|
Część I Sprawozdania z działalności RIO |
|
3. Działalność kontrolna 3.1. Kontrole przeprowadzone przez regionalne izby obrachunkowe Zgodnie z ustawą o regionalnych izbach obrachunkowych, izby prowadzą kontrole gospodarki finansowej i zamówień publicznych następujących podmiotów:
Czynności kontrolne prowadzone są w ramach kontroli kompleksowych, problemowych i doraźnych. Przedmiotem kontroli kompleksowych jest ogół zjawisk dotyczących przygotowania i realizacji operacji finansowych związanych z gromadzeniem i wykorzystaniem środków finansowych, ich ewidencji i sprawozdawczości. Ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych nakłada na izby obowiązek przeprowadzania kontroli kompleksowych w każdej jednostce samorządu terytorialnego nie rzadziej niż raz na cztery lata. Kontrole problemowe obejmują wybrane zagadnienia z zakresu gospodarki finansowej bądź zamówień publicznych kontrolowanych jednostek. Kontrole kompleksowe i kontrole problemowe są wykonywane na podstawie rocznego planu kontroli, uchwalanego przez kolegium izby. Kontrole doraźne są realizowane poza planem kontroli. Zarządza je prezes izby, w miarę potrzeby. Ponadto izby przeprowadzają kontrole sprawdzające, których celem jest sprawdzenie wykonania zaleceń pokontrolnych. W 2001 roku izby przeprowadziły łącznie 1 316 kontroli, obejmując nimi w szczególności jednostki samorządu terytorialnego oraz ich jednostki organizacyjne. Liczbę przeprowadzonych kontroli i ich rodzaje oraz liczbę objętych nimi podmiotów przedstawia poniższa tabela. Kontrole przeprowadzone w 2001 roku według ich rodzajów oraz podmiotów objętych kontrolą
Działalność kontrolna izb koncentruje się przede wszystkim na prowadzeniu kompleksowych kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. W ramach prowadzonych kontroli sprawdzana była także prawidłowość stosowania przepisów ustawy o zamówieniach publicznych przy zlecaniu robót i usług oraz zakupach dóbr materialnych, w związku z wykonywaniem zadań finansowanych ze środków publicznych. Czynności kontrolne były wykonywane głównie w urzędach jednostek samorządu terytorialnego, a ponadto swoim zakresem obejmowały gospodarkę finansową wybranych samorządowych jednostek organizacyjnych.W 2001 roku izby przeprowadziły 789 kontroli kompleksowych (59,9% ogólnej liczby kontroli) - w tym 731 kontrolami objęto jednostki samorządu terytorialnego. Najwięcej kontroli kompleksowych przeprowadzono w gminach (612), co stanowiło 77,6% ogółu kontroli kompleksowych; z tego 52,5% kontroli wykonano w gminach wiejskich. Z liczby przeprowadzonych kontroli kompleksowych wynika, że w 2001 r. objęto nimi 26% jednostek samorządu terytorialnego, w tym 24,6% gmin, 35,1% powiatów oraz 68,7% województw samorządowych. Oznacza to, że izby w sposób prawidłowy realizują wynikający z ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych obowiązek przeprowadzania w każdej jednostce samorządu terytorialnego kontroli kompleksowej, co najmniej raz na cztery lata.Pozostałe kontrole kompleksowe (57) zostały przeprowadzone w związkach jednostek samorządu terytorialnego, samorządowych jednostkach organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, instytucjach kultury, samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej. Na uwagę zasługuje fakt przeprowadzenia w roku 2001 aż w 11 województwach samorządowych kompleksowych kontroli ich gospodarki finansowej oraz zamówień publicznych. W większości województw była to pierwsza kontrola regionalnej izby obrachunkowej od momentu powstania samorządu województwa. Należy wskazać, że każdego roku izby obejmują kontrolą określone zagadnienia, wskazane przez Krajową Radę Regionalnych Izb Obrachunkowych i wykonywane na podstawie uzgodnionych programów. W 2001 roku izby, w ramach kontroli kompleksowych, dokonały sprawdzenia:
w 216 gminach prawidłowości wydatków dotyczących ochrony przeciwpożarowej oraz przyjętych form finansowania wydatków ponoszonych przez gminy na potrzeby ochotniczych straży pożarnych. Informacje o wynikach tych kontroli zawiera część II rozdz. 4 niniejszego Sprawozdania... . Kontrole problemowe obejmują wybrane zagadnienia z zakresu gospodarki finansowej kontrolowanych podmiotów. Są one ujmowane w planach kontroli regionalnych izb obrachunkowych w miarę potrzeb oraz istniejących możliwości, po uprzednim zapewnieniu czasu niezbędnego do przeprowadzenia kompleksowych kontroli jednostek samorządu terytorialnego (nie rzadziej niż raz na cztery lata). Izby przeprowadziły w 2001 r. łącznie 263 kontrole problemowe, w tym najwięcej w gminach. Do zagadnień najczęściej obejmowanych kontrolami problemowymi należały:
stosowanie przepisów ustawy o zamówieniach publicznych, gospodarka mieniem komunalnym (sprzedaż mienia, wnoszenie mienia do spółek, pobieranie pożytków z majątku), przygotowanie i realizacja inwestycji oraz prawidłowość finansowania zadań, prawidłowość wykorzystania i rozliczania dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, gospodarka finansowa samorządowych jednostek organizacyjnych (w tym mających osobowość prawną), prawidłowość pobierania dochodów budżetowych, wykonywanie przez powiat zadań w zakresie prowadzenia biblioteki. Wybór zagadnień, będących przedmiotem kontroli problemowych, wynikał w dużym stopniu z posiadanych przez izby informacji o nieprawidłowościach występujących w określonych dziedzinach gospodarki finansowej kontrolowanych podmiotów, a w tym także otrzymywanych przez izby w formie sygnalizacji i wniosków o przeprowadzenie kontroli. Jednym z zadań, objętych działalnością kontrolną izb, była kontrola gospodarki finansowej samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. W 2001 roku przeprowadzono łącznie 26 kontroli w tym zakresie, których wyniki są przedstaw ione w części II rozdz. 4 niniejszego Sprawozdania... .W 2001 roku przeprowadzono 173 kontrole doraźne. Podstawą do ich przeprowadzenia były otrzymywane przez izby różnorodne sygnały o nieprawidłowościach występujących w jednostkach samorządu terytorialnego oraz ich jednostkach organizacyjnych, a także w innych jednostkach podlegających kontroli izb. Wpływały one od różnych instytucji, posłów i senatorów, mieszkańców (w tym radnych), organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrole doraźne były przeprowadzane również w związku z negatywną oceną pewnych zjawisk, wynikającą z działalności nadzorczej regionalnych izb obrachunkowych. Należy podkreślić, że sprawy wynikające z otrzymywanych wniosków i sygnałów były uwzględniane nie tylko w kontrolach doraźnych, ale również kontrolach kompleksowych i problemowych. Niezależnie od tego informacje o nieprawidłowościach, kierowane do izb w formie korespondencyjnej bądź publikowane w prasie, były uwzględniane w indywidualnie kształtowanych programach kontroli kompleksowych określonych jednostek, przewidzianych w planie do kontroli na dany rok kalendarzowy. Poniższa tabela zawiera informacje o liczbie i rodzajach kontroli przeprowadzonych w 2001 roku na wniosek oraz w związku z doniesieniami różnych podmiotów. Kontrole przeprowadzone w 2001 roku w związku z otrzymanymi wnioskami i doniesieniami
Z powyższej tabeli wynika, że łącznie przeprowadzono 223 kontrole, w ramach których zostały uwzględnione otrzymane wnioski i sygnalizacje, co stanowiło 16,9% ogólnej liczby kontroli wykonanych w 2001 roku, kontrole te w większości wypadków (70,4%) zostały zarządzone jako doraźne. Izby najczęściej podejmowały czynności kontrolne na wnioski kierowane przez prokuraturę, organy jednostek samorządu terytorialnego, wojewodów i Policję oraz w związku z pismami kierowanymi przez Najwyższą Izbę Kontroli. Ponadto wnioski i sygnalizacje, uwzględnione w toku czynności kontrolnych, były kierowane m. in. przez posłów i senatorów, radnych, ministrów, Prezesa Rady Ministrów, mieszkańców, związki zawodowe.Wśród zagadnień, które najczęściej były przedmiotem kontroli doraźnych oraz innych - podejmowanych w trybie wyżej podanym, można wskazać:
stosowanie przepisów ustawy o zamówieniach publicznych, wydatki na infrastrukturę, wynagrodzenia członków zarządu i diety radnych, ustalanie i pobór podatków i opłat, prawidłowość gospodarki finansowej jednostek organizacyjnych, legalność wydatków budżetowych. Stwierdzone w wyniku przeprowadzonych w 2001 r. kontroli w jednostkach samorządu terytorialnego i innych podmiotach nieprawidłowości, wystąpiły w różnych obszarach ich gospodarki finansowej. Łącznie stwierdzono 14 471 nieprawidłowoś ci w gospodarce finansowej jednostek samorządu terytorialnego oraz innych podmiotów objętych kontrolami.Szczegółowe informacje o wynikach kontroli zawiera część II rozdział 4 niniejszego Sprawozdania... .
3.2. Kontrola sprawozdań budżetowych i wniosków gmin o subwencje rekompensujące utracone dochody Zgodnie z przepisami art. 9a ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych do zadań izb należy kontrola, pod względem rachunkowym i formalnym, sprawozdań z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz wniosków o przyznanie części rekompensującej subwencji ogólnej. Począwszy od 2000 r. jednostki samorządu terytorialnego przekazują sprawozdania i wnioski do izb w dwóch formach: elektronicznej i dokumentu. Po ich weryfikacji, izby przesyłają do Ministerstwa Finansów dane ze sprawozdań i wniosków w formie elektronicznej oraz oryginały sprawozdań o podstawowych dochodach podatkowych jak również wniosków. W 2001 r. znacząco wzrosła liczba i rodzaje sprawozdań objętych kontrolą izb. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej, oprócz kontroli sprawozdań z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego, izby kontrolują sprawozdania z wykonania planów finansowych zakładów budżetowych, gos podarstw pomocniczych jednostek budżetowych, środków specjalnych oraz funduszy celowych. Rozporządzenie wprowadziło również obowiązek sporządzania sprawozdań budżetowych przez związki międzygminne.W 2001 r. izby skontrolowały łącznie 88 157 sprawozdań budż etowych, z czego 11 647 dotyczyło korekt sprawozdań (na wniosek izb i MF) dokonanych przez jednostki samorządu terytorialnego, w wyniku sprawdzenia ich pod względem formalno-rachunkowym. Na przestrzeni lat 1999 - 2001 liczba skontrolowanych sprawozdań budżetowych wzrosła z 11 949 w 1999 r. do 57 972 w 2000 r. i 88 157 w 2001 r.Stwierdzone, w wyniku kontroli formalnej i rachunkowej sprawozdań budżetowych, nieprawidłowości dotyczyły przede wszystkim: niezgodności pomiędzy danymi zawartymi w poszczególnych rodzajach sprawozdań, wykazywania danych z wykonania dochodów z tytułu subwencji, udziałów w podatkach i dotacji niezgodnych z danymi wykazywanymi przez dysponentów, niezgodności danych w zakresie planu z uchwałami budżetowymi, stosowania klasyfikacji budże towej niewłaściwej dla danego szczebla jst oraz błędów formalnych i rachunkowych. Korekty sprawozdań wynikały również z tego, że jednostki samorządu terytorialnego miały trudności w ich prawidłowym sporządzeniu w związku z nowymi przepisami sprawozdawczości budżetowej oraz zmianami, w ciągu okresu sprawozdawczego, interpretacji niektórych przepisów.Zasady sporządzania wniosków gmin o przyznanie części rekompensującej utracone dochody z tytułu ustawowych ulg i zwolnień w podatkach reguluje rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 17 lutego 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad obliczania i trybu przekazywania gminom kwoty rekompensującej dochody utracone z tytułu ustawowych ulg i zwolnień. W 2001 r. izby skontrolowały pod względem rachunkowym i formalnym łączn ie 10 198 wniosków, w tym 278 dotyczyło korekt. W porównaniu do 2000 r. liczba zbadanych wniosków wzrosła o 2 495 oraz o 1 680 w stosunku do 1999 r.Korekty wniosków dotyczyły głównie błędnego wyliczenia przez gminy skutków ustawowych ulg i zwolnień, podania skutków ulg i zwolnień z tytułu utraconych dochodów przez gminy nieuprawnione oraz błędów formalnych i rachunkowych. Szczegółowe wyniki kontroli sprawozdań i wniosków w latach 1999 - 2001 przedstawiono poniżej: Sprawozdania budżetowe jednostek samorządu terytorialnego oraz wnioski gmin o przyznanie kwoty rekompensującej dochody utracone z tytułu ustawowych ulg i zwolnień zbadane w latach 1999 - 2001
3.3. Rozpatrywanie skarg przez regionalne izby obrachunkowe Na podstawie art. 229 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego regionalne izby obrachunkowe są organami właściwymi do rozpatrywania skarg, dotyczących zadań lub działalności rad gmin, rad powiatów, rad miast na prawach powiatu i sejmików województw w zakresie spraw finansowych. Przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw - art. 227 Kpa. W 2001 r. do regionalnych izb obrachunkowych wpłynęło:
Ponadto do izb wpłynęło 76 pism (w tym 73 rad gmin i 3 rad powiatów) zawierające wnioski o stwierdzenie nieważności uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, do oceny których właściwym organem nadzoru są izby. Pisma te kierowały do regionalnych izb obrachunkowych osoby fizyczne, radni, jednostki organizacyjne oraz inne podmioty (np. NIK).Wyżej wymienione pisma nie zostały zakwalifikowane jako skargi w rozumieniu przepisów rozdziału II Kodeksu postępowania administracyjnego bowiem zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział Zamiejscowy we Wrocławiu (z dnia 8 kwietnia 1992 r. sygn. akt: SAB/Wr 15/92) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy organ nadzoru nad działalnością komunalną prowadz i zawsze z urzędu, a nie na wniosek osób trzecich. Ewentualne pisma takich osób, wskazujące na wadliwości prawne określonych uchwał, nie powodują powinności wszczęcia postępowania oraz wydania decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały. Brak reakcji organu nadzoru na pismo żądające stwierdzenia w trybie nadzoru nieważności uchwały organu gminy nie jest "bezczynnością organu" uzasadniającą dopuszczalność wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 216 § 1 Kpa.Zakres przedmiotowy zarzutów zawartych w kierowanych do izb pismach dotyczył uchwał podejmowanych przez rady w następujących sprawach:
zasad i zakresu przyznawania dotacji - 5, podatków i opłat lokalnych -17, absolutorium dla zarządu - 5, wyboru banku do obsługi budżetu jst - 1. Wnioski zawarte w pismach były przedkładane na posiedzeniach kolegiów rio w toku prowadzonego postępowania nadzorczego nad uchwałami organów stanowiących jst w sprawach odnoszących się do zagadnień poruszanych w kierowanych do izb pismach. W 75 przypadkach zarzuty sformułowane w pismach nie znalazły potwierdzenia w toku prowadzonego postępowania nadzorczego. Natomiast w 1 przypadku kolegium prowadząc postępowanie nadzorcze unieważniło uchwałę rady w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego wskazując w rozstrzygnięciu naruszenie przepisu art. 92 pkt 3 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym (udzielono kredytodawcy pełnomocnictwa do dysponowania rachunkami bankowymi gminy).Rozpatrywanie przez izby zarzutów na działalność rad będących w zakresie uprawnień nadzorczych izb wynikających z art. 11 ustawy o rio w trybie określonym ww. orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest spójne i nie budzi wątpliwości. Jednakże organy stanowiące podejmują również uchwały, które dotyczą gospodarki finans owej a których legalność nie podlega ocenie izb (uchwały dotyczące gospodarowania mieniem komunalnym). W takim przypadku izby, z jednej strony - nie posiadając dokumentacji - nie mają możliwości dokonania, według kryterium legalności, oceny zasadności zarzutów odnoszących się do podejmowanych przez rady decyzji dotyczących gospodarowania mieniem gminnym, a z drugiej strony, związane przepisem art. 229 pkt 1 Kpa, nie mogą przekazać zarzutów w tym zakresie do rozpatrzenia wojewodom, mimo, że wobec uchwał podejmowanych w sprawach gospodarowania mieniem komunalnym organami nadzoru są wojewodowie.Spośród wyżej wymienionych 76 pism, które wpłynęły do izb, 10 zawierało zarzuty w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym. Mimo że, jak wskazano powyżej, regionalne izby obrachunkowe nie są właściwym organem nadzoru wobec uchwał rad w tych sprawach (art. 11 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych) izby podjęły działania zmierzające do wyjaśnienia przedmiotowych spraw zwracając się do odpowiednich organów o przekaz anie, względnie udostępnienie, potrzebnych informacji do oceny zasadności stawianych zarzutów a następnie udzielenia odpowiedzi wnoszącym zarzuty.Jak wskazano na wstępie, do regionalnych izb obrachunkowych w 2001 roku wpłynęło 312 skarg na działalność organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, w tym:
Wszystkie skargi, zgodnie z art. 231 Kpa, zostały przesłane do rozpatrzenia organowi właściwemu wskazanemu przepisami art. 229 pkt 3 i 4 Kpa, tj. odpowiednio radzie gminy i radzie powiatu. Skargi na zarząd gminy przekazane radzie gminy oraz skargi na zarząd powiatu przekazane radzie powiatu zostały wniesione przez osoby fizyczne, radnych, posłów i senatorów, jednostki organizacyjne oraz inne podmioty a dotyczyły w szczególności następujących spraw:
realizacji inwestycji - 29, wykorzystania dotacji i subwencji - 18, bezczynności organów danej jst - 18, realizacji wydatków i dochodów budżetowych - 20, gospodarki finansowej jednostek organizacyjnych jst - 4, spraw pracowniczych - 4, ustalania i funkcjonowania środków specjalnych - 1 zagospodarowania przestrzennego - 1, innych - 61, tj. między innymi działalności przewodniczących zarządów jst w zakresie nieprawidłowej polityki personalnej, przyznawania dodatków mieszkaniowych, ustalania cen za usługi komunalne, działalności komisji r Niezależnie od przekazania wyżej wymienionych skarg według właściwości wszystkie informacje w nich zawarte a dotyczące spraw finansowych stanowiły materiał wykorzystywany w przeprowadzanych przez rio kontrolach gospodarki finansowej jst.
| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||