyjęcia jego statutu bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Rady gmin tworzących związek zobowiązane są do zgłoszenia faktu jego powstania do organu prowadzącego rejestr za pośrednictwem wojewody właściwego ze względu na siedzibę związku. Związek nabywa osobowość prawną po zarejestrowaniu, z dniem ogłoszenia statutu. Z dniem ogłoszenia statutu przechodzą również na związek wszelkie prawa i obowiązki uczestniczących w nim gmin związane z wykonywaniem przekazanych zadań.

Na koniec 2001 r. ogólna liczba zarejestrowanych związków międzygminnych wyniosła 209, zaś w roku 2000 - 184. Niemniej liczba związków, które uchwaliły plan dochodów i wydatków oraz złożyły sprawozdanie budżetowe ze swojej działalności była mniejsza i wyniosła odpowiednio - 142 i 133. W latach 2000 i 2001 nastąpiło duże zainteresowanie gmin wspólnym wykonywaniem nałożonych ustawowo na nie zadań, o czym świadczy znaczny wzrost ilości związków zarejestrowanych w tym okresie. W stosunku do roku 1999 liczba ich wzrosła o 68 (dla przykładu w 1993 r. funkcjonowało 66 związków).

Gminy dotychczas najczęściej przekazywały związkom międzygminnym do realizowania zadania w zakresie budowy i utrzymania własnej infrastruktury gospodarczej: wodociągi, kanalizację, wysypiska komunalne, oczyszczalnie ścieków, komunikację zbiorową. W ostatnich latach coraz częściej przekazywane są inne zadania mające na celu ochronę środowiska, rozwój turystki oraz zadania w zakresie promocji jednostek samorządu terytorialnego.

Jak już wcześniej zasygnalizowano, liczba zarejestrowanych związków międzygminnych była corocznie wyższa od liczby związków, które uchwalały budżety i na ich podstawie prowadziły działalność gospodarczą. Przyczyną tego stanu była rejestracja związków z końcem roku, a rozpoczynanie faktycznej działalności z początkiem roku następnego, niepodejmowanie przez związki działalności określonej w statucie oraz prowadzenie takiej działalności (np. bilansowanie potrzeb w zakresie rozbudowy sieci telekomunikacyjnych, produkcji wody itp.), z której nie były osiągane dochody a prace na rzecz związku realizowano nieodpłatnie.

Wykonanie dochodów ogółem związków międzygminnych w 2001 r. wyniosło 630 204 tys. zł i stanowiło 96,5% planu po zmianach. W stosunku do roku poprzedniego wykonanie dochodów ogółem było wyższe o 5,4% , co związane było ze wzrostem wpływów z usług świadczonych przez działające już związki, jak również nowozarejestrowane. Dwa najważniejsze źródła dochodów związków międzygminnych - tak jak w latach poprzednich - to wpływy z wpłat gmin i środki ze sprzedaży usług świadczonych przez związki. W ogólnej kwocie dochodów w roku 2001 wpływy te ukształtowały się odpowiednio w wysokości 23,8% (w 2000 r. 23,7%) oraz 60,7% (w 2000 r. - 54,7%) ogółu dochodów. W ostatnich dwóch latach znaczącym źródłem dochodów związków międzygminnych były także środki pozyskiwane ze źródeł pozabudżetowych, w tym z funduszy celowych (zwłaszcza funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej) oraz pomocowych np. PHARE. Zasilenie budżetów związków z omawianych źródeł miało charakter jednorazowy i wiązało się z realizacją takich zadań jak budowa urządzeń kanalizacyjnych i wysypisk. Środki te przeznaczono również na usuwanie skutków powodzi.

Ilość związków międzygminnych oraz charakter zadań statutowych, jakie realizują poszczególne związki, wpływa na wielkość ich budżetów w danym województwie. Tak jak w latach ubiegłych, najwyższe dochody uzyskały związki województwa śląskiego, wśród których dominującą pozycję miały związki świadczące usługi w zakresie lokalnego transportu komunikacyjnego. W roku 2001 dochody związków tego województwa stanowiły 77,6% ogółu dochodów wszystkich związków w kraju. Dane o dochodach i przychodach związków międzygminnych w latach 2000 i 2001 przedstawia tabela 3.1.

Wykonanie wydatków ogółem wszystkich związków międzygminnych w 2001 r. wyniosło 654 542 tys. zł, tj. 93,1% planu po zmianach. W stosunku do roku ubiegłego wydatki wzrosły o 10,9%. Istniejącą zależność pomiędzy dochodami i wydatkami potwierdza najwyższy udział (76,6%) związków międzygminnych województwa śląskiego, w ogólnej kwocie wydatków związków w kraju. W pozostałych województwach omawiany wskaźnik był znacznie niższy i ukształtował się:

• w 9 województwach do 1,0%,

• w 5 województwach od 1,0 do 5,0%,

• w 1 województwie - 6,8%.

Przedstawione dane o wykonanych wydatkach według rodzajów wskazują, że związki międzygminne najwięcej środków (93,0%) przeznaczyły na wydatki rzeczowe, tj. takie, które bezpośrednio służą pokryciu kosztów związanych z wykonywanymi zadaniami przez związek (zakup materiałów, usług, dostaw itp.). Stosunkowo nieduży był udział wydatków na wynagrodzenia i pochodne - 6,5% ogółu wydatków bieżących, z tym że omawiane wydatki w poszczególnych związkach kształtowały się bardzo różnie i uzależnione to było między innymi od formy organizacyjnej wykonywania zadań. W skali kraju 8 związków międzygminnych prowadziło swą działalność w formie zakładów budżetowych, z czego tylko 2 zakłady otrzymały dotację z budżetów związków. Środki finansowe, jakimi dysponowały zakłady budżetowe powołane przez związki, wynosiły 5 015 tys. zł.

Wykonanie wydatków majątkowych wyniosło 65 011 tys. zł, tj. 78,0% planu, a ich udział to 9,9% wydatków ogółem. Najwyższy udział wydatków majątkowych wystąpił w tych związkach międzygminnych, które powołano dla wykonania konkretnego zadania inwestycyjnego. W przypadku związków prowadzących działalność o charakterze usługowym (np. zaopatrzenie w wodę, odbiór i oczyszczanie ścieków, przewozy pasażerskie) udział wydatków inwestycyjnych był niski (np. 0,3% w związkach województwa śląskiego). Porównując wykonanie wydatków majątkowych w 2001 r. wszystkich związków międzygminnych w kraju do roku ubiegłego należy stwierdzić, iż wzrosły one o 3 684 tys. zł, tj. o 6,0%.

• 900 - Gospodarka komunalna i ochrona środowiska - 93 165 tys. zł, tj. 14,2% ogółu wydatków związków, z czego 55 142 tys. zł przeznaczono na inwestycje (59,2% wydatków w tym dziale),

• 400 - Wytwarzanie i zaopatrzenie w energię elektryczną, gaz i wodę - 27 265 tys. zł, tj. 4,2% ogółu wydatków związków, z czego 4 718 tys. zł na inwestycje (17,3% wydatków tego działu),

• 750 - Administracja publiczna - 23 728 tys. zł, tj. 3,6% ogółu wydatków związków, z czego 341 tys. zł na inwestycje (1,4% wydatków tego działu).

Szczegółowe dane o wykonaniu wydatków i rozchodów związków międzygminnych w latach 2000 i 2001 w układzie województw zawiera tabela 3.2.

Przy uchwalaniu budżetów i ich realizacji związki międzygminne kierują się zasadami wynikającymi z ustawy o finansach publicznych, w tym o możliwości zadłużania się, co oznacza, że tak samo jak jednostki samorządu terytorialnego mogą uchwalać na dany rok wydatki budżetowe wyższe od zaplanowanych dochodów pod warunkiem, iż wskażą źródła sfinansowania planowanego deficytu. Mogą więc korzystać ze środków finansowych zaliczanych do przychodów: własnych nadwyżek wygospodarowanych w latach ubiegłych, jak i zaciąganych kredytów i pożyczek oraz środków ze spłacanych pożyczek udzielonych przez związki. Po stronie rozchodów związki ujmują głównie spłaty kredytów i pożyczek oraz lokaty w bankach. W 2001 r. wykonanie przychodów związków międzygminnych wyniosło 58 790 tys. zł, w tym: nadwyżki z lat ubiegłych stanowiły 56,0% (32 922 tys. zł), kredyty i pożyczki - 42,0% (24 726 tys. zł), inne przychody 2,0% (1 143 tys. zł).

Wykonane przychody stanowiły 9,3% w relacji do uzyskanych przez związki dochodów ogółem. Łączna kwota środków finansowych, jakimi dysponowały związki, wynosiła 688 994 tys. zł i pozwoliła w pełni pokryć dokonane wydatki w kwocie 654 542 tys. zł oraz spłacić raty kredytów i pożyczek w wysokości 8 643 tys. zł. W nielicznych przypadkach uzyskane środki finansowe w 2001 r. umożliwiły również założyć lokaty w bankach.

Żaden ze związków nie posiadał zobowiązań wobec wierzycieli zagranicznych. W ogólnej kwocie zadłużenia największe zobowiązania posiadały związki międzygminne czterech województw: małopolskiego (29,7% ogółu długu), dolnośląskiego (25,2% ogółu długu), śląskiego (18,1% ogółu długu) oraz zachodniopomorskiego (10,8% ogółu długu).

W stosunku do planowanych, jak i osiągniętych dochodów przez związki, ich zobowiązania na koniec roku 2001 kształtowały się w granicach 12%. Wskaźnik ten był bardzo zróżnicowany w poszczególnych związkach, a w skali kraju w 12 związkach międzygminnych procentowy wskaźnik zobowiązań na koniec roku 2001 w stosunku do osiągniętych dochodów był wyższy od 60%. Przekroczenie ww. wskaźnika wystąpiło w związkach województw: dolnośląskiego (w 2 związkach), lubelskiego (w 1 związku), łódzkiego (w 1 związku), małopolskiego (w 4 związkach), mazowieckiego (w 1 związku) świętokrzyskiego (w 2 związkach), zachodniopomorskiego (w 1 związku). Zasadniczą przyczyną powstania wysokiego poziomu zadłużenia związków było zaciągnięcie pożyczek i kredytów na budowę infrastruktury komunalnej (oczyszczalnie ścieków, kolektory, składowiska odpadów komunalnych), których spłata została rozłożona na stosunkowo długi okres. Kredyty i pożyczki zostały udzielone niektórym związkom międzygminnym w okresie przed wprowadzeniem w życie ustawy o finansach publicznych.

Zgodnie z przepisami art. 1, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. - regionalne izby obrachunkowe sprawują nadzór nad działalnością związków międzygminnych. Tak samo, jak w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, zakres przedmiotowy tego nadzoru, określony w art. 11 ust. 1 ww. ustawy, sprawowany jest wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z prawem. Środki nadzorcze, jakimi dysponują regionalne izby obrachunkowe w stosunku do związków międzygminnych są identyczne jak przy nadzorze jednostek samorządu terytorialnego i zaliczyć do nich należy:

• wskazanie, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, iż uchwałę podjęto z naruszeniem prawa,

• wstrzymanie wykonania uchwały w części lub w całości,

• orzeczenie o nieważności uchwały,

• orzeczenie o niezgodności uchwały z prawem,

• zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego.

Ogólna liczba zbadanych przez regionalne izby obrachunkowe uchwał związków międzygminnych w latach 2000 i 2001 była zbliżona i wynosiła: w 2000 r. - 899 i w roku 2001 - 901. Również liczba uchwał, w których nie stwierdzono naruszenia prawa kształtuje się na tym samym poziomie. W grupie uchwał, w których kolegia rio orzekły o naruszeniu prawa, zauważa się wzrost uchwał z nieistotnym naruszeniem prawa - o 10 w stosunku do roku ubiegłego oraz spadek z 16 do 7 liczby uchwał, w stosunku do których stwierdzono nieważność.

W przypadku uchwał budżetowych stwierdzono następujące nieprawidłowości:

• brak spójności zapisów uchwały budżetowej z uchwałami gmin członkowskich w zakresie wydatków bieżących i inwestycyjnych,

• błędna klasyfikacja budżetowa dochodów i wydatków,

• zamieszczenie bez podstawy prawnej upoważnienia dla zarządu do przenoszenia planu dochodów między źródłami,

• utworzenie rezerw celowych bez bliższego określenia celu i ich wysokości,

• zaliczenie dotacji celowej z WFOŚiGW do źródeł pokrycia deficytu,

• błędne zapisy w podstawie prawnej oraz określeniu terminu wejścia w życie uchwały,

• brak wskazania, że uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa.

W uchwałach w sprawie absolutorium dla zarządu główną przyczyną wskazania na naruszenia prawa było niewykonywanie zadań statutowych, a w związku z tym niskie wykonanie budżetu. W pozostałych zbadanych uchwałach związków międzygminnych kolegia wskazały na niezgodne z prawem upoważnienie zarządu do dokonania zmian w planie finansowym po stronie dochodów, podczas gdy prawo udzielania upoważnień przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zostało ograniczone wyłącznie do strony wydatkowej budżetu.

W 2001 r. w 7 przypadkach orzeczono o nieważności uchwał związków międzygminnych, między innymi z powodu:

3.8. Podsumowanie

<początek strony>

• Sytuacja jednostek samorządu terytorialnego w 2001 r •
• 1. Uchwalanie budżetu i jego zmiany •
• 2.1. Budżety jednostek samorządu terytorialnego w 2001 roku •
• 2.2. Wykonanie budżetów przez gminy •
• 2.3. Wykonanie budżetów przez powiaty •
• 2.4. Wykonanie budżetów przez miasta na prawach powiatu •
• 2.5. Wykonanie budżetów przez województwa samorządowe •
• 3. Związki międzygminne •
• 4.1. Kontrola gospodarki finansowej i zamówień publicznych •
• 4.2. Kontrola wykonywania zadań własnych gminy z zakresu ochrony przeciwpożarowej •
• 4.3. Kontrola wydatkowania środków Państwowego Funduszu Kombatantów •
• 4.4. Kontrola przejęcia mienia Skarbu Państwa przez samorządy województw •
• 4.5. Kontrola gospodarki finansowej zakładów opieki zdrowotnej •

Wstęp | Część I - Streszczenie | Część I  - Pełny tekst | Część II - Streszczenie | Część II - Pełny tekst