Wstęp | Część I - streszczenie | Część I - pełny tekst | Część II - streszczenie | Część II - pełny tekst


Część I Sprawozdania z działalności RIO
i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2004 roku

<< | >>

 

3.3.        Realizacja dochodów z tytułu podatku od nieruchomości w latach 2002 i 2003

 

Pozyskiwanie dochodów z tytułu podatków i opłat lokalnych jest stałym i istotnym elementem programu kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy, przeprowadzanej przez regionalne izby obrachunkowe. Wśród tych dochodów znaczące źródło zasilania budżetu gminy stanowią dochody z podatku od nieruchomości. Wpływy z podatku od nieruchomości są jednym z najważniejszych źródeł dochodów własnych. Wobec ograniczonych możliwości pozyskania dodatkowych środków na realizację zadań niezwykle istotne jest działanie mające na celu optymalną realizację dochodów z podatków i opłat ustalanych oraz pobieranych przez gminy, w szczególności z tytułu podatku od nieruchomości. Optymalna realizacja dochodów uwzględniać musi kompetencje rady gminy do kształtowania określonych elementów danego podatku. Rada gminy określa stawki podatku od nieruchomości oraz jest upoważniona do wprowadzenia zwolnień z tego tytułu. Kompetencje te stanowią instrument tzw. polityki podatkowej gminy, mającej na względzie zarówno aspekt fiskalny, jak również uwarunkowania społeczne i ekonomiczne danej jst. Znaczenie podatku od nieruchomości wśród dochodów gmin uzasadniało przeprowadzenie przez regionalne izby obrachunkowe koordynowanej kontroli w powyższym zakresie. Kontrolę przeprowadzono w oparciu o kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym.

 

3.3.1.  Stan prawny

 

            Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit „a” ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 - 2003[31] - dochodami gmin były wpływy z podatku od nieruchomości. Obowiązek podatkowy w podatku od nieruchomości reguluje ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych[32].

            Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych określiła podstawowe elementy konstrukcyjne podatku od nieruchomości - podmiot podatku, przedmiot podatku, podstawę opodatkowania, zwolnienia podatkowe. Kompetencja do ustalenia stawek podatku przekazana została organowi stanowiącemu gminy, przy czym stawki przyjęte przez radę gminy nie mogły przekroczyć wysokości stawek określonych na każdy rok przez Ministra Finansów. Na 2002 r. stawki maksymalne zostały ustalone w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 18 października 2001 r. w sprawie określenia górnych granic stawek kwotowych w niektórych podatkach i opłatach lokalnych[33]. Stawki maksymalne na 2003 r. wyjątkowo określone zostały w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych.

Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych unormowała także zagadnienia dotyczące momentu powstania i wygaśnięcia obowiązku podatkowego, zmiany wysokości podatku, opodatkowania współwłaścicieli i współposiadaczy przedmiotów opodatkowania, obowiązków podatników związanych z powstaniem obowiązku podatkowego, zwolnień od podatku. Kompetencję do określenia innych zwolnień, niż wprowadzone przez ustawę, otrzymała rada gminy (w 2003 r. kompetencja ta została zawężona do zwolnień o charakterze przedmiotowym - art. 7 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych). Na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie rada gminy może także zarządzić pobór podatku od osób fizycznych w drodze inkasa oraz określić inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso.

            Z dniem 1 stycznia 2003 r., ustawa o podatkach i opłatach lokalnych została w istotny sposób zmodyfikowana ustawą z dnia 30 października 2002 r. o zmianie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw[34], która to nowelizacja objęła, w szczególności, przepisy odnoszące się do podatku od nieruchomości. Najważniejsze zmiany dotyczyły kwestii omawianych poniżej.

1.       Definicje legalne - w słowniczku wyrażeń ustawowych pojawiła się nowa definicja budynku, co w konsekwencji zmieniło dotychczasowy sposób kwalifikowania wielu obiektów budowlanych z budynków na budowle (np. wiata na czterech słupach i z pokryciem dachowym, umocowana na ziemi, do końca 2002 r. była opodatkowana jako budynek; w 2003 r. jest to budowla - jeżeli nie jest związana z prowadzeniem działalności gospodarczej to w ogóle nie podlega opodatkowaniu). Wprowadzono ponadto definicje budowli; budynków i budowli związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej.

2.       Ewidencja gruntów - z dniem 1 stycznia 2003 r. decydujące znaczenie dla określenia obowiązku podatkowego do gruntów w zakresie podatku rolnego, podatku od nieruchomości i podatku leśnego ma ewidencja gruntów i budynków. Opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegają grunty sklasyfikowane w ewidencji jako użytki rolne, grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych lub lasy, z wyjątkiem zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Użytki rolne, grunty zadrzewione i zakrzewione na tych użytkach podlegają opodatkowaniu podatkiem rolnym, niezależnie od powierzchni (odejście od konstrukcji opodatkowania podatkiem rolnym gruntów gospodarstw rolnych, spełniających określoną normę obszarową). Grunty sklasyfikowane jako lasy podlegają opodatkowaniu podatkiem leśnym. W stanie prawnym do dnia 31 grudnia 2002 r., oddzielenie obowiązku podatkowego w podatku rolnym i podatku od nieruchomości nie było tak wyraźne. Reguła w oparciu, o którą dokonywano rozróżnienia zakładała, że najpierw odpowiedzieć należało na pytanie czy grunt objęty był przepisami o podatku rolnym. Problemy rodziły się w związku z brakiem spójności między przepisami ustaw podatkowych. Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym[35] stanowiła, że nie podlegają opodatkowaniu podatkiem rolnym grunty zajęte na prowadzenie innej działalności gospodarczej niż działalność rolnicza (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy). Jednocześnie, ustawa o podatkach i opłatach lokalnych stanowiła, że opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podlegają, m. in., grunty objęte przepisami o podatku rolnym, związane z prowadzeniem działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza lub leśna (art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy). Pojęcia zajęte na prowadzenie i związane z prowadzeniem nie były tożsame, co rodziło szereg wątpliwości interpretacyjnych, rozbieżnych orzeczeń i komentarzy w literaturze przedmiotu. W stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 2003 r. obydwie ustawy podatkowe posługują się jednolitym terminem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej, innej niż działalność rolnicza.

3.       Stawki podatku - od dnia 1 stycznia 2003 r. zniesiony został przepis, zgodnie z którym rada gminy zobowiązana była ustalić stawki podatku w wysokości nie niższej niż 50% górnych granic stawek kwotowych. Nadal obowiązują górne granice stawek, obwieszczane na kolejny rok podatkowy (z wyjątkiem 2003 r.) przez Ministra Finansów w „Monitorze Polskim” (art. 20 ust. 2 ustawy). Do dnia 31 grudnia 2002 r. górne granice stawek kwotowych określał Minister Finansów w drodze rozporządzenia. Nowelizacja wyraźnie upoważniła także radę gminy do różnicowania wysokości stawek dla poszczególnych rodzajów przedmiotów opodatkowania (art. 5 ust. 2, 3 i 4 ustawy).

4.       Opodatkowanie właścicieli i posiadaczy samoistnych - ustawodawca wprowadził w ustawie regułę, zgodnie z którą - jeżeli przedmiot opodatkowania znajduje się w posiadaniu samoistnym, obowiązek podatkowy ciąży na posiadaczu samoistnym (art. 3 ust. 3 ustawy). W stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002 r. wskazana sytuacja nie była objęta regulacją ustawy, ale była przedmiotem uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 września 1995 r. (sygn. Akt W. 20/94), w której Trybunał zajął analogiczne stanowisko do obecnie obowiązującego unormowania.

5.       Opodatkowanie posiadaczy zależnych - nowelizacja rozszerzyła zakres przedmiotowy obowiązku podatkowego w stosunku do posiadaczy zależnych. Objęci zostali oni obowiązkiem podatkowym także w sytuacji posiadania, w oparciu o tytuł prawny, części nieruchomości albo części obiektu budowlanego (do dnia 31 grudnia 2002 r. obowiązek w tym zakresie obejmował wyłącznie posiadaczy części nieruchomości bez tytułu prawnego). W praktyce oznaczało to, przede wszystkim, opodatkowanie najemców lokali użytkowych oraz najemców - osoby prawne - lokali mieszkalnych (osoby fizyczne - najemcy lokali mieszkalnych nie stanowiących odrębnej własności nie są objęci obowiązkiem podatkowym).

6.       Zwolnienia od podatku - w sposób istotny zmieniony został zakres zwolnień. Przede wszystkim zniesiono z dniem 1 stycznia 2003 r. zwolnienia przewidziane w innych ustawach, wprowadzając je do przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (z wyjątkiem ustaw dotyczących stosunku państwa do kościołów). Kompetencję rady gminy do wprowadzania zwolnień ograniczono do zwolnień o charakterze przedmiotowym. Ustawodawca wprowadził także unormowanie wyłączające spod opodatkowania niektóre rodzaje przedmiotów opodatkowania.

7.       Obowiązki rad gmin w zakresie ustalania wzorów deklaracji podatkowych - nowelizacja wyraźnie wskazała, że wzory formularzy dla informacji o nieruchomościach i obiektach budowlanych (dla osób fizycznych) oraz dla deklaracji na podatek od nieruchomości (dla osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości) określa w drodze uchwały rada gminy. Uchwała ta stanowi unormowanie prawa miejscowego.

Obowiązek podatkowy w zakresie podatku od nieruchomości powstaje pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym zaistniały okoliczności uzasadniające powstanie tego obowiązku (art. 6 ust. 1 ustawy). Jeżeli okolicznością, od której uzależniony jest obowiązek podatkowy jest istnienie budowli albo budynku lub jego części, obowiązek podatkowy powstaje z dniem 1 stycznia roku następującego po roku, w którym budowa została zakończona albo w którym rozpoczęto użytkowanie budynku lub jego części przed ich ostatecznym wykończeniem (art. 6 ust. 2). Wygaśnięcie obowiązku następuje z upływem miesiąca, w którym ustały okoliczności uzasadniające ten obowiązek podatkowy (art. 6 ust. 4). W przypadku powstania lub wygaśnięcia obowiązku podatkowego w ciągu roku, ustalenie podatku następuje proporcjonalnie do liczby miesięcy objętych obowiązkiem podatkowym (art. 6 ust. 5). Jeżeli w ciągu roku podatkowego nastąpiło zdarzenie mające wpływ na wysokość opodatkowania w tym roku, podatek ulega obniżeniu lub podwyższeniu, poczynając od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła ta zmiana (art. 6 ust. 3).

Kwestie dotyczące sposobu powstania zobowiązań podatkowych, ich wygaśnięcia, zasad postępowania podatkowego, możliwych do zastosowania instytucji prawa podatkowego prowadzących do udzielenia ulgi w zapłacie podatku (np. umorzenie zaległości podatkowej, odroczenie terminu płatności podatku), kontroli podatkowej, odsetek za zwłokę, przedawnienia, nadpłaty, a także szeregu innych zagadnień o charakterze proceduralnym (np. doręczenia), normuje ustawa Ordynacja podatkowa.

            Na szczególną uwagę zasługują przepisy określające sposób powstania zobowiązania podatkowego w zakresie podatku od nieruchomości. Jest on bowiem, odmienny dla osób fizycznych i dla osób prawnych (jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej). Wobec osób fizycznych zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego ustalającej wysokość tego zobowiązania (art. 21 § 1 pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa), w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa (ustawa o podatkach i opłatach lokalnych) wiąże powstanie takiego zobowiązania (art. 21 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa). Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych zobowiązała podatników - osoby prawne i jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej - do składania deklaracji podatkowych na podatek od nieruchomości właściwemu organowi podatkowemu gminy, w terminie do dnia 15 stycznia danego roku podatkowego oraz dokonywania odpowiednich korekt w deklaracji, w terminie 14 dni od daty zaistnienia okoliczności mających wpływ na wysokość opodatkowania. Podatek wykazany w deklaracji jest podatkiem do zapłaty, bez potrzeby potwierdzania tego w drodze decyzji. Dopiero w sytuacji, gdy po przeprowadzonym postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdził, że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, zobligowany był do wydania decyzji określającej wysokość zaległości podatkowej lub kwoty nadpłaty (po dniu 1 stycznia 2003 r., decyzje w sprawie określenia wysokości zobowiązania podatkowego - art. 21 § 3 ustawy Ordynacja podatkowa).

    W przypadku osób fizycznych wysokość podatku powinna być ustalona zgodnie z danymi zawartymi w złożonych wykazach nieruchomości (po dniu 1 stycznia 2003 r. informacjach o nieruchomościach i obiektach budowlanych), chyba, że w wyniku postępowania podatkowego organ podatkowy ustali inny stan faktyczny niż zadeklarowany przez podatnika (art. 21 § 5 ustawy Ordynacja podatkowa). Organ podatkowy powinien uwzględnić także unormowanie wynikające z art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne[36], zgodnie z którym podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków.

Składane przez podatników deklaracje podatkowe podlegają kontroli w ramach czynności sprawdzających (art. 272 ustawy Ordynacja podatkowa). Istotną rolę w działaniach organu podatkowego odgrywa również możliwość przeprowadzenia kontroli podatkowej (także poza postępowaniem podatkowym) - na podstawie art. 281 ustawy.

Osoby fizyczne - podatnicy podatku rolnego, na których ciąży jednocześnie obowiązek podatkowy w zakresie podatku od nieruchomości dotyczący przedmiotów opodatkowania położonych na terenie tej samej gminy, opłacają podatek na podstawie jednej decyzji w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego.

Zasady postępowania podatkowego określone zostały w dziale IV ustawy Ordynacja podatkowa. Wśród nich wskazać należy na: obowiązek organu podatkowego wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 122 i art. 187); zasadę pisemnego załatwiania spraw (art. 126); zasadę orzekania w sprawie w drodze decyzji (art. 207).

Zgodnie z przepisami ustawy Ordynacja podatkowa, organ podatkowy (w tym wójt gminy) może zastosować następujące instytucje podatkowe:

-         umorzenie zaległości podatkowej, odsetek za zwłokę lub opłaty prolongacyjnej - art. 67 ustawy,

-         odroczenie terminu płatności podatku, rozłożenie zapłaty podatku na raty - art. 48 § 1 ustawy,

-         odroczenie zapłaty zaległości podatkowej, rozłożenie zapłaty zaległości podatkowej na raty - art. 48 § 1 ustawy (możliwość odroczenia zapłaty zaległości podatkowej wprowadzona została z dniem 1 stycznia 2003 r.).

Umorzenie zaległości podatkowej nastąpić może zarówno na wniosek podatnika (art. 67 § 1 ustawy), jak i z urzędu (art. 67 § 4). Pozostałe decyzje mogą być wydane jedynie na wniosek podatnika.

Rada gminy może wprowadzić opłatę prolongacyjną z tytułu rozłożenia na raty lub odroczenia terminu płatności podatków oraz zaległości podatkowych stanowiących dochód gminy (art. 57 ust. 7).

Wydanie przez organ podatkowy decyzji przyznającej ulgę w zapłacie podatku oparte jest na tzw. uznaniu administracyjnym, powinno być jednakże poprzedzone przeprowadze­niem postępowania podatkowego, którego celem jest stwierdzenie istnienia ustawowych przesłanek określonego rozstrzygnięcia. Umorzenie zaległości podatkowej może nastąpić w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym. Analogiczne przesłanki umożliwiają wydanie decyzji dotyczącej odroczenia terminu płatności podatku, odroczenia zapłaty zaległości podatkowej, rozłożenia zapłaty podatku na raty, czy też rozłożenia na raty zapłaty zaległości podatkowej.

            Niezależnie od pewnych różnic, które mogą się pojawić przy interpretacji ważnego interesu podatnika i interesu publicznego, rozważania co do kierunku rozstrzygnięcia mogą być prowadzone dopiero po zebraniu stosownego materiału dowodowego. Znaleźć to musi odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Zgodnie z art. 210 § 4 ustawy, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać, w szczególności: wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione; dowodów, którym dał wiarę oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności.

Obowiązujące w kontrolowanym okresie przepisy dotyczące windykacji zaległości podatkowych zobowiązywały wierzyciela do systematycznej kontroli terminowości zapłaty zobowiązań pieniężnych. W przypadku braku zapłaty należności w terminie określonym w decyzji albo wynikającym z przepisu prawa, wierzyciel winien wysyłać do zobowiązanego upomnienie z zagrożeniem wszczęcia egzekucji po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia upomnienia. Po bezskutecznym upływie terminu określonego w upomnieniu wierzyciel zobowiązany był do wystawienia tytułu wykonawczego oraz sporządzenia wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego (chyba, że wierzyciel i organ egzekucyjny to te same podmioty). Wierzyciel był zobowiązany ponadto do prowadzenia odpowiedniej ewidencji wysłanych upomnień i wystawionych tytułów wykonawczych. Opłaty za czynności egzekucyjne obciążają dłużnika i podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej.

            W przypadku osób fizycznych, podatników podatku od nieruchomości, czynności windykacyjne podejmowane powinny być w sytuacji, jeżeli podatnik nie wykonał obowiązku wynikającego z decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. Egzekucja może być wszczęta po przesłaniu dłużnikowi upomnienia. W odniesieniu do osób prawnych (jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej), jeżeli w deklaracji podatkowej zamieszczono pouczenie, że stanowi ona podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego, postępowanie egzekucyjne może być wszczęte po przesłaniu zobowiązanemu upomnienia. W razie braku zamieszczenia powołanego pouczenia konieczne było wydanie decyzji określającej wysokość zaległości podatkowej (po dniu 1 stycznia 2003 r. decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego).

            Skuteczność działań windykacyjnych nie pozostaje jednakże w prostej zależności z bieżącym podejmowaniem stosownych czynności. Trudna sytuacja finansowa dużej liczby podatników, stan upadłości czy też likwidacji powoduje, że istotne zmniejszenie poziomu zaległości podatkowych, a nawet utrzymanie tego poziomu, nie jest w wielu wypadkach możliwe. Dane statystyczne - pokazujące szybki wzrost kwot zaległości podatkowych - w pewnym tylko stopniu związane być mogą z nieprawidłowymi działaniami organów podatkowych jednostek samorządu gminnego. W latach 2002 i 2003 przepisy regulujące obowiązki związane z windykacją zaległości podatkowych wynikały w szczególności z:

 

-         ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji[37],

-         rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji[38].

Zasady rachunkowości i plan kont dla prowadzenia ewidencji podatków i opłat realizowanych przez organy podatkowe jst określone zostały w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 25 maja 1999 r. w sprawie zasad rachunkowości i planu kont dla prowadzenia ewidencji podatków i opłat dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego[39]. Przepisy rozporządzenia unormowały, w szczególności, prowadzenie ewidencji księgowej należnych i pobranych podatków oraz opłat (przypisy, odpisy, wpłaty, zwroty), wskazując zasady prowadzenia ksiąg rachunkowych (dziennik, konta księgi głównej, konta ksiąg pomocniczych) i plan kont. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia, ewidencja podatków i opłat stanowi integralną część ewidencji księgowej urzędu. Rozporządzenie wskazuje ponadto, obowiązki referatu rachunkowości w zakresie poboru podatków i opłat, sposób dokumentowania przypisów i odpisów, zasady prowadzenia druków ścisłego zarachowania (kwitariusze przychodowe, kontokwitariusze zobowiązania pieniężnego).

Zasady sporządzania sprawozdań budżetowych unormowane zostały w przepisach ustawy o finansach publicznych, ustawy o rachunkowości, w przepisach dotyczących szczególnych zasad rachunkowości budżetowej oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Do podstawowych zasad sprawozdawczości zaliczyć należy: ujęcie wszystkich operacji dotyczących danego okresu sprawozdawczego, stosowanie klasyfikacji budżetowej, ujmowanie dochodów w terminie ich zapłaty, wykazywania wykonania narastająco od początku roku oraz sporządzania sprawozdań zgodnie z danymi ewidencji księgowej.

       Stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej, dane dotyczące realizacji dochodów podatkowych, w tym podatku od nieruchomości, podlegały wykazaniu w sprawozdaniu Rb-27S miesięcznym/rocznym sprawozdaniu z wykonania dochodów budżetowych jednostki samorządu terytorialnego oraz w sprawozdaniu Rb-PDP - półrocznym/rocznym sprawozdaniu z wykonania podstawowych dochodów podatkowych. Dane wykazywane w zakresie dochodów podatkowych mają istotne znaczenie z uwagi na ich wykorzystywanie do ustalenia przysługujących gminom kwot w ramach wyrównawczej subwencji ogólnej oraz wpłat na część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin, na lata 2004 i 2005.

 Dochody z tytułu podatku od nieruchomości wykazywane powinny być według klasyfikacji ustalonej przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 lipca 2000 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów[40] oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów[41]. Na mocy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 1 sierpnia 2003 r. w sprawie zmiany rozporządzenia w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów[42] - zniesiony został obowiązek klasyfikowania dochodów podatkowych w rozróżnieniu na osoby fizyczne i osoby prawne.

 

3.3.2.  Cel i charakterystyka kontroli

 

            W ramach koordynowanej kontroli regionalne izby obrachunkowe objęły badaniem 119 gminnych jst, w tym - 22 gminy miejskie, 39 gmin miejsko - wiejskich oraz 58 gmin wiejskich.

Kontrolą objęto realizację dochodów z tytułu podatku od nieruchomości za lata 2002 i 2003. Działania gmin zbadano w kilku najistotniejszych obszarach dotyczących prawidłowości:

-         działania w zakresie wymiaru podatku,

-         udzielania ulg w zapłacie podatku,

-         działań związanych z windykacją zaległości podatkowych,

-         ewidencji podatkowej i sprawozdawczości budżetowej.

            Jednostki samorządowe objęte kontrolą osiągnęły dochody ogółem w wysokości 5 355 274 tys. zł w 2002 r. (planowano - 5 282 392 tys. zł) oraz 5 387 039 tys. zł w 2003 r. (planowano - 5 364 883 tys. zł). Dochody własne zrealizowane zostały przez te jednostki w wysokości 2 560 600 tys. zł w 2002 r. (planowano - 2 663 711 tys. zł) i 2 687 406 tys. zł w 2003 r. (planowano - 2 747 489 tys. zł). Wpływy z podatku od nieruchomości wyniosły w 2002 roku kwotę 810 323 tys. zł (planowano 749 300 tys. zł) oraz w 2003 r. kwotę 864 131 tys. zł (planowano - 851 537 tys. zł). Dawało to w zakresie wykonania odpowiednio 15,13% dochodów ogółem i 31,65% dochodów własnych w 2002 r. oraz 16,04% dochodów ogółem i 32,15% dochodów własnych w 2003 r.

            W 2002 r. dochody ogółem osiągnięte przez gminy wyniosły 63 562 894 tys. zł. Dochody własne zrealizowane zostały w kwocie 31 595 190 tys. zł. W ramach dochodów własnych wpływy z podatku od nieruchomości wyniosły 9 768 306 tys. zł, co stanowiło 30,92% tych dochodów oraz 15,37% dochodów ogółem.

            W 2003 r. kwota wykonanych przez gminy dochodów ogółem wyniosła 63 463 078 tys. zł. Dochody własne wykonane zostały w kwocie 32 482 411 tys. zł. Dochody z podatku od nieruchomości zrealizowano w kwocie 10 123 263 tys. zł, co stanowiło 31,16% dochodów własnych oraz 15,95% dochodów ogółem.

 

3.3.3.  Uchwały w sprawach podatku od nieruchomości

 

W wyniku kontroli stwierdzono, że wszystkie jednostki uchwaliły stawki podatkowe, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 5 ust.1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Nie stwierdzono przypadków podejmowania uchwał w sprawie określenia stawek w trakcie roku podatkowego. W 23 przypadkach uchwały określające stawki podatkowe weszły jednak w życie w trakcie roku podatkowego (10 jednostek w 2002 r. i 13 jednostek w 2003 r.), co wiązało się ze zbyt późnym podjęciem uchwał przez rady gmin oraz konieczności ich opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych[43], akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym.

            Uchwalane stawki podatkowe prawie we wszystkich jednostkach były niższe niż obowiązujące stawki maksymalne (w 2002 r. - 114 jednostek, a w 2003 r. - 116 jednostek). W większości przypadków rady gmin korzystały także z uprawnienia do wprowadzania innych niż ustawowe zwolnień w zakresie podatku od nieruchomości. W 2002 r. zwolnienia takie wprowadzono w 90 gminach, tak samo w roku 2003. W części przypadków zwolnienia te stanowiły pomoc publiczną dla przedsiębiorców.

Kontrola wykazała, że wszystkie gminy określiły wzory formularzy dla deklaracji podatkowych oraz informacji o nieruchomościach i obiektach budowlanych.

Uchwały w sprawach podatkowych, w szczególności w sprawie określenia stawek podatku, wprowadzenia zwolnień, określenia wzorów formularzy podlegają nadzorowi sprawowanemu przez kolegia regionalnych izb obrachunkowych. Zgodnie z art. 90 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wójt zobowiązany jest przekazać regionalnej izbie obrachunkowej, w terminie 7 dni od ich podjęcia, uchwały objęte zakresem nadzoru izby. W rezultacie kontroli stwierdzono 4 przypadki uchybienia wskazanemu terminowi w 2002 r. i 3 takie przypadki w 2003 r.

Zarówno w 2002, jak i w 2003 r. 97 gmin zarządziło pobór podatku od nieruchomości w drodze inkasa.

Ustalono także, że w większości kontrolowanych jednostek nie zostały podjęte uchwały w sprawie opłaty prolongacyjnej, która może być ustalona w przypadku wydania decyzji o rozłożeniu na raty zapłaty podatku lub zaległości podatkowej oraz odroczenia terminu płatności podatku lub odroczenia zapłaty zaległości podatkowej. Instytucja opłaty prolongacyjnej stanowi swoistą rekompensatę dla gminy w sytuacji wyrażenia zgody na późniejszą zapłatę przez podatnika jego zobowiązań podatkowych (sposób skredytowania podatnika). Gminy nie wykorzystują jednakże możliwości uzyskania dodatkowych wpływów z tego tytułu. W 2002 r. uchwała dotycząca opłaty prolongacyjnej nie obowiązywała w 69 jednostkach, a w 2003 r. w 67 jednostkach.

 

3.3.4.  Wymiar podatku od nieruchomości - osoby prawne, jednostki   organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej

 

W rezultacie czynności kontrolnych stwierdzono, że nie wszystkie gminy posiadały dostęp do danych ewidencji gruntów i budynków[44], co istotnie utrudniało dokonywanie weryfikacji składanych deklaracji podatkowych. W 2002 r. z informacji zawartych w ewidencji nie miały możliwości korzystania 33 gminy, a w 2003 r. - 26 gmin. Wszystkie kontrolowane jednostki otrzymywały jednakże zawiadomienia o dokonanych przez właściwego starostę zmianach w zapisach ewidencji gruntów i budynków.

Powszechnym zjawiskiem było naruszanie przez podatników obowiązku składania deklaracji podatkowych w terminie do dnia 15 stycznia danego roku lub w ciągu 14 dni od zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie obowiązku podatkowego (tak samo w przypadku zaistnienia zdarzenia mającego wpływ na wysokość opodatkowania). Przypadki nieterminowego składania deklaracji stwierdzono w 91 gminach w 2002 r. oraz w 92 w 2003 r. Z tego w 43 kontrolowanych jednostkach (zarówno w 2002, jak i w 2003 r.) nie podjęto działań mających na celu wyegzekwowanie od podatników omawianego obowiązku. Od 1 stycznia 2003 r. wyraźną podstawę do działania daje w tym zakresie art. 274a § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, zgodnie z którym - organ podatkowy może zażądać złożenia wyjaśnień w sprawie przyczyn nie złożenia deklaracji lub wezwać do jej złożenia, jeżeli deklaracja nie została złożona mimo takiego obowiązku. Brak złożenia deklaracji powinien prowadzić do podjęcia przez organ podatkowy postępowania podatkowego, w celu określenia na podstawie decyzji wysokości zobowiązania podatkowego, w oparciu o art. 21 § 3 ustawy. Stwierdzone w powyższym zakresie zaniechania wynikały - przede wszystkim - z braku bieżącej kontroli ze strony pracowników nad realizacją przez podatników ich ustawowych obowiązków, jak również z niedostatecznej znajomości instytucji prawno-podatkowych przewidzianych w przepisach Ordynacji podatkowej (w szczególności instytucji określenia wysokości zobowiązania podatkowego).

    W Gminie K. w 2002 r. na 50 osób prawnych 24 podatników złożyło deklaracje podatkowe po terminie, a 2 w ogóle ich nie złożyło. W 2003 r. na 54 osoby prawne: 38 podatników złożyło deklaracje po terminie, a 1 nie złożył deklaracji. Organ podatkowy podjął stosowne czynności wobec 3 podatników, z których 2 złożyło deklaracje.

    W Gminie Cz. na 29 podatników 15 złożyło deklaracje po terminie, a 2 nie złożyło ich wcale. Organ podatkowy - poza przeprowadzeniem rozmów telefonicznych - nie podjął czynności w celu wyegzekwowania deklaracji. Nie wszczął także postępowania podatkowego. W 2003 r. na 32 podatników ustawowego terminu złożenia deklaracji nie dotrzymało 18, jeden podatnik w ogóle nie złożył deklaracji.

Brak należytej kontroli stwierdzono także w odniesieniu do dokonywanych przez pracowników kontrolowanych jednostek czynności sprawdzających. Kontrole przeprowadzone przez izby w wielu przypadkach stwierdziły, że składane przez podatników deklaracje podatkowe zawierały błędy o charakterze formalnym, jak również nieprawidłowości mające wpływ na wysokość zobowiązania podatkowego, wskazujące na nierzetelność złożonego dokumentu. Ujawnione uchybienia w tym zakresie dotyczyły, przykładowo: błędów o charakterze rachunkowym, zastosowania niewłaściwej stawki podatkowej, wykazywania w deklaracjach budynków innych niż mieszkalne związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej bez wykazania gruntów związanych z taką działalnością, jak również zadeklarowania przez przedsiębiorców i inne podmioty prowadzące działalność gospodarczą gruntów i budynków w kategorii pozostałe. Wszystkie opisane nieprawidłowości i wątpliwości powinny być ujawnione na etapie czynności sprawdzających.

            W wyniku czynności kontrolnych izby ujawniły przypadki: nieprawidłowego określenia przez podatników stawek podatkowych (w 2002 r. - w 4 gminach, w 2003 r. - w 2 gminach); wykazania w deklaracjach powierzchni gruntów niezgodnie z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów (w 2002 r. - w 29 gminach, w 2003 r. także w 29); nieprawidłowego określenia przedmiotu opodatkowania (zarówno w 2002 r., jak i w 2003 r. w 18 gminach). Zaniżenie należnego gminom podatku w wyniku wadliwego wykazania przez podatników przedmiotów opodatkowania (np. zadeklarowanie budynków związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej i brak wykazania gruntów) wyniosło 148 411,28 zł w 2002 r.174 196,07 zł w 2003 r.

    W Gminie D. stwierdzono zaniechanie dokonania czynności sprawdzających w odniesieniu do deklaracji na podatek od nieruchomości, w której jako podstawę opodatkowania sali gimnastycznej podano wartość budynku, a nie jej powierzchnię wyrażoną w m2. Zadeklarowany podatek został zawyżony o kwotę 63 353,60 zł.

    Zaniechanie dokonania czynności sprawdzających stwierdzono także w Mieście i Gminie S. Wskutek braku weryfikacji składanych przez podatników deklaracji, w których podatnicy zastosowali nieprawidłowe stawki podatku oraz nie wykazali gruntów podlegających opodatkowaniu zaniżono dochody w latach 2002 i 2003 odpowiednio o kwoty 22 346,90 zł i 34 191,30 zł.

    W Gminie Z. organ podatkowy w wyniku zaniechania czynności kontrolnych (sprawdzających) nie stwierdził nieprawidłowego określenia przedmiotu opodatkowania, poprzez wykazanie gruntów związanych z działalnością gospodarczą jako gruntów pozostałych, przez 4 podatników prowadzących działalność gospodarczą w 2002 r. oraz przez 6 podatników w 2003 r. W wyniku błędnego opodatkowania nastąpiło zaniżenie podatku o kwotę 36 534,26 zł w 2002 r. oraz o  46 255,45 zł w 2003 r.

    W Mieście L. stwierdzono, że jeden z podatników od 1999 r. wykazywał w składanych deklaracjach na podatek od nieruchomości powierzchnię gruntów niezgodną z powierzchnią wynikającą z ewidencji gruntów i budynków. W deklaracjach zaniżana była powierzchnia gruntów związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą o 3 080 m2. Powyższe skutkowało zapłatą niższego, niż należny, podatku o kwotę 7 730,80 zł. Taką samą nieprawidłowość ujawniono w Mieście K. Z., gdzie organ podatkowy nie weryfikował deklaracji podatkowych z danymi ewidencji gruntów. W próbie objętej kontrolą 3 osoby prawne zaniżyły powierzchnię podlegających opodatkowaniu gruntów łącznie o 6 963 m2.

    W wyniku kontroli przeprowadzonej w Mieście i Gminie Ł. ustalono, że podatnik w korekcie deklaracji podatkowej na 2002 r., złożonej w dniu 12 lipca 2002 r., wykazał zwiększenie wartości budowli podlegających opodatkowaniu z kwoty 3 123 794 zł na kwotę 8 885 992 zł, co wiązało się z podwyższeniem kapitału zakładowego spółki o wartość inwestycji polegającej na modernizacji oczyszczalni ścieków. Kontrolujący ustalili, że formalne przekazanie (dokumentem PT) wskazanego środka trwałego - modernizacja oczyszczalni ścieków - przez Gminę Ł. na rzecz podatnika nastąpiło w dniu 29 grudnia 2000 r. Faktyczne przekazanie oczyszczalni ścieków na rzecz podatnika nastąpiło w dniu 1 lipca 2000 r. (zgodnie z treścią uchwały nr 28/2000 Zarządu Miejskiego w Ł. z dnia 30 czerwca 2000 r. w sprawie likwidacji zakładu budżetowego w celu zawiązania Spółki Gminy z ograniczoną odpowiedzialnością). Dyspozycja ta nastąpiła już po zakończeniu robót modernizacyjnych w oczyszczalni, które zostały odebrane i przekazane na rzecz użytkownika z dniem 29 maja 2000 r. W wyniku modernizacji oczyszczalni ścieków wartość budowli wzrosła o kwotę 5 762 197,84 zł. Ponadto, zwiększyła się podstawa opodatkowania w odniesieniu do budynków związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, o powierzchnię 225,10 m2. W związku z powyższym, uwzględniając wynikającą z przedłożonych dokumentów wartość budowli i powierzchnię budynków, zadeklarowany przez podatnika podatek powinien wynosić dodatkowo - 105 396,96 zł.

    W Gminie L. w czterech przypadkach stwierdzono, że podatnicy deklarując budynki związane z prowadzoną działalnością gospodarczą nie wykazali w ogóle gruntów, co spowodowało zaniżenie podatku - w 2002 r. o kwotę 4 477,20 zł, a w 2003 r. o kwotę 5 332 zł.

    W Gminie H. Z. podatnik zadeklarował budynki związane z prowadzoną działalnością gospodarczą o powierzchni 7 669 m2, natomiast grunty wykazał jako grunty pozostałe (26 600 m2 w 2002 r. i 43 000 m2 w 2003 r). Zaniżenie podatku wynosiło - 9 713 zł w 2002 r. i 19 742 zł w 2003 r. Ten sam podatnik nabył we wrześniu 2002 r. nieruchomość od Gminy o łącznej powierzchni 17 100 m2, a podatek zadeklarował od dnia 1 stycznia 2003 r. Za okres październik - grudzień 2002 r. podatek nie został zapłacony. Wysokość podatku - 2 137,50 zł.

    W Mieście i Gminie Ś. podatnik wykazał w deklaracji budynki związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, nie wykazując gruntów - w 2002 r. zaniżono podatek o kwotę 13 431,64 zł, a w 2003 r. o kwotę 13 894,80 zł. Organ podatkowy nie podejmował w sprawie żadnych czynności wyjaśniających.

Kontrolą objęto także kwestie związane z egzekwowaniem odsetek z tytułu nieterminowego uiszczania przez podatników należności podatkowych. Zgodnie z art. 53 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa - od zaległości podatkowych nalicza się odsetki za zwłokę. Odsetki powinny być wpłacane przez podatników bez wezwania organu podatkowego. Wpłaty dokonywane przez podatników bardzo często nie pokrywały jednakże kwoty zaległości podatkowej i należnych od niej odsetek. W takiej sytuacji organ podatkowy powinien zaliczyć wpłatę proporcjonalnie na poczet kwoty zaległości podatkowej oraz kwoty odsetek za zwłokę w takim stosunku, w jakim, w dniu wpłaty pozostaje kwota zaległości podatkowej do kwoty odsetek za zwłokę (art. 55 § 2 ustawy). Reguła ta była niezwykle często naruszana przez kontrolowane jednostki. W 2002 r. naruszenie art. 55 § 2 ww. ustawy stwierdzono w 43 gminach, w 2003 r. w 46 gminach. Omawiana nieprawidłowość ma daleko idące konsekwencje, powoduje, bowiem, zaniżenie rzeczywistych kwot posiadanych zaległości podatkowych. Kwoty te przestają być objęte ewidencją (nastąpił odpis należności podatkowej) i sprawozdawczością. Nie prowadzi się w stosunku do nich czynności windykacyjnych, co ostatecznie prowadzi do przedawnienia. Istotne jest również to, że od pozostałej - po wskazanym zarachowaniu - kwoty zaległości podatkowej, w dalszym ciągu powinny być naliczane odsetki za zwłokę.

    W Gminie W. w 2002 r. stwierdzono, że w przypadku 4 podatników wpłaty przyjęte zostały w całości na poczet zaległości, a odsetki nie były dochodzone (kwota 3 649,10 zł).

W rezultacie przeprowadzonych przez izby kontroli stwierdzono, że kontrola podatkowa, mająca na celu sprawdzenie wywiązywania się z obowiązków przez podatników i inkasentów, nie była, w kontrolowanych jednostkach, podejmowana w ogóle lub podejmowano ją w bardzo ograniczonym zakresie. Istnieje niewątpliwie silny związek między rzetelnością realizowanych czynności sprawdzających a częstotliwością podejmowania kontroli podatkowych. Powierzchowna analiza składanych deklaracji podatkowych nie dawała podstaw do podjęcia działań kontrolnych. W świetle wyników kontroli całkowicie uzasadniona wydaje się teza, że kontrola podatkowa pozostaje bardzo słabo wykorzysty­wanym instrumentem, mogącym przyczynić się do skuteczniejszego egzekwowania wypełniania obowiązków przez podatników. W odniesieniu do osób prawnych i jednostek organizacyjnych ustalono, że kontrole przeprowadzano tylko w 16 jednostkach w 2002 r. (łącznie 168 kontroli) i w 19 jednostkach w 2003 r. (łącznie 195 kontroli). W rezultacie kontroli podatkowych kontrolowane gminy zwiększyły dochody z tytułu podatku od nieruchomości o kwotę 627 806 zł w 2002 r. oraz o kwotę 321 630 zł w 2003 r.

Kontrole przeprowadzone przez izby ujawniły również sytuacje nie podjęcia przez organy podatkowe żadnych działań w celu wyegzekwowania należnego gminie podatku, co wynikało, między innymi, z błędnej oceny, że dany podatnik nie jest objęty obowiązkiem podatkowym. Dotyczyło to, przykładowo nieprawidłowego zastosowania przepisów aktów prawa miejscowego, wprowadzających zwolnienia z podatku od nieruchomości. Omawiane sytuacje stwierdzono w 13 gminach w 2002 r. i 14 gminach w 2003 r. Skutkowały one zaniżeniem dochodów z tytułu podatku o kwotę 170 040 zł w 2002 r. i o kwotę 174 141 zł w 2003 r.

    W Mieście i Gminie G. W. przyjęto, że część podatników została zwolniona z podatku na podstawie uchwały Rady Miejskiej, która nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie weszła, zatem, w życie. Kwota zwolnień wynosiła 11 598,70 zł.

    W Mieście Ł. kontrolowana jednostka nie egzekwowała podatku od nieruchomości od instytucji kultury, uznając, że objęta jest ona zwolnieniem wprowadzonym przez uchwałę Rady Miejskiej. Wskazana uchwała dotyczyła jednakże wyłącznie jednostek budżetowych i zakładów budżetowych. Kwota podatku za lata 2002 i 2003 wyniosła 10 249,73 zł.

    W Gminie S. stwierdzono zawarcie umowy z Polską Telefonią Komórkową "Centertel", w której postanowiono, że wszelkie podatki obciążające przedmiot dzierżawy ponosi wydzierżawiający, wskutek czego nie egzekwowano w latach 2002 i 2003 deklaracji podatkowych i w konsekwencji podatku od dzierżawcy.

    W Gminie G. deklaracji podatkowej nie złożył powstały w 2003 r. zakład budżetowy w odniesieniu do otrzymanych w zarząd nieruchomości oraz budowli służących do wykonywania zadań statutowych. Kwota podatku wynosiła 31 078,30 zł. Brak opodatkowania gminnych jednostek organizacyjnych stwierdzono także w Gminie S., co dotyczyło Gminnego Ośrodka Kultury i Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. Zaniżenie podatku wyniosło w 2002 r. kwotę 7 911,60 zł, a w 2003 r. kwotę 8 382,30 zł.

    W Gminie K. uznano, że zwolnienia ustalone w uchwale rady gminy obejmujące grunty, budynki i budowle będące w posiadaniu lub trwałym zarządzie jednostek organizacyjnych gminy obejmują także ochotnicze straże pożarne. Zaniechano egzekwowania podatku w kwotach: za 2002 r. - 5 518 zł, za 2003 r. - 5 395 zł.

 

3.3.5.  Wymiar podatku od nieruchomości - osoby fizyczne

 

Jak wskazano w części charakteryzującej stan prawny zobowiązanie podatkowe wobec osób fizycznych powstaje poprzez doręczenie decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. W razie powstania obowiązku podatkowego, jego wygaśnięcia lub zaistnienia okoliczności mających wpływ na wysokość podatku osoby fizyczne mają obowiązek złożenia właściwemu organowi podatkowemu, w terminie 14 dni od wystąpienia określonych zdarzeń, informacji o nieruchomościach i obiektach budowlanych - według wzoru ustalonego uchwałą rady gminy (w 2002 r. - wykazu nieruchomości). Kontrole izb wykazały, że obowiązek ten jest bardzo często naruszany, czego powodem jest także brak wiedzy podatników, co do treści ich obowiązków podatkowych. Przypadki nieterminowego składania informacji (wykazów) stwierdzono w 72 gminach w 2002 r. i w 75 gminach w 2003 r. Źródłem informacji dla organu podatkowego pozostawały wówczas przesyłane do gminy odpisy aktów notarialnych, zawiadomienia o zmianach w ewidencji gruntów i budynków, decyzje wydawane w toku procesu inwestycyjnego (np. pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego). Dokumenty te powinny stanowić podstawę do wszczęcia postępowania podatkowego zmierzającego do ustalenia zobowiązania podatkowego lub zmiany jego wysokości. W wyniku kontroli stwierdzono, że czynności takie były w większości przypadków podejmowane. Zaniechanie podjęcia działań - mimo posiadania stosownej dokumentacji - ujawniono w 18 jednostkach w 2002 r. i w 24 jednostkach w 2003 r. Wskutek braku ustalenia wysokości zobowiązań podatkowych - mimo posiadania przez organ podatkowy stosownych dokumentów - zaniżono dochody o 4 263 zł w 2002 r. i 10 132 zł w 2003 r.

    W Mieście i Gminie P. stwierdzono, że na przyjętą próbę 55 podatników - 45 podatników prowadzących działalność gospodarczą nie złożyło stosownych wykazów nieruchomości (informacji o nieruchomościach i obiektach budowlanych), wskutek czego w latach 2002 i 2003 nie zostały wydane w stosunku do nich decyzje ustalające wysokość zobowiązań podatkowych. Organ podatkowy nie podjął żadnych czynności w celu dokonania wymiaru podatku z powodu braku wiedzy o wpisach w ewidencji działalności gospodarczej, co wynikało z nieprawidłowego obiegu dokumentów w Urzędzie.

    W Gminie R. stwierdzono brak opodatkowania dzierżawców nieruchomości gminnych (w 2002 r.- 22 podatników, w 2003 r. - 25 podatników), co wynikało, m. in., z wadliwego obiegu dokumentów i informacji w Urzędzie Gminy.

Nie stwierdzono istotnych naruszeń w zakresie decyzji ustalających wysokość podatku. Najwięcej uchybień związanych było z niezgodnością przyjętych jako podstawa opodatkowania powierzchni gruntów w porównaniu z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów. Wskazane nieprawidłowości wystąpiły w 20 gminach w 2002 r. i w 19 gminach w 2003 r. W decyzjach prawidłowo określano obowiązujące stawki podatkowe (uchybienia stwierdzono tylko w 2 jednostkach). Natomiast, w 12 gminach w 2002 r. i 9 gminach w 2003 r. stwierdzono wadliwe określenie przedmiotu opodatkowania. Uchybienia spowodowały zaniżenie wymierzonego podatku o kwotę 4 231 zł w 2002 r. i kwotę 6 437 zł w 2003 r.

Z uwagi na konieczność zagwarantowania rytmicznego wpływu środków do budżetu istotne jest zapewnienie doręczania decyzji podatkowych w terminach umożliwiającym podatnikom zapłatę pierwszej raty podatku w ustawowym terminie jej płatności (do 15 marca). Opóźnienia w tym zakresie mogą skutkować niemożnością wykonania założonych dochodów (zob. art. 29 ust. 2 ustawy o finansach publicznych), co może oznaczać konieczność zaciągnięcia pożyczek, kredytów na pokrycie występującego w ciągu roku niedoboru budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W 2002 r. nieterminowe doręczenie decyzji podatkowych stwierdzono w 23 gminach, a w 2003 r. w 49 gminach. Istotny wzrost liczby jednostek, w których stwierdzono uchybienie, związany był z wejściem w życie zmian w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych.

Podobnie, jak w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych stwierdzono uiszczanie przez osoby fizyczne należności podatkowych po terminie płatności i brak rozliczania wpłaty podatnika proporcjonalnie na kwotę zaległości i kwotę odsetek. Nieprawidłowość powyższą ujawniono w 28 gminach w 2002 r. i w 26 gminach w 2003 r.

    W Gminie Ż. na 41 wpłat podatników zalegających z zapłatą należności podatkowych stwierdzono, że tylko w ośmiu przypadkach organ podatkowy dokonał proporcjonalnego zaliczenia wpłaty na poczet zaległości i odsetek (w żadnym wypadku wpłata nie pokrywała zaległości i odsetek). Zaniechano dochodzenia należnych odsetek w wysokości 437,40 zł.

Ilość kontroli podatkowych podjętych przez gminne organy podatkowe wobec osób fizycznych była większa niż w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych. Kontrole takie przeprowadzono w 42 jednostkach w 2002 r. (łącznie 891 kontroli) i w 46 w 2003 r. (łącznie 3203 kontrole). W ich wyniku gminy zwiększyły dochody z tytułu podatku od nieruchomości o kwotę 738 897 zł w 2002 r. oraz o kwotę 1 205 684 zł w 2003 r. Koniecznym jest by organy podatkowe zintensyfikowały działania w zakresie kontroli podatkowej, co w połączeniu z wnikliwym badaniem składanych przez podatników deklaracji i informacji podatkowych będzie miało bezpośrednie przełożenie na wysokość realizowanych dochodów.

    W Gminie S. W. w wyniku przeprowadzonej w 2002 r. kontroli podatkowej stwierdzono nieprawidłowe podanie w wykazie nieruchomości powierzchni budynków związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Nie spowodowało to zmiany wysokości zobowiązania podatkowego, nawet w sytuacji, gdy podatnik w korekcie wykazu sam podał powierzchnię budynków zgodną z ustaleniami kontroli podatkowej. W przypadku innego podatnika - mimo wykazania w złożonym wykazie powierzchni 1 300 m2 związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą organ podatkowy dokonał wymiaru opodatkowując wyłącznie 30 m2 (1 270 m2 opodatkowano jako grunty pozostałe w 2002 r. i w ogóle nie opodatkowano w 2003 r.).

Kontrola dotycząca prawidłowości poboru podatku w drodze inkasa wykazała, że najwięcej naruszeń związanych było z nieterminowym uiszczaniem przez inkasentów pobranych kwot należności podatkowych. Przypadki takie stwierdzono w 25 gminach w 2002 r. i w 22 gminach w 2003 r. W sytuacji opóźnień tylko w 1 gminie w 2002 r. i w 3 gminach w 2003 r. pobrano od inkasentów odsetki za zwłokę w zapłacie. Zgodnie z art. 47 § 4a ustawy Ordynacja podatkowa - terminem płatności dla inkasentów jest dzień następujący po ostatnim dniu, w którym, zgodnie z przepisami prawa podatkowego, wpłata podatku powinna nastąpić, chyba, że organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego wyznaczył termin późniejszy. Pożądane jest by gminy analizowały czy nie istnieje potrzeba określenia terminu zapłaty dla inkasentów.

Prawidłowo wypłacano, natomiast, wynagrodzenie za czynności inkasa. Uchybienia w tym zakresie stwierdzono w 3 jednostkach w 2002 r. i w 4 jednostkach w 2003 r.

 

3.3.6.  Umarzanie zaległości podatkowych

 

W 2002 r. organy podatkowe kontrolowanych jednostek samorządu terytorialnego wydały decyzje umarzające zaległości podatkowe w zakresie podatku od nieruchomości na kwotę 32 812 688 zł, odmawiając umorzenia zaległości w wysokości 24 241 231 zł. W 2003 r. kwoty te przedstawiały się odpowiednio - 22 584 133 zł i 10 812 334 zł.

Umorzenie zaległości podatkowej oznacza utratę przez gminy określonego dochodu, jak również naruszenie zasady powszechnego obowiązku ponoszenia obciążeń podatkowych. Wobec tego niezwykle ważne jest by organ podatkowy wszechstronnie ocenił stan faktyczny w celu ustalenia czy spełnione zostały ustawowe przesłanki, umożliwiające podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Niezbędnym tego warunkiem jest przeprowadzenie postępowania podatkowego i zgromadzenie materiału dowodowego.

Wyniki kontroli przeprowadzonych wskazują, że w wielu sytuacjach organy podatkowe w ogóle nie podejmowały czynności dla wyjaśnienia stanu faktycznego pod kątem spełnienia przesłanek umorzenia zaległości podatkowych określonych w art. 67 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Naruszenie takie stwierdzono w odniesieniu do 738 decyzji (w 35 gminach), na podstawie, których umorzono zaległości podatkowe w łącznej kwocie 2 173 865 zł. Konsekwencją opisanego naruszenia był brak uzasadnienia faktycznego decyzji przyznających ulgi w zapłacie podatku, w którym to uzasadnieniu organ podatkowy powinien wskazać fakty, które uznał za udowodnione; dowody, którym dał wiarę oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Prawo gminnych organów podatkowych do udzielania ulg w zapłacie podatku nie może oznaczać dowolności działania w powyższym zakresie. Zaniechanie przeprowadzenia postępowania podatkowego oznacza, że wydana decyzja w żaden sposób nie będzie weryfikowalna, a granica między uznaniem administracyjnym a arbitralnością zostanie przekroczona.

    W Mieście i Gminie Ś. spośród 60 decyzji umorzeniowych w 42 przypadkach stwierdzono brak zebrania materiału dowodowego w ramach postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie czy zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie ulgi w zapłacie podatku. W 15 decyzjach organ podatkowy ograniczył się wyłącznie do sformułowania „wyrażam zgodę na umorzenie zaległości”.

    W Gminie Cz. na 65 zbadanych decyzji dotyczących umorzenia zaległości podatkowych w 25 przypadkach stwierdzono zaniechanie przeprowadzenia postępowania podatkowego (łączna kwota - 17 625 zł). Umarzane były także odsetki bez wydawania decyzji administracyjnych (adnotacja Wójta na wniosku podatnika). Zamiast uzasadnienia faktycznego zamieszczano formułę „na wniosek podatnika postanowiono umorzyć zobowiązania podatkowe”.

Kontrola omawianych zagadnień wykazała także przypadki stosowania instytucji umorzenia zaległości podatkowych do należności, których termin płatności jeszcze nie minął (130 decyzji w 17 gminach), wydawania decyzji przez podmioty nieuprawnione (78 decyzji w 7 gminach, na łączną kwotę 41 260 zł). W 21 jednostkach stwierdzono naruszenie przepisów ustawy Ordynacja podatkowa określających terminy załatwiania spraw. W 3 przypadkach (2 gminy) przy załatwianiu sprawy nie zachowano wymaganej formy decyzji. Stwierdzono także przypadki wydawania decyzji o umorzeniu zaległości z zastrzeżeniem warunku (najczęściej zapłata części zaległości) oraz stosowania instytucji zaniechania poboru podatku, która to instytucja od dnia 1 stycznia 2001 r. nie mogła być stosowana przez gminne organy podatkowe.

    W Gminie Ł. ujawniono, że 11 decyzji w sprawie umorzenia zaległości podatkowych wydanych zostało przez Sekretarza Gminy, który nie posiadał w tym zakresie stosownego upoważnienia Wójta Gminy. Łączna kwota umorzonych zaległości objęta wydanymi decyzjami wynosiła 23 594 zł.

    W Gminie S. ustalono, że z datą 4 stycznia 2002 r. wpłynął wniosek podatnika dotyczący umorzenia obciążeń z tytułu podatku od nieruchomości za pierwszy kwartał 2002 r. Pismem z dnia 25 stycznia 2002 r. Zarząd Gminy rozstrzygnął o odroczeniu zobowiązania podatkowego do dnia 28 lutego 2002 r., co naruszało przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, zgodnie z którymi organem podatkowym rozstrzygającym w I instancji jest wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta), a sprawy podatkowe załatwiane są w drodze decyzji.

    W Gminie K. stwierdzono, że wnioski podatników dotyczące umorzenia zaległości podatkowych były przedmiotem obrad na sesji rady gminy, gdzie po dyskusji były one poddane pod głosowanie jawne (kto jest za umorzeniem zaległości).

W odniesieniu do 8 postępowań (w 3 gminach) ujawniono, że brali w nim udział pracownicy podlegający wykluczeniu na podstawie art. 130 ustawy Ordynacja podatkowa. Trzy decyzje (w 2 gminach) zostały wydane przez gminny organ podatkowy, mimo istnienia przesłanek wyłączenia organu (art. 130 ustawy Ordynacja podatkowa).

 

3.3.7.  Rachunkowość w zakresie podatku

 

Kontrola dotycząca prawidłowości prowadzenia ewidencji należności z tytułu podatku wykazała szereg nieprawidłowości, często w zakresie zagadnień o charakterze zupełnie podstawowym. Aż w 29 gminach stwierdzono brak objęcia ustalonymi przez kierownika jednostki zasadami prowadzenia rachunkowości zasad dotyczących realizowanych przez gminy należności podatkowych. Zasady rachunkowości dotyczące podatków i opłat w jednostkach samorządu terytorialnego obejmują prowadzenie ewidencji księgowej należnych i pobranych podatków i opłat (przypisy, odpisy, wpłaty, zwroty) oraz kontrolę terminowej realizacji zobowiązań i likwidację nadpłat. Ewidencja księgowa podatków i opłat powinna stanowić integralną część ewidencji księgowej urzędu, zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 maja 1999 r. w sprawie zasad rachunkowości i planu kont dla prowadzenia ewidencji podatków i opłat dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego. W 31 gminach stwierdzono, że korzystając w prowadzonej ewidencji z programów informatycznych kierownik jednostki nie ustalił wykazu zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na komputerowych nośnikach danych z określeniem ich struktury, wzajemnych powiązań oraz ich funkcji w organizacji całości ksiąg rachunkowych i w procesach przetwarzania danych oraz nie opisał systemu informatycznego, zawierającego wykaz programów, procedur lub funkcji, w zależności od struktury oprogramowania, wraz z opisem algorytmów i parametrów oraz programowych zasad ochrony danych, w tym w szczególności metod zabezpieczenia dostępu do danych i systemu ich przetwarzania, zgodnie z postanowieniami art. 10 ustawy o rachunkowości. W 23 gminach przyjęty plan kont nie spełniał wymogów wynikających z przepisów ww. rozporządzenia Ministra Finansów. W 12 jednostkach stwierdzono zaniechanie prowadzenia ewidencji analitycznej do konta 221. Brak ewidencji analitycznej utrudniał lub nawet uniemożliwiał bieżącą kontrolę wywiązywania się przez podatników z obowiązku terminowego uiszczania podatku. Ogółem naruszenia w zakresie ewidencji podatku od nieruchomości stwierdzono w 31 jednostkach. Najczęściej dotyczyły one nieprawidłowego ujmowania kwot należnych i wpłaconych odsetek.

    W Gminie K. w opisie przyjętych zasad rachunkowości nie zamieszczono unormowań w zakresie ewidencji podatków, z wyjątkiem ogólnego określenia zasad prowadzenia ewidencji pomocniczej do konta 221 i 750. Zarówno w ewidencji analitycznej, jak i syntetycznej nie księgowano przypisu odsetek od zaległości podatkowych. Stwierdzono także, że nie przeksięgowano z konta 221 na konto 226 należności zabezpieczonych hipoteką ustawową w kwocie 4 373,90 zł.

    W Gminie B. stwierdzono dokonywanie przypisów na kontach podatników mimo braku doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego.

    W Gminie Cz. konta podatkowe dla podatników prowadzone były nieczytelnie, dla poszczególnych podatników nie przyporządkowano numerów stron, brak było bilansów zamknięcia i otwarcia konta, przypisów. Stwierdzono także dokonywanie przypisów mimo braku deklaracji oraz brak dat dokonywanych zapisów księgowych.

            Nieprawidłowo prowadzona ewidencja powoduje w wielu przypadkach nierzetelne sporządzanie sprawozdań budżetowych.

 

3.3.8.  Sprawozdawczość budżetowa

 

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - w celu wyliczenia na 2004 r. części wyrównawczej subwencji ogólnej dla gmin oraz wpłat na część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin przyjmuje się dochody podatkowe gminy, w tym podatek od nieruchomości, wykazane w sprawozdaniach sporządzonych za 2002 r. W celu wyliczenia wskazanej części subwencji ogólnej oraz wpłat na część równoważącą subwencji ogólnej na 2005 r. przyjmuje się dochody podatkowe gminy, w tym podatek od nieruchomości, wykazane w sprawozdaniach sporządzonych za 2003 r.

Z uwagi na znaczenie danych wykazywanych w sprawozdaniach budżetowych kontrole przeprowadzone przez regionalne izby obrachunkowe miały za zadanie weryfikację rzetelności tych sprawozdań. Kontrolą objęto sprawozdania roczne Rb-PDP z wykonania podstawowych dochodów podatkowych, sporządzone za 2002 i za 2003 r., zwracając szczególną uwagę na dane dotyczące wykonanych dochodów, skutków finansowych obniżenia górnych granic stawek podatkowych oraz skutków finansowych udzielonych przez gminę ulg, odroczeń, umorzeń.

W latach 2002 i 2003 jednostki objęte kontrolą wykazały, że skutki finansowe obniżenia stawek podatkowych wyniosły: w 2002 r. ogółem kwotę - 95 242 166 zł, w tym w zakresie podatku od nieruchomości kwotę - 87 347 644 zł; w 2003 r. - kwota ogółem wynosiła - 142 399 661 zł, w tym w zakresie podatku od nieruchomości - 124 289 328 zł. W odniesieniu do skutków finansowych udzielonych ulg, odroczeń i umorzeń kontrolowane jednostki wykazały następujące dane: w 2002 r. - kwota ogółem 59 645 954 zł, w tym w zakresie podatku od nieruchomości - kwota 49 384 455 zł; w 2003 r. - kwota ogółem 53 047 849 zł, w tym podatek od nieruchomości - 45 305 093 zł[45]. Dane w ww. zakresie wg typów gmin prezentują poniższe tabele.

 

         Skutki obniżenia stawek podatkowych ogółem oraz w zakresie podatku od nieruchomości w latach 2002 i 2003 z uwzględnieniem typów gmin

Gminy

Skutki obniżenia stawek podatku w zł

2002

2003

łącznie

w tym    podatek od nieruchomości

%  (3:2)

łącznie

w tym     podatek od nieruchomości

%  (6:5)

1

2

3

4

5

6

7

Ogółem, z tego:

95 242 166

87 347 644

91,7

142 399 661

124 289 328

87,3

- miejskie

48 497 272

48 061 832

99,1

85 435 291

75 452 972

88,3

- miejsko-wiejskie

30 228 038

26 741 292

88,5

37 480 851

33 451 577

89,3

- wiejskie

16 516 856

12 544 520

76,0

19 483 519

15 384 779

79,0

 

         Skutki udzielonych ulg, umorzeń stawek podatkowych ogółem oraz w zakresie podatku od nieruchomości w latach 2002 i 2003 z uwzględnieniem typów gmin

Gminy

Skutki udzielonych ulg, umorzeń w zł

2002

2003

łącznie 

w tym    podatek od nieruchomości

%  (3:2)

łącznie           (w zł)

w tym     podatek od nieruchomości

%  (6:5)

1

2

3

4

5

6

7

Ogółem, z tego:

59 645 954

49 384 455

82,8

53 047 849

45 305 093

85,4

- miejskie

35 626 514

31 253 303

87,7

28 692 241

24 644 911

85,9

- miejsko-wiejskie

16 978 936

13 116 879

77,3

17 748 387

15 625 030

88,0

- wiejskie

7 040 504

5 014 273

71,2

6 607 221

5 035 152

76,0

 

W wyniku kontroli ustalono, że wszystkie gminy sporządziły sprawozdania i przekazały do właściwej regionalnej izby obrachunkowej. Nie stwierdzono niezgodności między danymi objętymi sprawozdaniem Rb-PDP a sprawozdaniem Rb-27S z wykonania planu dochodów budżetowych jst. Wiele nieprawidłowości ujawniono jednakże w zakresie wykazanych danych, co dotyczyło zarówno podania danych niezgodnych z ewidencją, jak i ze stanem faktycznym.

Nieprawidłowe wykazanie danych dotyczących kwoty wykonanych dochodów z tytułu podatku od nieruchomości stwierdzono w 2002 r., w 4 gminach (zaniżono dochody o kwotę 195 125 zł, zawyżono o kwotę 5 761 zł) i w 2 gminach w 2003 r. (zaniżono dochody o kwotę 139 613 zł, zawyżono o kwotę 41 109 zł).

Nieprawidłowe wykazanie danych dotyczących skutków finansowych obniżenia stawek podatkowych w zakresie podatku od nieruchomości stwierdzono w 23 gminach w 2002 r. (zawyżono podane skutki o kwotę 577 840 zł, zaniżono o kwotę 322 228 zł) i w 24 gminach w 2003 r. (zawyżono podane skutki o kwotę 704 519 zł, zaniżono o kwotę 265 866 zł).

Nieprawidłowe wykazanie danych dotyczących skutków finansowych udzielonych przez gminę ulg, umorzeń, odroczeń stwierdzono w 43 gminach w 2002 r. (zawyżono podane skutki o kwotę 218 453 zł, zaniżono o kwotę 1 786 864 zł) i w 45 gminach w 2003 r. (zawyżono podane skutki o kwotę 711 557 zł i zaniżono o kwotę 1 603 809 zł). Nierzetelne wykazywanie danych wynikało, w szczególności, z nie ujmowania skutków zwolnień wynikających z uchwał podejmowanych przez rady gmin, ujmowania skutków finansowych nie objętych danym okresem sprawozdawczym (np. wykazanie kwoty dotyczącej odroczenia terminu zapłaty podatku, który to termin minął przed upływem roku, za który sporządzono sprawozdanie), nie wykazywania wszystkich kwot wynikających z wydanych decyzji o przyznaniu ulg w zapłacie podatku.

    W Mieście i Gminie T. stwierdzono zawyżenie wykazanych skutków finansowych udzielonych ulg, umorzeń, odroczeń, co spowodowało zawyżenie wykazanych skutków finansowych udzielonych o kwotę 45 154,07 zł za 2002 r. i o kwotę 28 629,84 zł za 2003 r.

    W Mieście i Gminie Ś, w sprawozdaniach za lata 2002 - 2003 nie wykazano skutków zwolnień wprowadzonych uchwałami organu stanowiącego, które objęły, m.in., Dom Kultury, Ośrodek Sportu i Rekreacji, Bibliotekę Publiczną i Muzeum Regionalne. Zaniżono wykazane skutki finansowe udzielonych ulg, umorzeń, odroczeń o kwotę 55 198 zł w 2002 r. i o kwotę 64 509 w 2003 r.

    W Gminie W. w sprawozdaniu Rb-PDP w zakresie skutków finansowych udzielonych ulg, umorzeń, odroczeń wykazano wyłącznie kwoty wynikające z uchwał rady gminy, pomijając skutki finansowe wynikające z decyzji organu podatkowego (2002 r. - 9 265 zł, 2003 r. - 21 523,70 zł). W tej samej Gminie nierzetelnie wykazano skutki finansowe obniżenia stawek podatkowych (2002 r. - zaniżono - 5 557,15 zł, 2003 r. - zawyżono - 4 111,61 zł).

    W Gminie L. stwierdzono, że w 2002 r. Wójt Gminy wydał 10 decyzji dotyczących odroczenia terminu płatności podatku. W 9 przypadkach odroczenie terminu upływało przed dniem 31 grudnia 2002 r. Mimo powyższego - w sprawozdaniu Rb-PDP na koniec 2002 r. wykazane zostały skutki finansowe obejmujące wszystkie wydane decyzje, co skutkowało zawyżeniem wykazanej kwoty o 45 611 zł. W wyniku analogicznych nieprawidłowości w 2003 r. zawyżono kwotę skutków udzielonych odroczeń, umorzeń o 66 481,20 zł. Jednocześnie w sprawozdaniu skutki wynikające ze zwolnień przewidzianych w uchwale Rady Gminy (kwota 123 072,78 zł) wykazane zostały jako skutki obniżenia górnych stawek podatków.

    W Mieście i Gminie Ś. w sprawozdaniach Rb-PDP i Rb-27S za 2002 r. nie ujęto skutków zwolnienia z podatku od nieruchomości jednostek organizacyjnych podległych gminie, wprowadzonych uchwałą Rady Miejskiej. Kwota ta wynosiła 55 198 zł. Skutkowało to uzyskaniem wyższej niż należna kwoty podstawowej części subwencji wyrównawczej na 2004 r. o 41 327 zł. W 2003 r. w sprawozdaniach nie ujęto z kolei skutków zwolnienia przez organ stanowiący nieruchomości gminnych wykorzystywanych na cele kultury, kultury fizycznej, sportu, ochrony przeciwpożarowej i pomocy społecznej - 64 509 zł.

            Stwierdzone nieprawidłowości wynikały z braku należytej staranności koniecznej przy sporządzaniu sprawozdań, jak również z niedostatecznej wiedzy właściwych rzeczowo pracowników w zakresie obowiązujących regulacji prawnych.

W sytuacji ujawnienia nieprawidłowości w zakresie wykazanych danych izby formułowały wnioski pokontrolne zobowiązujące kontrolowane jednostki do sporządzenia stosownych korekt, które przekazywane były regionalnym izbom obrachunkowym i Ministrowi Finansów.

 

3.3.9.  Windykacja zaległości podatkowych

 

W latach 2002 i 2003 w jednostkach objętych kontrolą stwierdzono wzrost zaległości z tytułu podatku od nieruchomości. Zaległości w podatku od nieruchomości, podatku rolnego, podatku od środków transportowych, podatku leśnego wynosiły łącznie na dzień 1 stycznia 2002 r. kwotę 220 808 269 zł, w tym podatek od nieruchomości - 195 894 849 zł (88,7%). Na dzień 31 grudnia 2002 r. zaległości ogółem z wymienionych podatków wynosiły kwotę 277 600 329 zł, w tym podatek od nieruchomości - 250 775 651 zł (90,3%). Na dzień 31 grudnia 2003 r. zaległości ogółem z ww. podatków wynosiły kwotę 323 336 817 zł, w tym z podatku od nieruchomości - 293 518 505 zł (90,8%). Zaległości ogółem wzrosły w podanym okresie o 68,3%, zaległości w zakresie podatku od nieruchomości o 66,7%. Zaległości z tytułu podatku od nieruchomości w stosunku do dochodów w kontrolowanych jednostkach przedstawia poniższe zestawienie.

 

Lata

Dochody wykonane

Zaległości
(wg stanu na koniec roku)

%
(3:2)

1

2

3

4

Ogółem, z tego:

1 674 455 621

544 294 156

32,5

2002

810 323 855

250 775 651

30,9

2003

864 131 766

293 518 505

34,0

 

            Wzrost zaległości podatkowych wynikał, m. in. z trudnej sytuacji finansowej wielu podatników, ogłoszenia stanu likwidacji lub upadłości. W części, wzrost kwot zaległości podatkowych związany był także z zaniechaniem lub nieterminowym podejmowaniem przez gminy czynności windykacyjnych. Przypadki nieterminowego wysyłania upomnień stwierdzono w 59 kontrolowanych jednostkach, natomiast aż w 73 gminach ujawniono przypadki nie wystawiania w obowiązującym terminie lub zaniechania wystawienia tytułów wykonawczych. Stanowiło to naruszenie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i przepisów rozporządzenia Ministra Finansów w tym zakresie. Dodatkowo, w 11 gminach stwierdzono nieprawidłowe prowadzenie ewidencji upomnień, a w 8 gminach wadliwe prowadzenie ewidencji tytułów wykonawczych. Szczególnie w małych gminach zauważalna była praktyka podejmowania czynności windykacyjnych po upływie dwóch lub trzech terminów płatności rat podatku (lub więcej - w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych), co uzasadniane było względami ekonomicznymi (duża liczba bezskutecznych egzekucji i brak zwrotu kosztów upomnienia) i zbyt dużym obciążeniem pracowników nałożonymi na nich obowiązkami. W niektórych przypadkach zaniechanie podjęcia czynności windykacyjnych było działaniem mającym na celu udzielenie pomocy podatnikowi znajdującemu się w ciężkiej sytuacji finansowej, np. utrzymanie poziomu zatrudnienia.

    W Mieście i Gminie P. organ podatkowy nie podjął żadnych czynności windykacyjnych w stosunku do zaległości podatkowych obciążających osoby prawne, na łączną kwotę 549 159 zł. Zaległości dotyczyły lat 1999 - 2003.

    W Mieście L. stwierdzono nieterminowe podejmowanie czynności windykacyjnych wobec podatników - osób fizycznych. W 7 przypadkach - na 8 wybranych losowo podatników - stwierdzono wystawienie upomnień od 7 do 40 dni po terminie płatności, w 2 przypadkach 128 i 141 dni, a w jednym przypadku 239 dni po terminie płatności. Tytuły wykonawcze dla podatników, którzy nie wpłacili zaległości w terminie określonym w upomnieniu wystawiono z opóźnieniem od 28 do 189 dni.

    W Mieście i Gminie Z. ustalono, że w latach 2002 i 2003 wystawiano tytuły wykonawcze przeciętnie 65 dni po terminie określonym w upomnieniu.

    W Gminie L. nie prowadzono ewidencji upomnień wysyłanych do podatników, a w 2003 r. w ogóle nie przekazywano upomnień. W latach 2002 i 2003 dla 402 dłużników nie wystawiono tytułów wykonawczych na łączną kwotę 47 521 zł.

            Zauważyć należy, że coraz więcej gmin korzysta z możliwości zabezpieczenia zaległości podatkowych poprzez wpis hipoteki przymusowej na nieruchomościach dłużników (art. 34 ustawy Ordynacja podatkowa). Z 119 gmin objętych kontrolą, w 52 ustanowiono ogółem 863 hipoteki. W żadnej z objętych kontrolą jednostek nie zabezpieczono wykonania zobowiązania podatkowego poprzez ustanowienie zastawu skarbowego (art. 41 ustawy). Ustanowienie hipoteki lub zastawu skarbowego zapobiega przedawnieniu zobowiązania podatkowego, jednakże po upływie terminu przedawnienia zobowiązania te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu (art. 70 § 8 ustawy Ordynacja podatkowa).

 

3.3.10.   Podsumowanie i wnioski

 

Czynności kontrolne ujawniły szereg uchybień i nieprawidłowości, w części skutkujących zaniżeniem realizowanych dochodów. Dotyczyło to - przede wszystkim, dokonywanych przez gminny organ podatkowy czynności sprawdzających. Z uwagi na powierzchowność wskazanych czynności w wielu przypadkach nie zostały zauważone oczywiste nieprawidłowości związane z określeniem przedmiotu opodatkowania, w składanych przez podatników deklaracjach. W szeregu przypadkach służby finansowe nie skorzystały z instrumentów prawnych, celem wyjaśnienia niezgodności i wątpliwości związanych ze składanymi przez podatników deklaracjami podatkowymi. Istotne zastrzeżenia sformułowane przez izby dotyczyły także udzielanych przez gminy ulg w zapłacie podatku (umorzenie zaległości podatkowej, rozłożenie zapłaty podatku lub zaległości na raty, odroczenie terminu zapłaty podatku lub zaległości podatkowej)[46]. W wielu sytuacjach organ podatkowy zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co czyniło podejmowane rozstrzygnięcia decyzjami arbitralnymi, a organ kontroli pozbawiało możliwości stwierdzenia jaki ważny interes podatnika lub interes publiczny stanowił przesłankę do odstąpienia od zasady powszechności opodatkowania. Wyniki kontroli wykazały także wiele naruszeń dotyczących ewidencji realizowanych dochodów oraz prawidłowości sporządzania sprawozdawczości budżetowej. Brak bieżącej kontroli w odniesieniu do terminów dokonywania wpłat przez podatników powodował opóźnienia w podejmowaniu czynności windykacyjnych wobec podatników zalegających z zapłatą należności podatkowych. Na przestrzeni lat objętych kontrolą zauważalny był istotny wzrost kwot zaległości podatkowych. Ujawniono także przypadki całkowitego zaniechania prowadzenia czynności windykacyjnych. Mimo istnienia ku temu stosownych przesłanek w większości kontrolowanych jednostek stwierdzono brak podejmowania kontroli podatkowych. W gminach, gdzie kontrole były przeprowadzane stwierdzono, że skutkowały one bardzo często zwiększeniem wymiaru zobowiązań podatkowych. W przekazywanych kontrolowanym jednostkom wystąpieniach pokontrolnych izby wnioskowały o:

-         rzetelną weryfikację deklaracji podatkowych,

-         podjęcie czynności wyjaśniających w odniesieniu do stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie określenia przez podatników przedmiotu opodatkowania,

-         podejmowanie - w uzasadnionych przypadkach - kontroli podatkowych,

-         prowadzenie postępowań podatkowych przed wydaniem decyzji udzielających ulg w zapłacie podatku,

-         zamieszczanie uzasadnienia w decyzjach przyznających ulgi w zapłacie podatku,

-         bieżącą kontrolę terminowości uiszczania przez podatników należności podatkowych oraz konsekwentne prowadzenie czynności mających na celu wyegzekwowanie zaległych kwot podatku,

-         uzupełnienie prowadzonej ewidencji dotyczącej realizacji dochodów podatkowych oraz przestrzeganie zasad ewidencjonowania przedmiotowych operacji finansowych,

-         skorygowanie błędnie wykazanych danych w sprawozdaniach budżetowych oraz przestrzeganie zasad ich sporządzania.

Ustalenia kontroli uzasadniają sformułowanie następujących wniosków:

1.       Kontrola wykazała, że część stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości wynikała z niedostatecznej wiedzy pracowników. Brak znajomości unormowań, zarówno w zakresie ogólnego prawa podatkowego, jak i konstrukcji podatku od nieruchomości wpłynęła na wystąpienie nieprawidłowości w zakresie wymiaru zobowiązań podatkowych, prowadzenia ewidencji wpływów podatkowych oraz sporządzania sprawozdań budżetowych. Kontrola w omawianym obszarze musi zostać uzupełniona poprzez działalność szkoleniowa - informacyjną.

2.       Ujawnione nieprawidłowości w zakresie wymiaru i poboru podatku w przeważającym stopniu związane były z zaniechaniem dokonania przez organ podatkowy czynności sprawdzających wobec składanych przez podatników deklaracji (informacji) podatkowych lub dokonaniem tych czynności w sposób pobieżny i powierzchowny. Bieżąca kontrola dotycząca deklaracji podatkowych skoordynowana z kontrolą podatkową (po bezskutecznym wykorzystaniu instrumentów prawnych wynikających z art. 274 i 274a ustawy Ordynacja podatkowa lub niezależnie od nich) w istotny sposób wpłynie na realizację dochodów z podatku w prawidłowej wysokości.

3.       Szczególnie w małych gminach charakterystyczną nieprawidłowością było zaniechanie prowadzenia postępowań podatkowych poprzedzających wydanie decyzji o udzieleniu ulgi w zapłacie podatku (np. umorzenie zaległości podatkowej). Niezależnie od wielkości jednostki samorządowej i zakresu wiedzy wójta o problemach mieszkańców, obowiązkiem organu podatkowego jest zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego pozwalającego na ocenę zaistnienia przesłanek, od których uzależnione jest udzielenie ulgi w zapłacie. W przeciwnym wypadku mamy do czynienia z rozstrzygnięciami o charakterze arbitralnym i dowolnym.

4.       Szczególnie niepokojąca jest bardzo duża liczba stwierdzonych przypadków nieprawidłowego wykazania danych w sprawozdaniach budżetowych, w szczególności - w odniesieniu do skutków finansowych obniżenia stawek podatkowych oraz skutków finansowych udzielonych przez gminy zwolnień, umorzeń i odroczeń. Konsekwencją nierzetelnego wykazania danych może być obowiązek zwrotu części subwencji ogólnej wraz z odsetkami. Jak wskazano w punkcie 1 przyczyną nieprawidłowości w wielu sytuacjach był brak znajomości prawa podatkowego.

5.       Nieprawidłowości stwierdzono także w zakresie bieżącej kontroli, w przypadku podejmowanych czynności windykacyjnych. Nieprawidłowe funkcjonowanie procedur kontrolnych skutkowało znacznymi często opóźnieniami w podejmowaniu stosownych czynności lub całkowitym ich zaniechaniem. W wielu wypadkach bieżąca kontrola realizacji przez podatników obowiązku zapłaty podatku utrudniona była poprzez brak prawidłowo prowadzonej ewidencji podatkowej (brak kont analitycznych).

6.       Na przestrzeni dwóch lat w kontrolowanych jednostkach nastąpił znaczny wzrost kwot zaległości podatkowych w zakresie podatku od nieruchomości, co tylko w pewnym stopniu związane było z uchybieniami w zakresie windykacji zaległości podatkowych. Sytuacja ekonomiczno-finansowa podatników, ogłaszane stany upadłości i likwidacji stanowią obiektywne czynniki wpływające na zwiększenie się salda zaległości. Są to jednak problemy, które nie mogą być rozwiązane na poziomie samorządu gminnego.

 


[31] Dz. U. Nr 150, poz. 983 z późn. zm. - ustawa obowiązująca do dnia 31 grudnia 2003 r.

[32] Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84 z późn. zm.

[33] Dz. U. Nr 125, poz. 1375.

[34] Dz. U. Nr 200, poz. 1683.

[35] Dz. U. z 1993 r. Nr 94, poz. 431 z późn. zm.

[36] Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.

[37] Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968.

[38] Dz. U. Nr 137, poz. 1541 z późn. zm.

[39] Dz. U. Nr 50, poz. 511 z późn. zm.

[40] Dz. U. Nr 59, poz. 688 z późn. zm. - uchylone z dniem 22 kwietnia 2003 r.

[41] Dz. U. Nr 68, poz. 634 - obowiązywało do dnia 31 grudnia 2004 r.

[42] Dz. U. Nr 137, poz. 1307.

[43] Dz. U. Nr 62, poz. 718 z późn. zm.

[44] W odniesieniu do budynków ewidencja jest obecnie w fazie opracowywania.

[45] Łączna kwota wykazanych przez wszystkie gminy w Polsce skutków finansowych obniżenia górnych stawek podatku od nieruchomości wynosiła w 2002 r. - 1 037 823 tys. zł, w 2003 r. - 1 415 951 tys. zł. Łączna kwota wykazanych przez gminy skutków finansowych udzielonych ulg, odroczeń, umorzeń wynosiła w 2002 r. - 698 435 tys. zł, w 2003 r. - 711 619 tys. zł.

[46] Możliwość odroczenia zapłaty zaległości podatkowej wprowadzona została z dniem 1 stycznia 2003 r.

[ Początek strony ]


<< | >>


 

• 1. Zadania i zasady działania regionalnych izb obrachunkowych •
• 2. Działalność nadzorcza •
• 3.1. Kontrole przeprowadzone przez regionalne izby obrachunkowe •
• 3.2. Rodzaje stwierdzonych nieprawidłowości •
• 3.3. Realizacja dochodów z tytułu podatku od nieruchomości w latach 2002 i 2003 •
• 3.4. Kontrola gospodarki finansowej domów pomocy społecznej •
• 3.5. Kontrola gospodarki finansowej gospodarstw pomocniczych •
• 3.6. Kontrola sprawozdań budżetowych (...) •
• 3.7. Rozpatrywanie skarg przez regionalne izby obrachunkowe •
• 3.8. Informaje o stwierdzonych nieprawidłowościach w zakresie danych dotyczących naliczania subwencji i rozliczeń dotacji celowych •
• 4. Działalność opiniodawcza •
• 5. Raporty o stanie gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego •
• 6. Działalność informacyjna i szkoleniowa •
• 7. Współpraca izb z organami państwa i innymi instytucjami •
• 8. Postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych •
• 9. Wykonanie budżetu przez regionalne izby obrachunkowe •
• 10. Zatrudnienie, płace i kwalifikacje •
• 11. Rozwój infrastruktury informatycznej •
• 12. Działalność Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych •
• 13. Funkcjonowanie prawa samorządu terytorialnego w świetle doświadczeń  regionalnych izb obrachunkowych •

 


Wstęp | Część I - streszczenie | Część I - pełny tekst | Część II - streszczenie | Część II - pełny tekst