Część I - rozdział III

Część I Sprawozdania z działalności RIO
i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2004 roku

13. Funkcjonowanie prawa samorządu terytorialnego w świetle doświadczeń regionalnych izb obrachunkowych

Rok 2004 był kolejnym rokiem budżetowym, który potwierdził sygnalizowane w latach ubiegłych, w sprawozdaniach Krajowej Rady, problemy związane z funkcjonowaniem prawa samorządu terytorialnego, w tym zwłaszcza samorządu gminnego. Ponownego wskazania wymagają następujące zagadnienia związane z:

1) obowiązkiem publikowania uchwał budżetowych, sprawozdań z wykonania budżetu, opinii regionalnych izb obrachunkowych o możliwości sfinansowania deficytu budżetowego oraz opinii o prawidłowości prognozy kwoty długu (por.: Sprawozdanie KR RIO z 2002 r. s. 53-54 oraz Sprawozdanie KR RIO z 2003 r. s. 62);

2) kompetencjami organów jst w zakresie opracowywania projektu budżetu oraz uchwalania budżetu i jego zmian (por.: Sprawozdanie KR RIO z 2003 r. s. 58-59);

3) postępowaniem nadzorczym, zwłaszcza wobec zmiany przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por.: Sprawozdanie KR RIO z 2002 r. s. 56-57);

4) wyrejestrowaniem związków międzygminnych (por.: Sprawozdanie KR RIO z 2003 r. s. 59-60) oraz zadłużeniem tych związków (por.: Sprawozdanie KR RIO z 2004 r. s. 63-64);

5) reprezentacją rady gminy w postępowaniu przed organem nadzoru (por.: Sprawozdanie KR RIO z 2004 r. s. 60-61);

Szczególnym problemem jest ustawowy model absolutorium komunalnego, przede wszystkim w samorządzie gminnym, ale także i w powiecie. Regionalne izby obrachunkowe wskazywały już na niektóre kontrowersje wywoływane przez tę instytucję w sprawozdaniach z lat ubiegłych. W Sprawozdaniu z działalności regionalnych izb

obrachunkowych i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2002 r. (s. 61) wskazywano na dysfunkcję przepisów o absolutorium w powiecie z art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym, który zakazuje radnemu, członkowi zarządu powiatu, udziału w głosowaniu dotyczącym jego interesu prawnego, a więc także w głosowaniu w sprawie absolutorium, co praktycznie, przy wymogu uzyskania bezwzględnej większości ustawowego składu rady, może uniemożliwiać podjęcie uchwały absolutoryjnej. Z kolei w Sprawozdaniu z działalności regionalnych izb obrachunkowych i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2003 r. (s. 61) omówiony był problem obowiązku dwukrotnego zajmowania stanowiska przez regionalne izby obrachunkowe w tej samej sprawie - raz w formie opinii o uchwale w sprawie nieudzielania absolutorium i po raz drugi w formie rozstrzygnięcia nadzorczego.

Liczne rozstrzygnięcia nadzorcze regionalnych izb obrachunkowych oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego pokazują jak wiele konfliktów wywołuje procedura absolutoryjna. Także literatura przedmiotu podkreśla ten problem[76]. Jest on szczególnie widoczny w samorządzie gminnym.

Uchwały absolutoryjne podejmowane przez rady gmin w latach 2004 i 2005 dla swych organów wykonawczych z tytułu wykonania budżetów wskazują, że konstrukcja prawna przewidziana w art. 28a ustawy o samorządzie gminnym jest wadliwa, ponieważ dopuszcza do rozstrzygnięć, które nie mogą być akceptowane, zarówno przez społeczności lokalne, jak i przynajmniej przez część radnych. Artykuł 28a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wymaga, aby uchwałę w sprawie absolutorium rada gminy podjęła bezwzględną większością głosów. Nieuzyskanie takiej większości, zarówno gdy głosowany jest wniosek o udzielenie absolutorium, jak i nieudzielanie absolutorium, skutkuje niepodjęciem żadnej uchwały.

Konsekwencje tego stanu rzeczy są takie, że w praktyce błędnie przyjmuje się domniemanie uzyskania lub nieuzyskania absolutorium. Organ nadzoru, tj. regionalne izby obrachunkowe, nie mogą tych stanowisk weryfikować w trybie przewidzianym prawem, ponieważ brak przedmiotu nadzoru - odpowiedniej uchwały rady gminy. Wykładnia systemowa dotycząca przepisów absolutorium komunalnego wynikająca z ustaw samorządowych nie pozwala przyjąć stanowiska, że odrzucenie w głosowaniu w radzie gminy wniosku w sprawie udzielenia absolutorium jest równoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzielaniu absolutorium. Konstrukcja ta dotyczy wyłącznie absolutorium powiatowego (art. 13 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym) i absolutorium wojewódzkiego (art. 19 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa). Należy jednak zauważyć, że uregulowania ustawy o samorządzie powiatowym (art. 13 ust. 2 i art. 30 ust. 1a) oraz ustawy o samorządzie województwa (art. 19 ust. 3 i art. 34 ust. 1a) są z sobą sprzeczne wewnętrznie. Nie można podjąć uchwały w sprawie absolutorium (a więc zarówno uchwały za przyjęciem absolutorium, jak i nieudzielaniem absolutorium) bezwzględną większością głosów w sytuacji określonej w powyższych przepisach ustaw o samorządzie powiatowym lub wojewódzkim, ponieważ nieuzyskanie bezwzględnej większości głosów dla wniosku pozytywnego komisji rewizyjnej (wniosku o udzielenie absolutorium) automatycznie nie oznacza, że taką większość głosów uzyskał wniosek przeciwny - ze względu na znaczenie głosów wstrzymujących się.

Obecnie obowiązujące uregulowanie zawarte w ustawie o samorządzie gminnym wiązane jest z potrzebą zabezpieczenia się przed zbyt dużą ilością referendów w sprawie odwołania wójta, burmistrza, prezydenta miasta z powodu nie uzyskania absolutorium. Wydaje się, że dużo lepszym rozwiązaniem byłoby zastosowanie wymogu większości 3/5 głosów, o którym mowa w z art. 28b ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, także w przypadku głosowania uchwały o referendum w sprawie odwołania wójta w wyniku nieudzielenia absolutorium (art. 28a ust. 5).

Art. 9 ust. 1 ustawy o finansach publicznych definiuje pojęcie długu publicznego, jako nominalne zadłużenie podmiotów sektora finansów publicznych ustalone po wyeliminowaniu przepływów finansowych pomiędzy podmiotami należącymi do tego sektora. Dalej, art. 10 ust.1 wymienia tytuły zobowiązań sektora finansów publicznych, które są objęte pojęciem długu publicznego, w tym zaciągnięte kredyty i pożyczki. Minister Finansów w drodze rozporządzenia, na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy, określił zasady klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do długu publicznego (Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 9 kwietnia 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego)[77], gdzie w § 3 pkt 2 i 3 zdefiniował pojęcie pożyczki i kredytu krótkoterminowego, jako zobowiązania o pierwotnym terminie spłaty krótszym niż rok lub (w przypadku pożyczek) podlegające spłacie na żądanie oraz długoterminowego, jako zobowiązania o pierwotnym terminie spłaty nie krótszym niż rok. Zgodnie z systematyką omawianej ustawy powyższe przepisy określają ogólne zasady obowiązujące w finansach publicznych, gdyż zawarte są w Dziale I „Zasady ogólne finansów publicznych”. Zatem definicje określone w wydanych na ich podstawie aktach wykonawczych również powinny mieć charakter powszechnie obowiązujących w sektorze finansów publicznych. Tymczasem przepisy dotyczące sprawozdawczości poszczególnych jednostek sektora finansów publicznych nakazują wykazywanie stanu zadłużenia z tytułu zobowiązań kredytowych, ale rozumianych w różny sposób w zakresie pojęcia zadłużenia długoterminowego i krótkoterminowego.

I tak, w Załączniku Nr 2 „Instrukcja sporządzania sprawozdań budżetowych w zakresie budżetów jednostek samorządu terytorialnego” do Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej, w Rozdziale 6 „Sprawozdanie Rb-Z kwartalne o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz gwarancji i poręczeń” § 11 pojęcie zadłużenia długoterminowego określono jako „zadłużenie, którego okres spłaty, czy też wykupu na koniec roku, za który jest sporządzane sprawozdanie, jest dłuższy niż rok”. Takie ujęcie zadłużenia długoterminowego stoi w sprzeczności z zapisami wspomnianego rozporządzenia w sprawie klasyfikacji tytułów dłużnych, gdzie o charakterze zobowiązania decyduje pierwotny (określony w umowie) termin spłaty lub wykupu.

Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 10 grudnia 2001 r. w sprawie rodzajów i zasad sporządzania sprawozdań w zakresie państwowego długu publicznego oraz poręczeń i gwarancji jednostek sektora finansów publicznych w § 7 określa ogólne zasady ujmowania, w tych sprawozdaniach, danych dotyczących zobowiązań według tytułów dłużnych i definiuje zadłużenie długoterminowe zgodnie z ogólną klasyfikacją tytułów dłużnych, tj. jako te, którego pierwotny termin spłaty lub wykupu jest dłuższy niż rok. Natomiast już w następnym § 8 wymienia tytuły zobowiązań i określa pożyczki i kredyty długoterminowe, jako takie, których termin pozostały do zapłaty jest dłuższy niż rok, przy czym dane te wykazuje się zgodnie z § 6 ust. 1 tego rozporządzenia według stanu na koniec okresu sprawozdawczego za jaki sporządzane jest sprawozdanie. Należy zauważyć, że przywołane rozporządzenie dotyczy sprawozdań sporządzanych zarówno przez państwowe jak i samorządowe jednostki sektora finansów publicznych, posiadające osobowość prawną, wymienione w art. 5 ustawy o finansach publicznych.

Do jst mają zastosowanie również przepisy art. 48 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Wynika z nich, że zaciągnięte przez jst kredyty i pożyczki oraz wyemitowane papiery wartościowe na pokrycie występującego w ciągu roku niedoboru budżetu jst, podlegają spłacie lub wykupowi w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte lub wyemitowane. Biorąc pod uwagę, że zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych i zasadą roczności budżetu - rok budżetowy pokrywa się z rokiem kalendarzowym, należy wnosić, że kredyty i pożyczki zaciągane przez jst na pokrycie niedoboru budżetowego (brak płynności finansowej) są zobowiązaniami krótkoterminowymi. Zatem a contrario kredyty i pożyczki zaciągane na finansowanie wydatków nieznajdujących pokrycia w planowanych dochodach jst (art. 48 ust. 1 pkt 2) oraz na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań (art. 48 ust. 1 pkt 3) można traktować jako zobowiązania długoterminowe, ponieważ ustawodawca w tych przypadkach wyraźnie nie odniósł się do tej kwestii, chociaż nie wykluczona jest sytuacja zaciągnięcia i spłaty w tym samym roku budżetowym kredytu lub pożyczki na wydatki nieznajdujące pokrycia w planowanych dochodach.

W praktyce tego rodzaju rozbieżności i nieścisłości w regulacjach prawnych, dotyczących omawianej problematyki skutkują naruszeniem zasady przejrzystości finansów publicznych, wyrażonej między innymi faktem stosowania jednolitego planu kont i zasad rachunkowości, na podstawie których sporządzana jest sprawozdawczość[78]. Ponadto, niejednorodne wykazywanie przez jednostki sektora finansów publicznych zobowiązań długoterminowych powoduje operowanie niewiarygodnymi danymi, na podstawie których ustalana jest wysokość państwowego długu publicznego. Brak jednolitych zasad klasyfikacji zadłużenia długo - i krótkoterminowego utrudnia również prawidłowe monitorowanie i ocenę zadłużenia jednostek nadzorowanych przez izby.

Konstrukcja pojęcia dochody publiczne zawarta w przepisach ustawy o finansach publicznych i pojęcia dochody jst zawarta w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego opiera się na wskazaniu źródeł dochodów. Przyjęty w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego konstytucyjny podział dochodów jst na: dochody własne, subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa (art. 3 ust. 1) uzupełnia zapis art. 3 ust. 3, który określa, iż dochodami jst mogą być środki, w tym pochodzące z budżetu Unii Europejskiej. Taka konstrukcja pojęcia dochodów jst powoduje, iż źródeł dochodów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy, którymi mogą być:

nie można - na podstawie przepisów tej ustawy - zaliczyć do wprowadzonego podziału dochodów jst. Tych dochodów w przepisach ww. ustawy nie zaliczono do źródeł dochodów własnych jednostek poszczególnych szczebli, odpowiednio: gmin (art. 4 ust. 1), powiatów (art. 5 ust. 1) i województw (art. 6 ust. 1).

Przy rozstrzygnięciu tej kwestii nie można powołać się na przepisy ustawy o finansach publicznych, bowiem wprowadzony w art. 3 ust. 1 ustawy podział środków publicznych stanowi o wyróżnieniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej i środków pochodzących ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi od dochodów publicznych. Wyjaśnienie w tym zakresie nie zawiera się w pojęciu - dochody publiczne, w tym pozostałe dochody uzyskiwane przez jednostki sektora finansów publicznych - zawartym w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. W świetle tego przepisu uznać należy, że dochodów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie można zaliczyć do dochodów publicznych.

Postrzegane przez regionalne izby obrachunkowe niedookreślenie doprecyzowuje „ustawa oczekująca” (ustawa o finansach publicznych: 3978 - ustawa IV kadencja/druki nr 1844 i 1844-A), przez wprowadzenie kategorii: „inne dochody należne jednostkom sektora finansów publicznych określone w odrębnych przepisach lub umowach międzynarodowych”. Ponadto, w art. 95 pkt 16 „ustawy oczekującej”, w katalogu dochodów budżetu państwa umieszczono środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych przez administrację rządową.

„Ustawa oczekująca” wprowadza też nowe pojęcie dotacji celowych, którymi są także środki przekazywane - przez państwowe i samorządowe fundusze celowe oraz przez inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek prawa handlowego - na finansowanie lub dofinansowanie zadań realizowanych przez jst oraz inne podmioty (art. 106). Przepis ten rozstrzyga więc do jakiego rodzaju dochodów zaliczać należy dochody wymienione w art. 3 ust. 3 pkt 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Niemniej, na podstawie przepisów „ustawy oczekującej” nie można ustalić do jakiego rodzaju dochodów jst zaliczane są środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej przeznaczone na finansowanie projektów realizowanych przez jst.

KR RIO zauważa, że przy sprawowaniu nadzoru nad działalnością jst w zakresie spraw finansowych na podstawie kryterium zgodności z prawem, istotne jest ustawowe określenie kryteriów, pozwalających na prawidłowe zaliczenie źródeł dochodów jst do obowiązującej, konstytucyjnej zasady podziału ich dochodów i ujęcie tego podziału w klasyfikacji budżetowej. Wprowadzenie takich regulacji pozwoli na zachowanie jednolitych zasad przy ocenie przebiegu procesów gromadzenia dochodów publicznych w jst, w tym w ocenie zmiany ich poziomu i struktury. Braku ustawowego uregulowania w tym zakresie nie mogą wypełnić interpretacje, w których podnoszone są argumenty uznaniowe nie znajdujące potwierdzenia w obowiązujących przepisach.

[76] Por. np. najnowsze opracowanie na ten temat M. Paczochy - Postępowanie absolutoryjne, W: Samorządowy poradnik budżetowy, Warszawa 2005, s. 205 i n. oraz powoływaną tam literaturę.

[77] Dz. U. Nr 38, poz. 364.

[78] Art. 14 i art. 15 ustawy o finansach publicznych.