Część I
Sprawozdania z działalności RIO
i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2004 roku
4. Działalność opiniodawcza
4.1. Zakres i procedura działalności opiniodawczej
W oparciu o zapisy art. 19 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych w izbach działają składy orzekające, złożone z 3 członków kolegium, do właściwości których należy wydawanie opinii w sprawach określonych w ustawach. Zakres działalności opiniodawczej regionalnych izb obrachunkowych w znacznej mierze określa art. 13 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, a ponadto art. 115 ustawy o finansach publicznych.
Od uchwał składów orzekających służy odwołanie do kolegium izby w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały. Natomiast kolegium zobligowane jest do rozpatrzenia odwołania w terminie 14 dni od daty jego wniesienia w zakresie zastrzeżeń dotyczących opinii o przedkładanych projektach budżetów jst wraz z informacją o stanie mienia jst i objaśnieniami, o przedkładanych przez organy wykonawcze informacjach o przebiegu wykonania budżetu za I półrocze oraz o sprawozdaniach z wykonania budżetu.
Wydanie przez izbę negatywnej opinii o projekcie budżetu jst nie wstrzymuje procedury uchwalania budżetu, jednakże organ wykonawczy jst obowiązany jest przed uchwaleniem budżetu przedstawić tę opinię organowi stanowiącemu jst wraz z odpowiedzią na zawarte w niej zarzuty.
Prezesi izb są zobowiązani do poinformowania właściwego wojewody i ministra właściwego do spraw finansów publicznych o negatywnej opinii wydanej o przedłożonym przez zarząd powiatu, województwa bądź wójta (burmistrza, prezydenta miasta) sprawozdaniu z wykonania budżetu. Taką opinię izby, organ wykonawczy przedstawia organowi stanowiącemu jednostki wraz z odpowiedzią na zawarte w niej zarzuty, nie później niż przed rozpatrzeniem absolutorium dla organu wykonawczego.
Realizując powyższe obowiązki prezesi izb w 2004 r., powiadamiali właściwych wojewodów i Ministra Finansów o negatywnych opiniach o sprawozdaniach z wykonania budżetów jst za 2003 r. i za I półrocze 2004 r., przesyłając kopie tych opinii.
4.2. Przedmiot i charakter wydanych opinii
Składy orzekające izb w 2004 r. wydały 21 611 opinii, czyli o 4 712 więcej niż w roku 2003 (tj. 127,8% opinii wydanych w roku poprzednim), z tego:
- 17 653 to opinie pozytywne (81,7% ogółu wydanych),
- 3 800 to opinie pozytywne z uwagami (17,6% ogółu wydanych),
- 158 to opinie negatywne (0,7% ogółu wydanych).
Tak duży wzrost liczby wydanych opinii w 2004 r. w stosunku do lat poprzednich jest konsekwencją wprowadzenia, zapisem art. 98 pkt 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, zmiany terminu do sporządzenia projektów budżetów jst, który został przesunięty na dzień 15 grudnia 2003 r. Spowodowało to, że składy orzekające izb wydawały na początku 2004 r. większość opinii o przedłożonych projektach budżetów na 2004 r. wraz z informacjami o stanie mienia komunalnego. Zmalał udział opinii pozytywnych w stosunku do roku ubiegłego z 86,3% do 81,3% ogółu wydanych opinii. Wzrósł natomiast udział opinii pozytywnych z uwagami - z 13,2% do 17,6%, zaś ilość opinii negatywnych kształtuje się w zasadzie na tym samym poziomie. Podobnie jak w latach poprzednich składy orzekające wydały najwięcej negatywnych opinii w stosunku do wniosków komisji rewizyjnych rad w sprawie absolutorium (41) oraz, ze względu na przedłużony termin składania projektu budżetu, w stosunku do projektów budżetów (47). Natomiast najwięcej opinii pozytywnych dotyczyło możliwości sfinansowania deficytu budżetowego oraz prognozy kształtowania się długu publicznego (4 014), a pozytywnych z uwagami najwięcej wydano w zakresie przedkładanych projektów budżetów jst (2 078).
Wyniki działalności opiniodawczej izb w latach 1993, 2003 i 2004, z wyszczególnieniem rodzajów wydanych opinii i w podziale na poszczególne szczeble jst prezentuje tabela 8.
Wieloletnie doświadczenie regionalnych izb obrachunkowych w zakresie nadzoru nad gospodarką finansową jst oraz niewiążący charakter opinii wydawanych przez składy orzekające izb spowodowały, że składy orzekające w swych opiniach nie ograniczały się tylko do zwracania uwagi na uchybienia formalne i legalność opiniowanych dokumentów, ale też sygnalizowały zagrożenia i możliwe konsekwencje prowadzonej przez jst gospodarki finansowej. Wiele uwag dotyczyło oceny zjawisk, które w chwili wydawania opinii i na tym etapie realizacji budżetu jst nie naruszały w żaden sposób obowiązujących przepisów, jednak niezachowanie należytej ostrożności ze strony organów jst w przyszłych okresach mogłoby spowodować istotne zagrożenia realizacji budżetu.
Najczęściej stwierdzanymi nieprawidłowościami w 2004 r. były:
1) w przypadku opinii o możliwości spłaty kredytu lub pożyczki (3 743 opinie, w tym 88 pozytywnych z uwagami i 9 negatywnych):
- zagrożenie przekroczenia granicy zadłużenia określonej w art. 114 ustawy o finansach publicznych, tj. 60% planowanych dochodów,
- przekroczenie wskaźnika obsługi długu w roku budżetowym, określonego art. 113 ustawy o finansach publicznych, tj. 15% planowanych dochodów,
- brak zaplanowanych środków na pokrycie spłaty rat kredytów i pożyczek,
- udzielenie nieodwołalnego pełnomocnictwa do dysponowania rachunkiem bankowym jako zabezpieczenia spłaty kredytu,
- zaniechanie zaplanowania w budżecie wydatków na sfinansowanie zadania, na które planuje się zaciągnąć pożyczkę (art. 48 ust. 1 pkt. 2 ustawy o finansach publicznych);
ponadto składy orzekające zwracały uwagę na:
- zadłużenie z tytułu zobowiązań wymagalnych, czego następstwem mogą być odsetki za ich nieterminowe regulowanie, powodujące uszczuplenie środków publicznych;
- zaplanowany nierealny wzrost dochodów,
- nadmierny wzrost zadłużenia, w tym ograniczający możliwości przystąpienia do realizacji zadań współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej;
2) w opiniach o przedkładanych projektach budżetów jst, wraz z informacjami o stanie mienia jst i objaśnieniami (4 707 opinii, w tym 2 078 pozytywnych z uwagami i 47 negatywnych):
- zaniechanie określenia przeznaczenia nadwyżki budżetowej, brak wskazania lub nieprawidłowe wskazanie źródeł sfinansowania deficytu (art. 124 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych) oraz błędne wskazanie kwoty deficytu budżetu w postanowieniach uchwały,
- brak określenia zakresu dotacji przedmiotowych (art. 124 ust. 1 pkt 8 ustawy o finansach publicznych),
- niewyodrębnienie wydatków na programy współfinansowane ze środków Unii Europejskiej oraz nieprawidłowe ustalenie w budżecie wydatków bieżących i wydatków majątkowych (art. 124 ust. 1 pkt 4a ustawy o finansach publicznych),
- przyznawanie zakładom budżetowym dotacji podmiotowej (art. 19 ust. 8 ustawy o finansach publicznych),
- przedstawienie wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne niezgodnie z wymogami art. 110 ustawy o finansach publicznych,
- przedstawienie informacji o stanie mienia komunalnego niezgodnie z art. 120 ustawy o finansach publicznych lub brak informacji o stanie mienia komunalnego,
- brak opracowania objaśnień oraz informacji o stanie mienia komunalnego (art. 121 ustawy o finansach publicznych),
- brak załącznika przedstawiającego przychody i wydatki funduszu celowego oraz zaplanowanie środków na zadania nie mieszczące się w katalogu zadań określonych w art. 407 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska[68],
- imienne przekazanie podmiotom nie zaliczanym do sektora finansów publicznych i nie działającym w celu osiągnięcia zysku dotacji na działalność statutową (art. 118 ustawy o finansach publicznych),
- brak upoważnienia dla wójta (zarządu) do zaciągania długu i do spłaty zobowiązań jst (art. 124 ust. 1 pkt 7 ustawy o finansach publicznych),
- nieokreślenie kwoty, do której wójt może zaciągać zobowiązania (art. 18 ust. 2 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym),
- zaplanowanie deficytu w wysokości przekraczającej wskaźnik określony w art. 45 ust. 2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych,
- zaplanowanie łącznej kwoty przypadających do spłaty w danym roku rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi w danym roku odsetkami od tych kredytów i pożyczek przekraczającej wskaźnik 15% planowanych dochodów (art. 113 ustawy o finansach publicznych);
ponadto składy orzekające zwracały uwagę na:
- niezgodność kwot dotacji celowych, subwencji, udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych oraz dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jst z danymi przekazanymi przez dysponenta,
- ujęcie dotacji na zadania własne w zadaniach ustawowo zleconych gminom,
- zaniechanie zaplanowania bądź zaplanowanie w budżecie w kwocie niższej lub wyższej niż 5% i 25% dochodów należnych jednostce z tytułu gospodarowania mieniem Skarbu Państwa,
- zaniechanie zaplanowania dochodów z tytułu opłaty adiacenckiej, renty planistycznej, za wpis od ewidencji działalności gospodarczej,
- zaplanowanie wydatków na realizację zadań wynikających z gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na poziomie niższym, niż planowane dochody lub zaplanowanie dochodów z opłat za wydane zezwolenia na inne cele niż realizacja programu,
- zaplanowanie wydatków w kwocie znacząco niższej niż przewidywane wykonanie poprzedniego roku - w tym także z powodu wysokich zobowiązań wymagalnych,
- zaplanowanie wpłat na rzecz Izby Rolniczej w kwocie niższej niż 2% planowanych wpływów z podatku rolnego (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych)[69],
- brak podstaw do zaplanowania wydatków na pomoc finansową lub dotacji dla innych jst,
- rozbieżność pomiędzy danymi w wieloletnim programie inwestycyjnym załączonym do projektu budżetu a wynikającymi z programu roku poprzedniego bądź pomiędzy programem a planem wydatków budżetowych oraz niezgodności w wieloletnim programie inwestycyjnym na 2005 r.,
- zaniechanie wskazania przeznaczenia rezerwy celowej,
- brak zaplanowania wydatków na zadania realizowane na podstawie porozumień między jst lub zaplanowanie ich na poziomie niższym niż wynika to z porozumienia,
- błędy w przedstawionej prognozie kwoty długu w związku z nieuwzględnieniem przyrostu długu z tytułu planowanych przychodów i rozchodów,
- nieuwzględnienie w dochodach gminy 5% odpisu dochodów uzyskiwanych w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej,
- niezaplanowanie niektórych dochodów (np. wpływów z opłaty targowej, administracyjnej, z podatku rolnego),
- błędy rachunkowe, klasyfikacyjne, pisarskie i redakcyjne;
3) w opiniach o przedkładanych przez zarządy powiatów i województw oraz przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) informacjach o przebiegu wykonania budżetu za pierwsze półrocze 2004 r. (2 970 opinii, w tym 726 pozytywnych z uwagami i 17 negatywnych):
- niezgodność przedłożonej informacji z uchwałą rady w sprawie zakresu i formy informacji o przebiegu wykonania budżetu za I półrocze (art. 135 ust. 2 ustawy o finansach publicznych),
- wykonanie wydatków z tytułu odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych w wysokości niższej niż 75% odpisu rocznego,
- zaangażowanie wydatków ponad kwotę ustaloną w planie finansowym,
- brak odniesienia do stanu zadłużenia i przedstawienia przyczyn powstania zobowiązań wymagalnych, oraz powodów dla których te zobowiązania nie zostały uregulowane mimo posiadanych dochodów,
- rozbieżność między danymi wykazanymi w informacji i sprawozdaniach statystycznych,
- rozbieżność między danymi wykazanymi w części opisowej i tabelarycznej informacji,
- rozbieżność pomiędzy informacją i sprawozdaniem statystycznym a uchwałami budżetowymi,
- wykazanie odpisów na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych w kwocie wydatków na wynagrodzenia i pochodne,
- błędy klasyfikacyjne i rachunkowe,
- brak oceny stopnia realizacji dochodów w I półroczu i przedstawienia możliwości wykonania rocznego planu dochodów, w tym brak oceny skutków finansowych obniżenia stawek podatków, ulg, odroczeń, umorzeń i zwolnień,
- brak przedstawienia realizacji wydatków inwestycyjnych, w tym przyczyn niskiej realizacji planu,
- zagrożenie przekroczenia ustawowych granic zadłużenia w związku z niską realizacją dochodów własnych, wskazującą na przeszacowanie dochodów ze sprzedaży mienia,
- wystąpienie wydatków związanych z zapłatą odsetek z tytułu nieterminowego regulowania zobowiązań, powodujących nieuzasadnione uszczuplenie środków publicznych,
- brak pełnej zgodności planowanych kwot subwencji ogólnej (część równoważąca) i wykonanych dotacji z danymi przedstawionymi w wykazach dysponentów,
- nadmierne zaciąganie zobowiązań przez zakłady budżetowe, powodujące wystąpienie ujemnego stanu środków obrotowych na koniec okresu sprawozdawczego;
4) w opiniach o sprawozdaniach z wykonania budżetu za 2003 r. (2 980 opinii, w tym 640 pozytywnych z uwagami i 10 negatywnych), poza nieprawidłowościami wymienionymi w pkt 3, odnotowano:
- brak odniesienia do realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, zadań wynikających z zawartych porozumień między jednostkami samorządowymi,
- przekroczenie zakresu upoważnienia do dokonywania wydatków, co w świetle art. 92 pkt 3 ustawy o finansach publicznych stanowi o naruszeniu zasad gospodarki finansowej,
- zagrożenie przekroczenia granicy zadłużenia określonej w art. 114 ustawy o finansach publicznych, tj. 60% wykonanych dochodów,
- brak wyodrębnienia środka specjalnego przeznaczonego na finansowanie utrzymania dróg (art. 13 ust. 2 pkt 2 - 5, ust. 2a, art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych)[70];
ponadto składy orzekające zwracały uwagę na:
- wystąpienie zobowiązań wymagalnych skutkujących naruszeniem dyscypliny finansów publicznych,
- zaciąganie zobowiązań przez jednostki budżetowe bez zmiany planu wydatków,
- zaniechanie wskazania czy i w jakich podziałkach klasyfikacji budżetowej zostały dokonane zwroty nienależnie pobranych dotacji wraz z odsetkami oraz zapłata odsetek od nienależnej części rekompensującej subwencji ogólnej na 2003 r.,
- brak informacji o zaległościach podatkowych i niepodatkowych oraz podejmowanych działaniach zmierzających do ich likwidacji,
- przekroczenie planowanej kwoty deficytu budżetowego i pokrycie go środkami z subwencji oświatowej przekazanej na wydatki roku 2004,
- relatywnie wysokie wydatki z tytułu opłacanych odsetek, kar i odszkodowań,
- brak naliczenia dodatkowego wynagrodzenia rocznego, wraz ze składkami na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, tj. niezgodnie z wymogami ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej;
5) w opiniach o możliwości sfinansowania deficytu budżetowego i prognozy kształtowania się długu publicznego (4 162 opinie, w tym 132 pozytywne z uwagami i 16 negatywnych):
- przekroczenie wskaźnika zadłużenia określonego w art. 114 ustawy o finansach publicznych,
- przekroczenie wskaźnika określonego w art. 113 ust. 1 ustawy o finansach publicznych,
- zawyżenie przychodów budżetu o kwotę kredytu krótkoterminowego,
- wskazanie źródła sfinansowania deficytu nadwyżką budżetową bądź wolnymi środkami pochodzącymi z rozliczeń kredytów i pożyczek z lat ubiegłych w wysokości niezgodnej z danymi wynikającymi z bilansu sporządzonego na dzień 31.12.2003 r. i sprawozdania Rb-NDS,
- wykazanie zaniżonych kwot długu na koniec poszczególnych lat,
- nieujęcie w kwocie długu na koniec 2004 r. zobowiązań z tytułu planowanego wyemitowania papierów wartościowych,
- niewykazanie w prognozie długu potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych przez gminę poręczeń kredytów zaciąganych przez inne jst,
- nierealna wysokość planowanych dochodów,
- niepełna informacja o prognozie długu na następne lata (np. nie obejmuje całego okresu spłat),
- zaniechanie ujęcia zobowiązań wymagalnych,
- niezgodność danych wskazanych w prognozie kwoty długu z umowami bankowymi,
- niezaplanowanie w budżecie przychodów z tytułu kolejnej transzy pożyczki udzielonej w 2002 r. i nieprzeznaczenie ich na wydatki zgodnie z treścią umowy o pożyczkę,
- nieprawidłowe podanie kwoty długu w poszczególnych latach;
6) w opiniach o wnioskach komisji rewizyjnych organów stanowiących jst (2 958 opinii, w tym 129 pozytywnych z uwagami i 41 negatywnych):
- sformułowanie wniosku bez merytorycznej oceny wykonania budżetu (w tym analizy sprawozdań budżetowych) bądź dokonanie tych czynności w sposób niejednoznaczny,
- nieprecyzyjne dokumentowanie czynności kontrolnych przeprowadzanych przez komisje rewizyjne, brak określenia przedmiotu i zakresu kontroli oraz wniosków przy ocenie poszczególnych zagadnień,
- brak wskazania na ile przyczyny niewykonania bądź wykonania budżetu poniżej planu były zależne od organu wykonawczego, bezzasadność zarzutów na działalność burmistrza,
- ocena wykonania dotacji przez instytucję kultury, do czego komisja rewizyjna nie ma uprawnień,
- uwzględnienie, przy formułowaniu wniosku, wykonania budżetu za lata 2001 i 2002,
- przekroczenie zakresu przedmiotowego i czasowego, w tym w związku z dokonaną oceną postępowania podatkowego za lata 1997 - 2000,
- formalne błędy wniosku.
Ponadto, w oparciu o art. 13 pkt 10 oraz art. 19 ust. 2 i 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, wydanych zostało 30 opinii o uchwałach rad w sprawie nieudzielenia absolutorium organowi wykonawczemu - 10 pozytywnych, 2 pozytywne z uwagami i 18 negatywnych. Przyczynami wydania negatywnych opinii w stosunku do uchwał o nieudzieleniu absolutorium były przede wszystkim podnoszone w uchwale zarzuty nie związane z wykonaniem budżetu oraz naruszenia proceduralne związane z instytucją absolutorium.
Wydano 60 opinii o możliwości wykupu papierów wartościowych (56 pozytywnych, 4 pozytywne z uwagami).
4.3. Odwołania od opinii składów orzekających do kolegium izby
W 2004 r. wniesiono 29 odwołań od opinii wydanych przez składy orzekające izb, z tego od opinii o:
- projekcie budżetu na 2004 r. - 6,
- wniosku komisji rewizyjnych o nieudzielenie absolutorium - 8,
- wniosku komisji rewizyjnej o udzielenie absolutorium - 2,
- sprawozdaniu z wykonania budżetu - 3,
- możliwości zaciągnięcia pożyczki - 1,
- możliwości spłaty kredytu - 2,
- przebiegu wykonania budżetu za I półrocze - 7.
Kolegia izb rozpatrzyły 28 odwołań, z tego:
- kolegium uwzględniło 8 odwołań,
- 19 oddaliło,
- 1 pozostawiło bez rozstrzygnięcia.
Jedno odwołanie nie zostało rozpatrzone do końca 2004 r.
[ Początek strony ]
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•